En el Boletín de Urbanismo nº 53 -diciembre 2011 -EDC 2011/255415 participamos ya en un debate sobre los límites del ius variandi en suelo urbano consolidado y la posibilidad de que el planificador urbanístico cambiara dicha categoría o lo «desconsolidara». Los Tribunales se habían mostrado muy restrictivos ante esta posibilidad -«no está en manos del planificador alterar o desconfigurar el concepto de suelo urbano consolidado», STS 5418/2015, de 15 diciembre -EDJ 2015/237794-, en relación con al PGOU de Marbella-.
Pero hay que recordar que el marco jurídico cambió radicalmente con la derogación de la Ley 6/1998 -EDL 1998/43304 y la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007 -EDL 2007/28567 -hoy TRLS 2015 -EDL 2015/188203--, ya que el legislador estatal renunció a fijar con carácter básico las categorías de suelo urbano que antes homogeneizaban las regulaciones autonómicas. Como la clasificación del suelo es competencia autonómica, el «nivel de consolidación» depende desde entonces de lo que establezca la normativa autonómica.
Siete años después de aquel comentario y derogadas las leyes estatales que regulaban las categorías del suelo urbano, la jurisprudencia empezó a admitir con menos reparos la posibilidad de desconsolidar el suelo urbano. En realidad, la jurisdicción contencioso-administrativa ya no se tiene que pronunciar sobre la desconsolidación del suelo urbano, pues el art. 21.3 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203 no ofrece criterio alguno para esta categorización, sino que define un supuesto de hecho -suelo urbanizado al que anuda una serie de derechos y deberes para los correspondientes propietarios. Tampoco los criterios de identificación del suelo urbanizado impiden que las comunidades autónomas puedan regular criterios diferentes.
En primer lugar, la STS 1345/2017, de 20 de julio -rec. cas. 2168/2016 -EDJ 2017/144372-, admite la posibilidad de que una actuación de reforma o renovación de la urbanización -no de dotación de suelo urbanizado -el que «ya es ciudad» pueda incrementar las dotaciones públicas para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o con nuevos usos -FJ. 8-.
El problema surge al tener que contrastar la antigua jurisprudencia dictada al calor de la derogada Ley 6/1998 -EDL 1998/43304 con los nuevos conceptos del TRLS 2015 -EDL 2015/188203-. En palabras del Tribunal Supremo, «los antiguos conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad -quizá sin romperla como ciudad compacta-, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación la reforma o renovación -actuación de urbanización es -hacer ciudad -- cuenta con un plus cualitativo---, y el incremento de dotaciones -actuación de dotación es -mejorar ciudad-, con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una -ciudad diferente-, mientras que la actuación de dotación consigue una -ciudad mejor que no pierde su idiosincrasia» -FJ. 8-.
Por eso, está pendiente un recurso de casación sobre esta cuestión al considerar el Tribunal Supremo que tiene interés casacional para la formación de la jurisprudencia determinar «si conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008 -EDL 2008/89754-, seguía siendo aplicable la jurisprudencia anterior que prohibía que un nuevo planeamiento -que contempla una determinada transformación urbanística pueda degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado -algo que parece no excluir la reciente sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera de 20 de julio del pasado 2017 -casación 2168/16 -EDJ 2017/144372- a fin de que por la Sección de enjuiciamiento se confirme, modifique o puntualice el criterio sostenido en esta sentencia, concretando, en su caso, las actuaciones que permiten degradar la condición de consolidado de la que gozaba el suelo» -ATS 3551/2018, de 6 de abril -EDJ 2018/40021--.
Y con más rotundidad, la STS 1563/2018, de 30 octubre -rec. cas. 6090/2017 -EDJ 2018/640331-, referida al PGOU de Málaga, confirma que en suelo urbanizado son admisibles dichas actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, incluso procediendo a una «descategorización del suelo», amparado en que las obligaciones de los propietarios no vienen determinadas por la categoría de suelo sino por el tipo de actuación urbanística de transformación que el Ayuntamiento decida emprender -art. 7.1 b TRLS-.
