Aspectos destacables de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, en relación a la actuación del Sector Público

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RESUMEN: Estudio de la reciente Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, circunscrito a determinados aspectos que consideramos más esenciales que afectan a la actuación de los Gestores Públicos, la regulación sobre la Tipología de Vivienda, especialmente las sociales y su agrupación en los parques públicos, los Grandes Tenedores y las Zonas Tensionadas; análisis sistemático al objeto de facilitar la comprensión de los temas que consideramos más importantes, con independencia de otro tipo de valoraciones.

PALABRAS CLAVE: Vivienda. Gestores Públicos. Vivienda Social. Parques Públicos. Grandes Tenedores. Zonas tensionadas. Alquiler. Política de vivienda. Acceso a la vivienda. Gestión directa. Sociedad urbanística local.

ABSTRACT: Study of the recent Law 12/2023, 24 May, on the right to housing, circumscribed to certain aspects that we consider most essential that affect the actions of the Public housing providers, the regulation on the typology of housing, especially social housing and its grouping in public parks, the Large Tenants and the Stressed Areas; systematic analysis in order to facilitate the understanding of the issues that we consider most important, independently of other types of evaluations.

KEY WORDS: Housing. Housing providers. Social Housing. Public Parks. Large tenants. Stressed areas. Renting. Housing Politics. Access to housing. Local planning society.

PREVIO

El presente análisis de la reciente Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, se circunscribe a determinados aspectos que consideramos más esenciales que afectan a la actuación de los Gestores Públicos, dejando de lado otros aspectos más específicos como los relativos a la regulación civil de los arrendamientos urbanos, desahucios y a los aspectos procesales sobre los mismos que igualmente regula la norma, sin perjuicio de posteriores estudios en función de la evolución de la misma.

Dicho estudio se limitará a analizar de forma sistemática y reordenar el texto de la norma en vigor al objeto de que facilitar la comprensión de dichos aspectos que consideramos más importantes, con independencia de la valoración jurídica o de otra índole de la misma, que como es de sobra conocido ha recibido muchas críticas y posicionamientos a favor y en contra.

Sentado ello, los aspectos esenciales sobre los que incidiremos en el estudio son esencialmente los siguientes: en primer lugar, la regulación sobre los distintos tipos de vivienda (“Tipología de Vivienda”), especialmente las sociales y su agrupación en los parques públicos. En segundo lugar, las precisiones y en desarrollo que la misma hace de las figuras jurídicas ya existentes como son los “Grandes Tenedores” y las “Zonas Tensionadas”. Estos tres aspectos, entendemos que son esenciales tanto por el hecho de alguno de ellos son los poderes públicos los que deben implementarlos, como por que serán determinantes en el posterior actuar de dichos entes públicos, especialmente los instrumentales, los tradicionalmente denominados “Gestores Públicos”, tanto los sometidos en su actuación al derecho público como al privado, especialmente las sociedades urbanísticas. A ellos va destinado este estudio esencialmente, no obstante ello, la precisión de su contenido y alcance puede ser de interés a los sujetos privados en la medida que sus efectos, obligaciones específicas, limitaciones o ventajas de toda índole, les afecten.

Además, se realizará una pequeña introducción sobre el objeto, finalidad y el alcance de la norma especialmente para el sector público de vivienda.

I. ACTUACIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE POLÍTICA DE VIVIENDA

1.1.- Introducción: objeto y finalidad de la Ley

1.2.- Medios para facilitar la política de viviendas

1.2.1.- La Vivienda es un “Servicio de interés general”

1.2.2.- Reconocimiento de la competencia de Vivienda a los ayuntamientos

1.2.3.- Acción pública en materia de vivienda

1.2.4.- Principio de igualdad y no discriminación

1.3.- Actuación del Estado en materia de vivienda

1.1.- Introducción: objeto y finalidad de la Ley

La nueva Ley, en su Título Preliminar, establece una serie de disposiciones generales. De ellas se puede destacar el artículo primero que indica que el su objeto es “la regulación del contenido básico del derecho de propiedad de la vivienda en relación con su función social, que incluye el deber de destinar la misma al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, en el marco de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como de mantener, conservar y rehabilitar la vivienda”. Objeto que debe precisarse en función de las siguientes consideraciones, en primer lugar, la finalidad esencial es de garantizar el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, dentro de las competencias del Estado. En segundo lugar, estableciendo que el elemento subjetivo esencial para lograr este objetivo será la implicación de los poderes públicos, pues a ellos les atribuye “la función de asegurar su adecuado cumplimiento, en el ámbito de sus respectivas competencias, a través de la aplicación de las medidas que legalmente procedan”.

Es decir, serán los poderes públicos los garantes de la consecución de dicha finalidad a través de sus “políticas de Vivienda”, pudiendo emplear los medios o medidas que la Ley establece, si bien la norma se abre a otras medidas que otras administraciones puedan establecer en el ámbito de sus competencias.

La Ley, dando un paso más determina el contenido mínimo de esas políticas de vivienda en el artículo 2º, al indicar que las administraciones territoriales competentes han de incidir en los aspectos siguientes:

a) Desarrollar sus respectivos parques públicos de vivienda para destinarlos, con carácter prioritario, a satisfacer la necesidad de vivienda de aquellos colectivos más desfavorecidos, en situaciones de vulnerabilidad o exclusión social y, con carácter general, de todos aquellos que tengan dificultades de acceso a la vivienda en el mercado.

b) Favorecer la existencia de una oferta suficiente y adecuada de vivienda, que responda a la demanda existente y permita el equilibrio del mercado, asegurando la transparencia y adecuado funcionamiento del mismo.

1.2.- Medios para facilitar la política de viviendas

Para el logro de los objetivos en relación a las políticas sociales de vivienda, la Ley determina una serie de medios de gran importancia para ellas, unos esencialmente para facilitar la actuación del Gestor Público y otros para garantizar el derecho a la vivienda del particular reconocido en la Ley.

Entre los primeros es de suma importancia la consideración de las políticas destinadas a satisfacer el derecho de acceso a una vivienda digna y adecuada como un servicio de interés general, tanto mediante la creación y gestión de parques públicos de vivienda como a través de aquellas actuaciones, públicas y privadas, que tengan por objetivo la provisión de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública o considerar que la vivienda es claramente una competencia propia de los ayuntamientos.

Entre los segundos, el establecimiento de la acción pública para exigir el cumplimiento de la normativa aplicable en esta materia y la definición del principio de igualdad y no discriminación en el ámbito de la vivienda.

1.2.1.- La Vivienda es un “Servicio de interés general”

Elemento a destacar es la consideración de la vivienda como un “Servicio de interés general”, superando el clásico concepto de servicio público. Esta consideración nos alinea con el Derecho Europeo y facilita la actuación de los poderes públicos y especialmente su financiación en relación con la normativa de mercado interior y evita las limitaciones en relación con las “ayudas de estado”.

El artículo 4 de la Ley es claro pues partiendo de este concepto enumera una amplia serie de actuaciones públicas que, a los efectos de la orientación de la financiación pública, tienen la consideración de servicios de interés general, como elementos clave de la cohesión económica, social y territorial. En concreto son:

a) El desarrollo de las actuaciones necesarias para la creación, ampliación, conservación y mejora del parque público de vivienda, por parte de las Administraciones públicas competentes y sus entes instrumentales o dependientes, así como su gestión para asegurar su utilización efectiva en condiciones asequibles, tal y como se definen en el artículo anterior o en la normativa autonómica correspondiente.

b) Las actividades, públicas o privadas, cuyo fin sea la construcción o rehabilitación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública que fije un precio máximo de venta y alquiler, con destino a las personas u hogares que reúnan los requisitos preestablecidos en base a criterios objetivos que definan su situación económica y social.

c) El desarrollo de las actuaciones necesarias encaminadas a promover la mejora de las condiciones de habitabilidad, de accesibilidad o de eficiencia energética de los edificios de viviendas, de titularidad pública y privada por parte de las Administraciones públicas competentes y sus entes instrumentales o dependientes.

