La sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Saquetti Iglesias c. España condena al Reino de España por incumplir el art.2 del Protocolo nº 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos -EDL 1984/11163-, al entender que no se ha respetado la garantía de la doble instancia -la revisión por un tribunal superior de un pronunciamiento de culpabilidad-.
A pesar de la importancia de la sentencia y de la enmienda que supone a nuestro ordenamiento jurídico, ha transcurrido ya un año y medio desde que fue dictada y nuestro legislador no parece darse por aludido en una cuestión que exigiría un replanteamiento del actual sistema de recursos en la jurisdicción contencioso-administrativa.
Conviene hacer un repaso cronológico de todo ello.
I. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El Tribunal Constitucional ha mantenido de forma constante (STC 37/1995, de 7 febrero -EDJ 1995/110-, y otras posteriores) que, así como el acceso a la jurisdicción es un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art.24.1 CE -EDL 1978/3879-, el sistema de recursos frente a las diferentes resoluciones judiciales ha de incorporarse a este derecho fundamental en la concreta configuración que reciba en cada norma procesal [1], con la excepción del orden jurisdiccional penal, pues en este caso existe un derecho del condenado al doble grado de jurisdicción, derecho que, tal como recuerda la STC 149/2015, de 6 julio -EDJ 2015/138057-, «deriva directamente» del art.24.1 CE.
También ha señalado que la potestad sancionadora en manos de la Administración es una opción perfectamente legítima. Potestad expresamente admitida en el art.25.3 CE -EDL 1978/3879-, si bien sometida a unos límites que dimanan del principio de legalidad de las infracciones y de las sanciones y que, como señala la sentencia 77/1983, de 3 octubre -EDJ 1983/77-, «desde el punto de vista de los ciudadanos, se transforman en derechos subjetivos de ellos y consisten en no sufrir sanciones sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente puedan imponerlas [2]».
Por otro lado, desde la STC 18/1981, de 8 junio -EDJ 1981/18-, se ha señalado que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al ámbito sancionador administrativo, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. Sin embargo, esa aplicación ha de hacerse con ciertos matices y no de manera automática, global o mimética, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del art.24 CE -EDL 1978/3879-, la seguridad jurídica que garantiza el art.9 y con el alcance que requiere la finalidad que justifica esa previsión constitucional.
En el derecho administrativo sancionador esta garantía de la doble instancia ha sido entendida precisamente como uno de esos «matices» que permiten diferenciar el derecho administrativo del penal, de modo que dicha garantía no sería constitucionalmente exigible.
La sentencia 89/1995, de 6 junio -EDJ 1995/2462-, rechazó tajantemente la necesidad de imponer tal garantía con un argumento concluyente: en el derecho administrativo sancionador el ius puniendi no se ejercita por el tribunal contencioso-administrativo, sino por la Administración, de modo que la resolución administrativa sí es revisada por un tribunal superior desde el momento en que se accede a la vía judicial [3].
II. LA SENTENCIA SAQUETTI
Pues bien, esta jurisprudencia, en lo que respecta a la doble instancia administrativa, debe entenderse superada a raíz de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Saquetti Iglesias c. España, de 30 junio 2020 -EDJ 2020/583085- -en descargo del Tribunal Constitucional habría que recordar que el Protocolo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos -EDL 1984/11163-, si bien entró en vigor de forma general en 1988, no lo hizo en España hasta el 1 de diciembre de 2009, después de la publicación en el BOE del correspondiente Instrumento de Ratificación-.
Siguiendo la línea iniciada con la sentencia Engel y otros c. Países Bajos, de 8 junio 1976 -EDJ 1976/3-, el TEDH subraya que el concepto de pena y de acusación en materia penal no puede hacerse depender sin más de la forma en que cada Estado haya decidido calificar la infracción cometida, pues ello dejaría en manos de aquéllos la aplicación del Convenio. Se trata de un concepto que debe analizarse atendiendo a la naturaleza y gravedad de la infracción y de la sanción impuesta. La calificación de la sanción según la normativa interna de cada Estado tiene un «valor relativo», de modo que el artículo 6 del Convenio se aplicaría a aquella sanción que, por su carácter y gravedad, tenga generalmente naturaleza penal, aunque no haya sido considerada como tal por el legislador.
La sentencia Engel se dictó en un momento en el que se venía produciendo un aumento por parte de los Estados de la despenalización de determinadas conductas delictivas de menor relevancia social, expulsando tales conductas del ámbito penal y acudiendo para su represión al derecho administrativo sancionador; al mismo tiempo, se agravaban de manera notable las sanciones impuestas desdibujando la línea divisoria tradicional entre infracción penal y administrativa. El Tribunal europeo alertaba de esta situación y recordaba que esta decisión de política criminal, si bien legítima, no podía suponer una merma de las garantías establecidas en el Convenio, concluyendo así en la necesidad de construir un concepto autónomo de pena que fuera más allá de la calificación dada en cada Estado [4].
Ya antes de esta sentencia, algunos autores habían puesto el foco en esta tendencia. Así, Rodríguez Devesa [5] se refería a la «codicia del Derecho administrativo», y Parada Vázquez [6] al «desarrollo espectacular, a cuyo progreso no se le ve el fin, del poder sancionador de la Administración pública española». Tales críticas se han mantenido hasta hoy -Lozano Cutanda [7] habla de la «espectacular» ampliación de los poderes sancionadores de la Administración, lo que ha traído consigo un endurecimiento de las sanciones económicas aplicables-.
La clasificación de las infracciones como penales o administrativas incidía en la determinación de la jurisdicción competente para su enjuiciamiento y, por ende, generaba consecuencias directas en el ámbito de las garantías judiciales del sancionado.
En este contexto la sentencia Saquetti sigue la línea marcada por el Tribunal de Estrasburgo en sentencias anteriores, y condena al Reino de España por haber vulnerado el art.2 del Protocolo nº 7 del Convenio -EDL 1984/11163-.
Este artículo regula el «derecho a un doble grado de jurisdicción en materia penal»:
«1. Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por una jurisdicción superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los cuales pueda ser ejercitado, se regularán por ley.
2. Este derecho podrá ser objeto de excepciones en caso de infracciones de menor gravedad según las defina la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto tribunal o haya sido declarado culpable y condenado al resolverse un recurso contra su absolución».
