Aprobación definitiva de instrumentos de planeamiento y seguridad jurídica

Efectivamente, el procedimiento complejo de aprobación de los planes urb...

Efectivamente, el procedimiento complejo de aprobación de los planes urbanísticos, con intervención de distintas Administraciones urbanísticas, es fuente de inseguridad jurídica, especialmente cuando la aprobación definitiva del plan queda subordinada al cumplimiento de una serie de condiciones, escenario de la pregunta sometida a nuestra consideración.

Hemos de recordar que el carácter bifásico del procedimiento de aprobación de muchos planes urbanísticos no altera su naturaleza de normas municipales. Sin embargo, esta afirmación se desdibuja cuando el resultado de la aprobación no es aprobatorio, sino desestimatorio o condicionado, es decir, en aquellos casos en que la Administración autonómica deniega la aprobación definitiva del plan urbanístico, o no lo aprueba íntegramente, o la condiciona a la introducción de modificaciones, o incluso introduce ella misma modificaciones al plan. Desde el punto de vista procesal, esta circunstancia conduce a que la Comunidad autónoma sea también (co) demandada en un eventual recurso contencioso-administrativo contra el plan (art. 21.2.b) de la Ley Jurisdiccional).

En mi opinión, la aprobación condicionada de un plan equivale, en realidad, a una aprobación parcial, de modo que la entrada en vigor íntegra no se produce hasta que se cumplan las condiciones impuestas en el acto de aprobación definitiva, esto es, hasta que el plan se rectifique en el sentido propuesto por el órgano autonómico, ya que, a mi juicio, estamos ante condiciones suspensivas que retrasan la eficacia del plan en su integridad. Sin embargo, la suspensión sólo afecta a una parte del plan, la afectada por el condicionado, pudiendo el resto entrar en vigor y desplegar plenos efectos jurídicos.

Recuerdo que, al tratarse de normas jurídicas, la eficacia de los planes comienza con su publicación oficial, en los términos del artículo 70.2 de la Ley Básica de Régimen Local, y que también se publica el acuerdo de aprobación definitiva (art. 11.2 TRLS). La vigencia de los planes se condiciona a la publicación de sus normas, aún cuando la aprobación definitiva esté atribuida a la Comunidad Autónoma. Sin embargo, la vigencia íntegra de un plan condicionado queda suspendida o aplazada hasta el momento del cumplimiento de la condición: el plan condicionado sólo parcialmente estará en vigor, únicamente en la parte del plan no afectada por la condición.

Ahora bien, con ello tampoco respondemos a la pregunta de si es necesario un acuerdo expreso ulterior de la Administración autonómica que constate que las condiciones se han cumplido y que el plan se ha rectificado en el sentido propuesto. Evidentemente, este control posterior debería existir, e implicará el levantamiento de la suspensión y la entrada en vigor íntegra del plan. De acuerdo con el artículo 50.2 del TRLS, siempre será posible impugnar el acuerdo de aprobación definitiva, mediante recurso administrativo o jurisdiccional, según proceda. A estos efectos, creo que resulta indiferente que el primer acuerdo de aprobación definitiva condicionado se considere como un mero acto de trámite de un procedimiento que culminará cuando se levante la suspensión, porque como acto de trámite podría igualmente ser impugnado si consideramos que incide en el fondo del asunto o determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, en el sentido de la Ley 30/1992. Y, por supuesto, también será posible recurrir el plan urbanístico aprobado parcialmente o condicionado, mediante recurso contencioso-administrativo, que es el propio de las disposiciones de carácter general.

Por otro lado, creo que los acuerdos condicionados, equivalentes a una aprobación parcial, sólo están justificados en supuestos muy restringidos, por causas tasadas que deberían quedar expresamente reguladas en la normativa autonómica para reducir al máximo la inseguridad jurídica que generan. En general, el aplazamiento o suspensión de una parte del plan sólo será posible cuando las deficiencias observadas no afecten a la coherencia total del plan, ni sean de tal entidad que no puedan ser subsanadas, y sólo será apropiado cuando el propio órgano administrativo no tenga competencias para introducir las rectificaciones de oficio. Probablemente, el mismo acuerdo de aprobación definitiva que condiciona la entrada en vigor íntegra del plan establecerá el alcance y los términos de la condición (a qué preceptos del plan afecta y a cuáles no, cuáles están en vigor y cuáles no, si habrá una comprobación posterior, en qué plazo hay que introducir las rectificaciones, etc); incluso, como digo, el órgano autonómico podría introducir de oficio modificaciones o rectificaciones en aquellos ámbitos de competencia autonómica.

