Sugerente problema el planteado en el enunciado de este te...

Sugerente problema el planteado en el enunciado de este tema. Ciertamente la clasificación del suelo había sido una de las técnicas de gestión urbanística por excelencia, siendo así que el Tribunal Constitucional en su conocida sentencia 61/1997 -EDJ 1997/860-, de 20 de marzo, había establecido que la competencia para regular esa calificación correspondía al legislador estatal.

Así lo reiteró entre otras en las sentencias 164/2001, de 11 de julio -EDJ 2001/14932-, 54/2002, de 27 de febrero -EDJ 2002/2780-, o la 178/2004, de 21 de octubre -EDJ 2004/152358-. El Alto Tribunal fijo como títulos competenales para ello los artículos 14.1.1, 149.1.8, 149.1.8 y 149.1.18 -EDL 1978/3879-, entre otros.

Sin embargo el legislador de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo -EDL 2007/28567-, antecedente del texto refundido de 2015, RDL 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203-, ha renunciado expresamente a regular esa clasificación del suelo, Apartado I de la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, allí tratando de explicar el porqué de esa renuncia. Sin embargo, en vigente artículo 21 del TR de 2015 establece dos situaciones básicas en las que se debe encontrar todo el suelo, lo que tiene importantes repercusiones en el estatuto de derechos y obligaciones de cada porción de suelo y en su valoración a  efectos expropiatorios.

De ahí que, manteniéndose en la mayoría de las legislaciones urbanísticas de las CC.AA. la triple y clásica clasificación entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, sea preciso encajar las mismas en las situaciones básicas de suelo reguladas en la legislación estatal. Sobre esta readaptación han corrido ríos de tinta que ni siquiera vamos a referir.

Lo cierto es que dentro del suelo urbano, tenemos que un gran número de legislaciones urbanísticas se refieren al suelo urbano consolidado y no consolidado, siendo así que dentro del primero se situaría el consolidado por la urbanización y el consolidado por la edificación.

En relación a esto último sí que consideramos necesario señalar que el suelo urbano consolidado por la urbanización suponía un estándar de suelo consolidado para todo el territorio nacional en la medida en la que la legislación estatal definía cual era esa urbanización precisa, los cuatro servicios básicos y su integración en la malla urbana, siendo así que para determinar el suelo consolidado por la edificación, el legislador autonómico colabora en su definición, siendo ese el caso de la legislación urbanística del Principado de Asturias,  TROTU, Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril -EDL 2004/16011-, que continua estableciendo en su artículo 113.b que lo será aquel consolidado por la edificación al menos en sus dos terceras partes.

Si clara parecía la consideración del suelo urbano consolidado por la urbanización como suelo en situación de urbanizado, no lo era tanto la del consolidado por la edificación. Debemos decir que esta situación se superó con la reforma operada en la Ley de suelo de 2008 -EDL 2008/89754 por la Ley 8/2013, de 26 de junio -EDL 2013/104919-, que modificó el entonces artículo 12 del RDL 2/2008, de 20 de junio, incluyendo el suelo ocupado por la edificación en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.

Si tenemos que ahora todo el suelo consolidado está en situación de urbanizado, las obligaciones de los propietarios de este tipo de suelo no estarán obligados más que en la forma establecida por el artículo 18 del RDL 7/2015 -EDL 2015/188203-fundamentalmente la cesión gratuita del porcentaje de suelo libre de cargas establecido en la legislación urbanística aplicable y costear la urbanización, artículo 18.1.b-. y c-.

Pero nótese que esas obligaciones lo son para actuaciones de transformación urbanística que tengan por objeto, la urbanización, o la reforma o renovación de la urbanización, articulo 7.1 a -EDL 2015/188203 en relación con el 18.1. Las actuaciones de dotación, 7.1.b-, están excluidas de esa obligación de cesión obligatoria, por el artículo 7.1.a-. Estas últimas están en el artículo 18.2 que establece un régimen de obligaciones para el propietario de suelo urbanizado más relajado.

Pero volvamos a la degradación de su suelo urbano. La cesión en las actuaciones de transformación urbanística  para la nueva urbanización, articulo 7.1.a-.1 -EDL 2015/188203-, no parece que sea el supuesto que habilitaría la degradación, ya que la urbanización necesaria estará completada para que el suelo pudiera ser urbanizado conforme al artículo 21.3.a-, suelo urbano consolidado por la urbanización. En el consolidado por la edificación, articulo 21.3.c no parece tampoco el caso -y así lo afirma la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2008, rec 4731/2004 -EDJ 2008/178535--, ni el suelo pendiente de conexión a las redes de servicios, letra b de este número y articulo.