Conviene exponer los hechos que dan lugar a la sentencia:
- En marzo de 2011 el Sr. Saquetti es sometido a un control de seguridad en el aeropuerto Madrid-Barajas momentos antes de embarcar a un vuelo con destino a Buenos Aires (Argentina). Se encuentra en sus maletas un total de 154.800 euros que no habían sido declarados previamente.
- La Administración incoó el correspondiente procedimiento administrativo sancionador de acuerdo con la OEHA/1439/2006, de 3 mayo, reguladora de la declaración de movimientos de medios de pago en el ámbito de la prevención del blanqueo de capitales -EDL 2006/48516-. Se le imputa la comisión de una infracción grave de las previstas en los art.2.1.v), art.52.3 y art.57.3 L 10/2010, de 28 abril, de prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo -EDL 2010/36169- y por el art.2.3 RD 925/1995 de 9 junio -EDL 1995/14447-, por el que se aprueba el Reglamento de la L 19/1993, de 28 de diciembre -EDL 1993/19390-, sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales (modificada por RD 54/2005 de 21 de enero -EDL 2005/96-). Se le impone una multa de 153.800 euros que se corresponde con la práctica totalidad de la cantidad incautada.
- En octubre de 2011 el Sr. Saquetti interpone recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid. El recurso es desestimado por sentencia de 17 de enero de 2013, concluyendo que no el recurrente no había declarado las cantidades descubiertas, tal y como era su obligación, y que no había justificado el origen de las mismas. Considera que la multa impuesta como sanción es proporcional al fin perseguido.
- En la sentencia se informa que contra la misma no cabía recurso de casación, pues la cuantía de la multa no alcanzaba el importe mínimo exigido para recurrir ante el Tribunal Supremo [8]. El recurrente acude en amparo al Tribunal Constitucional que, por auto de 29 de abril de 2013, inadmite el recurso por no justificarse suficientemente la relevancia constitucional.
- Es entonces cuando el Sr. Saquetti acude al Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En su demanda, denuncia que su condena no fue revisada por una jurisdicción superior, invocando el art.2 del Protocolo número 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos -EDL 1984/11163-.
El Tribunal estima vulnerado el citado derecho con los argumentos que se resumen a continuación.
Comienza exponiendo la doctrina elaborada en sentencias anteriores respecto de este artículo recordando que, si bien el artículo viene referido a la condena por la comisión de una «infracción penal», el Tribunal ha considerado que, para reputar penal o administrativa una infracción y la consiguiente sanción, no se debe atender exclusivamente a cómo haya sido clasificada por el legislador, sino que es preciso examinar la concurrencia de los denominados «criterios Engel»: i) la calificación de la disposición a nivel interno, ii) el tipo de infracción, y iii) la gravedad de la sanción impuesta al interesado.
Por lo que respecta al primero de ellos, la sentencia señala que la infracción, efectivamente, tiene la consideración de administrativa, por lo que la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. La L 10/2010 -EDL 2010/36169- la califica como infracción grave y la sanciona con multa, cuyo importe mínimo será de 600 euros y cuyo importe máximo podrá ascender hasta el duplo del valor de los medios de pago empleados.
No obstante, y como subraya el TEDH, esto es sólo un punto de partida, pues es preciso valorar los demás criterios.
En relación con el segundo -el tipo de infracción-, el Tribunal, con apoyo en los precedentes que cita, recuerda que los extremos a analizar son tres: «la magnitud del colectivo al que va dirigida la norma infringida, el tipo y la naturaleza de los intereses protegidos y la existencia de un objetivo de disuasión y represión». Y así, en el presente caso:
i) la Ley de prevención y blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo tiene un alcance general, pues los destinatarios son todas las personas, físicas o jurídicas, que cruzan una frontera y ejercen las actividades descritas en el art.2.1 L 10/2010 -EDL 2010/36169- en relación con el movimiento de capitales;
ii) el bien jurídico protegido es el interés de los gobiernos de los Estados en controlar los medios de pago internacionales, en sintonía con los delitos aduaneros;
iii) la multa se impone con el objetivo de disuadir y castigar por incumplir la obligación legal de cumplimentar una declaración.
Sobre este último aspecto, subraya el Tribunal que «esta consideración por sí sola podría ser suficiente para otorgar a la sanción impuesta una naturaleza delictiva que requiera el beneficio de las garantías inherentes al art.6 del Convenio», citando al efecto la sentencia Jussila c. Finlandia, de 23 noviembre 2006.
Por último, respecto al tercer criterio -la gravedad de la sanción-, el Tribunal considera que, si bien la multa impuesta no puede conllevar privación de libertad, el importe de la misma -153.800 euros, equivalente a la cantidad requisada en la aduana- es de suficiente entidad como para considerar que la infracción merece ser calificada como penal.
Resuelto por tanto que la infracción tiene la consideración de penal y, por tanto, resulta aplicable el art.2 del protocolo nº 7 del Convenio -EDL 1984/11163-, el TEDH analiza si el demandante podía reclamar la revisión de su condena por un órgano jurisdiccional superior por no ser de aplicación ninguna de las excepciones que el apartado 2 del artículo establece; y concluye que tales excepciones no son aplicables al caso.
La primera excepción viene referida al carácter menor de la infracción, que no puede identificarse sólo con el hecho de que la sanción no conlleve privación de libertad -como dice el Tribunal, «no es un factor decisivo ni el único criterio» a tener en cuenta-. Para su valoración es preciso atender a las circunstancias de cada caso, de modo que corresponderá a las autoridades nacionales examinar la proporcionalidad de la sanción y las consecuencias que la misma provoque en la situación personal del demandante.
Sobre estas bases, el Tribunal destaca en el caso examinado varios aspectos: i) la multa impuesta equivale a todos los bienes personales del demandante, ii) éste carece de antecedentes penales, iii) no se ha demostrado que los fondos incautados sean el resultado de prácticas vinculadas al blanqueo de capitales.
Critica que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid «no contiene análisis alguno de la proporcionalidad de la medida impugnada» [9], y que la sanción a imponer debía corresponderse con la gravedad de la infracción, que no consistía en la comisión de un delito de blanqueo de capitales o de evasión fiscal, sino en el incumplimiento de la obligación de declarar.
Por todo ello, la infracción no podía calificarse como de «menor gravedad».
Interesante en este punto es la argumentación del voto particular concurrente de uno de los Jueces de la Sala, que funda su discrepancia precisamente en la manera que debería abordarse el análisis de este criterio de menor gravedad de la infracción. Considera que el mismo no puede hacerse depender de las circunstancias del caso -proporcionalidad, situación personal del afectado- y, por ende, de la valoración que al respecto hagan los tribunales, pues sólo deben ser tenidas en cuenta circunstancias objetivas, es decir, la gravedad potencial de la sanción que pueda imponerse, que viene determinada por la ley, en lugar de la sanción real que se imponga [10].