Lo ideal, en definitiva, sería que quedase claramente fijado el alcance de la aprobación definitiva del plan, algo que no siempre sucede, como demuestra un análisis de los litigios que llegan a los tribunales. Y así, encontramos pronunciamientos jurisprudenciales que han anulado actos de aprobación condicionados por razones de seguridad jurídica, que ofrecen pautas interpretativas sobre cuándo están justificadas, y cuándo no, las condiciones que impone la Administración autonómica. Por ejemplo, la STS 5 octubre 2005 anula una condición autonómica por su imprecisión y por ser susceptible de interpretaciones diversas, lo que genera, a juicio del tribunal, una enorme inseguridad jurídica y arbitrariedad en la aplicación de la norma.

De lege ferenda sería conveniente que la normativa autonómica contemplara esta casuística, regulando los distintos tipos de aprobación definitiva y sus consecuencias. En este sentido, un recorrido por la normativa urbanística autonómica permite concluir que existen cinco contenidos posibles del acuerdo de aprobación definitiva del plan, que resumo aquí para ofrecer respuestas concretas -y, sobre todo, útiles a la pregunta planteada:

a) Aprobación definitiva íntegra, cuando el plan urbanístico se ajusta a las condiciones de legalidad fijadas por la norma.

b) Aprobación definitiva íntegra con publicación condicionada, cuando se aprecien deficiencias legales de escasa importancia, consistentes en errores materiales, de representación gráfica, de hecho o aritméticos, cuya subsanación no exija una nueva aprobación provisional. En este supuesto, la publicación de la norma quedará suspendida hasta que el Ayuntamiento pueda acreditar que ha subsanado las deficiencias. Si en el plazo fijado por la norma no se rectifican las irregularidades observadas, el órgano autonómico las realizará de oficio. La normativa urbanística debería disponer expresamente que no se podrá publicar el plan si no se acompaña copia de la resolución favorable del órgano autonómico que verifica el cumplimiento del condicionado propuesto.

c) Aprobación definitiva parcial, cuando las objeciones de la Administración autonómica permiten la aprobación y entrada en vigor de una parte del plan, y la denegación o suspensión de otra parte, siempre que no se ponga en cuestión la coherencia de la totalidad del documento ni afecte al modelo territorial adoptado. Ello supone que una parte del plan entrará en vigor y otra quedará en suspenso hasta su rectificación en los términos fijados por la resolución aprobatoria, quedando levantada la suspensión cuando el órgano autonómico dicte resolución expresa al respecto o introduzca de oficio las rectificaciones necesarias.

d) Suspensión motivada de la aprobación definitiva, que implica una suspensión íntegra (no parcial) del plan cuando las deficiencias afecten a la totalidad o a la mayor parte del instrumento de planeamiento.

e) Desestimación de la aprobación definitiva, por resolución motivada, cuando las deficiencias observadas sean insubsanables.

Desde el título mismo del presente tema se nos invita a responder a las ...

Desde el título mismo del presente tema se nos invita a responder a las preguntas formuladas teniendo siempre en mente el principio de seguridad jurídica. Habremos de entender que esa sensata llamada aconseja la toma en consideración tanto de la vertiente objetiva de la seguridad jurídica (certeza de las normas, aquí de las determinaciones del planeamiento urbanístico) como de la subjetiva (previsibilidad de los efectos de su aplicación por los poderes públicos).

Pues bien, respondiendo a la primera de las preguntas entiendo que la salvaguarda del principio de seguridad jurídica pasa, cuando de la aprobación condicionada de los planes urbanísticos se trata, por ceñir los efectos de la condición suspensiva a las determinaciones del planeamiento a las que estrictamente se refiera aquélla. En rigor, la consideración de esa condición como una carga del acto administrativo y no como el motivo de la denegación de la autorización radica justamente en su limitado alcance objetivo. Dicho de otro modo, resulta factible la aprobación definitiva, aunque condicionada, de un instrumento de planeamiento porque sólo alguna o algunas de sus previsiones deben ser revisadas y porque la revisión es factible sin afectar a la arquitectura global del plan concernido, si así no fuera bajo la apariencia de una aprobación condicionada se estaría imponiendo una auténtica revisión o modificación del plan.