A nuestro juicio, las actuaciones de reforma o renovación, articulo 7.1.a-.2 -EDL 2015/188203-, podrían justificar la degradación e imposición del deber de cesión obligatoria. Y también podrían estar en este caso las actuaciones de dotación, articulo 71.b-, en la medida en la se precise un incremento de dotaciones públicas. Lo mismo acontecerá, aunque entendemos que de manera más residual,  con las actuaciones edificatorias del artículo 7.2, en sus dos modalidades, si exigen obras complementarias de urbanización.

En todo caso es preciso destacar como aun así habría que ser cautelosos con las circunstancias en las que la administración imponga sin causa justificada por segunda vez, y porque no tercera, unos deberes de cesión que el propietario ya cumplió, para alcanzar los objetivos que el planeador haya querido para determinada cuadricula de un suelo urbanizado y consolidado a todos los efectos. La sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2016 -EDJ 2016/45014-, utiliza el argumento de que los propietarios no deben ser obligados una y otra vez a costear una urbanización, “en una suerte de proceso interminable”.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 31 de marzo de 2016, PO 487/2015 -EDJ 2016/44141-, afronta esta cuestión exigiendo que esa imposición este adecuadamente circunstanciada y motivada en el planeamiento que decide la degradación de ese suelo. Esa parece ser también la tesis sostenida por la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2018, fºjº 5º -EDJ 2018/640331-.

No es ocioso resaltar como la razón de todo ello esta, según el propio Tribunal Supremo señala en esta última sentencia, en la concepción de la actividad urbanística como una función pública que ya no pretende de forma principal facilitar un crecimiento de la oferta de suelo para los distintos aprovechamientos urbanísticos, sino que como establece el artículo 4 del RDL 7/2015 -EDL 2015/188203-, la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.

Como la aparición de aves en altamar anunciando la proximidad de tierr...

Como la aparición de aves en altamar anunciando la proximidad de tierra firme, algunas Sentencias dictadas en los últimos años por la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo -ver la de 20 de julio de 2017, casación 2168/2016 -EDJ 2017/144372--, permitían augurar la proximidad del fin de la interdicción de la desconsolidación del suelo urbano, presente durante años en la doctrina del Alto Tribunal.

No ha constituido, pues, ninguna sorpresa que bajo el régimen de la nueva casación, la STS 3ª5ª nº 1563, de 30 de octubre de 2018, recurso nº 6090/2017 -EDJ 2018/640331-, haya certificado lo que ya se venía anunciado con destellos aislados.

Conforme a la doctrina que ha adquirido carta de naturaleza con el pronunciamiento citado, la desconsolidación del suelo urbano consolidado será posible cuando el planeamiento contemple y programe operaciones de “renovación, regeneración o rehabilitación urbana” en suelo urbano o urbano consolidado.

Pero, no es tanto que esas operaciones puedan dar lugar al fenómeno de la desconsolidación, como que a partir del nuevo paradigma impuesto por la Ley de Suelo de 2007 -EDL 2007/28567 y textos posteriores, será la naturaleza de la operación prevista la que deberá determinar el elenco de cargas a asumir por la propiedad. Circunstancia, esta, que nos sitúa ante la duda sobre la utilidad o virtualidad que puedan tener hoy en día las categorías de suelo urbano «consolidado» y «no consolidado». Categorías, estas, transferidas al dominio competencial de las Comunidades Autónomas tras considerar, el legislador estatal -con el concurso del Tribunal Constitucional que lo que ayer era básico, hoy ha dejado de serlo.

En cualquier caso, diremos, una vez más y para simplificar, que la desconsolidación solo será posible ante operaciones como las descritas más arriba, de transformación urbanística ex art. 7 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU-, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203-. Operaciones, estas, a las que habrá que anudar los correlativos deberes que ha asociado a cada clase de actuación el art. 18 TRLSRU.