La segunda excepción viene referida a que el tribunal tenga la consideración de «más alto tribunal» en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, lo que tampoco se acepta pues esta condición corresponde al Tribunal Supremo, que forma parte de la jerarquía de los tribunales ordinarios, al que se puede acudir tras el Tribunal Superior de Justicia siempre que la cuantía sea superior a 600.000 euros (en aquel momento).
Expuesto lo anterior, el TEDH se plantea si el demandante se benefició de la doble instancia, analizando dos aspectos concretos en relación al caso planteado:
i) Si sería admisible a estos efectos la revisión llevada a cabo por un órgano judicial frente a la sanción impuesta por una autoridad administrativa -contestando a la argumentación sostenida por el Abogado del Estado español y que transcribía lo dicho por el Tribunal Constitucional en la ya citada sentencia 89/1995-. Niega esta posibilidad exponiendo que, según el apartado 17 del Informe Explicativo del Protocolo nº 7 del Convenio -EDL 1984/11163-, las autoridades que no sean tribunales en el sentido del art.6 del Convenio no pueden ser tenidas en cuenta como jurisdicciones. En el caso concreto, la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, dependiente del Ministerio de Economía, no tiene la consideración de jurisdicción pues carece de independencia.
ii) Si podría aceptarse como revisión el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. También es rechazado. El apartado 18 del Informe Explicativo al Protocolo del Convenio acepta que el requisito de una «doble instancia jurisdiccional» puede ser cumplido tanto por tribunales de apelación como de casación, pero no se menciona a los tribunales constitucionales. En el caso del Tribunal Constitucional español, el TEDH niega su condición de segunda instancia a los fines del art.2 del Protocolo nº 7 -EDL 1984/11163-, pues la competencia para examinar la legalidad ordinaria está reservada a los juzgados o tribunales que forman parte del poder judicial, correspondiendo al Tribunal Constitucional comprobar si las resoluciones administrativas o judiciales han respetado los derechos fundamentales. Su función es restablecer y preservar los derechos fundamentales cuando éstos se han infringido de forma real y efectiva.
En definitiva, la única autoridad judicial que examinó el caso fue el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y su sentencia no pudo ser recurrida en casación por razón de la cuantía lo cual, aunque se ajustaba a la ley entonces vigente, fue lo que impidió que el demandante pudiera someter la sanción impuesta a revisión por un tribunal superior.
Concluye la sentencia que se ha producido la vulneración del art.2 del Protocolo nº 7 del Convenio -EDL 1984/11163- a la vista del conjunto de circunstancias particulares del caso, en especial, «[de] la gravedad de la sanción impuesta al demandante, [d]el incumplimiento en examinar las circunstancias personales por parte de las autoridades internas y [de] la ausencia de una instancia superior».
La sentencia, como decíamos, ha tenido una importante repercusión, pues el sistema de recursos español no está configurado para permitir con carácter general la revisión de sentencias dictadas en el ámbito administrativo sancionador, especialmente cuando se trata de resoluciones sancionadoras cuya competencia se atribuye en única instancia a las Salas, en las que no cabe interponer recurso de apelación.
III. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 25 DE NOVIEMBRE DE 2021
La doctrina establecida en la sentencia Saquetti demandaba un pronto pronunciamiento del Tribunal Supremo. Su Sala de admisión, por medio de auto de 18 de marzo de 2021, admitió el recurso de casación interpuesto precisando como cuestión casacional la siguiente:
«determinar la eventual incidencia de la reciente STEDH 30 junio 2020, en el asunto Saquetti Iglesias c. España (Demanda no 50514/13) -EDJ 2020/583085- sobre la exigencia de una doble instancia de revisión jurisdiccional de las sanciones administrativas graves- en el vigente sistema de recursos contencioso-administrativos, cuando … corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia la competencia para conocer en única instancia» [11].
Los recursos son resueltos por sentencias fechadas el 25 de noviembre de 2021. La importancia y trascendencia del asunto ha hecho que sea el Pleno de la Sala III quien examine y decida sobre la cuestión planteada.
1. Los hechos de la sentencia
Exponemos en primer lugar los antecedentes del caso:
- El día 30 de abril de 2016 a las 18:10 horas la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima detectó visualmente desde un medio aéreo una presunta contaminación que se estaba efectuando desde un buque tanque quimiquero en aguas de soberanía española -a 12,2 millas de Cabo Tiñoso (Murcia)-. Una embarcación recogió muestras en el mar de la mancha detectada, que fueron debidamente analizadas.
El buque fue inspeccionado en el puerto de Algeciras el 1 de mayo, donde se obtuvieron tres muestras procedentes de varios tanques de carga del buque, que también se analizaron, e inspeccionado de nuevo en Huelva el 15 de mayo de 2016.
- Incoado expediente sancionador, se imputa la comisión de una infracción grave de tráfico marítimo y marina mercante, referida a la prevención de la contaminación del medio marino.
- Se impone una sanción de multa de 250.000 € y la obligación de pago de los gastos derivados de la limpieza por la contaminación de las aguas del mar territorial bajo jurisdicción española, producidas desde el buque «RHL FLENSBURG». Las sanciones se imponen con carácter solidario, i) a la compañía aseguradora del buque, ii) a la mercantil naviera titular de la actividad mercante del buque, iii) a la mercantil propietaria del buque; y iv) al capitán del buque al momento de los hechos sancionados. También se impone a la naviera y subsidiariamente al capitán una sanción de 10.000 euros de multa, y una tercera sanción de 2.000 euros al capitán, por sendas infracciones de la misma naturaleza.
- Las resoluciones sancionadoras son recurridas ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Por sentencias todas ellas de 19 de octubre de 2020, se desestiman los recursos.
- Estas sentencias son recurridas en casación, admitidos por la Sala de admisión al apreciar interés casacional en los términos antes expuestos.
2. El examen de los criterios Engel
La sentencia comienza haciendo una detallada exposición de la doctrina del TEDH sobre la materia y, en concreto, sobre la sentencia Engel y los criterios para determinar la calificación de una infracción a efectos de la aplicación del Convenio. A continuación, entra a determinar si, en el caso concreto analizado, la infracción cometida tiene naturaleza penal y, por ello, resulta de aplicación el Protocolo del Convenio por cumplirse todos los criterios Engel. Responde a ello afirmativamente:
- En cuanto al colectivo al que se dirige, porque las normas sancionadoras aplicadas tienen como destinatarios a la totalidad de la población.
