I. Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias: Regulación y Desarrollo
A) Del DLeg 1/2000 a la Ley 4/2017
La Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (EDL 2017/136879), fue promulgada con la finalidad de simplificar, racionalizar y actualizar las reglas aplicables para la protección, ordenación y utilización del territorio del archipiélago Canario (tal y como señala el apartado III del Preámbulo de la propia Ley).
Un vistazo a su disposición derogatoria permitía constatar que el sistema hasta entonces vigente, sustentado en el DLeg 1/2000, de 8 de mayo, por el que se había aprobado Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (EDL 2000/81517), ordenación que, con el transcurso del tiempo y el desarrollo que a lo largo de esos más de quince años se había ido efectuando, se había ido complicando en exceso hasta el punto que se había ido revelando, en cierta medida (tal y como pone de manifiesto el propio Preámbulo de la Ley 4/2017) como “una limitación que va mucho más allá de lo necesario para la consecución de los fines que las justifican; que, en ocasiones, se transforman en obstáculos, no siempre explicables; que dificultan, o, incluso, impiden, un desarrollo racional y sostenible del territorio”.
Frente a esa profusión de normas, complejas y excesivamente rigurosas, que, en unos casos, incurrían en contradicciones, en otras eran imprecisas, y que no regulaban todas las situaciones existentes, resultaba preciso reorganizar el sistema y, en este sentido, se reconoce que “en cierta medida, se trata de volver a recuperar el orden y la sistemática de la derogada Ley de Ordenación del Territorio de 1999, con la renovación de la que se viene hablando, siendo ésta la vocación de esta nueva ley de suelo: englobar todas las reglas fundamentales de la ordenación del suelo y hacerlo de modo sistemático y congruente”.
En este contexto se produce la promulgación de la citada Ley 4/2017, que entró en vigor el día 1 de septiembre de 2017, tras su publicación en el BOC nº 137, de 19 de julio de 2017.
B) Principios de la Ley y régimen jurídico del suelo
La Ley 4/2017 se asienta en el principio constitucional de desarrollo sostenible como criterio rector del entendimiento de las reglas que establece, de las normas reglamentarias que la desarrollen y, sobre todo, como principio que debe guiar la labor de ordenación e intervención sobre el suelo de las islas.
Para ello, la Ley clasifica el suelo en rústico, urbanizable y urbano, lo que difiere de la clasificación efectuada por la Ley estatal (texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por RDLeg 7/2015, de 30 de octubre -TRLSRU-, EDL 2015/188203) que en el art. 21.1 dispone que “todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado”.
C) Pretensión de un sistema de aplicación directa y necesidad de su desarrollo reglamentario
La Ley 4/2017 señala que “en aras de la simplificación y de la eficacia, esta nueva ley debe contener cuantas normas de aplicación directa sean posibles, reduciendo la necesidad de desarrollos reglamentarios a aquellos aspectos que sean inevitables, ya sea por tratarse de cuestiones técnicas, ya sea por ser cuestiones procedimentales”, previsión que no ha impedido que a lo dieciséis meses de su entrada en vigor se dicten tres reglamentos de desarrollo de la misma.
Algo que, por otra parte, ya estaba previsto al establecer la Disp. Final 11ª de la propia Ley 4/2017, que “se autoriza al Gobierno a dictar cuantas normas y disposiciones sean necesarias para el desarrollo de lo dispuesto en la presente ley”.
De esta manera, en el BOC nº 5, de 9 de enero de 2019, se publican:
- el Reglamento de Planeamiento de Canarias (Decreto 181/2018, de 26 de diciembre; EDL 2018/131853);
- el Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias (Decreto 182/2018, de 26 de diciembre; EDL 2018/131845); y
- el Reglamento de Gestión y Ejecución del Planeamiento de Canarias (Decreto 183/2018, de 26 de diciembre; EDL 2018/131912).
Reglamentos que (todos ellos) entran en vigor el 9 de febrero de 2019.