No obstante lo dicho hasta ahora, habrá que reparar en que la STS sala 3ª sección 5ª de 30 de octubre de 2018 -EDJ 2018/640331-, supedita lo que hemos venido en llamar «desconsolidación» del suelo urbano consolidado, a la existencia de un «verdadero y justificado» proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar «suficientemente motivado y justificado» -fundamento jurídico decimoquinto-.

Por añadidura, la sentencia especifica que las operaciones de renovación, regeneración o rehabilitación deberán ser objeto de una «motivación reforzada» en la Memoria del plan y precisa aún más: esas operaciones no justificarán una reedición de cargas urbanísticas si su razón de ser obedece a la «mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad». El planificador deberá «justificar de forma reforzada la conveniencia de acometer tal tipo de operaciones en aras a la consecución de los intereses públicos», de tal suerte que las actuaciones previstas «respondan a necesidades reales de transformación del suelo».

No cabe descartar, pues, la eventualidad de operaciones de reforma o de renovación de la urbanización que, por obedecer a criterios legítimos de «oportunidad» y no de «necesidad», podrán llevarse a cabo, sí pero sin vincular a las mismas cesiones gratuitas y otras cargas.

Nos hallamos, como es de ver, ante unos criterios jurisprudenciales muy estrictos que poco van a tardar en nutrir el arsenal de reproches comúnmente presente en las impugnaciones directas o indirectas de planes urbanísticos. Algo de lo que deberían tomar buena nota los agentes planificadores, tan dados, en ocasiones, a plagar de tópicos y lugares comunes las Memorias de los planes.

En lo que concierne al planeamiento general habrá, pues, que abrir un capítulo específico en la doctrina y en nuestra literatura jurídica para que nadie incurra en el error de pensar  que las Memorias no tienen que entrar en detalles minuciosos porque sin duda lo tendrán que hacer en lo que atañe a las operaciones de transformación urbanística.

En otro orden de cosas, no cabe descartar que en situaciones extremas, la exégesis legal que se contiene en la Sentencia que estamos analizando pueda incidir y alterar la estabilidad de las situaciones básicas del suelo. Las operaciones de transformación urbanística pueden obedecer a fenómenos de obsolescencia aguda de los servicios urbanísticos en su día implantados en suelo urbano. Obsolescencia eventualmente plasmada en una «operatividad» nula o prácticamente nula de dichos servicios y ese detalle puede ser importante, porque el art. 21.2.b TRLSRU -EDL 2015/188203 establece que la situación básica de suelo rural también se dará cuando el suelo concernido “no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente” es decir, los requisitos del suelo urbanizado, vinculados, como es de ver, a circunstancias de orden material que, como tales, pueden concurrir o desaparecer.

La letra b del art. 21.3 TRLSRU -EDL 2015/188203 regula una de las hipótesis de «suelo urbanizado» a saber: la relacionada con el suelo dotado de las infraestructuras y servicios necesarios y en disposición de ser utilizados de forma prácticamente inmediata.

Exige el precepto, que se trate de infraestructuras y de servicios “operativos”. Operatividad que tácitamente –y en mayor o menor grado cabe anudar también a las restantes hipótesis de suelo urbanizado.

No obstante lo dicho, esa hipotética retrocesión de «urbanizado» a «rural» es difícil que llegue a cobrar cuerpo. Conviene tener presente que el art. 14 TRLSRU -EDL 2015/188203 atribuye, a los propietarios de suelo urbanizado, el “derecho a completar la urbanización” y, asimismo, el «derecho a participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación, en un régimen de distribución de beneficios y cargas». Y todo ello, sin menoscabo de la categorización del suelo.

Repasando lo que hace tanto tiempo se escribió en este Foro sobre el e...

Repasando lo que hace tanto tiempo se escribió en este Foro sobre el ejercicio del ius variandi en relación con el suelo urbano consolidado, me doy cuenta de que, en mi caso al menos, la perspectiva fue, fundamentalmente, la de la jurisprudencia existente entonces en cuanto al marco jurídico de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones -EDL 1998/43304-. No había en ese momento mucha base para ahondar sobre la cuestión a la vista de la nueva legislación básica estatal. Ahora las cosas parece que están más claras y cabe considerar la regresión del suelo urbano consolidado en dos niveles. Uno, que suponga su paso a suelo urbano no consolidado. Otro, que vaya más allá y le retrotraiga a la situación de suelo rural.

