Actuaciones de transformación urbanística

En otra ocasión nos hemos pronunciado, aunque tangencialmente, sobre el rég...

En otra ocasión nos hemos pronunciado, aunque tangencialmente, sobre el régimen de las actuaciones de transformación urbanística, en concreto, sobre las actuaciones de reforma o renovación a efectos de valoraciones del suelo urbanizado (art. 24.3 TRLS). Volvemos ahora sobre ciertas dudas interpretativas que plantea el artículo 14 del TRLS, especialmente en lo referente a las actuaciones de urbanización. Recordemos que el artículo 14.1 del TRLS distingue dos tipos de actuaciones de transformación urbanística: las de urbanización (art. 14.1 a) TRLS), en sus dos modalidades de nueva urbanización (apdo.1) y de reforma o renovación (apdo. 2), y las actuaciones de dotación (art. 14.1 b) TRLS). Y nos centramos en las previsiones del artículo 14.2 del TRLS, que con carácter básico aunque u0022a los efectos de la Leyu0022 define cuando deben entenderse iniciadas y terminadas las actuaciones de urbanización.

Lo primero que deberíamos hacer es aclarar cuales son exactamente esos u0022efectos de la Leyu0022 que se condicionan al inicio de las actuaciones de urbanización. Sabemos, desde luego, que el efecto principal del nuevo sistema de situaciones básicas del suelo es la aplicación de un determinado modelo de valoraciones urbanísticas, según si el suelo es rural (art. 23 TRLS) o urbanizado (art. 24 TRLS).

Sin embargo, conviene indagar en si existen otros efectos que se anuden, precisamente, a la iniciación de una obra de urbanización (art. 14.2 primer párrafo TRLS). ¿Por qué el empeño de la Ley en concretar cuando se entiende iniciada una obra de urbanización? ¿Si, poniendo en relación este precepto con la definición de suelo urbanizado que ofrece el artículo 12.2 b) del TRLS, el suelo seguirá en la situación de rural u0022hasta que termine la correspondiente actuación de urbanizaciónu0022? El artículo 14.2 del TRLS cobra una relevancia especial en las actuaciones de nueva urbanización, las que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación a rural a la de suelo urbanizado. A simple vista, lo importante no sería tanto la u0022iniciaciónu0022 en la que insiste el TRLS, sino su u0022terminaciónu0022. Y la terminación se producirá u0022cuando concluyan las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientesu0022 (art. 14.2 segundo párrafo, y art. 16.2 TRLS). Sólo entonces, en el caso de las actuaciones de nueva urbanización, el suelo pasará a la situación de urbanizado a los efectos de aplicar el correspondiente régimen de valoraciones (art. 24 TRLS).

Además, el artículo 14.2 del TRLS establece que u0022la caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados restituye, a los efectos de esta Ley, el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuaciónu0022. Sorprendente declaración, ¿y con qué efectos? A mi juicio, la restitución no debe entenderse aquí en un sentido literal, emparejada con las situaciones básicas del suelo, pues no se trata de que el suelo en proceso de urbanización vuelva a la situación de suelo rural, dado que las obras de urbanización, como digo, se realizan siempre en terrenos rurales. Por el contrario, la u0022restituciónu0022, como explica muy bien Díaz Lema (2008, 125), alude a la reiniciación del proceso de transformación urbanística, fijando el proceso de actuación, convocando el correspondiente concurso, entre otros.

A pesar de todo, hemos de reconocer que el empeño legal por concretar la iniciación de las obras de urbanización debe de tener algún otro sentido. Una posible explicación que justifica la importancia dada a la iniciación de las obras es que de ella depende el cómputo de los plazos establecidos para su terminación, ya sea en los instrumentos de planificación o en los de gestión. Y, sobre todo, la fijación del momento inicial de las obras de urbanización tiene suma importancia en los procedimientos sancionadores por incumplimiento de los plazos [Díaz Lema, 2008, 125)]. Y aquí es donde flaquea la acotación u0022a los efectos de la Leyu0022, porque la trascendencia del artículo 14.2 del TRLS va más allá de las consecuencias a efectos de valoraciones. Dicho de otro modo: sería conveniente que existiera un dies a quo común para las medidas sancionadoras previstas en la legislación autonómica.