Consecuentemente, respecto a las disposiciones y determinaciones del plan a las que no alcance la condición parece que habrá de estarse al acuerdo de aprobación, mientras que para las restantes será preciso aguardar al ulterior acuerdo en el que se constate el cumplimiento de las condiciones. En el bien entendido que, también en aras de la preservación del principio de seguridad jurídica en su vertiente objetiva, esta ulterior resolución administrativa debe tener el mismo régimen de publicidad y difusión que el establecido para el acuerdo de aprobación originario. Más aún, lo procedente sería, siempre desde la perspectiva que nos proporciona el principio de seguridad jurídica, una nueva publicación íntegra del plan urbanístico en la literalidad resultante del cumplimiento de las condiciones impuestas por la Administración competente para otorgar la aprobación definitiva.

También en línea con lo expuesto, no creo que los acuerdos de aprobación condicionada puedan considerarse actos de trámite respecto de las disposiciones y determinaciones del plan no comprendidas en la condición. Esas disposiciones y determinaciones deben adquirir vigencia a la mayor brevedad pues nada se opone a ello y en aras de la certeza del planeamiento que ordene los usos del suelo en un determinado municipio o sector del mismo.

De no ser así, no estaríamos propiamente ante una aprobación condicionada sino ante una denegación motivada de la aprobación con posibilidad de presentación de un nuevo instrumento de planeamiento (previo el cumplimiento, en su caso, de los trámites procedimentales oportunos, que variarán en función de que la condición afecte a determinaciones estructurales del plan o no).

En el caso de las disposiciones y determinaciones concernidas por la condición parece indudable que nada impedirá que la entidad local promotora del plan urbanístico impugne el acuerdo de aprobación condicionada en aquello que priva de efectos inmediatos al plan. El interés legítimo que ostenta la entidad local es indudable y no menos indudable es el resultado que para ella reviste la condición: envés de la denegación de la aprobación definitiva.

No parece, sin embargo, que para el resto de eventuales afectados pueda alcanzarse la misma conclusión toda vez que las previsiones del plan sólo nacen para ellos desde el momento en que se produzca su aprobación definitiva y ésta ha sido negada a lo que en puridad no son, en lo que ahora estrictamente interesa, sino una suerte de propuesta de resolución.

Como quiera que esa propuesta de resolución no es vinculante —en otro caso no estaríamos hablando de aprobación condicionada—, hemos de concluir que su elevación a la Administración competente es un acto de trámite en el seno de un procedimiento complejo, sin que los particulares puedan controvertir aquello que nunca nació al mundo del Derecho porque fue abortando en el seno de las relaciones interadministrativas.

Finalmente, aunque pudiera sostenerse que resulta más coherente la denegación de la aprobación en lugar de someter ésta a condición creo que existen indudables razones prácticas a favor de esta alternativa. Destacadamente, el hecho de que las condiciones que puedan introducirse no afectarán a la integridad del nuevo instrumento de planeamiento, por más que incidan sobre alguna de sus determinaciones estructurantes. Debe facilitarse la entrada en vigor de aquello que no esté condicionado y que pueda nacer autónomamente al mundo del Derecho, evitando la conversión de la condición en ratio decidendi de la denegación de la autorización, incluso en aspectos por entero ajenos a la razón misma de decidir. De lo contrario, se corre el riesgo bien de que no se condicione en absoluto un plan urbanístico, pese a que medien razones que aconsejen acudir a esta solución, bien de que cualquier condicionante eche por tierra todo un proceso de ejercicio pleno de la potestad de planeamiento territorial, incluso en aquellos extremos que nada tengan que ver con la condición.

Desde la perspectiva práctica de la actuación del planificador en Catal...

