Acceso a la información pública entre Administraciones Públicas

A mi juicio, la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa...

A mi juicio, la respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa.

Varios argumentos avalan la posibilidad de que las Administraciones Públicas, al amparo del art.12.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -EDL 2013/232606-, puedan ejercitar el derecho de acceso a la información pública.

En primer lugar, el criterio de interpretación literal -&ldquosegún el sentido propio de sus palabras&rdquo del art.3.1 del Código Civil -EDL 1889/1--, pues el ámbito subjetivo delimitado en el art.12.1 de la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606 no deja margen a la interpretación al indicar que &ldquotodas las personas&rdquo son titulares del derecho de acceso a la información pública y, por tanto, independientemente de que sean personas físicas o jurídicas, públicas o privadas., nacionales o extranjeras. Conforme al principio jurídico de que &ldquodonde la ley no distingue, tampoco nosotros debemos distinguir&rdquo -ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus-, la posibilidad de que las Administraciones Públicas puedan ejercer el derecho de acceso a la información pública vendría así determinada por la atribución de personalidad jurídica derivada del art.3.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. -EDL 2015/167833-

Aunque el art.12.1 de la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606 precisa que el derecho de acceso se ejercerá &ldquoen los términos previstos en el art.105.b de la Constitución Española -EDL 1978/3879-&rdquo y esta norma constitucional se refiere al acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, tal mención no supone una auténtica objeción a esta tesis. Con esta remisión, la norma legal está aludiendo al cómo, no al quién.

Un segundo argumento a favor de incluir a las Administraciones Públicas entre los titulares del derecho de acceso viene dado por la interpretación finalista de la norma -&ldquoatendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas&rdquo, según el art.3.1 del CC -EDL 1889/1--. Resulta significativo a este respecto que el art.1 de la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606 proclame que su objeto es &ldquoampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública&rdquo. Estos objetivos se proyectan también sobre la titularidad del derecho de acceso, como se explica en el Preámbulo de la Ley 19/2013 al señalar que &ldquoel capítulo III configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas&rdquo. Por tanto, casa perfectamente con el espíritu y finalidad de la norma el que, además de los titulares tradicionales del derecho de acceso, también las Administraciones Públicas puedan ejercerlo ahora.

Una tercera razón que refuerza la interpretación que aquí se mantiene apela al criterio de interpretación sistemática -&ldquoen relación con el contexto&rdquo, como dispone el art.3.1 del CC -EDL 1889/1--. En este sentido, entre las causas de inadmisión que se contemplan en el art.18 de la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606 no se incluye la relativa a que la solicitud de acceso se formule por persona que carezca de la legitimación necesaria. Argumento, por otra parte, que se debe conectar con el teleológico y con el literal, reforzándose todos ellos de forma recíproca. Por otra parte, cabe recordar en este punto el criterio jurisprudencial según el cual las causas de inadmisión del art.18 de la Ley 19/2013 deben ser objeto de interpretación estricta, cuando no restrictiva -por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 2020, rec. 8193/2018 -EDJ 2020/515325-, FJ 4-.

Por otra parte, en el ámbito del Derecho Internacional, el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, hecho en Tromsø el 18 de junio de 2009, ha sido ratificado por España por Instrumento de 9 de junio de 2023. En su art. 2.1 se declara que &ldquoCada Parte garantizará a toda persona, sin discriminación alguna, el derecho a acceder, a solicitud propia, a documentos públicos en poder de autoridades públicas&rdquo. Por tanto, la norma nacional está alineada con el amplio reconocimiento del derecho de acceso a la información pública que se deriva de la norma convencional citada, como ya ha tenido ocasión de destacar el Tribunal Supremo -por ejemplo, en sentencia de 11 de diciembre de 2023, rec. 628/2022 -EDJ 2023/771653-, FJ 2-. Y ello constituye un argumento adicional a favor de incluir a las Administraciones Públicas en el ámbito subjetivo definido en el art.12.1 de la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606-, conforme a los principios de observancia y prevalencia de los tratados internacionales previstos en los art.29 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre -EDL 2014/199483-, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, respectivamente.

Finalmente, en el Derecho de la Unión también encontramos argumentos favorables a la tesis de que las Administraciones Públicas pueden ejercer el derecho de acceso a la información pública. A falta de una norma general en materia de transparencia, debemos acudir a las previsiones sectoriales. Y en este punto resulta fundamental la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental -EDL 2003/1910 y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo -EDL 1990/13701-. Su art. 3.1 también reconoce el derecho de acceso a la información medioambiental en términos muy amplios, al establecer la obligación de las autoridades públicas de poner dicha información a disposición de &ldquocualquier solicitante&rdquo y el art. 2.5 define al solicitante como &ldquotoda persona física o jurídica que solicite información medioambiental&rdquo.