De nuevo en expresión de Díaz Lema (2008, 125), a mi juicio el comentarista que más sutilmente detecta todos los problemas interpretativos de la ley del suelo, el efecto armonizador de la Ley sugeriría que u0022el momento inicial de las obras de urbanización lo sea a todos los efectosu0022, y no sólo u0022a los efectos de la leyu0022.

Otro de los aspectos problemáticos alude al concepto de caducidad del artículo 14.2 TRLS. La caducidad es un término vidrioso en Derecho administrativo, ya que tanto se anuda a la inactividad formal en procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (art. 44.2 Ley 30/1992, LRJAP), como a la paralización del procedimiento por causa imputable al interesado (art. 92 LRJAP), con la consecuencia conjunta del archivo de las actuaciones.

En el supuesto regulado en el artículo 14.2 del TRLS parece referirse a una caducidad por pasividad del interesado, por ejemplo, por no iniciar la ejecución material de las obras de urbanización en el plazo fijado en el correspondiente instrumento urbanístico, o por incumplir alguna condición impuesta por la Administración. En cualquier caso, considero que el mero transcurso del tiempo no es suficiente para que la caducidad de este precepto despliegue sus efectos. El artículo 92 LRJAP exige que la caducidad se declare expresamente por la Administración, con notificación al interesado, que podrá interponer los recursos pertinentes (art. 92.1 LRJAP).

Por último, se nos solicita opinión sobre si el artículo 14.2 del TRLS se ciñe sólo a las u0022actuaciones de urbanizaciónu0022, o si se aplica también a las actuaciones de dotación que, aun no siendo en puridad actuaciones de urbanización, el propio artículo 14.1 considera como actuaciones u0022de transformación urbanísticau0022.

No es la primera vez que la Ley suscita dudas interpretativas en relación con estas cuestiones u omisiones. Recuerdo, por ejemplo, que el artículo 24.3 del TRLS, en sede de valoraciones del suelo urbanizado, tampoco menciona expresamente las actuaciones de dotación, sino únicamente las de u0022reforma o renovación integralu0022, a pesar de que el artículo 16 TRLS aplica el mismo estatuto de deberes a todas las operaciones de transformación urbanística (a todas: también las de dotación). De nuevo el artículo 14.2 del TRLS, como digo, olvida mencionar expresamente las actuaciones de dotación. Por tanto, la solución a eventuales conflictos que puedan surgir requiere un esfuerzo hermenéutico adicional.

Con un criterio literal, hemos de admitir que el precepto se refiere exclusivamente a las actuaciones de urbanización, no a las actuaciones de dotación. La razón de esta exclusión es, como explica Díaz Lema (2008, 124), que las actuaciones de urbanización se ejecutan a través de los sistemas convencionales de gestión urbanística, y en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, mientras que las de dotación se ejecutan normalmente a través de actos de edificación. Por eso, el incumplimiento de las obligaciones de dotación urbanística tiene una respuesta más adecuada en la expropiación forzosa (arts. 36 y 37 TRLS), y este hecho justificaría su omisión en el artículo 14.2 del TRLS.

Sin embargo, el mismo autor incurre en cierta contradicción cuando afirma que la palabra u0022urbanizaciónu0022 en el artículo 16.2 del TRLS, cuando se refiere a su terminación, adquiere un sentido amplio comprensivo de la totalidad de las actuaciones de transformación o gestión urbanística. Por tanto, no es un tema pacífico, ni desde luego coherente desde el punto de vista de la mejora de la técnica legislativa. Veremos cómo se desarrolla en la legislación autonómica y cómo es interpretado por nuestros tribunales.

Se nos formulan en esta ocasión dos preguntas a las que no es fácil dar res...