- En cuanto a los intereses protegidos, la finalidad de la norma es garantizar la protección tanto del tráfico marítimo como de la calidad de los mares. Son fines que demuestran un claro objetivo de disuasión y represión.
Por todo ello, no resulta necesario examinar la concurrencia del tercer criterio, el de la gravedad de la sanción, pues de acuerdo con los dos criterios examinados, la infracción tiene una clara naturaleza penal.
3. El recurso de casación como medio de revisión de la sentencia
Concluido que la infracción debe ser reputada como penal a efectos de aplicar el art.2 del Protocolo nº 7 del Convenio -EDL 1984/11163-, el Tribunal Supremo procede a continuación a examinar si en el caso concreto el mencionado precepto ha sido incumplido, ampliando el análisis desde una perspectiva general para determinar si nuestra normativa comporta la vulneración del Convenio y sus Protocolos.
El Tribunal Supremo, «para evitar equívocos», parte en su argumentación de una precisión conceptual importante -que va a resultar determinante en su decisión final-: es preciso distinguir entre «doble instancia» y «reexamen» jurisdiccional de la declaración de culpabilidad. Señala la sentencia que los textos internacionales en ningún momento hacen referencia expresa a un pretendido derecho a la doble instancia. Dado que el precepto del Convenio, al reconocer la garantía, remite a la ley nacional para determinar, no solo el «ejercicio» del derecho, sino también «los motivos por los que podrá ejercerse», será el legislador nacional el que determine la forma en que deba llevarse a cabo este reexamen, sin la exigencia de que sea una revisión completa, que es la propia de una doble instancia en sentido propio del término.
El Tribunal Supremo insiste una y otra vez en que el Convenio no impone un reexamen obligatorio del pronunciamiento de culpabilidad, sino que la exigencia se colmaría siempre que el ordenamiento procesal habilite la posibilidad de que la condena por infracciones administrativas de naturaleza penal pueda ser revisada por un Tribunal superior. Este argumento es el que lleva al Tribunal Supremo ha concluir que el recurso de casación es perfectamente válido para cumplir con las exigencias del Convenio.
Dicho lo cual, al Tribunal Supremo no se le escapa la dificultad que supone armonizar esta revisión con la especial naturaleza del recurso de casación.
La invocación de una infracción del ordenamiento jurídico y la existencia de una declaración de culpabilidad no pueden determinar, sin más, la admisión del recurso, dada su consideración de recurso extraordinario. Por el contrario, y más aún tras la reforma operada en el año 2015 [12], el acceso a casación exige acreditar en la sentencia una infracción del ordenamiento pero, además, que la existencia de interés casacional. Este interés casacional, cuya apreciación corresponde a la Sala de Admisión de acuerdo con los criterios regulados en el art.88.2 y 3 LJCA -EDL 1998/44323-, se configura como «el presupuesto esencial y el eje del nuevo recurso».
Por lo tanto, ha de existir una cuestión de naturaleza sustantiva o procedimental que haya sido suscitada en la instancia y rechazada por el Tribunal que dictó la sentencia recurrida, respecto de la cual no exista jurisprudencia. Y esta exigencia, en opinión del Tribunal Supremo, no vulnera el Convenio, pues el TEDH ha señalado que los Estados tienen una facultad discrecional para decidir las modalidades de recurso, admitiendo expresamente el recurso de casación [13]. Asimismo, los criterios de admisión podrán ser más o menos rigurosos, pero en principio quedan en manos de la norma nacional, siempre que con ello se persiga un fin legítimo y no se desnaturalice la esencia misma del derecho. La interpretación de tales criterios son competencia del tribunal nacional.
El Tribunal Supremo aclara que la admisión de la casación exige que la finalidad del reexamen esté justificado en una pretendida y razonada vulneración de las normas y jurisprudencia aplicables al caso y que hayan sido vulnerados razonadamente en la sentencia de instancia, pero que el interés casacional es ineludible, aclarando que los motivos de interés casacional previstos por el legislador no son tasados [14], debiendo analizarse caso por caso la concurrencia de dicho interés casacional.
Por último, insiste en que las cuestiones de hecho están vedadas en el recurso de casación, sin que ello pueda comportar una vulneración del Convenio.
A los efectos de dar respuesta a la cuestión casacional planteada, concluye:
«la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el art.2 del Protocolo nº 7 del CEDH -EDL 1984/11163-, en la interpretación dada por la STEDH 30 junio 2020, en el asunto Saquetti c. España -EDJ 2020/583085-, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora».
IV. COMENTARIO
La doble instancia administrativa -o, si se quiere, como puntualiza el Tribunal Supremo, el reexamen de la declaración de culpabilidad- no es una reclamación que haya surgido en el mundo jurídico a partir de la sentencia Saquetti, sino que viene plateándose desde hace años.
La generalidad de la doctrina así lo ha venido considerando [15], exponiendo que el número de asuntos que se resuelven en única instancia -por tanto, no susceptibles de recurso ordinario- cada vez es mayor, lo que hace imprescindible la generalización del recurso de apelación, al menos para los asuntos más relevantes. Exigencia que, además, se hace más patente si cabe con la nueva configuración del recurso de casación desde la reforma operada en el año 2015.
Una vez publicada la sentencia Saquetti, el tema ha cobrado de nuevo actualidad, convirtiendo la reclamación en un auténtico clamor a favor de la reforma [16].
No sólo la doctrina se ha manifestado en este sentido, también la propia Judicatura. Así, en algunas sentencias judiciales se ha llamado la atención sobre ello [17]. Igualmente, en diversos foros judiciales se ha venido reclamando de forma repetida desde hace años la generalización de la doble instancia, como en los «Encuentros» entre Presidentes de Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia, que organiza periódicamente el CGPJ. Y en las Memorias anuales del Tribunal Supremo se contiene la misma reivindicación [18].
Por último, la propia sentencia comentada se hace eco de esta necesidad [19].
Empezábamos este artículo haciendo un reproche al legislador, pues la sentencia Saquetti tiene una incidencia que va más allá del caso concreto analizado y supone una enmienda al sistema procesal español en el ámbito contencioso-administrativo sancionador. Por ello, es el legislador sobre quien recae la responsabilidad de encarar una reforma legislativa que generalice la doble instancia, al menos en los supuestos sancionadores.