Pero no solo determina los objetos de esta actuación, sino también y eso es muy relevante para los Gestores Públicos determina los sujetos de estas actuaciones de interés general, en concreto establece que podrán ser ejecutados mediante:

• Gestión directa: La que realiza las propias Administraciones públicas por sí o mediante sus entes instrumentales o dependientes, es decir, el sector público instrumental, el sometido tanto al Derecho Privado (sociedades mercantiles públicas, sociedades urbanísticas…) como al Derecho Público (Organismos autónomos, patronatos de viviendas, entes empresariales…). Estos son los denominados “medios propios” en la normativa europea en relación con las denominadas relaciones interna o de dentro de casa (“in house”) para los denominados encargo a medio propio o la atribución habitual de competencias dentro de sus facultades de autoorganización.

• Gestión Indirecta: Aquella que se realiza, por contraposición fuera de casa, es decir por terceros ajenos a la propia administración. Bien mediante fórmulas colaborativas, a través de acuerdos con los propietarios, con las entidades legalmente constituidas del tercer sector y de la economía social. Bien mediante diferentes fórmulas de colaboración público-privada, con terceros empresarios mediante la amplia gama de posibilidades que contempla la normativa patrimonial o de contratación pública.

1.2.2.- Reconocimiento de la competencia de Vivienda a distintas administraciones entre ellas los ayuntamientos

Con carácter previo, es destacable que la norma en relación con el tema competencial, parte del criterio que es necesaria colaboración entre distintas administraciones para el desarrollo de la política de vivienda y que por lo tanto la competencia tiene que ser un instrumento que haga que las administraciones se unan y asuma cada una su papel necesariamente complementario para su desarrollo. Así indica literalmente en su Preámbulo que «A diferencia del Estado, que sólo puede incidir, con distinto alcance y sobre la base de títulos competenciales diversos, en la política de vivienda, los legisladores autonómicos pueden formular completos programas normativos de la acción pública en la materia. Uno y otras están abocados, por tanto, a articular sus respectivas actuaciones de modo que puedan desplegarse en un marco normativo coherente, estable y seguro que haga posible la realidad del derecho reconocido en el artículo 47 de la Constitución en ejecución de las medidas, acciones, planes y programas correspondientes y la igualdad básica de todos los españoles en relación con dicho derecho. Esto es, toda una pléyade de títulos competenciales, cuyo ejercicio estatal exige la aprobación de normas estatales sobre la materia vivienda, sin perjuicio, naturalmente, del legítimo ejercicio de las competencias exclusivas en dicha materia asumidas por las Comunidades Autónomas y también por otras Administraciones públicas, particularmente la municipal, a la que se atribuye como competencia propia la promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera en virtud del artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local».

No es objeto de este estudio entrar en el cumplimento de la norma en relación con el sistema de competencias en materia de vivienda. No obstante ello, sí que se considera muy interesante el hecho de que la Ley, una “ley sectorial”, determine que, junto a las competencias constitucionales en materia de vivienda de las Comunidades Autónomas y del Estado también la tienen los Ayuntamientos, como seguidamente analizaremos.

Las Comunidades Autónomas, tienen la competencia esencial en esta materia conforme al artículo 148.3 de la Constitución, habiendo todas ellas asumido en sus Estatutos de Autonomía, sin excepción, la competencia plena en materia de vivienda.

El Estado, esencialmente en base al artículo 149.1.13.ª CE que atribuye la competencia relativa a la planificación general de la actividad económica, en concreto el establecimiento de bases y coordinación de esta planificación y que ha sido ratificada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, de 20 de julio, que tuvo como objeto de análisis uno de los planes de vivienda estatales de protección pública a la vivienda y que amparó la dinámica de dichos planes. Además existen otro títulos competenciales como artículo 149.1.1.ª CE para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, en este caso, en relación con el derecho de propiedad de la vivienda, las competencias estatales en materia de legislación mercantil (artículo 149.1.6.ª CE) y civil (artículo 149.1.8.ª CE) en relación con los contratos vinculados al acceso a la vivienda; el establecimiento de las bases de la ordenación del crédito, banca y seguros (artículo 149.1.11.ª CE); la relativa a hacienda general y deuda del Estado (artículo 149.1.14.ª CE), que constituyen títulos competenciales que se han venido ejerciendo por el Estado en la regulación de los préstamos convenidos o cualificados o en el otorgamiento de ayudas económicas y la competencia estatal para dictar legislación básica sobre protección del medio ambiente (artículo 149.1.23.ª CE), también lleva al Estado a dictar una norma en materia de vivienda, habida cuenta de la repercusión ambiental de la producción y utilización de las viviendas, así como la competencia relativa a las bases del régimen minero y energético (artículo 149.1.25.ª CE), puesto que el subsector vivienda es un ámbito clave en relación con las medidas de eficiencia y ahorro de energía.

Los Ayuntamientos, la mención que el Preámbulo de la Ley hace en relación a la competencia de vivienda es esencial, pues como indica además de las anteriores administraciones territoriales, también la tienen otras como las administraciones municipales «a la que se atribuye como “competencia propia” la promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera en virtud del artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local».

Este último aspecto es esencialmente destacable para los Gestores Públicos cuyo ámbito mayoritario es el local, pues la norma deja perfectamente desde una perspectiva de normativa sectorial (de vivienda y de urbanismo) en desarrollo de la Ley de Bases de Régimen Local[1] que la promoción y gestión de la vivienda la vivienda junto a la rehabilitación es una competencia propia de los ayuntamientos.

Esto es importante pues como ya indicamos en un artículo anterior, que tras las modificaciones de la LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), se “había pretendido por amplios sectores constreñir la competencia municipal de vivienda exclusivamente a las protegidas y con estricta garantía de los criterios de sostenibilidad financiera, lo que no deja de ser paradójico pues en las viviendas protegidas de Promoción Pública o de Régimen Especial, esencialmente las de alquiler, es difícil incluso cubrir los costes y los únicos beneficios que se obtienen son sociales al estar destinadas a las capas sociales más desfavorecidas”. Y que “frente a esta postura restrictiva AVS ha defendido el criterio de amplia competencia municipal en materia de vivienda. Ello en base a que la competencia de los municipios en general y en especialmente la de vivienda, establecidas por la normativa Estatal, la LBRL, es el mínimo competencial y para determinar el exacto alcance de las mismas hay que acudir a la normativa de las CC.AA. que la complementan y desarrollan”.

Como se indicaba en dicho estudio, el tema el Tribunal Constitucional lo ha dejado claro y en su sentencia de 3 de marzo de 2016, al resolver un recurso contra la LRSAL formulado por la Asamblea de Extremadura. Parte la sentencia de que afirmar que los municipios “solo” pueden obtener competencias propias en las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL es erróneo, pues éste determina las materias que en “todo caso” el municipio debe tener como competencias propias. Este artículo, indica el T.C., no atribuye competencias; introduce condiciones a la legislación que las confiere. Por ello las competencias propias se atribuirán a los municipios de modo específico a través de ley sectorial estatal y de CC.AA., cada cual en el marco de sus competencias. Consecuentemente dichas leyes pueden atribuir competencias propias en materias distintas de las enumeradas en el art. 25.2 LBRL, de acuerdo con lo previsto en los apartados 3, 4 y 5 del mismo.

Como consecuencia de ello se puede concluir que la presente “ley sectorial estatal en materia de vivienda” reconoce claramente que los ayuntamientos y por ende sus sociedades urbanísticas tienen competencia propia en materia de vivienda, con independencia de la ampliación de dicha competencia que determinen las CC.AA. en su normativa de régimen local y sectorial en materia de urbanismo y vivienda. Competencias, que como se acredita en el citado artículo, en la mayor parte de ellas es muy amplia y excede con mucho a lo previsto en el artículo 25 de la LBRL. Pudiendo destacarse que en alguna de éstas se impone a los ayuntamientos incluso la obligación de formular Planes Municipales de Vivienda.

El referido artículo es “La sociedad urbanística local como medio propio para la promoción de vivienda”[2], al que nos remitimos para el estudio de este tema con mayor profundidad.

1.2.3.- Acción pública en materia de vivienda

La Ley, como se hace ya en el ámbito del urbanismo, o el medioambiental, establece la acción pública para exigir el cumplimiento de la normativa aplicable en esta materia, en el artículo 5 (Acción pública). La regulación puede extractarse en los siguientes apartados:

a) Sujetos legitimados: La Ley permite que la acción pueda ser ejercitada, tanto por quienes estén legitimados para ello[3], como las personas jurídicas sin ánimo de lucro que, mediante el ejercicio de esta acción, defiendan intereses generales vinculados con la protección de la vivienda.

b) Objeto de la acción: Pueden ser impugnados los actos y disposiciones dictados en aplicación de los determinados apartados de la Ley que se establecen, en concreto:

• Título II: Acción de los poderes públicos en materia de vivienda, artículos 12 a 26.