II. Reglamento de Planeamiento (Decreto 181/2018)
A) Contenido
A pesar de la intención de plenitud normativa (complitud, en términos de la Ley) perseguida por la Ley 4/2017, ha resultado evidente que la Ley “no agota la ordenación de esta materia”, en aspectos tales como la participación institucional y ciudadana, la cooperación interadministrativa, el contenido documental de los planes (en particular, del estudio económico-financiero) o el modo de cumplimiento de ciertos trámites (especialmente, los relacionados con el procedimiento de evaluación ambiental); y, de igual manera, por llamada expresa del legislador, la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación requiere ser complementada en los aspectos relativos a los criterios y a la metodología de la evaluación, con el fin de conseguir de evitar la diversidad de interpretaciones en su aplicación.
De esta forma, el Reglamento de Planeamiento cumple con la función de colaboración, que le es propia, desarrollando:
- Los principios y clases de ordenación, la participación ciudadana y el derecho de información, la regulación de la cooperación y colaboración interadministrativa, y la determinación de los trámites comunes de la elaboración de los instrumentos de ordenación sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria Título I, arts. 1 a 27).
- Las normas y las reglas particulares de los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y del territorio (Título II, artículos 28 a 35)
- Los planes y normas de espacios naturales protegidos y red natura 2000 (Título III, arts. 36 a 39).
- Los instrumentos de ordenación territorial, tanto de los planes territoriales de ordenación como de los proyectos de interés insular o autonómico (Título IV, arts. 40 a 53).
- Los instrumentos de ordenación urbanística, regulando tanto el objeto como el procedimiento de las normas técnicas del planeamiento urbanístico, de los planes generales de ordenación, así como del resto de instrumentos urbanísticos de desarrollo, como son los estudios de detalle, los catálogos de protección y las Ordenanzas municipales de urbanización, municipales de edificación y provisionales, tanto insulares como municipales (Título V, arts. 54 a 93).
- Terminando con la regulación de las instituciones comunes a todos los instrumentos, como son las cuestiones relativas a legitimación, comunicaciones, suspensión de la tramitación de instrumentos de ordenación y de licencias, eficacia y vigencia, alteración de los instrumentos de ordenación y evaluación ambiental (Título VI, arts. 94 a 116).
- Y un Anexo en el que se establecen los criterios y la metodología para llevar a cabo la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación, Anexo con el que se pretende dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 86.9 de la Ley 4/2017, precepto en el que se establece que “el Gobierno establecerá reglamentariamente las normas, los criterios y la metodología a utilizar por el órgano ambiental en el ejercicio de su función, asegurando la unidad y coherencia de la evaluación ambiental, de acuerdo con criterios públicos y conocidos de antemano, lo más objetivos y reglados que permita el estado del conocimiento científico y técnico y de los métodos de evaluación existentes”.
B) Normativa que se sustituye
La Disp. Derogatoria del Reglamento de Planeamiento deroga de manera expresa:
- el Decreto 55/2006, de 9 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias (EDL 2006/65065).
- el Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenación (EDL 2001/22054).
- el Decreto 6/1997, de 21 de enero, por el que se fijan las directrices formales para la elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (EDL 1997/26756).
Así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango, incluidas las determinaciones de los instrumentos de ordenación vigentes, estén o no adaptados, que se opongan a lo dispuesto en este Reglamento.
C) Examen diferencial con el régimen anterior
Cabe señalar, de manera previa, que con el nuevo Reglamento de Planeamiento de Canarias se refunde en una única norma el contenido de las tres que se derogan, a lo que se añade el contenido, criterios y metodología de la evaluación ambiental estratégica recogidos en el Anexo del Reglamento.
Desde un punto de vista meramente cuantitativo no se produce reducción de previsiones normativa alguna, más allá de la referida refundición en una única norma reglamentaria. Más bien lo contrario si se toma en consideración el establecimiento de los ya señalados criterios y metodología para llevar a cabo la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación (que integran el Anexo del reglamento de Planificación).