En este contexto, y a la espera de que esta reforma se materialice, la sentencia del Tribunal Supremo apunta algunas pautas interpretativas en relación con los criterios Engel que en lo sucesivo puedan ser tenidas en cuenta tanto por el Alto Tribunal en la admisión de sus recursos de casación como por las Salas de apelación frente a sentencias de los Juzgados.
Al margen del primero de ellos -cómo haya sido calificada la infracción por el legislador, que ni es determinante ni tiene mayor recorrido analítico por cuanto es precisamente su consideración de administrativa lo que genera la controversia de su revisión-, para la calificación de la infracción administrativa como penal el tribunal deberá centrarse en los otros dos -tipo de infracción y gravedad de la sanción-. Su análisis puede hacerse conjunta o separadamente, según cada caso, pues recuerda el Tribunal Supremo que, si bien ambos criterios son alternativos y no cumulativos, pueden analizarse conjuntamente si, al analizarlos por separado, «no permite alcanzar una clara conclusión sobre dicha cuestión».
Para ello, los extremos a tener en cuenta, siguiendo la sentencia Engel, son: «la magnitud del colectivo al que va dirigida la norma infringida, el tipo y la naturaleza de los intereses protegidos y la existencia de un objetivo de disuasión y represión».
El Tribunal Supremo subraya la importancia de distinguir entre supuestos de sujeción general y especial: en los primeros se destaca el carácter penal de la infracción por ser la manifestación más clásica del ius puniendi del Estado, al destinarse a proteger intereses generales del Estado; en los segundos, al partirse de un vínculo especial entre ciertos ciudadanos y la Administración, se excluye esta vocación de generalidad, pues su finalidad es la protección particular de bienes específicos de las Administraciones (poniendo como ejemplo las sanciones impuestas a funcionarios o contratistas).
Por ello, en el caso concreto analizado en la sentencia objeto de casación, mientras las infracciones referidas a la actuación en los Puertos podrían considerarse de sujeción especial, dado que esta actuación está sometida a un fuerte control y autorización administrativas, las infracciones referidas a la marina mercante o, con mayor concreción, a la seguridad y al tráfico marítimo y a la contaminación del medio marino, tendrían como destinatarios a la totalidad de la población.
En definitiva, lo determinante es valorar la finalidad disuasoria y punitiva, como ya dijo la sentencia Jussila, porque si la infracción afecta a la generalidad de los ciudadanos y pretende la salvaguarda de los intereses generales, el objetivo de la norma es el de disuasión y represión.
Un dato que el Tribunal Supremo destaca para hacer esta distinción es el hecho de que los tipos infractores vengan a completar los tipos penales, lo que indicaría que la infracción administrativa participa de la naturaleza de las infracciones penales -en el caso analizado las infracciones relativas a la contaminación son equiparables a los tipos generales descritos en los art.325 y 326 CP -EDL 1995/16398-.
Por lo tanto, es la generalidad de los sujetos afectos por la norma y su finalidad de disuasión y represión lo que determina la naturaleza penal de la infracción.
A pesar de todo ello, resulta excesivamente abierta y ambigua la concreción en cada caso de tales presupuestos, como de hecho ya sucede con las sentencias del TEDH que han examinado estos casos. A modo de ejemplo, y quizá como más significativa, la sentencia Jussila llegó a considerar que la imposición de una sanción en un supuesto de recargos tributarios participa de esta naturaleza de sujeción general porque el responsable lo es en su condición de contribuyente.
Lo mismo sucede con el intento del Tribunal Supremo de añadir como criterio interpretativo el hecho de que las infracciones administrativas tengan su reflejo en otras conductas equiparables del Código Penal, y que -una vez distinguidos los supuestos de sujeción general y especial- poco va a ayudar en la calificación de la infracción; tal similitud se puede apreciar en un gran número de infracciones administrativas. Por ejemplo, en el ámbito tributario o de subvenciones los tipos del derecho administrativo sancionador tiene su equivalente en los delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, en el ámbito urbanístico o en ciertas leyes sectoriales como aguas, costas, puertos… sucede igual con los delitos contra el medio ambiente, incluso en el ámbito de la seguridad vial el Código Penal dedica un capítulo completo a ello (arts.379 y siguientes -EDL 1995/16398-…), y en este punto llegar a considerar que en todas las infracciones de tráfico pueda predicarse su naturaleza penal resultaría ciertamente excesivo.
En cuanto a la gravedad de la sanción, y más allá del supuesto de sanciones privativas de libertad, cuyo carácter penal es indudable -y que en el Derecho español está proscrito por el art.25.3 CE -EDL 1978/3879-: «la Administración civil no puede imponer sanciones que, directa o indirectamente, impliquen privación de libertad»-, en primer lugar es preciso recordar que para el TEDH es un requisito secundario, por cuanto la clasificación de una infracción como administrativa o penal no puede depender exclusivamente de la gravedad de la infracción y, en concreto, de la cuantía de la multa pecuniaria. El Tribunal Supremo, siguiendo lo dicho por el Tribunal Europeo, subraya que el marcado casuismo da lugar a que en muchas ocasiones se haga necesario vincular este criterio con el de la naturaleza de la infracción, y analizar en cada caso las circunstancias concurrentes. El TEDH no da pautas ni criterios objetivos para delimitar cuándo la sanción puede ser considerada penal.
No obstante, este criterio de la gravedad de la sanción, si bien secundario para calificar la infracción, sí es determinante para aplicar la excepción del apartado 2 art.7, pues si resulta de «menor gravedad» quedaría excluida de la exigencia de la doble instancia.
La solución que encuentra el Tribunal Supremo es que cada tribunal deberá examinar la proporcionalidad de la sanción atendiendo a las circunstancias personales del sancionado, y que este examen es el que permite concluir si la infracción merece o no el calificativo de «gravedad» a efectos de la doble instancia.
Acierta el Tribunal Supremo al advertir de la dificultad de llevar a cabo este análisis caso por caso cuando la propia configuración del derecho a la doble instancia impone dotar de claridad a la delimitación de la infracción desde el mismo momento en que se comete la infracción, algo que evidentemente sólo el legislador está en condiciones de hacer a través de las normas procesales aplicables, que establezcan reglas objetivas y taxativas, y no los tribunales de justicia en un examen a posteriori.
