Alcance del control jurisdiccional

En primer lugar estoy plenamente de acuerdo con la sentencia recaída en el r...

En primer lugar estoy plenamente de acuerdo con la sentencia recaída en el recurso 3025/2012  -EDJ 2015/8663-, que concede la nacionalidad a quien la había solicitado tempestivamente, denegada por considerar la Administración una fecha distinta a la solicitud, posterior, habiendo incurrido en el plazo de resolución en la existencia de antecedentes penales.

La sentencia del Tribunal Supremo  -EDJ 2015/8663 confirma que dicha circunstancia se da con posterioridad al término de la resolución de la solicitud por lo que no puede ser tenida en cuenta.

Se plantean diversas cuestiones. La primera la aplicación de la tesis del tiro único, tan polémica en materia fiscal, según la cual, cuando la Administración resuelve un procedimiento ha de agotar en esa única oportunidad todos los motivos que tenga para denegar una petición o imponer un gravamen o sanción, pues el principio de buena fe (art.3 de la L 30/1992  -EDL 1992/17271-) que debe presidir las relaciones entre ciudadanos y Administración y el de confianza legítima que impone la misma norma y el derecho comunitario exigen que el privilegio de autotutela declarativa y ejecutiva de que goza la Administración no se extienda más allá del plazo necesario para la resolución de un procedimiento. En consecuencia, si la Administración, pudiendo hacerlo, no alega para la denegación de la nacionalidad más obstáculo que el del plazo de residencia, implícitamente acepta que se dan los demás, sin que sea acorde con los principios antes mencionados la retroacción de actuaciones, para que en una historia interminable, la Administración pueda reiterar otro o sucesivos motivos de denegación.

Pensemos que si así obramos, estamos negando la existencia del silencio administrativo, pues esa posibilidad de levantar la inactividad de la Administración, tan solo serviría, ante la absoluta falta de motivación del acto administrativo, para ordenar de nuevo la retroacción del procedimiento, sin garantía alguna de que además, tras la misma, el mismo vaya a ser resuelto.

Es en su caso en el proceso contencioso-administrativo donde la Administración podrá alegar cuantos motivos de fondo tenga para oponerse a la concesión de la nacionalidad, en este caso, debiendo el órgano judicial resolver sobre el fondo para dar una correcta tutela judicial efectiva, pero descartando ordenar la retroacción para que la Administración corrija los defectos en que incurrió. Recuérdese que el art.110.3 de la L 30/1992  -EDL 1992/17271 prevé que los defectos formales solo pueden ser alegados por la parte que los ha sufrido, pero desde luego no pueden beneficiar a quien los ha provocado.

El control jurisdiccional viene siempre determinado por la pretensión, es de...

El control jurisdiccional viene siempre determinado por la pretensión, es decir la concreta tutela judicial que se solicita en relación a la actuación administrativa impugnada, marco insoslayable del ejercicio de la potestad jurisdiccional.

En el ámbito contencioso-administrativo, el presupuesto de acceso al proceso es el acto administrativo que se recurre y su objeto es la pretensión deducida en la demanda, es decir la concreta tutela judicial que se solicita en relación con dicho acto, y que, necesariamente, so pena de incurrir en desviación procesal como causa de inadmisibilidad del recurso, ha de guardar relación con esa actuación administrativa previa, cuya anulación total o parcial postula el demandante.

Así como el acto recurrido predetermina la pretensión, ésta es el parámetro de la actuación jurisdiccional, limitado por el deber de congruencia, lo que obliga a revisar el acto desde la perspectiva de los motivos de impugnación y oposición, dando respuesta a todos ellos, para concluir estimando/desestimando o estimando parcialmente el recurso.

El problema puede surgir cuando la causa de la decisión recurrida no concurre, pero, sin embargo, del expediente administrativo se infiere que faltan otro u otros requisitos -no examinados por la Administración que impedirían obtener aquello que se pretende. En definitiva, la decisión adoptada es correcta, pero no por el motivo esgrimido por la Administración.

¿Puede, en este caso, extenderse la revisión jurisdiccional del acto a otros aspectos, requisitos o presupuestos que, no advertidos por la Administración, tienen efectos impeditivos de lo pretendido, de forma que, aun cuando la causa base de la denegación administrativa, no concurra, faltan los otros requisitos igualmente exigidos?

La respuesta ha de ser negativa porque así lo impide el deber de congruencia, salvo que el órgano a quo haga uso (potestativo) de la facultad que le otorga el art.33.2 LJCA  -EDL 1998/44323 (facultad de la que carece el órgano ad quem), lo que posibilitará que, previa audiencia a las partes, pueda adoptar la decisión que estime procedente si aprecia «que existen otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición».