Se nos formulan en esta ocasión dos preguntas a las que no es fácil dar respuesta. O, por mejor decir, no es posible responder sin constatar una cierta inconsistencia en las disposiciones del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

Al glosar este precepto, entonces por referencia a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, Luciano Parejo Alfonso y Gerardo Roger Fernández, dos ilustres urbanistas, cuyas aportaciones científicas tanto han inspirado al legislador urbanístico de los años 2007 y 2008, constatan que u0022la imprecisión hasta ahora de los momentos claves del comienzo y la terminación de la ejecución de esta clase de actuaciones [se refieren a las actuaciones de transformación urbanística] ha venido suscitando innumerables problemas en la prácticau0022. Y añaden seguidamente que u0022el legislador estatal ha decidido no sólo atajar estos problemas prácticos, sino, yendo más lejos, introducir i) disciplina en la relación entre la Administración responsable del desarrollo urbano y los sujetos encargados de la ejecución de las actuaciones en el que éste se traduzca y, sobre ello, ii) rigor en el ejercicio de la potestad de planeamiento a la hora del diseño de aquel desarrollo, mediante la anticipación de sus consecuencias para la hacienda y la gestión públicas y la exigencia del seguimiento y la evaluación del proceso de ejecución de las actuacionesu0022 (Comentarios a la Ley de Suelo, Iustel, Madrid, pp. 188 y s.).

Es posible que así sea. Sin embargo, no acaba de comprenderse muy bien en qué consiste esa anticipación de las consecuencias u0022para la hacienda y la gestión públicasu0022 del ejercicio de la potestad de planeamiento. En particular porque, como bien se apunta en la primera de las preguntas formuladas, de acuerdo con el art. 12.2 b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo, el suelo rural no alcanza la situación básica de urbanizado hasta tanto u0022se termine la correspondiente actuación de urbanizaciónu0022. Recuérdese que esta clasificación del suelo en función de sus u0022situaciones básicasu0022 se afronta desde la perspectiva que proporcionan los títulos competenciales de los que dispone el legislador estatal que, sustancialmente, nos reconducen a la definición del derecho de propiedad sobre el suelo.

Coherentemente con ello, al regularse el régimen de valoraciones de suelo (arts. 21 y ss.), el legislador opera a partir de la referida clasificación, que a su vez se asienta sobre la primacía de la realidad material. Dicho de otro modo, nada hay en esos preceptos legales que permita dotar de un contenido sustantivo, en términos de propiedad, al establecimiento de unos criterios sobre el proceso de transformación urbanística del suelo. Puede que, como apuntan los autores arriba citados, el precepto que nos ocupa acierte a anticipar las consecuencias que de la culminación del proceso de transformación urbanística del suelo habrán de derivarse u0022para la hacienda y la gestión públicasu0022. Pero es harto discutible que resulte idóneo para definir con cierta precisión el estatuto básico del derecho de propiedad del suelo.

Esta diferente valoración que puede merecer la previsión legal que nos ocupa no deja de tener su relevancia si reparamos en el hecho de que, de conformidad con lo afirmado en el apartado primero de la disposición final primera del Texto Refundido, ha sido dictado al amparo de las competencias atribuidas al Estado por los arts. 149.1.1, 13, 18 y 23 CE. De todos los títulos invocados por el legislador estatal parece que sólo el relativo a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas puede brindar adecuada cobertura a una previsión como la que nos ocupa.

Más discutible resulta que por sí sola pueda caracterizarse u0022condición básicau0022 del ejercicio del derecho de propiedad (art. 149.1.1 CE), base de ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE) o legislación básica de protección ambiental (art. 149.1.23 CE). Ciertamente, el mencionado art. 149.1.18 CE brinda al precepto legal cobertura competencial bastante, pero no deja de resultar llamativa esta acumulación, un tanto indiscriminada, de títulos competenciales para u0022blindaru0022 la normativa estatal.

Tampoco resulta excesivamente precisa la referencia a la caducidad de los instrumentos de ordenación y ejecución. En aras de la seguridad jurídica parece que debiera sostenerse la necesidad de que esa caducidad se declare formalmente por la Administración urbanística competente en cada caso, so pena de incurrir en una indebida confusión entre institutos jurídicos distintos, como pueden ser la pérdida de vigencia de un instrumento de planeamiento y su caducidad.

La derogación de un instrumento de planeamiento por disposición expresa –o tácita de un plan posterior tendrá los efectos propios de la pérdida de vigencia pero no conllevará insoslayablemente la pérdida absoluta de efectos, en particular por lo que hace a la autorización o promoción de transformación urbanística del suelo. Otro tanto cabe decir de los proyectos o programas de urbanización, en la hipótesis de que se entiendan comprendidos entre u0022los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanísticau0022, cuya caducidad precisará de una declaración formal de la Administración.