Creo que es importante tener presente que, desde la Ley de Suelo de 2007 -EDL 2007/28567-, el foco de la legislación estatal deja de estar en la clasificación del suelo -urbano, urbanizable y rústico y que se centra en las situaciones básicas de suelo -suelo urbanizado y suelo rural-. Lo que importa es contemplar la medida en que las operaciones de transformación urbanística pueden incidir en el suelo urbano y en el suelo rural.

Sin extenderme hasta las actuaciones edificatorias, que están fuera del objeto de este comentario, el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 -«TRLS 2015» -EDL 2015/188203--, dentro de la categoría de las actuaciones de transformación urbanística, distingue las actuaciones de urbanización de las actuaciones de dotación.

El Tribunal Supremo las deslinda en la sentencia de 20 de julio de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:2971 -EDJ 2017/144372 al indicar como «el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias no viene determinado por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones […] la reforma o renovación -Actuación de urbanización es -hacer ciudad cuenta con un plus cualitativo -, y el incremento de dotaciones -Actuación de dotación es -mejorar ciudad-, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una -ciudad diferente-, mientras que la actuación de dotación consigue una -ciudad mejor que no pierde su idiosincrasia».

La atención debe centrarse en las actuaciones de urbanización. Naturalmente, el proceso de conversión del suelo rural en suelo urbanizado se corresponde con la tradicional actuación urbanística enfocada a la creación de nuevo suelo para su incorporación a la ciudad. Esta transición se contempla en el artículo 7 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203 como «actuaciones de nueva urbanización» que, en esencia, consiste en la creación de parcelas aptas para la edificación -con sus correspondientes infraestructuras, dotaciones y conexiones a las redes de servicios generales-.

Junto a ella, el artículo 7 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203-, inmediatamente, se refiere a las actuaciones que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.

La STS de 30 de octubre de 2018 -ECLI:ES:TS:2018:3779 -EDJ 2018/640331 hace hincapié en el «importante cambio operado en el modelo de desarrollo urbano de nuestras ciudades» y destaca como la Ley 8/2007, de Suelo -EDL 2007/28567-, y los posteriores textos refundidos «tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo», estableciendo «con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo».

Encuentra apoyo de esta tendencia, además, en Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas -EDL 2013/104919-, que enfatiza cómo «la tradición urbanística española […] se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes».

El fundamento décimo-cuarto de la sentencia de 30 de octubre de 2018 -EDJ 2018/640331 destaca que «según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir determinadas por la categorización del suelo -consolidado o no consolidado-, sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano».

Por último, es importante reseñar que esta sentencia deja claro que la vinculación de los deberes de los propietarios a la transformación urbanística exige «la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana», insiste, «que ha de estar suficientemente motivado y justificado». Para que no quepa duda, caracteriza esta exigencia como una «motivación reforzada» de la «descategorización del suelo», que tiene como fin evitar que tal «descategorización» se logre por una simple «voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad».

En fin, de esta sentencia pueden extraerse dos declaraciones de principio: i solo cabe la «descategorización del suelo» cuando se acometan actuaciones de urbanización que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización en un ámbito de suelo urbanizado ii es necesario, además, que el proyecto sea real y esté justificado por una «motivación reforzada».

En esta tesitura, la sentencia analizada fija su atención en toda posible regresión de la categoría de suelo urbanizado consolidado a no consolidado, de manera que un hipotético tránsito de suelo urbanizado a suelo rural no podría apoyarse en sus fundamentos.

Sin embargo, al menos teóricamente, es concebible que se quisiese propiciar una transición -«marcha atrás» para que un suelo ya urbanizado recuperara su situación de suelo rural. En este caso, que me parece poco probable, no creo que hubiese más solución que la de que la Administración, amparada en una causa de utilidad pública o interés social, deshiciese el proceso de transformación, jurídica y física, del suelo para lo cual debería indemnizarse a los titulares por la pérdida de sus derechos.

Más fácilmente imaginable me parece que la Administración, a la vista de los no pocos casos de terrenos que tienen aprobados sus correspondientes instrumentos de ordenación urbanística, pero que no han sido ejecutados, ni se vislumbra que vayan a serlo, active los procedimientos correspondientes para que la base jurídica que permite su urbanización quede sin efecto. A mi juicio, en este caso también se produciría una pérdida de derechos que debería ser indemnizada en atención a las circunstancias concretas de cada caso particular.

Sugerente problema el planteado en el enunciado de este te...