El Reglamento de Planificación que, aunque nada se señala de manera expresa, viene a completar las previsiones que la Ley 4/2017 realiza sobre la ordenación del suelo (arts. 81 a 168) y sobre la ordenación de los espacios naturales protegidos y de la red natura 2000 (arts. 169 a 195), lo que supone que los 115 preceptos legales se completan con otros 116 preceptos reglamentarios.
El art. 2 del Reglamento de Planificación dispone las diferentes clases de instrumentos de ordenación y establece que:
1) La ordenación ambiental y territorial está formada por los siguientes instrumentos:
a) Directrices de Ordenación General y Sectoriales (DO).
b) Planes Insulares de Ordenación (PIO).
c) Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN).
d) Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos y de la Red Natura 2000.
e) Planes Territoriales Parciales (PTP).
f) Planes Territoriales Especiales (PTE).
g) Actuaciones territoriales Estratégicas.
2) La ordenación urbanística se articula a través de los siguientes instrumentos:
A) Normas técnicas de planeamiento urbanístico (NTPU).
B) Planes Generales de Ordenación (PGO).
C) Instrumentos urbanísticos de desarrollo:
a) Planes Parciales (PP).
b) Planes Especiales (PE).
D) Instrumentos urbanísticos de ordenación sectorial.
E) Instrumentos complementarios:
a) Estudios de Detalle (ED).
b) Catálogos (CTGO).
c) Ordenanzas municipales de edificación (OME).
d) Ordenanzas municipales de urbanización (OMU).
e) Ordenanzas provisionales insulares (OPI).
f) Ordenanzas provisionales municipales (OPM).
3) La ordenación estratégica y/o sectorial, en su dimensión territorial y urbanística, se desarrollará a través de los siguientes instrumentos:
a) Proyectos de interés insular o autonómico (PII - PIA).
b) Planes de modernización, mejora e incremento de la competitividad (PMM).
c) Programas de actuación sobre el medio urbano (PAMU).
Organización de los instrumentos de ordenación que se cierra con la previsión de que “la relación entre todos los instrumentos de ordenación se rige por los principios de jerarquía, competencia y especialidad, de acuerdo con lo establecido en los artículos 9 y 83 de la Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias”.
En cuanto a los elementos a considerar respecto a los instrumentos de ordenación y su procedimiento de tramitación, cabe destacar que:
1) El nuevo Reglamento sintetiza en catorce preceptos los trámites comunes de la elaboración de los instrumentos de ordenación sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria (arts. 14 a 27) que clasifica en fase de iniciación y fase de elaboración, evaluación y aprobación, en tanto que el Reglamento anterior destinaba 50 preceptos (arts. 11 a 60) a las normas generales de la tramitación de los instrumentos de ordenación.
2) El nuevo Reglamento de Planeamiento con 23 preceptos (arts. 94 a 116) que regula las cuestiones comunes (como son legitimación, comunicaciones, suspensión de la tramitación de instrumentos de ordenación y de licencias, eficacia y vigencia, alteración de los instrumentos de ordenación y evaluación ambiental).
3) El viejo Reglamento, en cambio, regulaba en los arts. 61 a 89 las cuestiones específicas de cada tipo de instrumento de ordenación.
4) Las calificaciones territoriales (reguladas en los arts. 74 y 75 del anterior Reglamento) no tiene reflejo separado en el nuevo Reglamento.