Más sencillo resulta responder a la tercera y última pregunta toda vez que el propio art. 14.1 b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo incluye las actuaciones de dotación en el género común de las u0022actuaciones de transformación urbanísticau0022, pero no entre las u0022actuaciones de urbanizaciónu0022. Como quiera que el art. 14.2 se refiere precisa y exclusivamente a estas últimas, no resultará aplicable a las actuaciones de dotación lo previsto en este apartado del precepto legal. Queda así en la indefinición el régimen de comienzo y finalización de esas actuaciones de dotación, sin que se comprenda muy bien por qué, habida cuenta de que, como señalaban Luciano Parejo y Gerardo Roger, este art. 14.2 tiene un doble contenido: disciplinar las relaciones entre la Administración y los sujetos encargados de la ejecución de las actuaciones en que se concrete el desarrollo urbanístico, y anticipar las consecuencias de dichas actuaciones u0022para la hacienda y la gestión públicasu0022, así como u0022la exigencia del seguimiento y la evaluación del proceso de ejecución de las actuacionesu0022.

Cabe preguntarse por qué esas exigencias, o los referidos propósitos disciplinadores y anticipatorios revisten menor relevancia en el caso de las actuaciones rotacionales que en las actuaciones de urbanización, ya sean éstas de nueva urbanización o de reforma o renovación de la urbanización. Habida cuenta de que las actuaciones de dotación se encaminan directamente a la satisfacción de intereses públicos y sociales acaso hubiera sido más adecuado extender a aquéllas el régimen del art. 14.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo.

Las actuaciones de transformación urbanística se hallan definidas en el Rea...

Las actuaciones de transformación urbanística se hallan definidas en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, en su artículo 14, y desde luego a sus efectos en la doble vertiente de actuaciones de urbanización –bien de nueva urbanización o bien de reforma o renovación de una urbanización preexistente y de actuaciones de dotación. La diferenciada previsión de esos supuestos en el artículos 14.1.a) y 14.1.b) del referido Real Decreto Legislativo –como anteriormente lo fue en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo es suficientemente significativa. La remisión a lo establecido en esa Ley de Suelo debe entenderse reiterada en lo que seguirá y se irá argumentando.

Aunque en las disposiciones estatales referentes al artículo 14 reseñado pudiera pensarse que se diluye la trascendencia de la ordenación territorial o/y urbanística autonómica no debe caber duda alguna que en la perspectiva tan sensible de las actuaciones de transformación urbanística no puede devaluarse u ocultarse la relevancia que tiene y va a tener el régimen de la urbanización y de las actuaciones de dotación urbanísticas, especialmente en la vertiente nada baladí de los Sistemas de Actuación Urbanísticos y, en definitiva, del protagonismo que se determine para con las actuaciones de la Administración o de los particulares, sean propietarios o/y urbanizadores.

Seguramente por cuanto una cosa es la realización de la urbanización y otra cosa es la realización de las actuaciones de dotación más allá de los deberes de cesión –por todos baste la cita del artículo 16 del meritado Texto Refundido como del mismo precepto de la Ley de Suelo es por lo que la legislación estatal en el texto refundido –como anteriormente la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo se fijó en el artículo 14.2 en la primera vertiente y se pasó por alto la segunda.

Con nuevo énfasis en la dicción de u0022a los solos efectos de lo establecidou0022 en el régimen legal estatal se aborda, especialmente y de una parte, el inicio de las actuaciones de urbanización con ofrecimiento de unas denominadas presunciones y de una disposición referente a la caducidad de los instrumentos de ordenación y de ejecución. Y, de otra parte, se afronta una definición de la terminación de las actuaciones de urbanización, también con ofrecimiento de unas denominadas presunciones.

En relación al inicio de las actuaciones de urbanización bien parece que es suficientemente clara la previsión de concurrir el hecho de haber empezado la ejecución de la urbanización, eso sí, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y de ejecución establecidos por la ordenación de cobertura.

Quizá la presunción que se ofrece para con el acta administrativa o notarial que dé fe del comienzo de las obras no es sino una de las posibles manifestaciones o pruebas, cualesquiera admisibles en derecho, que pueden poner de manifiesto el inicio de las actuaciones de urbanización.