Sugerente problema el planteado en el enunciado de este tema. Ciertamente la clasificación del suelo había sido una de las técnicas de gestión urbanística por excelencia, siendo así que el Tribunal Constitucional en su conocida sentencia 61/1997 -EDJ 1997/860-, de 20 de marzo, había establecido que la competencia para regular esa calificación correspondía al legislador estatal.

Así lo reiteró entre otras en las sentencias 164/2001, de 11 de julio -EDJ 2001/14932-, 54/2002, de 27 de febrero -EDJ 2002/2780-, o la 178/2004, de 21 de octubre -EDJ 2004/152358-. El Alto Tribunal fijo como títulos competenales para ello los artículos 14.1.1, 149.1.8, 149.1.8 y 149.1.18 -EDL 1978/3879-, entre otros.

Sin embargo el legislador de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo -EDL 2007/28567-, antecedente del texto refundido de 2015, RDL 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203-, ha renunciado expresamente a regular esa clasificación del suelo, Apartado I de la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, allí tratando de explicar el porqué de esa renuncia. Sin embargo, en vigente artículo 21 del TR de 2015 establece dos situaciones básicas en las que se debe encontrar todo el suelo, lo que tiene importantes repercusiones en el estatuto de derechos y obligaciones de cada porción de suelo y en su valoración a  efectos expropiatorios.

De ahí que, manteniéndose en la mayoría de las legislaciones urbanísticas de las CC.AA. la triple y clásica clasificación entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, sea preciso encajar las mismas en las situaciones básicas de suelo reguladas en la legislación estatal. Sobre esta readaptación han corrido ríos de tinta que ni siquiera vamos a referir.

Lo cierto es que dentro del suelo urbano, tenemos que un gran número de legislaciones urbanísticas se refieren al suelo urbano consolidado y no consolidado, siendo así que dentro del primero se situaría el consolidado por la urbanización y el consolidado por la edificación.

En relación a esto último sí que consideramos necesario señalar que el suelo urbano consolidado por la urbanización suponía un estándar de suelo consolidado para todo el territorio nacional en la medida en la que la legislación estatal definía cual era esa urbanización precisa, los cuatro servicios básicos y su integración en la malla urbana, siendo así que para determinar el suelo consolidado por la edificación, el legislador autonómico colabora en su definición, siendo ese el caso de la legislación urbanística del Principado de Asturias,  TROTU, Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril -EDL 2004/16011-, que continua estableciendo en su artículo 113.b que lo será aquel consolidado por la edificación al menos en sus dos terceras partes.

Si clara parecía la consideración del suelo urbano consolidado por la urbanización como suelo en situación de urbanizado, no lo era tanto la del consolidado por la edificación. Debemos decir que esta situación se superó con la reforma operada en la Ley de suelo de 2008 -EDL 2008/89754 por la Ley 8/2013, de 26 de junio -EDL 2013/104919-, que modificó el entonces artículo 12 del RDL 2/2008, de 20 de junio, incluyendo el suelo ocupado por la edificación en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.

Si tenemos que ahora todo el suelo consolidado está en situación de urbanizado, las obligaciones de los propietarios de este tipo de suelo no estarán obligados más que en la forma establecida por el artículo 18 del RDL 7/2015 -EDL 2015/188203-fundamentalmente la cesión gratuita del porcentaje de suelo libre de cargas establecido en la legislación urbanística aplicable y costear la urbanización, artículo 18.1.b-. y c-.

Pero nótese que esas obligaciones lo son para actuaciones de transformación urbanística que tengan por objeto, la urbanización, o la reforma o renovación de la urbanización, articulo 7.1 a -EDL 2015/188203 en relación con el 18.1. Las actuaciones de dotación, 7.1.b-, están excluidas de esa obligación de cesión obligatoria, por el artículo 7.1.a-. Estas últimas están en el artículo 18.2 que establece un régimen de obligaciones para el propietario de suelo urbanizado más relajado.

Pero volvamos a la degradación de su suelo urbano. La cesión en las actuaciones de transformación urbanística  para la nueva urbanización, articulo 7.1.a-.1 -EDL 2015/188203-, no parece que sea el supuesto que habilitaría la degradación, ya que la urbanización necesaria estará completada para que el suelo pudiera ser urbanizado conforme al artículo 21.3.a-, suelo urbano consolidado por la urbanización. En el consolidado por la edificación, articulo 21.3.c no parece tampoco el caso -y así lo afirma la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2008, rec 4731/2004 -EDJ 2008/178535--, ni el suelo pendiente de conexión a las redes de servicios, letra b de este número y articulo.