El Tribunal Supremo exige, eso sí, que la memoria del correspondiente plan incluya una «motivación reforzada» -FJ. 15 de tales actuaciones de reforma o renovación en suelo urbanizado que van a generar nuevos derechos de cesión y equidistribución para sus propietarios -art. 18.2 TRLS-. Además, el Tribunal Supremo parece ligar las actuaciones de reforma o renovación a una necesidad real y no a la mera existencia de una voluntad transformadora «basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad» -FJ. 15-.
Esta jurisprudencia, en definitiva, admite claramente que una actuación de reurbanización imponga nuevos deberes urbanísticos a los propietarios de suelo urbanizado, con independencia de que las comunidades autónomas hayan regulado o no sus categorías de suelo urbano -consolidado o no consolidado-. Igual que en el caso anterior, está a la espera de que se resuelva el recurso de casación admitido por ATS 1400/2018, de 16 febrero -EDJ 2018/8544-.
Más allá de los casos particulares que resuelven estas sentencias, algunos muy mediáticos como el de la demolición del estadio Vicente Calderón -proyecto Mahou-Calderón-, se nos pregunta qué tipo de actuaciones urbanísticas podrían justificar dicha degradación en la clasificación del suelo. Un ejemplo muy actual de las posibilidades que ofrece la desconsolidación lo tenemos en las viviendas de uso turístico, si un Ayuntamiento se plantea desplazar urbanísticamente las viviendas turísticas fuera de los cascos urbanos de las ciudades para evitar molestias a los vecinos.
Lo lógico sería que los lugares a los que se trasladen estos nuevos usos turísticos demandasen nuevas necesidades de infraestructuras o dotaciones locales, llegando incluso a plantear la posibilidad de tener que cambiar la clase de suelo urbano de consolidado a no consolidado a través de una actuación de urbanización -Arana García-.
Por último, se nos formula la pregunta de si este argumento podría extenderse a las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado del artículo 21 del TRLS de 2015 -EDL 2015/188203-, y en qué medida.
En nuestro comentario de 2011 -EDC 2011/255415 avanzábamos la posibilidad de que el planeamiento pudiera ya no solo desconsolidar suelo urbano, sino reclasificarlo de urbanizado a rural -no urbanizable dándole usos alternativos de carácter agrícola o de espacio verde, en el caso de promociones afectadas por la escasez de ventas de pisos, algunas acabadas y otras a medio construir, que conviven con grúas y materiales de la construcción abandonados, sin alumbrado, donde unos pocos vecinos viven rodeados de ladrillos, sin servicios mínimos, en un paisaje fantasmal de periferia urbana desolada.
En cualquier caso, hay que orientar el foco del debate hacia las palabras del Tribunal Supremo cuando prohíbe que dichas actuaciones de transformación obedezcan a simples criterios «estéticos, modernizadores o de mera oportunidad». Al ser estos límites tan vagos e imprecisos, lo importante es que la memoria del plan esté adecuadamente motivada -esa «motivación reforzada» de la que habla el Tribunal Supremo-.
Los procesos reversibles de consolidación-desconsolidación del suelo urbano no autorizan un «urbanismo a la carta» con sospechas de desviación de poder, ni que se incremente continuamente en el tiempo la edificabilidad lucrativa de determinadas zonas de la ciudad consolidada, trasladando las dotaciones públicas que genera esta operación a lugares dispares y no homogéneos en contra del objetivo del desarrollo sostenible reconocido en el artículo 1 del TRLS 2015 -EDL 2015/188203 -STSJ de Madrid 318/2015, de 2 febrero -EDJ 2015/7824-, caso de la remodelación del estadio «Santiago Bernabéu»-.
Hay que respetar también el principio de equidad de los propietarios, evitando que «deban volver a costear una y otra vez una urbanización, en una suerte de proceso interminable, en el que en cada ocasión deban ajustarse al nuevo régimen de las cargas y cesiones que resulten de aplicación a medida en que se introducen alteraciones de la normativa vigente» -STS 1718/2016, de 18 abril, rec. nº 3177/2014 -EDJ 2016/45014--. Y teniendo muy presente que el eje central de todas estas políticas urbanísticas radica en sus posibilidades de financiación y en su viabilidad económica.