Respecto a la terminación de las actuaciones de urbanización debe detenerse la atención en que la complejidad del caso se acentúa puesto que al mero hecho de la terminación de las obras de conformidad con los instrumentos que las legitiman se requiere además el haber cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientes.

Es decir, además de atenderse a la finalización fiel de las correspondientes obras, respecto a los instrumentos de cobertura, se requiere el cumplimiento de los deberes, en especial, del artículo 16 del Texto refundido –como con anterioridad estableció la Ley de 2007-.

Es, pues, en esa formulación donde tiene mucho más sentido ofrecer unas reglas de presunción como las establecidas bien por la recepción formal de las obras por la Administración –siempre con nutridas problemáticas elusivas bien a la finalización del plazo de la recepción desde la solicitud acompañada de la certificación expedida por la dirección técnica de las obras.

Y supuestos que seguramente no agotan otros como la tan común u0022aceptación tácitau0022 a resultas de los propios actos de la Administración como la puesta en servicio y al público de los correspondientes servicios de urbanización y, desde luego, sin perjuicio de poder articular a esos fines cualesquiera pruebas admisibles en derecho.

Como precedentemente se ha expuesto y en sede de actuaciones de urbanización iniciadas (sic) se prevé un supuesto de caducidad (sic) de los instrumentos de ordenación y de ejecución que a los efectos del texto refundido –como anteriormente a los efectos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo restituye el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación.

Ya de entrada bien parece que la invocación a la caducidad no debiera ser cortapisa para que las ordenaciones territoriales o urbanísticas asumieran otras figuras igualmente dirigidas y tanto o más eficaces a los efectos que se pretenden –así, con el establecimiento de condiciones inclusive de sentido resolutorio, en su caso con suspensión de la eficacia de las figuras de su razón, entre otras posibilidades-.

Pero es que si bien todo conduce a pensar que el incumplimiento debe recaer en la atribución subjetiva del promotor de la actuación, no resulta ocioso ponderar buen número de casos en que la situación que se genera en orden a que habiéndose iniciado las actuaciones de urbanización, éstas no se terminan, ello acontezca no sólo por supuestos a imputar en todo caso al promotor sino en que también concurra la Administración o que aún siendo imputable el caso al promotor ello obedezca a circunstancias muy variadas, más o menos atendibles.

Con ello no se quiere decir otra cosa que, como en tantos casos se ha tenido que apreciar, con fundamento en la teoría de las concausas o más todavía en base al principio de proporcionalidad, no debe descartarse la posibilidad de reconducir el supuesto a las previsiones autonómicas específicas en sede territorial o urbanística o en sede general de ejecución forzosa de los actos administrativos –así, por la vía de las multas coercitivas que gocen de expresa previsión legal o de la ejecución subsidiaria o/y por la vía del derecho sancionador si se colman las exigencias de la tipicidad establecida, inclusive por la aplicación del instituto expropiatorio, entre otras posibilidades si es que lo verdaderamente relevante urbanísticamente no deba ser la vuelta al suelo rural como se enfatiza en ese supuesto, sino antes bien, en el desarrollo debido de los aprovechamientos que se hayan estimado necesarios, inclusive de pronta y rápida ejecución.

En último término, estas notas no pueden terminar sino destacando que la ordenación urbanística ha tenido la atención (sic), en determinados casos, de pronunciarse sobre las equivalencias de los conceptos estatales y no sólo en materia de las situaciones básicas de suelo respecto a la técnica de clasificación de suelo que corresponda, sino también, en su relación, dando lugar a nivel legal autonómico y a los efectos de la aplicación de la legislación estatal, estableciendo determinaciones concretas sobre lo que deben entenderse actuaciones de transformación urbanística bien para actuaciones de nueva urbanización o bien de renovación o reforma de la urbanización o bien para las de dotación, según el caso. Baste a los presentes efectos la cita de las Disposiciones Adicionales Decimoquinta y Decimosexta del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, adicionadas por el Decreto Ley 1/2007, de 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanística –que se reproducen por nota para su consulta y que plantea especiales temáticas de análisis cuanto menos desde la óptica de los títulos competenciales en liza.