A nuestro juicio, las actuaciones de reforma o renovación, articulo 7.1.a-.2 -EDL 2015/188203-, podrían justificar la degradación e imposición del deber de cesión obligatoria. Y también podrían estar en este caso las actuaciones de dotación, articulo 71.b-, en la medida en la se precise un incremento de dotaciones públicas. Lo mismo acontecerá, aunque entendemos que de manera más residual,  con las actuaciones edificatorias del artículo 7.2, en sus dos modalidades, si exigen obras complementarias de urbanización.

En todo caso es preciso destacar como aun así habría que ser cautelosos con las circunstancias en las que la administración imponga sin causa justificada por segunda vez, y porque no tercera, unos deberes de cesión que el propietario ya cumplió, para alcanzar los objetivos que el planeador haya querido para determinada cuadricula de un suelo urbanizado y consolidado a todos los efectos. La sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2016 -EDJ 2016/45014-, utiliza el argumento de que los propietarios no deben ser obligados una y otra vez a costear una urbanización, “en una suerte de proceso interminable”.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 31 de marzo de 2016, PO 487/2015 -EDJ 2016/44141-, afronta esta cuestión exigiendo que esa imposición este adecuadamente circunstanciada y motivada en el planeamiento que decide la degradación de ese suelo. Esa parece ser también la tesis sostenida por la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2018, fºjº 5º -EDJ 2018/640331-.

No es ocioso resaltar como la razón de todo ello esta, según el propio Tribunal Supremo señala en esta última sentencia, en la concepción de la actividad urbanística como una función pública que ya no pretende de forma principal facilitar un crecimiento de la oferta de suelo para los distintos aprovechamientos urbanísticos, sino que como establece el artículo 4 del RDL 7/2015 -EDL 2015/188203-, la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.

Como la aparición de aves en altamar anunciando la proximidad de tierr...

Como la aparición de aves en altamar anunciando la proximidad de tierra firme, algunas Sentencias dictadas en los últimos años por la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo -ver la de 20 de julio de 2017, casación 2168/2016 -EDJ 2017/144372--, permitían augurar la proximidad del fin de la interdicción de la desconsolidación del suelo urbano, presente durante años en la doctrina del Alto Tribunal.

No ha constituido, pues, ninguna sorpresa que bajo el régimen de la nueva casación, la STS 3ª5ª nº 1563, de 30 de octubre de 2018, recurso nº 6090/2017 -EDJ 2018/640331-, haya certificado lo que ya se venía anunciado con destellos aislados.

Conforme a la doctrina que ha adquirido carta de naturaleza con el pronunciamiento citado, la desconsolidación del suelo urbano consolidado será posible cuando el planeamiento contemple y programe operaciones de “renovación, regeneración o rehabilitación urbana” en suelo urbano o urbano consolidado.

Pero, no es tanto que esas operaciones puedan dar lugar al fenómeno de la desconsolidación, como que a partir del nuevo paradigma impuesto por la Ley de Suelo de 2007 -EDL 2007/28567 y textos posteriores, será la naturaleza de la operación prevista la que deberá determinar el elenco de cargas a asumir por la propiedad. Circunstancia, esta, que nos sitúa ante la duda sobre la utilidad o virtualidad que puedan tener hoy en día las categorías de suelo urbano «consolidado» y «no consolidado». Categorías, estas, transferidas al dominio competencial de las Comunidades Autónomas tras considerar, el legislador estatal -con el concurso del Tribunal Constitucional que lo que ayer era básico, hoy ha dejado de serlo.

En cualquier caso, diremos, una vez más y para simplificar, que la desconsolidación solo será posible ante operaciones como las descritas más arriba, de transformación urbanística ex art. 7 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -TRLSRU-, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre -EDL 2015/188203-. Operaciones, estas, a las que habrá que anudar los correlativos deberes que ha asociado a cada clase de actuación el art. 18 TRLSRU.