Lo que nunca cabrá es estimar parcialmente el recurso para que, con retroacción de actuaciones, la Administración -al declararse que la causa de la denegación no concurría pueda nuevamente (dándole una segunda oportunidad) examinar el resto de los requisitos, que debieron haber sido analizados exhaustivamente en el momento de la solicitud, y ello porque la retroacción solo procede cuando se aprecian omisiones procedimentales esenciales que han impedido adoptar la decisión.

Esto supone que, si el acto recurrido denegó una petición de la parte recurrente por no concurrir el requisito A, sin abordar si concurrían, o no, los otros dos requisitos -B y C-, cuya existencia cumulativa era precisa para acceder a esa solicitud y el demandante lo que postula en el suplico de su demanda era que, con estimación del recurso y anulación del acto impugnado, se declarase su derecho a obtener aquello que le había sido denegado, y, la sentencia estima que concurría ese requisito (A), lo que no podrá es examinar si se dan el resto, ni retrotraer las actuaciones -aunque así fuera solicitado por el demandado a fin de que la Administración se pronuncie sobre su existencia, y ante esta situación, por tanto, solo cabrá: 1) Estimar la demanda, anular el acto y reconocer el derecho indebidamente denegado por falta del requisito A), aunque no concurran los otros, reconociendo así un derecho que no había nacido, como consecuencia de la negligente actuación administrativa; 2) Plantear, en el plazo para dictar sentencia, la conocida en el uso forense como «tesis» (art.33.2 LJCA  -EDL 1998/44323-), con lo que quedará expedita la vía -sin incurrir en incongruencia para, no obstante reconocer que no era correcta la causa de denegación, mantener la decisión adoptada por el acto recurrido, denegando el derecho por falta del otro/s requisitos, a cuya concurrencia quedaba legalmente subordinada su nacimiento.

Ahora bien, en sede de apelación o casación, si el órgano a quo no ha planteado la «tesis» y ha estimado la pretensión actora, anulando el acto recurrido y reconociendo, por tanto, la solicitud por no apreciarse la causa obstativa base de la denegación impugnada, si se desestima el recurso de apelación o declara no haber lugar al recurso de casación, ratificando la inexistencia de la causa de la denegación administrativa, la única solución posible -aunque, en puridad, no se den los presupuestos legalmente exigidos será la confirmación de la sentencia impugnada en la que se reconoció un derecho o accedió a una solicitud en la que no concurrían todos los elementos necesarios para tal reconocimiento.

Al analizar las referidas cuestiones, centraré el ámbito de las respuestas ...

Al analizar las referidas cuestiones, centraré el ámbito de las respuestas destacando dos premisas esenciales. Por una parte, en línea con el planteamiento expuesto, nos movemos en el ámbito de la solicitud de reconocimiento de derechos dirigida por un particular a la Administración. Y, por otra parte, partimos de que tal reconocimiento está supeditado al cumplimiento de unos elementos reglados. En otro caso operaria como límite infranqueable el art.71.2 de la L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa  -EDL 1998/44323 («Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar ... el contenido discrecional de los actos anulados»).

En mi opinión, las respuestas a los interrogantes que se plantean están presididas por una formulación fundamental: «los términos en que se planteó la cuestión ante los órganos de la jurisdicción ordinaria», por emplear la terminología de la STC 180/05, 4 julio, FJ 9  -EDJ 2005/118916-.

En efecto, como se razona en el FJ 4 de esta misma sentencia, en una fórmula que ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional, la interpretación constitucional del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa no lo extiende más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales de la actuación administrativa, eso sí, dentro de lo aducido por las partes (...), las cuales podrán alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración».

Así, en la misma sentencia y en el mismo razonamiento jurídico, el Tribunal Constitucional admitió la posibilidad de discutir en el proceso el incumplimiento de un requisito que no aparecía claramente opuesto como tal por el acto administrativo impugnado («Sentado que la lectura de las resoluciones administrativas nos impide partir de datos seguros acerca del preciso motivo de la desestimación de la solicitud del demandante, de lo que no cabe la menor duda es de que la cuestión de si la estancia en los batallones disciplinarios de soldados trabajadores merecía o no la consideración de permanencia en prisión fue debatida en el proceso mediante su introducción por el Abogado del Estado en la contestación a la demanda (...). Tales razonamientos fueron además rebatidos por el demandante en el trámite de conclusiones»).