En la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Ville de Lyon -C-524/09-, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea -EDJ 2010/264979 ha tenido ocasión de enjuiciar una solicitud de acceso a la información pública formulada por una Administración Pública, en concreto, la dirigida por la Ville de Lyon al administrador del registro nacional de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para que le comunicase las cuantías de derechos vendidos en el año 2005 por los titulares de las 209 plantas de calefacción urbana a las que les habían sido asignados derechos de emisión, así como la fecha de las transacciones y sus destinatarios.

&ldquoLa luz del sol es el mejor desinfectante&rdquo. Con esta frase ya clásica vino a resumir Louis D. Brandeis, Juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, el espíritu de la accountability anglosajona. También debe serlo, podríamos añadir, cuando lo pide una Administración Pública.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la inform...

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -EDL 2013/232606-, se marca un triple objetivo: i reforzar la transparencia en la actividad pública, ii garantizar el acceso a la información y iii establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento.

Este derecho fue desarrollado, en un primer momento, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo art.37 -EDL 1992/17271 reconocía a los «ciudadanos» el derecho de acceso a la información pública, en términos similares a lo establecido en el art.105.b de la Constitución -EDL 1978/3879-.

No obstante, la Ley 19/2013 ha ido más allá, configurando la legitimación para reclamar información en un sentido mucho más amplio -así lo dice expresamente el Preámbulo de la Ley-, y que se concreta en su art.12 -EDL 2013/232606 al referirse a «todas las personas».

Así lo ha dicho también el Tribunal Supremo en varias sentencias, refiriéndose al mismo como un «auténtico derecho público subjetivo» -STS de 16 de octubre de 2017, recurso 75/2017 -EDJ 2017/206025-, citada en las posteriores de 25 de marzo de 2021, recurso 2578/2020 -EDJ 2021/527353-, y de 2 de junio de 2022, recurso 4116/2020 -EDJ 2022/599944--. Y en la STS de 12 de noviembre de 2020, recurso 5239/2019 -EDJ 2020/725063-, que aclara que la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606 «reconoce la titularidad del derecho de acceso de forma muy amplia a "todas las personas", sin mayores distinciones, empleando una fórmula similar a la del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su artículo 2.1 señala que "cada Parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo a acceder..." a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas».

Igualmente, STS de 21 de noviembre de 2023, recurso 94/2022 -EDJ 2023/759223-.

La razón de ser de la Ley de Transparencia es servir de instrumento a los ciudadanos frente a la Administración para acceder a la información. Las relaciones entre Administraciones Públicas se articulan a través de otros mecanismos, como la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo artículo 141 -EDL 2015/167833-, al regular el deber de colaboración entre las Administraciones Públicas, refiere en la letra c del apartado 1 que las Administraciones Públicas deberán «facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia».

No obstante, la amplitud con que la Ley de transparencia ha configurado la legitimación para solicitar información, que no refiere únicamente a los «ciudadanos», sino a «todas las personas», supone que en esta expresión tan amplia tienen cabida toda clase de personas, sean físicas o jurídicas, públicas o privadas, y por tanto, también, las Administraciones Públicas.

Lo dicho se une al hecho de que este derecho sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley, lo que obliga a interpretar las limitaciones al reconocimiento del derecho de forma restrictiva, tal y como ha recordado el Tribunal Supremo -STS 16 de octubre de 2017, recurso 75/2017 -EDJ 2017/206025-, antes citada-.

El derecho de acceso a la información debe entenderse como un derecho de acceso universal, y las limitaciones que impone la Ley que, como decíamos, deben ser interpretadas restrictivamente, no derivan de la persona o entidad que solicita información, sino del objeto de la información, su alcance y los intereses que puedan verse afectados -enumerados en el art.14, más la protección de datos personales en el art.15-.

Si el Tribunal Supremo ha admitido que la presencia de un interés privado tiene cabida en el derecho a la información amparado por la Ley de transparencia -admitiendo por ejemplo el derecho de una plataforma vecinal, en STS de 12 de noviembre de 2020, recurso 5239/2019 -EDJ 2020/725063--, con mayor razón habrá de admitirse el interés público que es, en principio, intrínseco a cualquier actuación de una Administración Pública.

Por último, también es preciso subrayar que la Ley de Transparencia ha regulado su ámbito subjetivo en un sentido muy amplio, incluyendo como destinatarios de la solicitud de información no sólo a las Administraciones territoriales y las entidades y organismos del Sector Público, sino también a sujetos puramente privados, cuando presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas -art. 4 de la Ley-. En estos casos, la petición de información por parte de una Administración trasciende a las relaciones interadministrativas, haciendo si cabe más necesario y razonable un requerimiento directo de información por una Administración, amparado en la Ley de Transparencia, a falta de esos mecanismos a los que se refiere la Ley 40/2015 -EDL 2015/167833-.

En definitiva, resulta muy difícil justificar el rechazo de una petición de información por el solo hecho de que el peticionario sea una Administración Pública, dados los términos tan amplios que emplea la Ley de Transparencia y el interés público que se predica con carácter general de cualquier actuación de la Administración.

El art.105.b- de la Constitución -CE- -