No obstante lo dicho hasta ahora, habrá que reparar en que la STS sala 3ª sección 5ª de 30 de octubre de 2018 -EDJ 2018/640331-, supedita lo que hemos venido en llamar «desconsolidación» del suelo urbano consolidado, a la existencia de un «verdadero y justificado» proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar «suficientemente motivado y justificado» -fundamento jurídico decimoquinto-.

Por añadidura, la sentencia especifica que las operaciones de renovación, regeneración o rehabilitación deberán ser objeto de una «motivación reforzada» en la Memoria del plan y precisa aún más: esas operaciones no justificarán una reedición de cargas urbanísticas si su razón de ser obedece a la «mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad». El planificador deberá «justificar de forma reforzada la conveniencia de acometer tal tipo de operaciones en aras a la consecución de los intereses públicos», de tal suerte que las actuaciones previstas «respondan a necesidades reales de transformación del suelo».

No cabe descartar, pues, la eventualidad de operaciones de reforma o de renovación de la urbanización que, por obedecer a criterios legítimos de «oportunidad» y no de «necesidad», podrán llevarse a cabo, sí pero sin vincular a las mismas cesiones gratuitas y otras cargas.

Nos hallamos, como es de ver, ante unos criterios jurisprudenciales muy estrictos que poco van a tardar en nutrir el arsenal de reproches comúnmente presente en las impugnaciones directas o indirectas de planes urbanísticos. Algo de lo que deberían tomar buena nota los agentes planificadores, tan dados, en ocasiones, a plagar de tópicos y lugares comunes las Memorias de los planes.

En lo que concierne al planeamiento general habrá, pues, que abrir un capítulo específico en la doctrina y en nuestra literatura jurídica para que nadie incurra en el error de pensar  que las Memorias no tienen que entrar en detalles minuciosos porque sin duda lo tendrán que hacer en lo que atañe a las operaciones de transformación urbanística.

En otro orden de cosas, no cabe descartar que en situaciones extremas, la exégesis legal que se contiene en la Sentencia que estamos analizando pueda incidir y alterar la estabilidad de las situaciones básicas del suelo. Las operaciones de transformación urbanística pueden obedecer a fenómenos de obsolescencia aguda de los servicios urbanísticos en su día implantados en suelo urbano. Obsolescencia eventualmente plasmada en una «operatividad» nula o prácticamente nula de dichos servicios y ese detalle puede ser importante, porque el art. 21.2.b TRLSRU -EDL 2015/188203 establece que la situación básica de suelo rural también se dará cuando el suelo concernido “no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente” es decir, los requisitos del suelo urbanizado, vinculados, como es de ver, a circunstancias de orden material que, como tales, pueden concurrir o desaparecer.

La letra b del art. 21.3 TRLSRU -EDL 2015/188203 regula una de las hipótesis de «suelo urbanizado» a saber: la relacionada con el suelo dotado de las infraestructuras y servicios necesarios y en disposición de ser utilizados de forma prácticamente inmediata.

Exige el precepto, que se trate de infraestructuras y de servicios “operativos”. Operatividad que tácitamente –y en mayor o menor grado cabe anudar también a las restantes hipótesis de suelo urbanizado.

No obstante lo dicho, esa hipotética retrocesión de «urbanizado» a «rural» es difícil que llegue a cobrar cuerpo. Conviene tener presente que el art. 14 TRLSRU -EDL 2015/188203 atribuye, a los propietarios de suelo urbanizado, el “derecho a completar la urbanización” y, asimismo, el «derecho a participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación, en un régimen de distribución de beneficios y cargas». Y todo ello, sin menoscabo de la categorización del suelo.

Repasando lo que hace tanto tiempo se escribió en este Foro sobre el e...

Repasando lo que hace tanto tiempo se escribió en este Foro sobre el ejercicio del ius variandi en relación con el suelo urbano consolidado, me doy cuenta de que, en mi caso al menos, la perspectiva fue, fundamentalmente, la de la jurisprudencia existente entonces en cuanto al marco jurídico de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones -EDL 1998/43304-. No había en ese momento mucha base para ahondar sobre la cuestión a la vista de la nueva legislación básica estatal. Ahora las cosas parece que están más claras y cabe considerar la regresión del suelo urbano consolidado en dos niveles. Uno, que suponga su paso a suelo urbano no consolidado. Otro, que vaya más allá y le retrotraiga a la situación de suelo rural.