Por lo tanto, la respuesta a la primera cuestión, tomando en consideración la doctrina constitucional expresada, se demuestra conectada a la vinculación del Juez o Tribunal al principio de congruencia (art.33.1 de la Ley Jurisdiccional  -EDL 1998/44323-: «Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición»). Así, deberá analizarse en el proceso la concurrencia de los requisitos explícitamente opuestos por el acto impugnado como incumplidos, requisitos que, en buena técnica procesal, fundamentarán los motivos de impugnación de la demanda. Pero también deberá examinarse, en su caso, el cumplimiento o incumplimiento de los restantes requisitos que la Administración, en su contestación a la demanda, invoque como incumplidos. Y nada más, por lo que, contestando a la primera cuestión, no deberán examinarse requisitos distintos de los anteriores, esto es, que no se hayan objetado por la Administración en la resolución desestimatoria ni tampoco en el escrito de contestación.

Cabría entender, en otra tesis, que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo deberían juzgar únicamente dentro de los límites impuestos por la motivación contenida en el acto expreso desestimatorio y, en consecuencia, centrarse en el análisis de los requisitos que la Administración ha considerado incumplidos en aquél. Sin embargo, aparte de que resulta controvertida la respuesta que debería darse, según esta tesis, a los supuestos en que la desestimación de la petición es presunta, creo que esta interpretación pugna frontalmente con la doctrina del Tribunal Constitucional citada que, como hemos visto, pone el acento en lo debatido por las partes en el proceso.

En definitiva, si el Juez o Tribunal concluyen que el interesado cumplió los requisitos negados por la Administración, en vía administrativa o en el proceso, no existe obligación alguna de devolver las actuaciones a fin de que por aquélla se resuelva nuevamente acerca del cumplimiento o incumplimiento de los demás requisitos. Y, es que, como ilustrativamente se recoge en la STS 31-3-97 (rec. 10791/91, Pte: D. Pascual Sala Sánchez, FJ 2  -EDJ 1997/4324-), el «correcto entendimiento del carácter revisor de esta Jurisdicción (...) veda cualquier retroacción de actuaciones dirigida a hacer factible una resolución administrativa que pudo adoptarse como consecuencia del planteamiento inicial».

Al contrario, en tales circunstancias y siempre que se haya formulado por la parte recurrente la correspondiente pretensión de reconocimiento de situación jurídica individualizada, la obligación es de signo contrario pues ningún obstáculo puede oponerse entonces a que se declare el derecho del particular a lo solicitado. El único óbice que cabría alegar es el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa pero entendiendo éste en un sentido que, como hemos visto, ha quedado definitivamente superado por la doctrina constitucional.

El art.70.1.b) L 30/1992  -EDL 1992/17271- exige que cualquier solicitud...

El art.70.1.b) L 30/1992  -EDL 1992/17271 exige que cualquier solicitud presentada por el particular ante la Administración concrete con toda claridad los hechos, razones y petición en que se funde. Sobre la base de esta petición, el órgano administrativo tiene la obligación legal de resolver sobre lo solicitado (art.42.1 L 30/1992), decidiendo tanto las cuestiones planteadas por los interesados como las demás derivadas del procedimiento (art.89.1 L 30/1992). En caso de impugnación en vía judicial, el objeto del proceso vendrá determinado por la pretensión inicial solicitada, correspondiendo al Tribunal determinar si la denegación de la solicitud es o no es ajustada a Derecho. No obstante, la forma en que la Administración haya respondido a dicha solicitud sí tiene incidencia a la hora de concretar lo que haya de ser objeto de revisión por el Tribunal, pues éste no puede pronunciarse sobre cuestiones no controvertidas so pena de incurrir en desviación procesal. Se alteraría con ello el objeto del proceso.

Por tanto, y como regla general, los Tribunales deben ajustarse al contenido de la resolución en relación con la petición inicial del administrado; examinar si las razones esgrimidas para rechazar lo solicitado son correctas. Si no lo son la respuesta judicial será la estimación del recurso y la anulación de la resolución, con el consiguiente reconocimiento al recurrente de su petición inicial. No resulta pertinente que el Tribunal revise el expediente más allá de la resolución impugnada, pues no le corresponde suplir al órgano administrativo en el cumplimiento de sus funciones.

Rechazada esta posibilidad cabría plantearse si, antes de que el Tribunal estime la petición realizada, sería procedente devolver el expediente administrativo para resolver de forma completa la solicitud. La Administración ha dispuesto ya de la posibilidad de pronunciarse al respecto y no lo ha hecho. ¿Cómo habría de interpretarse esta falta de objeción sobre los restantes presupuestos? ¿Implicaría una aceptación tácita del cumplimiento de los mismos o exigiría un pronunciamiento expreso sobre cada uno de ellos?