5) Los instrumentos de desarrollo son tratados desde una perspectiva más general, recogiendo el art. 73.2 las diferentes finalidades que pueden cumplir, posibilidades que se contemplan como un sistema abierto al establecerse la posibilidad de finalidades análogas a las expresamente previstas:
a) Establecer la ordenación pormenorizada precisa para la ejecución del planeamiento, en todo o en parte, del suelo urbano consolidado y del suelo rústico de asentamiento rural.
b) Conservar y mejorar el medio natural y el paisaje natural y urbano.
c) Proteger, conservar y rehabilitar el patrimonio histórico canario.
d) Establecer la ordenación pormenorizada de las áreas urbanas sometidas a operaciones de reforma o de renovación urbanas, sin perjuicio de las actuaciones sobre el medio urbano.
e) Definir las actuaciones en los núcleos o zonas turísticas a rehabilitar.
f) Ordenar los sistemas generales, cuando así lo determine el plan general.
g) Cualquier otra análoga que se prevea en otras disposiciones.
6) Los estudios de detalle pasan a tener la consideración de instrumentos complementarios (arts. 85 y 86 del nuevo Reglamento).
7) Una regulación más precisa y detallada tanto para los catálogos de protección (arts. 87 a 89) como para las ordenanzas (arts. 90 a 93).
8) Se incorpora al Reglamento de Planeamiento la regulación de las directrices de ordenación que, hasta este momento se encontraba en dos Reglamentos específicos (Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenación; EDL 2001/22054; y Decreto 6/1997, de 21 de enero, por el que se fijan las directrices formales para la elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales; EDL 1997/26756), ordenación que se sintetiza y concreta en cuatro preceptos (arts. 28 a 31 del nuevo Reglamento de Planeamiento, frente a los 13 y 15 artículos, respectivamente, de los decretos que se derogan) y en las previsiones efectuadas en la Disp. Adic. 2ª sobre los procedimientos de aprobación de Planes de Ordenación de Recursos Naturales.
De todo ello se deduce que el nuevo Reglamento de Planificación tiene un mayor detalle regulatorio, con un mayor peso (uniformidad) de los elementos comunes y una reducción de los elementos específicos (ordenación que ha de entenderse en clave de simplificación), al tiempo que se puede observar la incorporación de una mayor flexibilidad en cuanto a las soluciones a adoptar en la práctica.
Directrices de ordenación que, conforme a lo dispuesto en los arts. 28 a 31 del Reglamento de Planeamiento:
- Constituyen el instrumento de ordenación territorial estratégica del Gobierno de Canarias, constituyendo el marco de referencia para los restantes instrumentos de ordenación ambiental, territorial y urbanística de la Comunidad Autónoma.
- Podrán ser generales o sectoriales
- Y en caso de coincidencia, sobre un mismo ámbito territorial, las directrices de ordenación sectorial prevalecerán sobre las directrices de ordenación general, salvo en las determinaciones relativas a los recursos naturales.
III. Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística (Decreto 182/2018)
A) Contenido
Tal y como señala el art. 1 del Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias (aprobado por Decreto 182/2018), “este reglamento tiene por objeto el desarrollo de la Ley 4/2017, de í3 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, en los aspectos relativos a la intervención y protección de la legalidad urbanística, según es definida por el artículo 324.2 de dicha Ley”.
El art. 324.2 de la Ley 4/2017 dispone que “se entiende por legalidad urbanística, a los efectos de las potestades de intervención, de restablecimiento y sancionadoras previstas en esta ley, el bloque normativo constituido por la legislación ambiental, territorial y urbanística, sus disposiciones reglamentarias de desarrollo, los instrumentos de ordenación ambiental, territorial y urbanística y las ordenanzas locales que regulan la construcción, transformación y uso del suelo, vuelo y subsuelo”.
De esta forma, las prescripciones establecidas en la Ley 4/2017 sobre Intervención administrativa en garantía de la legalidad ambiental, territorial y urbanística (arts. 324 a 350) y en materia de Protección de la legalidad ambiental, territorial y urbanística (arts. 351 a 370) son complementadas y desarrolladas por las previsiones del Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias (integrado por 56 artículos), en cuanto que:
- Concreta el derecho a conocer y recibir asesoramiento sobre el régimen urbanístico y de intervención aplicable (art. 2).