• Título III: Parques Públicos de Vivienda, artículos 27 a 29.

• • Capítulo II del Título IV: Información y transparencia en materia de vivienda y suelo, artículos 32 a 36.

c) Naturaleza del procedimiento: La acción pública podrá ejercitarse tanto vía administrativa, como ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

d) Condiciones del ejercicio de la acción pública: La Ley establece la siguiente serie de precisiones y limitaciones para el ejercicio de la acción:

• El ejercicio no podrá ser contrario a la buena fe, ni constituir un abuso de derecho.

• No se podrá pretender con el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, salvo que quien ejercite la acción sea quien esté legitimado por ostentar un derecho o interés legítimo afectado.

• • La renuncia o el desistimiento de la misma, ya sea en vía administrativa, ya en vía contencioso-administrativa, no podrá implicar contrapartidas económicas.

1.2.4.- Principio de igualdad y no discriminación

Otro de los aspectos destacables de la norma es que define el “principio de igualdad y no discriminación en el ámbito de la vivienda”. Éste es el “derecho que tiene toda persona al uso y disfrute de una vivienda digna y adecuada sin sufrir discriminación, exclusión, acoso o violencia de ningún tipo”, siempre y cuando ese uso y disfrute se haya obtenido cumpliendo con los requerimientos legales y contractuales establecidos en la legislación y normativa vigente.

El citado principio impone a las distintas administraciones competentes la obligación de garantizar este derecho y, de forma activa, impedir que se produzca una situación que dé lugar a algún tipo de discriminación. Para ello deben adoptar las medidas de protección necesarias para prevenir y hacer frente, de manera específica a alguna de las diferentes situaciones discriminatorias que afectan al uso y disfrute de la vivienda y que determina el artículo 6. En concreto las siguientes:

a) La discriminación directa: Es aquella que se produce cuando una persona o grupo de personas recibe, en algún aspecto relacionado con la vivienda, un trato diferente del recibido por otra persona en una situación análoga. Se excepciona el supuesto en la que esta diferencia de trato no tenga una causa legítima que la justifique objetiva y razonablemente, y los medios utilizados sean proporcionados, adecuados y necesarios.

b) La discriminación indirecta: Se produce cuando una disposición normativa, un plan, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual, una decisión unilateral, un criterio o una práctica, aparentemente neutros, producen una desventaja particular para una persona o grupo de personas respecto de otras en el ejercicio del derecho a la vivienda. No existe discriminación indirecta si la actuación tiene una finalidad legítima que la justifica objetiva y razonablemente y los medios utilizados para alcanzar esta finalidad son proporcionados, adecuados y necesarios.

c) El acoso inmobiliario, entendido como toda acción u omisión con abuso de derecho con el objetivo de perturbar a cualquier persona en el uso pacífico de su vivienda y crearle un entorno hostil, ya sea en el aspecto material, personal o social, con la finalidad última de forzarla a adoptar una decisión no deseada sobre el derecho que le ampara de uso y disfrute de la vivienda.

d) Otras operaciones discriminatorias y/o perjudiciales: Se contemplan además un conjunto de operaciones relacionadas con determinadas actuaciones relativas a alojamientos en venta, arrendamiento o cesión por cualquier título, completa o parcial, para residencia de una infravivienda, una vivienda sobreocupada y cualquier forma de alojamiento ilegal, o respecto a bienes sobre los que no se ostente un derecho legítimo que faculte al efecto la representación del mismo.

1.3.- Actuación del Estado en materia de vivienda

Es otro de los aspectos destacables qué criterios y elementos de actuación por parte de la Administración del Estado prevé la nueva Ley para la implementación de la política de vivienda. Con carácter general, como indica la norma en distintos preceptos en desarrollo de la Constitución, es objetivo común de las distintas administraciones públicas el dotar a la ciudadanía de una vivienda digna y adecuada. Para lograr este objetivo se le impone a la Administración General del Estado dos claras obligaciones:

• 1º. En primer lugar, impone a la necesidad de establecer los mecanismos y órganos de colaboración y cooperación para garantizar su participación y eficiencia en la consecución de la garantía constitucional, en el ámbito competencial correspondiente a cada una de las administraciones como se ha visto anteriormente.

• 2º. En segundo lugar, realizar una constante actuación de apoyo de todo tipo a las Administraciones territoriales competentes en la ejecución de las políticas de vivienda.

En el ámbito de esta colaboración, el artículo 23 impone a la Administración General del Estado la obligación de desarrollar los instrumentos necesarios de política fiscal, económica, social y de planificación o de programación de su competencia, atendiendo a la realidad económica, financiera y social, en favor de la cohesión territorial y la lucha contra la despoblación. Para ello, la planificación y programación de dicha administración favorecerá e impulsará de forma prioritaria:

a) La rehabilitación y la mejora de las viviendas existentes.

b) La promoción de vivienda encaminada a la formación de parques públicos de vivienda.

c) La creación de modalidades de vivienda que se adapten a las necesidades sociales.

d) La adecuada dotación de programas de ayuda específicamente dirigidos a las personas y hogares con mayores dificultades para acceder a una vivienda, con especial atención a las personas jóvenes y hogares sujetos a mayor vulnerabilidad, así como las familias, hogares y unidades de convivencia con menores a cargo.

En cumplimiento de estos amplios fines, la norma al ser de ámbito estatal establece una serie de medidas dentro de sus competencias con distintas finalidades:

• Para orientar su financiación a través de los planes estatales de vivienda a los fines anteriormente vistos y con carácter específico la inclusión de ayudas para intermediación y conciliación o para establecer la colaboración público-privada que permitan crear un fondo de vivienda asequible.

• Para la coordinación de las distintas administraciones mediante la creación del Consejo Asesor de Vivienda.

• Para para mejorar la regulación de la vivienda, mediante la creación de instrumentos necesarios como la creación de un grupo de trabajo para la mejora de la regulación de los contratos de arrendamiento de uso distinto del de vivienda y, en particular, de los contratos de arrendamiento celebrados por temporada.

Estas medidas pretende la Ley que no se queden en meras declaraciones y como medida para su eficacia, el artículo 33 (“Inversión en programas de política de vivienda”) establece que en cumplimiento del principio de colaboración y cooperación, así como en garantía del de trasparencia, el Estado deberá informar con detallarle el presupuesto invertido anualmente en los diferentes programas de política de vivienda, a través de los instrumentos de colaboración con las administraciones competentes, diferenciando, al menos, en los siguientes destinos de gasto:

a) Ayudas al alquiler de vivienda dirigidas a las personas arrendatarias.

b) Promoción de vivienda en alquiler social o asequible.

c) Promoción de vivienda sujeta a algún tipo de protección pública.

d) Programas de intermediación en el alquiler.

e) Ayudas a la rehabilitación edificatoria, diferenciando específicamente las que mejoren la eficiencia energética y promuevan la utilización de las energías renovables y la accesibilidad.

f) Programas de regeneración o renovación urbana, especificando la inversión en actuaciones en asentamientos y barrios de alta vulnerabilidad incluyendo programas de realojo.

La citada información se deberá realizar con una periodicidad anual en la deberán publicarse los datos indicados en el apartado anterior a través de la Sede Electrónica del Estado indicando específicamente las cuantías que, en estos programas, hayan contribuido a favorecer el acceso a la primera vivienda por parte de jóvenes.

La citada información se deberá realizar con una periodicidad anual en la deberán publicarse los datos indicados en el apartado anterior a través de la Sede Electrónica del Estado indicando específicamente las cuantías que, en estos programas, hayan contribuido a favorecer el acceso a la primera vivienda por parte de jóvenes.