No considero acertado conceder una segunda oportunidad a la Administración para corregir el déficit de motivación del que adolecía la primera resolución, que sólo a ella puede imputarse; hacerlo supondría reconocer ventajas derivadas de una actuación incorrecta. Si analizamos la cuestión desde la perspectiva de la figura del silencio administrativo, este razonamiento quedaría reforzado. En caso de silencio, no ofrece duda que el Tribunal analizaría el cumplimiento de los requisitos exigidos para estimar la solicitud y, en ningún caso, acordaría la devolución del expediente a la Administración para su resolución expresa. En el caso que se nos plantea, no vemos razón para aplicar distinta solución. Si el órgano administrativo no ha considerado oportuno objetar la concurrencia de los restantes requisitos no parece correcto concederle una nueva oportunidad para revisarlo.

Un pronunciamiento judicial acordando devolver el expediente a la Administración chocaría claramente con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución  -EDL 1978/3879-, sustrayendo de efectividad la decisión de acudir a los Tribunales; supondría una renuncia a la potestad judicial de «juzgar y hacer ejecutar lo juzgado» en los términos que establece el art. 117 CE. Igualmente, vaciaría de contenido el mandato contenido en el art.106 CE, según el cual «los Tribunales controlan (...) la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento a ésta de los fines que la justifican».

No obstante, esta conclusión puede establecerse en términos generales pero admite algunas apreciaciones y excepciones, como serían aquellos supuestos en los que la Administración haya rechazado la petición sin entrar a analizar el fondo del asunto. Así, si el requisito incumplido fuera meramente formal (por ejemplo, acreditar la titularidad del derecho o la representación que se invoque), la estimación del recurso judicial por considerar que la exigencia formal sí se cumplía impondría devolver el expediente para que la Administración se pronunciara sobre el fondo.

La misma solución resultaría en los casos de prescripción y caducidad, como presupuestos cuya concurrencia impide el examen material de la pretensión suscitada. Si, por ejemplo, frente a una reclamación de responsabilidad patrimonial la Administración fundase la desestimación por apreciar prescripción, la ausencia de ésta obligaría a analizar el cumplimiento de los demás presupuestos (autoría, relación de causalidad, lesión, cuantía del perjuicio). Lo procedente sería tramitar el correspondiente expediente antes que obligar al Tribunal a examinar ex novo la cuestión, aunque todo dependería de la entidad del supuesto y la existencia o no de elementos de juicio suficientes.

Por último, no puede olvidarse que el art.62.1.f) L 30/1992  -EDL 1992/17271 declara nulos de pleno derecho «los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición», límite que habrá de ser tenido en cuenta por los Tribunales en caso de estimación del recurso.

Pero ello sin olvidar que la primera responsable de la actuación administrativa es la Administración y que no corresponde a los Tribunales sustituir a aquélla en el desempeño de sus funciones; la Ley establece mecanismos para atacar los actos administrativos que, una vez aprobados, se consideren contrarios a derecho (art.102 y 103 L 30/1992  -EDL 1992/17271-).

En definitiva, la petición dirigida a la Administración por un particular exige una respuesta de ésta de forma clara y concreta. La falta de resolución, o la resolución incorrecta, del órgano administrativo no puede perjudicar al administrado ni configurarse como una ventaja o beneficio de la Administración, ni dilatar el procedimiento indefinidamente con retroacciones sucesivas hasta lograr una respuesta completa sobre la solicitud.

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa es una Jurisdicción esencialmente revisora, pues tiene por objeto una previa actuación administrativa cuya adecuación a Derecho es examinada por los Tribunales. Pero este carácter revisor ya no es considerado en términos tan estrictos como en épocas anteriores y se ha evolucionado hacia interpretaciones más flexibles. Como señala el TS en la Sentencia 3-1-07 (rec. casación 7193/03)  -EDJ 2007/2749-, con cita de la STC 136/1995, de 25 septiembre  -EDJ 1995/4481-, «el proceso contencioso-administrativo no es, pese a su carácter revisor, un proceso al acto, sino un proceso en el que se enjuician con toda plenitud las pretensiones que, en relación con ese acto, se deducen. (...) el orden contencioso-administrativo (...) ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados». Todo ello interpretado en los términos exigidos por el derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 CE  -EDL 1978/3879 que exige, partiendo del principio revisor de nuestra Jurisdicción, ir un paso más allá para llevar a cabo un juicio pleno no tanto del acto administrativo en sí sino de las pretensiones deducidas por las partes frente a la Administración y, posteriormente, frente a al órgano judicial a través de la demanda.