- Desarrolla las previsiones legales que determinan que la realización de actuaciones urbanísticas deberá estar amparada por el correspondiente título habilitante, que podrá consistir, según proceda, en un acto administrativo autorizatorio (arts. 12 a 29) o aprobatorio otorgado por la administración competente o en una comunicación previa de la actuación, por parte de la persona promotora de la misma (arts. 30 a 34), preceptos que desarrollan las previsiones efectuadas en los arts. 329 a 350 de la Ley 4/2017.
- Cumple con la función de colaboración reglamentaria (arts. 351 a 370) en relación a la protección de la legalidad (ambiental, territorial y urbanística) fijando la coordinación interadministrativa en el ejercicio de las potestades de protección:
- Entre procedimiento sancionador y de restablecimiento
- Entre procedimiento de restablecimiento y de legalización
- Entre procedimiento de restablecimiento y de revisión de oficio
- Del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística
- Desarrolla la intervención mediante órdenes de ejecución sobre seguridad, salubridad, protección y ornato de inmuebles (arts. 50 a 56).
B) Normativa que se sustituye y que se modifica
La Disp. Derogatoria del Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias deroga de manera expresa:
- los arts. 215 a 225 del Reglamento de Gestión y Ejecución del sistema de Planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 183/2004, de 21 de diciembre (EDL 2004/224950) (preceptos que “también” son derogados el nuevo Reglamento de Gestión y Ejecución del Planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 183/2018).
- los arts. 4 y 5 del Decreto 117/2006, de 1 de agosto, que regula las condiciones de habitabilidad de las viviendas y el procedimiento para la obtención de la cédula de habitabilidad (EDL 2006/112412).
- cuantas disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en este Reglamento y, en particular, las determinaciones contrarias a lo dispuesto en el mismo contenidas en ordenanzas municipales y en instrumentos de ordenación vigentes en el momento de su entrada en vigor.
Todas las referencias contenidas en el Decreto 117/2006 a la cédula de habitabilidad y sus efectos se deben entender realizadas a la presentación de la comunicación previa a la primera ocupación o cambio de uso con destino a vivienda acompañada de la certificación prevista en el art. 33.1.b).2 del Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias.
Además, este nuevo Reglamento modifica:
- Los listados de actuaciones sujetas a licencia urbanística, a comunicación previa y de actuaciones exentas, contenidos en la Ley 4/2017 (Disp. Final 1ª del Reglamento).
- El Reglamento de Carreteras de Canarias, aprobado por Decreto 131/1995, de 11 de mayo (EDL 1995/17101) (Disp. Final 2ª del Reglamento).
Asimismo, establece que los Ayuntamientos deberán adaptar sus ordenanzas municipales al contenido del presente Decreto en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor (Disp. Final 3ª del Reglamento).
C) Examen diferencial con el régimen anterior
Este nuevo Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias supone, por sí mismo, la promulgación de un cuerpo normativo que desarrolla, separadamente, la Ley 4/2017, lo que viene a significar que esa finalidad de simplificar, racionalizar y actualizar las reglas aplicables para la protección, ordenación y utilización del territorio del archipiélago Canario, a la que ya se ha hecho referencia, no impide la multiplicación de normas.
Y es que de las cuestiones que regulaba el anterior Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias (Decreto 183/2004) se desgaja, con el nuevo sistema de desarrollo de la Ley, este Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística, extrayendo a una nueva norma reglamentaria las cuestiones relativas a la intervención y la protección de la Legalidad Urbanística que antes se encontraban ubicadas en los arts. 215 a 225 de ese Reglamento de gestión y ejecución.
La nueva regulación es mucho más extensa (56 artículos frente a los 11 anteriores) si bien ello se debe a que la anterior regulación (recuérdese, del año 2004, aunque modificada en diversas ocasiones) se centraba en la licencia urbanística como título habilitante.