II. INSTRUMENTOS ESENCIALES

2.1.- Clases de Viviendas y su régimen jurídico

2.1.1.- Previo: Concepto de vivienda

2.1.2.- Tipología de vivienda

2.1.3.- Los parques públicos de vivienda

2.1.4.- Derecho transitorio

2.2.- Grandes tenedores

2.2.1.- Concepto y alcance

2.2.2.- Régimen jurídico

2.3.- Zonas Tensionadas

2.3.1.- Concepto y requisitos

2.3.2.- Declaración de zonas tensionadas

2.3.3.- Efectos temporales

2.3.4.- Efectos materiales

2.1.- CLASES DE VIVIENDAS Y SU RÉGIMEN JURÍDICO

2.1.1.- Previo: Concepto de vivienda

La Ley establece una diversa tipología de viviendas en función de que su régimen en protegidas o libres, estableciendo distintas categorías en cada una de ellas determinando distinto régimen jurídico y efectos a cada una de ellas, haciendo una especial regulación de los “Parques Públicos” formados por las denominadas viviendas sociales. En este apartado analizaremos ambos aspectos.

Indicado ello, con carácter previo, hay que indicar que la nueva Ley con un loable afán didáctico y clarificador establece en su artículo 3 una serie de definiciones, varias de las cuales se refieren al concepto de vivienda y su tipología. Por ello antes de pasar a analizar y precisar las clases de vivienda se considera de interés que se vea el concepto general de vivienda, la infravivienda y la determinación de su carácter de adecuación y dignidad. Siguiendo el citado artículo destacamos las siguientes definiciones:

Es cierto que dichas definiciones son meramente a los efectos de lo dispuesto en la propia Ley y “en tanto no entren en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en cuyo caso, y a los efectos de su regulación, prevalecerán aquéllas”. No obstante ello, la realidad es que califican los conceptos y si se tiene en cuenta que el estado financia en gran medida las distintas actuaciones mediante los Planes de Vivienda, perfectamente puede referir sus ayudas en función de la tipología que el mismo determina.

a) Vivienda: edificio o parte de un edificio de carácter privativo y con destino a residencia y habitación de las personas, que reúne las condiciones mínimas de habitabilidad exigidas legalmente, pudiendo disponer de acceso a espacios y servicios comunes del edificio en el que se ubica, todo ello de conformidad con la legislación aplicable y con la ordenación urbanística y territorial.

b) Infravivienda: la edificación, o parte de ella, destinada a vivienda, que no reúne las condiciones mínimas exigidas de conformidad con la legislación aplicable.

• En todo caso, se entenderá que no reúnen dichas condiciones las viviendas que:
  • Incumplan los requisitos de superficie, número, dimensión y características de las piezas habitables
  • Las que presenten deficiencias graves en sus dotaciones e instalaciones básicas.
  • Las que no cumplan los requisitos mínimos de seguridad, accesibilidad universal y habitabilidad exigibles a la edificación.

c) Vivienda digna y adecuada: la vivienda que, por razón de su tamaño, ubicación, condiciones de habitabilidad, accesibilidad universal, eficiencia energética y utilización de energías renovables y demás características de la misma, y con acceso a las redes de suministros básicos, responde a las necesidades de residencia de la persona o unidad de convivencia en condiciones asequibles conforme al esfuerzo financiero, constituyendo su domicilio, morada u hogar en el que poder vivir dignamente, con salvaguarda de su intimidad, y disfrutar de las relaciones familiares o sociales, favoreciendo el pleno desarrollo y la inclusión social de las personas.

Es cierto que dichas definiciones son meramente a los efectos de lo dispuesto en la propia Ley y “en tanto no entren en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en cuyo caso, y a los efectos de su regulación, prevalecerán aquéllas”. No obstante ello, la realidad es que califican los conceptos y si se tiene en cuenta que el estado financia en gran medida las distintas actuaciones mediante los Planes de Vivienda, perfectamente puede referir sus ayudas en función de la tipología que el mismo determina.

2.1.2.- Tipología de vivienda

La nueva Ley en relación a la clasificación de las viviendas realiza un gran esfuerzo de precisión y concreción de la distinta tipología de viviendas a sus efectos y esta distinción viene establecida en distintos apartados de la Ley: en el Preámbulo, en el reiterado artículo 3 donde da una serie de definiciones y especialmente en los artículos 16 y 17. Esta clasificación de la vivienda es la siguiente:

A) Vivienda protegida

• 1. Vivienda social (Forma parque de vivienda social)
  • • Ordinaria
    • - En terrenos titularidad pública
    • - En terrenos cedidos mediante derecho de superficie, concesión administrativa o fórmula similar
  • • Dotacional (en terrenos dotacionales)
  • • De emergencia

• • 2. Vivienda de precio limitado.

B) Vivienda libre

• 1. vivienda asequible incentivada

• • 2. Vivienda ordinaria

A) Vivienda protegida

La Vivienda protegida, la define la propia Ley en el artículo 3 como “aquella vivienda sometida a un régimen especial para destinarla a residencia habitual de personas con dificultades de acceso al mercado de vivienda, tanto en ámbitos urbanos y metropolitanos, como en el medio rural.

La Ley articula las políticas de planificación y programación públicas, sobre dos categorías de vivienda protegida: vivienda social y vivienda de precio limitado.

A1.- Vivienda social

Es la vivienda que se caracteriza por ser de titularidad pública, forman el parque de vivienda social, que está integrado por el conjunto de viviendas sobre suelo de titularidad pública, destinado al alquiler, cesión u otras formas de tenencia temporal, orientado, de manera prioritaria, a atender las necesidades de los sectores de población (personas u hogares) con dificultades para acceder a una vivienda en el mercado.

a) Concepto

También será considerada vivienda social aquella cuyo suelo sea de titularidad pública sobre el que se haya constituido derecho de superficie, concesión administrativa o negocio jurídico equivalente.

b) Clases

Las citadas viviendas sociales pueden clasificarse en tres grupos específicos:

1. Viviendas sociales ordinarias: Las anteriormente definidas son las que hemos denominado como “ordinarias” pudiendo distinguirse, como se ha visto, entre las que se encuentran en terrenos de titularidad y gestión pública, de aquellas viviendas en que la gestión es privada pues dichos terrenos se han cedido en derecho de superficie, concesión administrativa u otra fórmula similar.

2. Viviendas dotacionales públicas: Son las que formando parque de vivienda social ocupan terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos o que forman parte de edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública y afectos al servicio público.

3. Vivienda social de emergencia: Podrá tener la consideración de vivienda social de emergencia aquella vivienda social que esté destinada a atender situaciones de emergencia, ofreciendo solución habitacional a corto plazo y de forma temporal, con carácter universal y hasta que se provea de una vivienda alternativa permanente, a personas y familias en situación de pérdida o imposibilidad para acceder a una vivienda adecuada, independientemente de las condiciones documentales y administrativas de las personas afectadas.

Todas estas viviendas forman parte del parque público de vivienda que se regula específicamente en el título III, y que estará sujeto a limitaciones para asegurar su pervivencia y su destino como instrumento al servicio de las políticas de vivienda, como se analizará posteriormente.

En tales casos la Administración podrá ejercer, dentro del plazo no mayor al del máximo legal para el otorgamiento de la autorización, los derechos de tanteo o de adquisición preferente y dentro de otro plazo igual tras dicho otorgamiento, los derechos de retracto o de adquisición preferente que establezca, en su caso, la legislación autonómica aplicable.

c) Régimen jurídico

Viene definido en los artículos 3 y 6, pero dicho régimen, será sin perjuicio de las condiciones y requisitos establecidos por la legislación y normativa de ámbito autonómico o municipal, que tendrán en todo caso carácter prevalente. Indicado ello, se establecen los requisitos reglas por las que deben regirse, en concreto:

• Gestión: Podrán gestionarse directamente por las administraciones públicas, sus entidades dependientes o de forma indirecta, por entidades sin ánimo de lucro con fines sociales vinculados a la vivienda, para garantizar el acceso a las mismas a personas en situaciones de vulnerabilidad o en exclusión social, en régimen de alquiler, derecho de superficie u otras modalidades de tenencia temporal admitidas por la legislación aplicable.

• Destino: Destinarse exclusivamente a residencia habitual y estar ocupada durante los períodos de tiempo establecidos como mínimos en la legislación y normativa de aplicación.

• Destinatarios: Su venta o alquiler estarán sujetos a la previa autorización de la Comunidad Autónoma mientras la vivienda siga sujeta al régimen de protección pública que corresponda y sólo podrá otorgarse tal autorización en favor de personas que cumplan los requisitos previstos en la normativa correspondiente para acceder a una vivienda protegida, cuando cumplan las siguientes condiciones:

• • 1. Se efectúe prioritariamente a favor de personas o grupos de personas demandantes inscritas en los registros públicos previstos al efecto por la normativa autonómica o municipal, teniendo en cuenta el orden establecido en los mencionados registros públicos.
  • 2. El precio de la venta o el alquiler no rebase el máximo establecido al efecto.