Desde la perspectiva práctica de la actuación del planificador en Cataluña, muy especialmente en las relaciones de aprobación provisional municipal y aprobación definitiva autonómica, la tozuda realidad nos dispensa, esencialmente, dos tipos de pronunciamientos:

a) Por una parte, se u0022aprueba definitivamente la correspondiente figura de planeamiento urbanístico pero se condiciona (suspensivamente) la debida publicaciónu0022 en el diario oficial a la incorporación de prescripciones urbanísticas, en su caso, mediante un Texto Refundido. Posteriormente, y en su momento, se aprueba el Texto Refundido que incorpora esas prescripciones –texto refundido realizado y elevado por la Administración Municipal o, caso contrario, con incorporaciones de oficio, por la Administración Autonómica ordenando la debida publicación –a los efectos de la entrada en vigor de la nueva figura de planeamiento con el tenor del texto refundido elaborado-.

b) Por otra parte, no se aprueba definitivamente sino que u0022se suspende (se condiciona suspensivamente) la aprobación definitiva de la figura de planeamiento urbanísticou0022 hasta la incorporación de prescripciones urbanísticas, en su caso, mediante un Texto Refundido. Posteriormente y en su momento se aprueba definitivamente la figura de planeamiento urbanístico con el Texto Refundido que incorpora esas prescripciones –texto refundido realizado y elevado por la Administración Municipal o, caso contrario, con incorporaciones de oficio, por la Administración Autonómica y se ordena la debida publicación –a los efectos de la entrada en vigor procedente-.

Ya de entrada debe indicarse que esos supuestos se van admitiendo pacíficamente, cuanto menos, en la medida que se funden en razones de economía procedimental, celeridad, eficacia y eficiencia.

No obstante, no cabe desconocer las cautelas en el análisis jurisdiccional que en esa tesitura cabe detectar y deben potenciarse para evitar un ejercicio perverso o desviado del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico bien en general para la ordenación final a acometer, bien en el ejercicio de las competencias municipales y autonómicas en liza.

Siendo ello así y en los supuestos de ejercicio pacífico y jurídicamente bien orientado de esos supuestos, la primera indicación que debería establecerse es que no puede pasarse por alto que el ejercicio de las potestades urbanísticas de planeamiento en lo que a u0022intereses municipalesu0022 hace referencia se debe concretar en el acto de aprobación provisional que posteriormente ante el ejercicio aceptable de esos supuestos se puede u0022reconsideraru0022 en la aprobación de las correspondientes prescripciones, en su caso, en sede de aprobación del Texto Refundido pero, eso sí, en el estricto perímetro de las concretas prescripciones que se hayan planteado, sin que sea dable desbordar ese ámbito.

Y de la misma manera, igualmente, debe dejarse anotado que en el ejercicio de las potestades urbanísticas de planeamiento en lo que a u0022intereses supramunicipalesu0022 hace referencia, se debe concretar que en cualquiera de los actos a que se ha hecho mención es sólo donde cabe aceptar ese ejercicio sin que sea dable reconocer posteriormente en sede de conformidad o no con la incorporación de prescripciones o aprobación o no del texto refundido que pudiera desbordar su perímetro con nuevos añadidos o reconsideraciones. La actuación del planificador al final sólo cabe en orden al estricto ajuste o no a lo que por primera y única vez se haya establecido.

Se manifiesta todo ello ya que, seguramente, de un lado, la certeza y seguridad jurídica a exigir en la tramitación seguida y al dictado de las correspondientes ordenaciones urbanísticas de fondo, y, de otro lado, el adecuado equilibrio entre el ejercicio de competencias municipales y autonómicas, obliga a no autorizar demoras ni mucho menos autorizar cambios o, peor todavía, reconsideraciones del posicionamiento de ordenación para intereses locales y supralocales que por las administraciones competentes se han hecho valer.

En esa tesitura bien se puede comprender que no se estiman procedentes pronunciamientos de suspensión tácticos que no se pronuncien sobre la ordenación definitiva a acometer o que se pudiera permitir replantear nuevas ordenaciones a modo de indefinidos y reiterados pronunciamientos suspensivos posteriores para cualesquiera nuevos ámbitos de ordenación.

Si esto es así, la conclusión a la que debe llegarse es a que los pronunciamientos que incorporan, en esencia, una condición suspensiva van a tener la naturaleza de actos de trámite, pero cualificado, ya que predeterminan la ordenación final a acometer y, por ende, son perfectamente impugnables.