Así, el art. 216.1 del Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias (Decreto 183/2004) establecía que “todo acto de edificación y uso del suelo requerirá la preceptiva y previa licencia municipal, sin perjuicio de las demás autorizaciones que sean exigibles con arreglo a la legislación sectorial aplicable y, en particular, los siguientes…”.
En tanto que en la nueva regulación, al lado del régimen general de las licencias urbanísticas (arts. 12 a 24) encontramos la regulación de los regímenes especiales (arts. 25 a 29) y de las comunicaciones previas (arts. 30 a 34), como desarrollo necesario de la previsión efectuada en el art. 329.1 de la Ley 4/2017, precepto en el que se dispone que “Los títulos habilitantes para la realización de actuaciones urbanísticas podrán consistir en un acto administrativo autorizatorio o en una comunicación previa dirigida a la Administración competente”.
Licencia que es definida, a los efectos del reglamento, como el “acto administrativo municipal que, a solicitud de persona interesada, habilita o legaliza una actuación urbanística, previa verificación de que la misma se adecua a la legalidad urbanística y, en su caso, a la normativa técnica sectorial” (art. 13.1), en tanto que “la comunicación previa es definida como el acto documentado de la persona interesada por el que se pone en conocimiento de la administración competente una actuación urbanística proyectada a los efectos de habilitar, con su mera presentación y cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 349 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias y en el presente reglamento, la realización de la misma” (art. 30).
En cuanto al desarrollo de las previsiones que la Ley 4/2017 realiza en materia de protección de la legalidad urbanística (arts. 351 a 370), el Reglamento realiza un importante esfuerzo preventivo en cuanto a la delimitación y efectos de los diferentes procedimientos y la forma en la que han de coordinarse las diferentes actuaciones que se han de llevar a cabo con la intervención de diferentes administraciones (en función del reparto de atribuciones y competencias existente en esta materia), esfuerzo regulador que se extiende a conceptualizar los diferentes elementos sobre os que se construye el restablecimiento de la legalidad urbanística (art. 39 del Reglamento) y el reparto de competencias entre la Administración Municipal (Ayuntamientos y Cabildos) y la Autónica (la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural), así como las regulación delos diferentes hitos del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística (arts. 41 a 46).
En este sentido, el art. 47 del Reglamento contiene un catálogo de las diversas situaciones que dan lugar a que un uso se tenga por consolidado (a los efectos de la limitación temporal para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística), la forma en la que han de computarse el plazo de cuatro años desde que se produzca el primer signo exterior y verificable del uso sin que la administración haya incoado procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística sobre los mismos, así como los hechos que dan lugar a la extinción del uso consolidado.
IV. Reglamento de Gestión y Ejecución del Planeamiento de Canarias (Decreto 183/2018)
A) Contenido
El art. 1 del Reglamento de Gestión y Ejecución del Planeamiento de Canarias (aprobado por Decreto 183/2018) pone de manifiesto que “la actividad de gestión y ejecución del planeamiento es el proceso de materialización de las determinaciones contenidas en los distintos instrumentos de ordenación a fin de posibilitar la transformación registral y física de las fincas afectadas, de conformidad con la ordenación pormenorizada contenida en los mismos, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias y en el presente Reglamento”.
Se trata, por tanto, del desarrollo reglamentario de las previsiones efectuadas por la Ley 4/2017 sobre las actuaciones de nueva urbanización en ejecución del planeamiento (arts. 196 a 301) y sobre las actuaciones sobre el medio urbano (arts. 302 a 318), preceptos en los que se regula la actividad de gestión urbanística respecto a la que se establecen los principios generales de simplificación y transparencia.
De esta forma, el Reglamento, que se extiende a lo largo de 170 artículos, complementa las previsiones efectuadas por la Ley 4/2017 a lo largo de 123 artículos, desarrollando esos mandatos legales en cuanto a:
- La actividad de gestión y la regulación de sus diferentes modalidades (arts. 1 a 15).
- Las unidades de actuación (arts. 16 a 23).