En tales casos la Administración podrá ejercer, dentro del plazo no mayor al del máximo legal para el otorgamiento de la autorización, los derechos de tanteo o de adquisición preferente y dentro de otro plazo igual tras dicho otorgamiento, los derechos de retracto o de adquisición preferente que establezca, en su caso, la legislación autonómica aplicable.

• Procedimiento de adjudicación: La adjudicación de la vivienda deberá seguir un procedimiento que asegure la transparencia, con sujeción a criterios objetivos que aseguren la pública concurrencia y den prioridad a las personas o grupos de personas demandantes que se encuentren inscritas en los registros públicos que se constituyan por parte de las Administraciones públicas con competencias en materia de vivienda, teniendo en cuenta el orden establecido en los mencionados registros públicos.

• Requisitos subjetivos acceso: Las personas adjudicatarias de viviendas protegidas no podrán:

• Ser titulares del pleno dominio o de un derecho real de uso o disfrute de ninguna otra vivienda, salvo inadecuación sobrevenida de la vivienda que ocupen a sus circunstancias personales o familiares u otras circunstancias objetivas debidamente acreditadas.

• Superar el nivel de ingresos máximo, en función de las características de la unidad de convivencia, que haya establecido la normativa reguladora.

• Duración de la calificación:

• Perpetua sin posibilidad de descalificación: Las viviendas protegidas que se promuevan sobre suelos cuyo destino sea el de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública en cumplimiento de lo establecido por el artículo 20.1 b) del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, estarán sometidas a un régimen de protección pública permanente que excluya la descalificación, en tanto se mantenga la calificación de dicho suelo.

• Permanente con posibilidad de descalificación pasados 30 años: En el resto de supuestos, las viviendas protegidas estarán sometidas a un régimen de protección pública permanente con las salvedades que excepcionalmente pueda prever la normativa autonómica en caso de que exista causa justificada debidamente motivada para su descalificación o para el establecimiento de un plazo de calificación con la fijación del número de años de esta, que como mínimo deberá ser de 30 años. En caso de descalificación la norma hace dos precisiones:

- Podrá establecerse la devolución de todas o parte de las ayudas percibidas en caso de enajenación de la vivienda con posterioridad a su descalificación, conforme se establezca en su normativa reguladora.

• • • se considerará causa justificada la promoción de viviendas protegidas en suelos cuya calificación urbanística no impusiera dicho destino y no hubiesen contado con ayudas públicas para su promoción.

A 2.- Vivienda de precio limitado

a) Concepto

Vivienda protegida de precio limitado es definida por el artículo 3 como aquella de titularidad pública o privada, excluida la social o dotacional pública, sujeta a limitaciones de precios de renta y todos los demás requisitos que se establezcan legal o reglamentariamente y destinada a satisfacer la necesidad de vivienda permanente de personas u hogares que tengan dificultades de acceder a la vivienda en el mercado. Es decir, está sujeta a limitaciones administrativas en los precios de venta y/o alquiler, por un plazo de tiempo determinado.

b) Régimen jurídico

Hay que indicar que su regulación es escasa en la Ley y se refiere a ella, más el propio Preámbulo, con la limitada eficacia que tiene, que el citado artículo 3. Se supone que ello viene determinado por el hecho de que se remite su regulación legal o reglamentaria y a las administraciones competentes, las CC.AA. No obstante ello, la nueva norma restablece las siguientes presiones en relación a ella:

• 1. Calificación: Será calificada como tal con arreglo al procedimiento establecido por la Administración Pública competente.
• 2. Destino: Estará destinada a diferentes regímenes de tenencia y su volumen y características en cuanto a superficies y precios estará condicionado en todo caso a la demanda y necesidades de los hogares en su ámbito territorial.
• 3. Suelos: La vivienda protegida de precio limitado podrá ejecutarse:
  • • Al igual que las otras modalidades de vivienda protegida, sobre las reservas de suelo para vivienda sujeta a algún régimen de protección pública en cuyo caso deberán mantener dicha condición de forma permanente en tanto que se mantenga el destino de ese suelo.
  • • La vivienda de precio limitado también podrá desarrollarse sobre suelos calificados con el uso de vivienda libre.
• 4. Duración de su régimen: En el Preámbulo se asimila este tipo de vivienda al régimen de la vivienda social al que nos remitimos.

B) Vivienda libre

B1.- Vivienda libre asequible incentivada

a) Concepto:

A los efectos de lo dispuesto en esta Ley, indica el artículo 3 g) que se considerará como aquella vivienda de titularidad privada, incluidas las entidades del tercer sector y de la economía social, a cuyo titular la Administración competente otorga beneficios de carácter urbanístico, fiscal, o de cualquier otro tipo, a cambio de destinarlas a residencia habitual en régimen de alquiler, o de cualquier otra fórmula de tenencia temporal, de personas cuyo nivel de ingresos no les permite acceder a una vivienda a precio de mercado. Precisando que los beneficios públicos que se asignen a estas viviendas estarán vinculados a las limitaciones de uso, temporales y de precios máximos que, en cada caso, determine la Administración competente.

La finalidad de la misma es «con objeto de incrementar la oferta de vivienda a precios adecuados a la situación económica de los hogares en cada entorno territorial, los poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán impulsar la existencia» de esta tipología de vivienda.

Su titularidad es privada, pudiendo incluirse a las entidades del tercer sector y de la economía social.

b) Requisitos

Estarán sujetas, con carácter orientativo y sin perjuicio de lo que establezcan al respecto las administraciones competentes, a las siguientes reglas:

• Sometimiento de la vivienda a limitaciones específicas de destino durante un tiempo determinado y a unos límites máximos de precios de alquiler, que serán proporcionales y ajustados a los beneficios públicos que obtenga, sean urbanísticos, fiscales, o de cualquier otro carácter, determinadas por la Administración que los otorgue.

• Destino de la vivienda exclusivamente a residencia habitual de la persona arrendataria, que tenga dificultades para acceder a una vivienda a precios de mercado, de acuerdo con los criterios que fije la Administración competente.

• Innecesaridad de sujeción de la vivienda al procedimiento formal de calificación como vivienda protegida. Sin embargo, sí estará sujeta a las reglas procedimentales que determine la Administración competente para garantizar el cumplimiento de las condiciones señaladas.

c) Tipología

Las viviendas asequibles incentivadas podrán ser de nueva promoción o bien tratarse de viviendas ya existentes, siempre que en cualquier caso cumplan los requisitos legalmente establecidos, que aseguren la adecuación y calidad de las mismas, contribuyendo a favorecer la cohesión social.

B2.- Vivienda libre

La vivienda no sujeta a ningún régimen de protección pública ni acogida al régimen de la vivienda libre incentivada.

El contenido de la misma vendrá determinado por las condiciones generales de derechos deberes, usos y limitaciones de la propia Ley y de la distinta normativa pública y privada que le sea de aplicación.

2.1.3.- Los parques públicos de vivienda

a) Situación actual y propuestas a futuro

Unos de los aspectos esenciales de la Ley y que más afecta a los Gestores Públicos es la regulación que el Título III establece en relación al régimen jurídico básico de los parques públicos de vivienda.

En el propio Preámbulo se realiza un interesante análisis de la situación actual de los mismos en España, a los que considera “casi inexistentes … si se comparan con la media de la Unión Europea” cuando considera que “que son fundamentales para garantizar el acceso a una vivienda digna y adecuada a amplios grupos sociales y para poder paliar los efectos de los graves desajustes del mercado”. Indica que el parque actual es de 290.000 viviendas sociales “que apenas ofrece cobertura a un 1,6 % de los 18,6 millones de hogares que habitan en España, lo que contrasta con los porcentajes sensiblemente superiores al 15 % registrados en algunos de los principales países de nuestro entorno, como Francia, Reino Unido, Suecia, Países Bajos, Austria o Dinamarca, considerando el total del parque de vivienda social”.