En el caso del recurso de casación, además, esta incompatibilidad se deriva también de la propia naturaleza del recurso. Si en la regulación anterior a 2015 el recurso estaba diseñado para tutelar intereses subjetivos concretos, al margen de su trascendencia jurídica objetiva y de la utilidad que la decisión pudiese tener para crear pautas interpretativas del ordenamiento jurídico aplicables en otros supuestos, con la reforma el recurso gira en torno al concepto de interés casacional, con el objetivo de dotar a la casación de una función de creación y unificación de jurisprudencia [20].
No resulta sencillo armonizar ambos conceptos, es decir, el análisis en casación de las circunstancias concretas del caso para su admisión, por un lado, y la proyección de generalidad que constituye la esencia del recurso de casación, por otro. No olvidemos que el derecho a la doble instancia se configura como un derecho subjetivo de cada ciudadano a lograr la revisión de su pronunciamiento de culpabilidad, al margen del interés superior que el mismo pueda tener para la sociedad en general, que es la idea que ilumina y rige el nuevo recurso de casación.
Enlazando con lo anterior, otro punto polémico es cómo articular la revisión de un pronunciamiento de culpabilidad prescindiendo de las cuestiones de hecho, de acuerdo con la naturaleza del recurso de casación y su contraposición al de apelación. Para el Tribunal Supremo esta discusión queda totalmente superada con lo sucedido en su momento en el orden jurisdiccional penal en el que, hasta la generalización de la doble instancia, las sentencias dictadas por las Audiencias Provinciales no podían ser recurridas más que ante el Tribunal Supremo a través del recurso de casación [21]. La sentencia analizada se apoya en lo dicho en su momento por la Sala II, concluyendo que, si el recurso de casación penal colmaba las exigencias del Convenio y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos para toda clase de delitos, con mayor razón lo sería también para infracciones administrativas.
Olvida el Tribunal Supremo, no obstante, cuál ha sido la estación final a la que se ha llegado en el orden jurisdiccional penal, que es precisamente la generalización de la doble instancia.
Insistimos en la dificultad de revisar un pronunciamiento de culpabilidad prescindiendo de las cuestiones de hecho, lo que supone vedar al tribunal superior la valoración de la suficiencia de la prueba o la legalidad de su obtención.
V. CUESTIONES PENDIENTES DE SER RESUELTAS
La sentencia del Tribunal Supremo hace un loable esfuerzo de estudio y análisis de la doctrina aplicable a estos casos, y trata de aportar algunas pautas interpretativas, pero no puede olvidarse que, al final, resuelve el caso concreto que se le somete. Es cierto que la contestación a la cuestión casacional, a diferencia de lo que sucede en otros casos, sí que tiene una indudable proyección de generalidad. Pero no olvidemos que, en el fondo, el Tribunal termina analizando el caso concreto, cuya admisión venía condicionada precisamente por la cuestión de interés casacional planteada.
Por lo tanto, habrá que estar expectantes y ver qué hará el Alto Tribunal ante los nuevos recursos que se interpongan en materia sancionadora y qué fundamentos pueda utilizar para su admisión. Más aún a medida que vaya fijando doctrina sobre la cuestión. Y ello al margen de que, como ya se ha encargado de decir en la sentencia, el reexamen en materia sancionadora se garantiza con la posibilidad de recurso, aunque derive en un pronunciamiento de inadmisión.
Como hemos dicho, el derecho subjetivo derivado del Convenio se reconoce de forma individual al ciudadano con el objeto de posibilitar la revisión de su culpabilidad, y este derecho es autónomo del interés casacional que pueda predicarse del asunto. Llegado ese momento, y si el Tribunal Supremo generaliza la inadmisión por ausencia de interés casacional, ¿tal rigor no chocaría con la «esencia misma» del derecho reconocido en el Convenio?
En la propia sentencia parece deslizarse la idea de flexibilizar la interpretación de los motivos de interés casacional para estos casos, apoyándose en el hecho de que los supuestos enumerados en el art.88.2 LJCA -EDL 1998/44323- no son tasados y de que, en definitiva, se trata de garantizar un derecho fundamental. En apoyo de lo anterior es preciso recordar que uno de los supuestos en los que se presume el interés casacional es respecto de sentencias dictadas en procedimientos de derechos fundamentales.
Desde luego, una solución mucho más sencilla para los operadores jurídicos y más acorde con el principio de seguridad jurídica sería introducir en el art.88.3 LJCA -EDL 1998/44323-, para los actos sancionadores, un supuesto específico de interés casacional que facilite la admisión del recurso, similar a lo que se ha hecho con el apartado d) para los asuntos procedentes de organismos reguladores, -si bien para ello es precisa la reforma LJCA-.
Mayores problemas va a generar, a mi juicio, la revisión de sentencias dictadas por los Juzgados. Si bien éstas son recurribles en apelación, el art.81.1.a) impone para ello que su cuantía exceda de 30.000 euros. ¿Qué sucederá con los asuntos de cuantía inferior?
Ya hemos visto que la jurisprudencia del TEDH rechaza la idea de condicionar exclusivamente la calificación de la infracción a la gravedad de la sanción. Si bien el apartado 2 art.7 del Protocolo -EDL 1984/11163- permite exceptuar la doble instancia para los casos de menor gravedad, y que sea cada Estado miembro el que fije los límites del recurso, hemos visto que la decisión al final es muy casuística. Además, los propios términos utilizados en Saquetti -estos límites deben «perseguir un fin legítimo y no vulnerar la esencia misma de este derecho»- son muy abiertos y permiten muchas interpretaciones.
Por lo tanto, dónde colocar el umbral para determinar la «menor gravedad» de la sanción no resulta sencillo. Si a ello añadimos que la razón de ser de la condena al Reino de España en la sentencia Saquetti ha sido, precisamente, la imposibilidad absoluta de recurrir la sentencia por razón de la cuantía exigida en su día al recurso de casación, esta misma línea argumental es trasladable al recurso de apelación. Es decir, si el TEDH considera violado el derecho a la doble instancia porque el límite cuantitativo exigido para acceder a casación impedía el recurso, lo mismo sucederá en las apelaciones cuya cuantía mínima no alcance los 30.000 euros, pero se llegue a la conclusión de que la infracción tiene naturaleza penal.