- Reparcelación (arts. 24 a 48).
- Convenios Urbanísticos (arts. 49 a 54).
- Proyectos de Urbanización (art. 55).
- Ejecución de actuaciones de nueva urbanización (arts. 56 a 118), las realizadas sobre el medio urbano (arts. 119 a 127) y las efectuadas sobre asentamiento rurales (arts. 128 a 133).
- Las entidades urbanísticas colaboradoras (arts. 134 a 142).
- La recepción y conservación de la urbanización (arts. 143 a 150).
- La ejecución de sistemas generales y expropiación urbanística de otras actuaciones públicas (arts. 151 a 157).
- El patrimonio público del suelo (arts. 158 a 163).
- Las actuaciones edificatorias (arts. 164 a 170).
B) Normativa que se sustituye
La Disp. Derogatoria del Reglamento de Gestión y Ejecución del Planeamiento de Canarias deroga de manera expresa el Decreto 183/2004, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión y Ejecución del Sistema de Planeamiento de Canarias (EDL 2018/131912). En cuanto a esta derogación téngase en cuenta que, como ya se ha señalado, el Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias (aprobado por el Decreto 182/2018) “también” deroga los arts. 215 a 225 de ese mismo Reglamento.
Y, de forma tácita, se procede a la derogación de “cuantas disposiciones de igual o inferior rango, incluidas las determinaciones de los instrumentos de ordenación vigentes, estén o no adaptados, que se opongan a lo dispuesto en este Decreto y el Reglamento que se aprueba”.
C) Examen diferencial con el régimen anterior
La primera apreciación que resulta de la comparación entre el nuevo Reglamento de Gestión y Ejecución del Planeamiento de Canarias y su predecesor (Decreto 183/2004) es la contención, en cuanto a su extensión, de la naciente regulación (170 artículos frente a los 249 de la anterior).
Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que la norma legal a la que desarrollaba el Reglamento de 2004 (esto es, el DLeg 1/2000) destinaba 71 artículos a la gestión y ejecución, materia para la que la Ley 4/2017 requiere de 123 artículos. Y es que la ejecución ha sido uno de los aspectos sobre los que recayó ese afán de que la ley contuviera “cuantas normas de aplicación directa sean posibles, reduciendo la necesidad de desarrollos reglamentarios a aquellos aspectos que sean inevitables”, algo que no ha impedido la necesidad de un, todavía, extenso desarrollo reglamentario.
De hecho, una de las primeras diferencias que se puede apreciar entre la vigente regulación y la sustituida es que el nuevo régimen destina los primeros 55 artículos del reglamento a establecer los principios y fines de la actividad de ejecución de planeamiento, así como las actuaciones de gestión urbanística (criterios generales, contenido, tipos y procedimientos de aprobación en todo proceso de ejecución de planeamiento), y eso que la Ley 4/2017 “en aras de la simplificación” estableció como único instrumento de equidistribución los proyectos de reparcelación.
Se trata, en definitiva, de complementar las previsiones legales en aspectos concretos en cuanto a la organización de la gestión urbanística a los que, como queda de manifiesto, no puede alcanzar la regulación legal.
Para materializar los principios de simplicidad y transparencia en la práctica de la gestión urbanística se hace necesario completar la regulación legal con normas que determinen el contenido y procedimiento de cada uno de los sistemas que la Ley establece para llevar a cabo la ejecución de planeamiento, tanto en las actuaciones de nueva urbanización como en las actuaciones en el medio urbano y asentamientos rurales.
V. A modo de conclusión
Los tres Reglamentos urbanísticos de Canarias (Planeamiento, Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística y Gestión y Ejecución del Planeamiento), con entrada en vigor el 9 de febrero de 2019, vienen a culminar el proceso iniciado con la promulgación de la Ley 4/2017.