Culpa de esta situación, además de a la tradicional política de promover para venta en vez de para alquiler, a dos hechos significativos sobre los que se debe de incidir, por un lado, frenar y revertir la paulatina enajenación de dichos parques acelerada durante la crisis y al hecho de que no se ha invertido lo suficiente para la creación de nuevos parques. Para ello, la norma establece una estrategia que se caracteriza por dos líneas concretas de actuación:

Para ello, la norma establece una estrategia que se caracteriza por dos líneas concretas de actuación:

1. Mantenimiento de los parques existentes: La consideración de los parques públicos de vivienda como patrimonio separado del resto de los bienes de las administraciones: Se busca una regulación similar a la establecida para los Patrimonios Públicos de Suelo, en el sentido de que sus bienes deben ser perfectamente identificables para poder seguir su traza perfectamente, de tal forma que las rentas que produzca su administración o su enajenación se destinen a los mismos. En ese sentido, el artículo 27.3 de la Ley indica literalmente: “los ingresos procedentes de la gestión y, en su caso, enajenación de bienes patrimoniales que formen parte del parque público de vivienda deberán destinarse a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda, en los términos establecidos en la legislación y normativa que los regule.

De esta forma, como indica la propia norma, se evita que vuelvan a repetirse indebidas enajenaciones del parque público de vivienda, y se establece un patrimonio separado en el que los ingresos obtenidos deberán destinarse siempre a la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda.

2. Creación de nuevos parques: La nueva Ley prevé en relación a ellos que se nutrirán del desarrollo urbanístico y edificatorio de suelos de titularidad pública, para lo que pueden contar con fórmulas de colaboración público-privada. Pero también integrarán el parque público las viviendas sociales adquiridas por las Administraciones Públicas en ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, en casos de ejecución hipotecaria o dación en pago de vivienda habitual de colectivos en situación de vulnerabilidad o en exclusión social o cualquier otra vivienda social adquirida por las Administraciones públicas con competencias en materia de vivienda, o cedida a las mismas, que sea susceptible de destinarse a los fines del parque público de vivienda. Desarrollando, como se verá posteriormente, en su artículo 27 un completo sistema de financiación para este desarrollo de los parques.

Pero la apuesta de la Ley no se queda ahí, y para evitar que no se invierta lo previsto, la Disposición Transitoria Segunda introduce una serie de objetivos en relación con el parque de vivienda destinado a políticas sociales, que operará en defecto de marcos temporales y metas específicas definidas por parte de las administraciones territoriales competentes. En particular, se marca el objetivo de alcanzar el 20 por ciento de vivienda destinada a políticas sociales en aquellos municipios en los que se hayan declarado zonas de mercado residencial tensionado, así como unas obligaciones de evaluación anual del grado de consecución de los objetivos y metas establecidas.

b) Concepto y finalidad

Los Parques Públicos, como se ha visto anteriormente están formados por las viviendas sociales y tienen por finalidad contribuir al buen funcionamiento del mercado de la vivienda y servir de instrumento a las distintas Administraciones públicas competentes en materia de vivienda para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada de los sectores de la población que tienen más dificultades de acceso en el mercado, con especial atención a personas jóvenes y colectivos sujetos a mayor vulnerabilidad.

Los parques públicos de vivienda, regulados específicamente por la legislación autonómica en materia de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio, podrán estar integrados al menos por:

• 1. Las viviendas dotacionales públicas.
• 2. Las viviendas sociales y protegidas construidas sobre suelo de titularidad pública, así como las que lo hayan sido en ejercicio del derecho de superficie, usufructo o cesión de uso y para alquiler con opción a compra, durante el tiempo en el que no se active la correspondiente opción.
• 3. Las viviendas sociales adquiridas por las Administraciones Públicas en ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, de conformidad con lo que disponga la legislación aplicable y las adquiridas a través de esos mismos derechos, en casos de ejecución hipotecaria o dación en pago de vivienda habitual de colectivos en situación de vulnerabilidad o en exclusión social, tal y como prevé la legislación autonómica.
• 4. Las viviendas sociales adquiridas por las Administraciones Públicas en actuaciones de regeneración o de renovación urbanas, incluyendo las integradas en complejos inmobiliarios, tanto de forma gratuita en virtud del cumplimiento de los deberes y cargas urbanísticos correspondientes, como onerosa.
• 5. Cualquier otra vivienda social adquirida por las Administraciones Públicas con competencias en materia de vivienda, o cedida a las mismas.

c) Ampliación de los parques públicos de vivienda

La norma, como ya se ha indicado, establece una serie de instrumentos para asegurar la creación, mantenimiento y ampliación de los parques públicos por parte de las administraciones competentes, con independencia de la financiación que pudiera provenir del Estado mediante Planes de vivienda o de la Unión Europea en determinados aspectos. Entre ellos, la Ley prevé los siguientes medios de dos tipos, los financieros y una serie de medios de naturaleza jurídico/administrativa que analizaremos:

1. Medios de financiación: Se prevé la obligatoriedad de que las administraciones competentes incluyan en sus presupuestos para mantener y ampliar sus parques públicos de vivienda. Ya se ha visto la apuntada medida de la Disposición transitoria segunda cuando no se fijen objetivos concretos en un año se entenderá se fijado el citado compromiso de alcanzar en 20 años, el 20% de viviendas destinadas a políticas del total de hogares en los que se hayan declarado zonas de mercado residencial tensionado. Pues bien, para asegurar el compromiso económico efectivo dicha Disposición indica que, para ello, “las Administraciones territoriales competentes, de conformidad con lo previsto en su normativa reguladora, deberán determinar con carácter anual las cantidades invertidas y el grado de avance en la consecución de los referidos objetivos”

Además de estas medidas presupuestarias la norma prevé que, para asegurar la financiación de la creación, ampliación, rehabilitación o mejora de los parques públicos de vivienda, se puedan utilizar:

• Las cantidades económicas correspondientes a las fianzas de los contratos de arrendamiento depositadas en los registros autonómicos salvo la reserva obligatoria de garantía de devolución, y por parte de las Administraciones que tengan atribuida tal competencia de gestión de depósitos de fianza.

• Los ingresos procedentes de las sanciones impuestas por el incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda.

• Los ingresos procedentes de la gestión y, en su caso, enajenación de bienes patrimoniales que formen parte del parque público de vivienda, como ya se ha visto.

2. Otros medios para la gestión: En el artículo 28 se apuntas otros instrumentos para la ampliación y facilitar la gestión de los parques públicos. En concreto, las Administraciones Públicas competentes en materia de vivienda y sus entes adscritos o dependientes podrán:

• Crear, ampliar y gestionar, directa o indirectamente y sobre los suelos de su titularidad, incluidos los obtenidos para dotaciones públicas, parques públicos de vivienda, llevando a cabo, cuando proceda, la urbanización de los terrenos de conformidad con la ordenación territorial y urbanística.

• Otorgar derechos de superficie o concesiones administrativas a terceros para que edifiquen, rehabiliten y/o gestionen viviendas del parque público, siempre que quede garantizada la titularidad pública del suelo, mediante los correspondientes procedimientos que garanticen la transparencia y pública concurrencia en la concesión de estos derechos.

Asignar recursos públicos a entidades sin ánimo de lucro con la finalidad de hacer más eficiente y próxima la gestión de las viviendas de los parques públicos, siempre que dicha gestión quede reservada a tales entidades o a la Administración territorial o ente instrumental correspondiente y que la asignación se realice acorde con los objetivos de cobertura del derecho a la vivienda y de conformidad con la normativa reguladora.

• Enajenar los bienes patrimoniales integrantes de los parques públicos de vivienda, mediante los procedimientos admitidos por la legislación aplicable, únicamente a otras Administraciones Públicas, sus entes instrumentales o a personas jurídicas sin ánimo de lucro, dedicadas a la gestión de vivienda con fines sociales, y mediante la obligación por parte del nuevo o nuevos titulares, de atenerse a las condiciones, plazos y rentas máximas establecidos, subrogándose en sus derechos y obligaciones.

2.1.4.- Derecho transitorio

La disposición transitoria primera establece el derecho transitorio y la aplicación de los anteriores criterios relativas a las viviendas y parques con los siguientes criterios de aplicación:

a) las viviendas que estuvieran calificadas definitivamente a la entrada en vigor de la Ley con algún régimen de protección pública, se regirán por lo dispuesto en dicho régimen

b) Las viviendas que formen parte del parque público de vivienda se regirán por lo dispuesto en la Ley y en las disposiciones de la legislación en materia de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio que los regulen.