El Tribunal Supremo pasa de puntillas sobre este problema. Es cierto que la cuestión de interés casacional no alcanza a este supuesto, pues se limita a examinar la incidencia de la sentencia Saquetti en asuntos resueltos en única instancia, y si el recurso de casación sirve a estos efectos. Quizá por ello, hubiera sido más lógico que la sentencia no hiciera ninguna observación al respecto, y menos aún de manera tan escueta como lo hace, ya que sin mayor desarrollo argumentativo viene a afirmar que tal situación «no ofrece problema alguno en relación a la exigencia del reexamen» porque las sentencias de los Juzgados son susceptibles de apelación, e incluso de casación, conforme al art.86.
El argumento no es muy sólido por cuanto, i) no tiene en cuenta que no todas las sentencias son apelables sino sólo las que superen el límite de cuantía, extremo que no merece ningún comentario al respecto; y ii) la referencia al recurso de casación del art.86.1 párrafo 2º -EDL 1998/44323- está fuera de lugar puesto que el recurso de casación para los casos de sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados únicamente está previsto para supuestos que «contengan doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos» (es decir, supuestos relativos a materia tributaria, de personal y de unidad de mercado, y cuya interposición no corresponde a los particulares sino que queda reservada a la Administración).
En estos casos, aunque el tribunal de apelación concluya que la sanción impuesta merece ser calificada como penal y no pueda ser considerada de «menor gravedad» -de modo que sería exigible, conforme a lo dispuesto en el Convenio, el reexamen del pronunciamiento de culpabilidad-, la norma procesal impide la admisión del recurso si no se alcanza la cuantía mínima exigida, norma con rango de ley que el tribunal no puede ignorar. En estos casos, la Sala de apelación podría valorar dos opciones:
1- Plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto del art.81.1.a) LJCA -EDL 1998/44323-, por considerar que los términos en los que está redactado impiden al tribunal analizar, de acuerdo con la doctrina Saquetti, las circunstancias particulares de cada caso a la hora de determinar, a efectos de la doble instancia, si la infracción tiene naturaleza penal o administrativa. El límite cuantitativo está fijado en términos absolutos y procede su aplicación automática sin margen alguno a interpretaciones alternativas, no siendo posible excepcionar su aplicación atendiendo a otros factores más que al de la cuantía.
Es cierto que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la doble instancia administrativa, plasmada como se dijo al principio en las STC 89/1995 -EDJ 1995/2462-, es concluyente y reiterada, pero también lo es que la sentencia Saquetti la ha rechazado expresamente -contestando a las alegaciones que hacía el Gobierno de España en su escrito de contestación a la demanda-, con lo que lo lógico es que el Tribunal Constitucional proceda a su revisión o, al menos, a su matización.
Sería interesante darle al Tribunal Constitucional la oportunidad de revisar su jurisprudencia y de interpretar, a la luz de la doctrina del Tribunal Europeo, los límites previstos para la apelación en el art.81.1.a) LJCA -EDL 1998/44323- en relación con las resoluciones sancionadoras.
2- El control de convencionalidad, es decir, la aplicación directa del Convenio a pesar de la norma interna. Dado que la norma española es contraria al Convenio Europeo de Derechos Humanos, la posibilidad de inaplicar la norma interna en favor de la internacional ha sido admitida por el Tribunal Constitucional. La sentencia 140/2018, de 20 diciembre -EDJ 2018/655514-, ha señalado que es «una mera regla de selección de derecho aplicable, que corresponde realizar, en cada caso concreto, a los jueces y magistrados de la jurisdicción ordinaria». Por lo tanto, «la constatación de un eventual desajuste entre un convenio internacional y una norma interna con rango de ley no supone un juicio sobre la validez de la norma interna, sino sobre su mera aplicabilidad, por lo que no se plantea un problema de depuración del ordenamiento de normas inválidas, sino una cuestión de determinación de la norma aplicable en la solución de cada caso concreto, aplicación que deberá ser libremente considerada por el juez ordinario».
Es decir, el juez no declara la invalidez de la norma, lo que sólo el Tribunal Constitucional puede hacer para normas con rango de ley, sino que se limita a desplazarla para aplicar la que está por encima de ella, y esta decisión en todo caso puede ser controlada por el Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo [22].
Tales opciones van dirigidas, como se ve, a garantizar el cumplimiento de las conclusiones expuestas por el TEDH en relación al art.2 del Protocolo 7 del Convenio -EDL 1984/11163- en materia sancionadora. Pero es, en definitiva, el legislador quien debe afrontar la necesaria reforma del sistema de recursos establecido en la LJCA si de verdad quiere adaptarse a esta doctrina con plenas garantías. Reforma que no tendría por qué suponer una modificación de la planta judicial y la creación de Salas de Apelación específicas en la Audiencia Nacional y en los Tribunales Superiores de Justicia, tal y como tuvo lugar en la jurisdicción penal. Bastaría con atribuir a los órganos unipersonales el conocimiento de todos los asuntos en materia sancionadora, suprimiendo el límite de cuantía que actualmente sirve para atribuir la competencia a los Juzgados o a las Salas [23].
Entre tanto, y mientras no se lleve a cabo la reforma, los tribunales seguirán buscando la manera más conveniente para salvaguardar las garantías y derechos de los ciudadanos. Últimamente, la pasividad del legislador parece haberse convertido en tónica general.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en febrero de 2022.
Notas:
[1] STC 120/2009, de 18 mayo -EDJ 2009/72632-: «es competencia del legislador la configuración del sistema de recursos contra las diversas resoluciones judiciales, arbitrando los medios impugnatorios que estime convenientes con arreglo a los criterios de ordenación que juzgue más oportunos, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que incluso no existan».
STC 37/1995, de 7 febrero -EDJ 1995/110-: «no puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos. El establecimiento y regulación en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador».
[2] La STC 77/1983 -EDJ 1983/77- exponía razones como «la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con ese tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados»).
[3] Como dice la STC 89/1995 -EDJ 1995/2462-, «(a diferencia del procedimiento administrativo "sancionador") no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción adoptada en un procedimiento que ha de ser respetuoso con las principales garantías del art.24 CE-EDL 1978/3879-.