Como también lo son con manifiesta obviedad los finales actos de aprobación o/y publicación final por su naturaleza de resoluciones finales. Y ello es así al punto que, como fácilmente es de observar en la práctica, planteado recurso contencioso para los primeros y tiempo o mucho tiempo después para los segundos, se opera la tan procedente solicitud de acumulación de autos para dilucidar en un solo proceso las controversias de interés para la correspondiente figura de planeamiento.

Dicho en otras palabras, si se defiende que la correspondiente administración puede desviadamente demorar e ir cambiando, en más de una vez y sucesivamente, de criterio en el ejercicio de las potestades que se le atribuyen, huyendo de las obligaciones que le corresponden y obligan en el momento de ejercitar totalmente y en su integridad material el pronunciamiento procedente en sede de aprobación definitiva o/y se defiende que esos pronunciamientos, que se consideran desviados, no son recurribles, la perplejidad puede resultar mayúscula en la medida que sin ningún control, indefinida y sin límite temporal, se pueden obstar, precarizar y hasta dejar sin sentido el ejercicio de las competencias municipales, o la debida tramitación y resolución que requiere la tan sentida prosecución de un procedimiento de planeamiento urbanístico desde el punto de vista general.

Expuesto lo anterior debe resaltarse que finalmente es de esperar que se produzca la publicación en forma de la correspondiente figura de planeamiento urbanístico y la misma entre en vigor.

Entrada en vigor que tiene una ubicación temporal que puede ser distinta a la ubicación temporal del acto de aprobación definitiva condicionada o del acto dando por cumplida la condición, pudiéndose descartar inclusive supuestos en que la correspondiente figura de planeamiento inclusive prescribe un plazo de u0022vacatio legisu0022 y su entrada en vigor se demora hasta una fecha posterior y que se justifica en razón a necesidades e intereses urbanísticos.

Ciertamente la existencia de esas ubicaciones temporales a veces nada próximas sino distantes -meses y a veces con algún año de distancia complican, como no puede ser de otra manera, pluralidad de supuestos como pudiera ser no sólo algunos supuestos indemnizatorios o/y de valoraciones sino también aquellos en que el régimen legal y reglamentario urbanístico y a no dudarlo de planeamiento urbanístico, en su caso de necesaria cobertura para la correspondiente figura de planeamiento, se modifica tan habitual, permanente y asiduamente –a veces en menos de un año o en pocas semanas o meses-.

Más todavía se enfatiza esa complicación cuando en las demoras que se producen se evidencia que buscan y se instrumentalizan tan interesadamente para conseguir lograr una menor indemnización o una menor valoración o un régimen más desfavorable para algunos particulares o unas mayores cesiones o cargas a favor de la Administración municipal o autonómica planificadora.

En ese clima nada pacífico y, desde luego, digno de las más enfrentadas controversias parece indudable que lejos de una interpretación literal y formalista de las normas jurídicas y régimen jurídico aplicables, deberá acentuarse y examinarse muy detenidamente el supuesto que se contemple para, en el mejor de los casos y cuanto menos, establecer el recto sentido de la interpretación procedente ya que todo conduciría a pensar que nos hallamos ante supuestos patológicos tan instrumental e interesadamente buscados que, inclusive, en otras mayores órbitas, pudieran plantear la necesidad de atender a otras instituciones generales de derecho –fraude de ley, abuso de derecho, etc-.

Obsérvese que la defensa del caso se ha centrado en el plano de los tan sentidos principios de economía procedimental, celeridad, eficacia y eficiencia y ello obliga a reconocer que si las administraciones hubieran actuado con escrupulosidad de forma ajustada a derechos, las consecuencias lesivas, perjudiciales o de menor relevancia jurídico urbanística no se hubieran producido por lo que bien parece que no tiene sentido jurídico alguno tratar de atribuir a conductas de las administraciones planificadoras no totalmente ajustadas a derecho y merecedoras de ser redirigidas a ese ámbito que pudieran estimarse justificativas de esos efectos de menor indemnización o de menor valoración o de régimen más desfavorable para algunos particulares o unas mayores cesiones o cargas a favor de la administración municipal o autonómica planificadora