Ese trasiego, desde el DLeg 1/2000 al nuevo régimen de la Ley 4/2017, que perseguía, como fines primordiales, la simplificación, la racionalización y la actualización del uso del suelo en la Comunidad Autónoma de Canarias se pretendía fundamentar en hacer una Ley que, para que fuera más eficaz tenía (debía) “contener cuantas normas de aplicación directa sean posibles, reduciendo la necesidad de desarrollos reglamentarios a aquellos aspectos que sean inevitables, ya sea por tratarse de cuestiones técnicas, ya sea por ser cuestiones procedimentales”.
Y sin que parezca posible negar la bondad del nuevo sistema, que logra una parte importante de los objetivos perseguidos, lo cierto es que la promulgación de estos Reglamentos lo que sí pone de manifiesto es que se ha producido un importante incremento del número de preceptos implicados, algo que, en sí mismo, no parece bueno, puesto que si existe una manifestación evidente (en términos cuantitativos) de la sencillez de algo es lo reducido de su tamaño, lo que en el caso de la ordenación y regulación normativa viene determinado por la extensión de las normas. Y ello porque resulta inevitable que, a más preceptos, más conflictos para su interpretación (en la teoría y en la práctica).
Es cierto que la realidad procedimental, ésa que sirve de sustento a toda actividad administrativa, se ha complicado en los últimos tiempos. Los mandatos llegados desde Europa (el caso de la Directiva de Servicios) vinieron a complicar un sistema de intervención basado, exclusivamente, en la autorización (licencia) y que se ha visto “enriquecido” con las autorizaciones “especiales”, las declaraciones responsables y las comunicaciones previas.
Pero eso no justifica que esa pérdida de visión de la distinta finalidad que cumplen los diferentes tipos de normas que integran el ordenamiento jurídico, y la necesidad de emplear la norma más adecuada al fin que, con ella, se persigue.
Y es que una norma no es mejor (o peor) por el rango que se le atribuye y le da cobertura. Será más importante, tendrá una mayor jerarquía. Pero tan malo es dotar de rango reglamentario a una previsión que no debiera tener ese nivel, como hacer lo contrario. Lo importante, lo eficiente, es que la ley cumple con su fin y las normas reglamentarias con el suyo (completar y desarrollar a la Ley, sin vulnerar el principio de jerarquía normativa).
Y, aunque es cierto que no resulta contrario a la Constitución (EDL 1978/3879) que el legislador asuma una tarea que anteriormente había encomendado al poder reglamentario, pues nuestro sistema constitucional desconoce algo parecido a una reserva reglamentaria inaccesible al legislativo, no parece propio de la mejor técnica normativa y al principio de buena regulación la legalización, por sistema, de normas jurídicas que no necesitan de ese rango normativo, y ello por mucho que la ley pueda tener en nuestro ordenamiento jurídico cualquier contenido, no estándole en modo alguno vedada la regulación de materias antes atribuida al poder reglamentario.
Resulta innegable que la Ley 4/2017 es muy extensa y detallada (pasando de los 249 artículos del DLeg 1/2000 a los 408 artículos y más de 50 disposiciones, entre adicionales, transitorias y finales), algo que no impide que resulte necesario su desarrollo reglamentario, el cual se realiza con los tres Reglamentos vistos.
Estos reglamentos cumplen con su función, pues desarrollan el sistema iniciado con la Ley 4/2017 y lo hacen de forma ordenada y coherente, misión que se encuentra facilitada por su conjunta tramitación y publicación. Esta forma de actuar dota de cohesión y coherencia a su ámbito de regulación, aunque en ocasiones se tiende a una expansión (caso del Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística) que alcanza a modificar otros sectores relacionados, como es el Reglamento de carreteras, y mediante la que se introducen excepciones a las distancias hasta ahora establecidas para la instalación de líneas aéreas eléctricas, telefónicas y telegráficas respecto de la arista exterior de la calzada, con lo que se regula una norma cuya finalidad no es de naturaleza urbanística sino que se corresponde con la seguridad vial (evitar accidentes).
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de enero de 2019.
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