Creo que es importante tener presente que, desde la Ley de Suelo de 2007 -EDL 2007/28567-, el foco de la legislación estatal deja de estar en la clasificación del suelo -urbano, urbanizable y rústico y que se centra en las situaciones básicas de suelo -suelo urbanizado y suelo rural-. Lo que importa es contemplar la medida en que las operaciones de transformación urbanística pueden incidir en el suelo urbano y en el suelo rural.

Sin extenderme hasta las actuaciones edificatorias, que están fuera del objeto de este comentario, el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 -«TRLS 2015» -EDL 2015/188203--, dentro de la categoría de las actuaciones de transformación urbanística, distingue las actuaciones de urbanización de las actuaciones de dotación.

El Tribunal Supremo las deslinda en la sentencia de 20 de julio de 2017 -ECLI:ES:TS:2017:2971 -EDJ 2017/144372 al indicar como «el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias no viene determinado por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones […] la reforma o renovación -Actuación de urbanización es -hacer ciudad cuenta con un plus cualitativo -, y el incremento de dotaciones -Actuación de dotación es -mejorar ciudad-, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una -ciudad diferente-, mientras que la actuación de dotación consigue una -ciudad mejor que no pierde su idiosincrasia».

La atención debe centrarse en las actuaciones de urbanización. Naturalmente, el proceso de conversión del suelo rural en suelo urbanizado se corresponde con la tradicional actuación urbanística enfocada a la creación de nuevo suelo para su incorporación a la ciudad. Esta transición se contempla en el artículo 7 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203 como «actuaciones de nueva urbanización» que, en esencia, consiste en la creación de parcelas aptas para la edificación -con sus correspondientes infraestructuras, dotaciones y conexiones a las redes de servicios generales-.

Junto a ella, el artículo 7 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203-, inmediatamente, se refiere a las actuaciones que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.

La STS de 30 de octubre de 2018 -ECLI:ES:TS:2018:3779 -EDJ 2018/640331 hace hincapié en el «importante cambio operado en el modelo de desarrollo urbano de nuestras ciudades» y destaca como la Ley 8/2007, de Suelo -EDL 2007/28567-, y los posteriores textos refundidos «tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo», estableciendo «con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo».

Encuentra apoyo de esta tendencia, además, en Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas -EDL 2013/104919-, que enfatiza cómo «la tradición urbanística española […] se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes».

El fundamento décimo-cuarto de la sentencia de 30 de octubre de 2018 -EDJ 2018/640331 destaca que «según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir determinadas por la categorización del suelo -consolidado o no consolidado-, sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano».

Por último, es importante reseñar que esta sentencia deja claro que la vinculación de los deberes de los propietarios a la transformación urbanística exige «la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana», insiste, «que ha de estar suficientemente motivado y justificado». Para que no quepa duda, caracteriza esta exigencia como una «motivación reforzada» de la «descategorización del suelo», que tiene como fin evitar que tal «descategorización» se logre por una simple «voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad».

En fin, de esta sentencia pueden extraerse dos declaraciones de principio: i solo cabe la «descategorización del suelo» cuando se acometan actuaciones de urbanización que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización en un ámbito de suelo urbanizado ii es necesario, además, que el proyecto sea real y esté justificado por una «motivación reforzada».

En esta tesitura, la sentencia analizada fija su atención en toda posible regresión de la categoría de suelo urbanizado consolidado a no consolidado, de manera que un hipotético tránsito de suelo urbanizado a suelo rural no podría apoyarse en sus fundamentos.

Sin embargo, al menos teóricamente, es concebible que se quisiese propiciar una transición -«marcha atrás» para que un suelo ya urbanizado recuperara su situación de suelo rural. En este caso, que me parece poco probable, no creo que hubiese más solución que la de que la Administración, amparada en una causa de utilidad pública o interés social, deshiciese el proceso de transformación, jurídica y física, del suelo para lo cual debería indemnizarse a los titulares por la pérdida de sus derechos.

Más fácilmente imaginable me parece que la Administración, a la vista de los no pocos casos de terrenos que tienen aprobados sus correspondientes instrumentos de ordenación urbanística, pero que no han sido ejecutados, ni se vislumbra que vayan a serlo, active los procedimientos correspondientes para que la base jurídica que permite su urbanización quede sin efecto. A mi juicio, en este caso también se produciría una pérdida de derechos que debería ser indemnizada en atención a las circunstancias concretas de cada caso particular.