2.2.- GRANDES TENEDORES

2.2.1.- Concepto y alcance

La Ley define el Gran tenedor a los efectos de lo establecido en la propia Ley, en el artículo 3 como “la persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos de uso residencial o una superficie construida de más de 1.500 m2 de uso residencial, excluyendo en todo caso garajes y trasteros”. Esta definición de la nueva Ley sigue lo ya indicado en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, acotándose en el texto de la ley a aquellos inmuebles y superficie que sea de uso residencial[7].

No obstante ello, este concepto puede ser particularizada en la declaración de entornos de mercado residencial tensionado hasta aquellos titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en dicho ámbito, cuando así sea motivado por la comunidad autónoma en la correspondiente memoria justificativa.

En todo caso, las definiciones recogidas en la Ley se establecen a los efectos de lo dispuesto en la propia Ley, respetando en todo caso las definiciones existentes o las que pudieran adoptarse en el marco de las legislaciones de las comunidades autónomas sobre esta materia.

El tema que se plantea en relación a la citada definición plantea el problema de su alcance, es decir si se le aplica a tanto a los sujetos privados como a las administraciones y sus entes instrumentales que gestores públicos que gestionan los citados parques públicos de vivienda pues su régimen jurídico, finalidades sociales y características de gestión los hacen muy diferentes a los gestores privados.

Sin perjuicio de aplazar el estudio del tema a otro más profundo, hay que partir de que la propia Ley como se acaba de ver indica que este concepto se hace “respetando en todo caso las definiciones existentes o las que pudieran adoptarse en el marco de las legislaciones de las comunidades autónomas sobre esta materia”.

Pues bien, en relación a la primera excepción hay que indicar que ya la inclusión en ese concepto a los Gestores Públicos respetará siempre la definición actual o futura de las CC.AA. Y lo cierto es que hay CC.AA. como la Catalana que los excluye de este concepto. En concreto la Ley Catalana 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, en su artículo 5[8], excluye del concepto de Gran tenedor a “los promotores sociales a los que se refieren las letras a y b del artículo 51.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda”. Por este criterio podría optar por la referida exclusión otras CC.AA por las singularidades de los mismos.

2.2.2.- Régimen jurídico

Los efectos esenciales de la nueva Ley sobre los “Grandes Tenedores” se refieren esencialmente a aquellos que tengan viviendas en zonas de mercado residencial tensionado pues se introduce un deber legal de información a requerimiento de la Administración competente en materia de vivienda y unas limitaciones extraordinarias de la actualización anual de la renta de los contratos de arrendamiento de vivienda. Analizaremos el primero de los supuestos pues el segundo se analizará posteriormente.

El deber de información lo establece el artículo 19 de la Ley que indica que los grandes tenedores de vivienda tendrán la obligación de colaborar con las administraciones públicas competentes en materia de vivienda.

La exigencia de dicha información se establecerá en la memoria que acompañe a la propuesta de declaración de zona de mercado residencial tensionado. El objeto de exigir esta información declarado por la norma de “asegurar el cumplimiento de los deberes asociados al derecho de propiedad de la vivienda, especialmente en estos entornos en los que debe evitarse prácticas de retención y desocupación indebidas, que podrían tener efectos muy negativos en el mercado residencial a nivel local”.

El Procedimiento que parece desprenderse de la norma es el siguiente:

• 1. Previo: Debe estar determinada la exigencia en la memoria de la Declaración de Zona.

• 2. Requerimiento por la administración: El contenido de la información, dependerá de los exigido por la administración, que incluirá, con respecto a las viviendas de titularidad del gran tenedor en la zona de mercado residencial tensionado, al menos, los siguientes datos:
  • a) Los datos identificativos de la vivienda y el edificio en que se ubica, incluyendo la dirección postal, año de construcción y, en su caso, año y tipo de reforma, superficie construida de uso privativo por usos, referencia catastral y calificación energética.
  • b) Régimen de utilización efectiva de la vivienda, en el contexto de los de usos previstos en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
  • c) Justificación del cumplimiento de los deberes asociados a la propiedad de vivienda, establecidos en el artículo 11 de esta Ley.
• 3. Respuesta del Gran tenedor: El requerimiento deberá contestarse por el gran tenedor en un plazo máximo de tres meses desde el mismo y la información a aportar se referirá al año natural anterior.

2.3.- ZONAS TENSIONADAS

2.3.1.- Concepto y requisitos

Las Zonas tensionadas son aquellos ámbitos territoriales en los que exista un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población, en condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado, de acuerdo con las diferentes necesidades territoriales de acuerdo con el artículo 18.

Para que sea posible la declaración de zona tensionada la norma requiere que se produzca alguna de las circunstancias siguientes;

a) Que la carga media del coste de la hipoteca o del alquiler en el presupuesto personal o de la unidad de convivencia, más los gastos y suministros básicos, supere + 30% de los ingresos medios o de la renta media de los hogares.

b) Que el precio de compra o alquiler de la vivienda haya experimentado en los cinco años anteriores un porcentaje de crecimiento acumulado + 3 puntos al menos tres puntos porcentuales superior al porcentaje de crecimiento acumulado del índice de precios de consumo de la comunidad autónoma correspondiente.

Indicado el concepto y requisitos hay que indicar que la Declaración de Zonas Tensionadas es uno de los requisitos esenciales para la aplicación de muchas de las medidas que prevé la nueva Ley y ésta, respetando la competencia de las CC.AA indica que serán estas las “podrán” realizar la Declaración “de acuerdo con los criterios y procedimientos establecidos en su normativa reguladora y en el ámbito de sus respectivas competencias”, es decir que depende en gran medida de las propias CC.AA. que las medidas previstas puedan implementarse.

2.3.2.- Declaración de zonas tensionadas

Partiendo de la indicada competencia de las CCAA para declararlas y fijar su procedimiento, la Ley establece una serie de reglas generales con los contenidos mínimos del referido procedimiento. El citado procedimiento es de forma esquematizada el siguiente:

1. Fase previa: La declaración debe ir precedida de un procedimiento preparatorio con el siguiente contenido:

• a) La Obtención de información de campo relacionada con la situación del mercado residencial en la zona, incluyendo:
  • Los indicadores de los precios en alquiler y venta de diferentes tipos de viviendas y su evolución en el tiempo;
  • Los indicadores de nivel de renta disponible de los hogares residentes para medir la evolución del esfuerzo económico de los hogares;
  • Los Grandes Tenedores, como se ha visto anteriormente deben cumplir con la obligación de colaboración y suministro de información sobre el uso y destino de las viviendas de su titularidad que se encuentren en tales zonas de mercado residencial tensionado.

• b) La elaboración de la memoria justificada con un amplio contenido:

• • Fundamentar con datos objetivos y fundamentada existencia especial riesgo de abastecimiento insuficiente de vivienda para la población residente.
  • Definir justificadamente los criterios para la consideración de gran tenedor de vivienda en la zona de mercado residencial tensionado (pudiendo reducir el número de viviendas requeridas de 10 a 5) y podrán incorporar criterios adicionales acordes a la realidad y características de la zona o atendiendo a la normativa específica de la Administración competente en materia de vivienda.

2. Fase de Información Pública: deberá ponerse a disposición pública la información sobre la que se basa tal declaración.

3. Resolución justificada: deberá motivarse en deficiencias o insuficiencias del mercado de vivienda en la zona, en cualquiera de sus modalidades, para atender adecuadamente la demanda de vivienda habitual y, en todo caso, a precio razonable según la situación socioeconómica de la población residente y las dinámicas demográficas, así como las particularidades y características de cada ámbito territorial. Y que deberá contener:

• Un Plan específico que propondrá las medidas necesarias para la corrección de los desequilibrios evidenciados en su declaración, así como su calendario de desarrollo.
• La referida resolución deberá ser comunicada a la Secretaría General de Agenda Urbana y Vivienda del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana

El Departamento Ministerial competente en materia de vivienda, podrá desarrollar un programa específico para dichas zonas de mercado residencial tensionado, que contemplará la diversidad territorial, tanto en entornos urbanos o metropolitanos como en zonas rurales, que modificará o se anexará al plan estatal de vivienda vigente.

2.3.3.- Efectos temporales

• Duración (art.18.2.d): La vigencia de la declaración de un ámbito territorial como zona de mercado residencial tensionado será de tres años, pudiendo prorrogarse anualmente siguiendo el mismo procedimiento, cuando subsistan las circunstancias que motivaron tal declaración y previa justificación de las medidas y acciones públicas adoptadas para revertir o mejorar la situación desde la anterior declaración. Para la aplicación de las medidas contenidas en esta Ley, con carácter trimestral el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana aprobará una resolución que recoja la relación de zonas de mercado residencial tensionado que hayan sido declaradas en virtud del procedimiento establecido en este artículo.

• Revisión: La Disposición adicional tercera establece que las circunstancias establecidas para la identificación de zonas de mercado residencial tensionado serán objeto de revisión a los tres años desde la entrada en vigor de la ley, para adecuarlos a la realidad y evolución del mercado residencial, sobre la base de la cooperación con las Administraciones competentes en materia de vivienda.

2.3.4.- Efectos materiales

Con carácter general, los efectos son los siguientes:

• a) Prorroga excepcional: arrendatario pueda acogerse a la finalización del contrato a una prórroga extraordinaria, de carácter anual, y por un periodo máximo de tres años, en los mismos términos y condiciones del contrato en vigor.
• b) Viviendas nuevamente arrendadas: Limites iniciales de renta: en los nuevos contratos de arrendamiento de viviendas que hubiesen estado arrendadas, a nuevos inquilinos, se plantea la limitación del alquiler en estas zonas, con carácter general a la renta del contrato anterior.
• c) Vivienda no arrendadas los 5 años anteriores: Asimismo, en estas zonas de mercado residencial tensionado, cuando el propietario sea un gran tenedor, o en el caso de viviendas que no hubiesen estado arrendadas como vivienda habitual en los últimos cinco años cuando ello se justifique en la declaración de la zona, no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia, cuya aplicación se define a través de una nueva disposición transitoria que se introduce en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos.

Además, de forma específica, prevé la Ley (art.18.5) que el Ministerio competente en materia de vivienda, en el marco del ejercicio de las competencias estatales, podrá desarrollar, de acuerdo con la administración territorial competente, un programa específico para dichas zonas de mercado residencial tensionado, que contemplará la diversidad territorial, tanto en entornos urbanos o metropolitanos como en zonas rurales, que modificará o se anexará al plan estatal de vivienda vigente, y habilitará al Estado para:

• a) Promover fórmulas de colaboración con las administraciones competentes y con el sector privado para estimular la oferta de vivienda asequible en dicho ámbito y en su entorno.
• b) El diseño y adopción de medidas de financiación específicas para ese ámbito territorial que pudieran favorecer la contención o reducción de los precios de alquiler o venta.
• c) El establecimiento de medidas o ayudas públicas específicas adicionales dentro del plan estatal de vivienda vigente, de acuerdo con las previsiones que en su caso éste establezca.

2.4.- MEDIDAS URBANÍSTICAS

Junto a las medidas anteriormente vistas, la nueva Ley prevé una serie de medidas desde el ámbito del urbanismo. Estas vienen establecidas esencialmente en el artículo 15 (Derecho de acceso a la vivienda y ordenación territorial y urbanística) y la Disposición Final Cuarta, que modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

Las referidas medidas son las siguientes de forma esquemática:

• Se permitirá que se califique como uso compatible de los suelos dotacionales, el uso de vivienda dotacional pública;

• Se podrá obtener suelo para vivienda dotacional o social con cargo a actuaciones de trasformación urbanística.

• La calificación de un suelo como de reserva para vivienda sujeta a un régimen de protección pública no podrá modificarse, salvo en los casos excepcionales en que se justifique la innecesaridad de este tipo de viviendas o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino.

• Se podrá promover la aplicación de tipologías edificatorias y de modalidades de viviendas y alojamientos que se adapten a las diferentes formas de convivencia, habitación y a las exigencias del ciclo de vida de los hogares, atendiendo, en su caso, a la casuística del medio rural.

• Se incrementa el porcentaje de reserva de suelo destinado a vivienda protegida de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística[9]:del 30 al 40 por ciento en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y del 10 al 20 por ciento en el caso de suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización

Para el desarrollo efectivo de las actuaciones referidas en el apartado 2 del artículo 15, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos podrán acordar justificadamente, de oficio o a petición de interesado, la aplicación del procedimiento de tramitación de urgencia en los instrumentos de planeamiento urbanístico que prevea expresamente la legislación de ordenación territorial y urbanística que corresponda.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", en junio de 2023.

Notas

[1] El artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, indica que “el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación”.

[2] “La sociedad urbanística local como medio propio para la promoción de vivienda”. Enrique Bueso Guirao. Práctica Urbanística, Nº 151, Sección Estudios, Marzo-Abril 2018, Editorial WoltersKluwer. La Ley.

[3] La legitimidad para el ejercicio de la acción es la establecida en los términos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

[4] La letra b) del apartado 1 del artículo 20 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, indica lo siguiente: 1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:a) … b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 40 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 20 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

[5] El Preámbulo de la Ley indica en su apartado IIIº: “En todo caso, la ley garantiza que la vivienda protegida, ya sea social o de precio limitado, no pueda descalificarse, salvo en el supuesto de viviendas promovidas sobre suelos cuya calificación urbanística no imponga dicho destino y que no cuenten con ayudas públicas para su promoción, o en aquellos casos que excepcionalmente se justifique de acuerdo con la normativa autonómica, no pudiendo ser en tales supuestos excepcionales, el periodo de calificación inferior a treinta años. En el resto de los supuestos en los que la calificación urbanística del suelo imponga dicho destino, ésta no podrá modificarse como tampoco podrán descalificarse las viviendas sobre dichos suelos”.

[6] Estos números se extraen de las últimas estimaciones del Observatorio de Vivienda y Suelo del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

[7] Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

“Artículo 1. Suspensión del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos para hogares vulnerables sin alternativa habitacional.

(...)

Artículo 1 bis. Suspensión hasta el 30 de junio de 2023 del procedimiento de desahucio y de los lanzamientos para personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional en los supuestos de los apartados 2.º, 4.º y 7.º del artículo 250.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y en aquellos otros en los que el desahucio traiga causa de un procedimiento penal.

(...)

2. Será necesario para poder suspender el lanzamiento conforme al apartado anterior, que se trate de viviendas que pertenezcan a personas jurídicas o a personas físicas titulares de más de diez viviendas y que las personas que las habitan sin título se encuentren en situación de vulnerabilidad económica por encontrarse en alguna de las situaciones descritas en la letra a) del artículo 5.1.”

“Artículo 4. Aplicación automática de la moratoria de la deuda arrendaticia en caso de grandes tenedores y empresas o entidades públicas de vivienda.

1. La persona arrendataria de un contrato de vivienda habitual suscrito al amparo de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, que se encuentre en situación de vulnerabilidad económica, tal y como se define en el artículo siguiente, podrá solicitar de la persona arrendadora cuando esta sea una empresa o entidad pública de vivienda o un gran tenedor, entendiendo por tal la persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos, excluyendo garajes y trasteros, o una superficie construida de más de 1.500 m2, hasta el 28 de febrero de 2022, el aplazamiento temporal y extraordinario en el pago de la renta, siempre que dicho aplazamiento o la condonación total o parcial de la misma no se hubiera conseguido ya con carácter voluntario por acuerdo entre ambas partes.”

[8] Artículo 5. Medidas para evitar los desahucios que puedan producir una situación de falta de vivienda. Número 9:

A efectos de la presente ley, se entiende por grandes tenedores de viviendas a las siguientes personas jurídicas:

a) Las entidades financieras, las filiales inmobiliarias de estas entidades, los fondos de inversión y las entidades de gestión de activos, incluidos los procedentes de la reestructuración bancaria, de acuerdo con la legislación mercantil.

b) Las personas jurídicas que, por si solas o mediante un grupo de empresas, sean titulares de una superficie habitable de más de 1.250 m2, con las siguientes excepciones:

1.º Los promotores sociales a los que se refieren las letras a y b del artículo 51.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda.

2.º Las personas jurídicas que tengan más de un 15% de la superficie habitable de la propiedad cualificado como viviendas de protección oficial destinadas a alquiler.

[9] La Disposición Final cuarta modifica el artículo 20.1.b del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

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