La circunstancia de que los Tribunales del orden judicial administrativo puedan, por estimar que la sanción es conforme a Derecho, desestimar el recurso contencioso-administrativo, no autoriza a concluir en que sean tales Tribunales quienes, como acontece en el orden judicial penal, "condenen" al administrado, de tal suerte que, frente a dicha primera condena, haya de surgir, en aplicación de lo dispuesto en aquellas normas de los Pactos internacionales, un derecho a la obtención de la revisión de la condena en una segunda instancia, sino, antes al contrario, la sanción administrativa la irroga la Administración Pública en el uso de sus prerrogativas constitucionales, pudiendo (a diferencia del proceso penal, en nuestro país siempre informado por el principio de legalidad -art.100 LECrim. -EDL 1882/1-) su destinatario aquietarse frente a la misma o reaccionar mediante la interposición del recurso contencioso-administrativo en el que, aquí sí, los art.24.1 y 106.1 CE -EDL 1978/3879- garantizan a todo ciudadano el libre y efectivo acceso a los Tribunales.
Por esta razón y con independencia de que, frente a la sentencia dictada por los Tribunales administrativos, pueda el legislador (atendida la gravedad de la sanción y la necesidad de cohonestar los derechos fundamentales a "un proceso con todas las garantías" y "sin dilaciones indebidas") arbitrar los oportunos medios de impugnación, lo cierto es que esta exigencia no se deriva de la Constitución, desde la que no cabe predicar la existencia de un derecho fundamental a la doble instancia contencioso-administrativa».
[4] Con toda claridad lo exponía la sentencia Örztük c. la República Federal Alemana de 21 febrero 1984 -EDJ 1984/6847-: «La Convención no se opone a las tendencias de la “descriminalización” existentes -bajo formas bien diversas- en los Estados miembros del Consejo de Europa […], sin embargo, si los Estados contratantes pudieran, a su antojo, calificando una infracción de administrativa en vez que de penal, evitar el juego de las cláusulas fundamentales de los artículos 6 y 7, la aplicación de éstas se encontraría subordinada a su voluntad soberana», lo que podría contribuir a «resultados incompatibles con el objeto y el fin de la Convención».
[5] Rodríguez Devesa, Derecho Penal, Parte general, Madrid, 1971.
[6] Parada Vázquez, J.R. (1972), «El poder sancionador de la Administración y la crisis del sistema judicial penal», Revista de Administración Pública, 67.
[7] Dice la autora: «no hay actualmente ningún sector de la vida social o económica sometido a intervención administrativa que no esté acompañado de la previsión de infracciones administrativas». «Sanciones administrativas: el peligroso protagonismo de un ius puniendi alternativo», en E. González y R. Rubio (coords.) (2018), España Constitucional (1978-2018). Trayectorias y Perspectivas, B. Pendás (dir.), Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, tomo V, págs. 3773 y ss.
[8] La L 37/2011, de 10 octubre, de medidas de agilización procesal -EDL 2011/222122-, había modificado el art.86.2.b) L 29/1998 -EDL 1998/44323-, aumentando la cuantía mínima para recurrir ante el Tribunal Supremo de 150.000 a 600.000 euros. Su exposición de motivos justificaba la reforma por el «sobrevenido aumento de la litigiosidad», por la necesidad de «asegurar la sostenibilidad del sistema y garantizar que los ciudadanos puedan disponer de un servicio público de calidad», así como «limitar el uso abusivo de instancias judiciales».
[9] Así lo dice la sentencia en su apartado 42. Esta afirmación, no obstante, carece de todo fundamento, pues basta acudir a la sentencia del TSJ de Madrid para apreciar que este extremo había sido analizado, incluso de manera detallada y exhaustiva.
[10] En su voto particular, el Juez Lemmens lo fundamenta así: «se trata de la gravedad de la sanción que pueda imponerse y no la gravedad de la sanción que se ha impuesto. En otras palabras, se deben tener en cuenta los efectos potenciales de una posible sanción. Esos efectos se determinarán sobre una base legal, no sobre la base de la sentencia dictada en el caso de una persona determinada (…). Por tanto, es sobre la base de la propia Ley, independientemente de su aplicación al presente caso (si no es para reforzar la conclusión alcanzada sobre la base de la Ley), que debe permitirse o rechazarse la excepción de "infracción de menor gravedad".
Aunque debo admitir que la sentencia no respalda tal interpretación del art.2 del Protocolo no 7, a mi juicio tampoco la excluye».
[11] El primer auto de admisión tiene fecha de 18 de marzo de 2021, recurso 8158/2020. Posteriormente, constan en la base de datos del CENDOJ otros dos autos más, de 15 de abril de 2021, recursos 8156 y 8159 de 2020.
[12] LO 7/2015, de 21 julio -EDL 2015/124945-, por la que se modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial, reforma la LJCA modificando la regulación del recurso de casación, con la finalidad de que «la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica», tal y como se explica en el Preámbulo.
[13] SSTEDH 27 abril 2000, Haser c. Suiza, y de 8 de enero de 2009, Patsouris c. Grecia.
[14] El art.88.2 LJCA -EDL 1998/44323- enumera los supuestos en que se aprecia interés casacional objetivo, si bien no como numerus clausus, sino «entre otras circunstancias».
[15] Lozano Cutanda, B., hace un resumen del sentir de las voces más autorizadas de la doctrina, citando entre otros a García de Enterría, Santamaría Pastor, Casado Casado o Tomás-Ramón Fernández. Lozano Cutanda, B. (2020). «La sentencia Saquetti Iglesias c. España impone la introducción de la doble instancia para el enjuiciamiento de las sanciones administrativas». Revista de Administración Pública, 213.
[16] El Magistrado F. Soldevilla Fragoso habla de «impacto» «muy relevante» en «Sentencia de gran impacto: Asunto Saquetti Iglesias v. España. STEDH 30 junio 2020 -EDJ 2020/583085-», Actualidad Administrativa, 9. Editorial Wolters Kluwer.
Cobreros Mendazona refiere la «imperiosa exigencia», en «El doble grado de jurisdicción para las sanciones administrativas, una imperiosa exigencia convencional y constitucional», Revista Vasca de Administración Pública.
En cambio, José Ramón Chaves augura a la sentencia un «corto recorrido, en correspondencia con su frágil argumentación». Los renglones torcidos del asunto Saquetti y la doble instancia contencioso-administrativa. 14 de septiembre de 2020. Disponible en http://www.delajusticia.com.
[17] En la STS 30 septiembre 2020, recurso 7007/2018 -EDJ 2020/664993-, se hace referencia a «la aconsejable doble instancia, la cual posibilitaría -sin las restricciones propias del recurso de casación- una plena revisión de la valoración de la prueba realizada en la instancia en supuestos con la trascendencia de autos...».
[18] «La doctrina más autorizada del Derecho Administrativo viene insistiendo una y otra vez, desde hace años, en la necesidad de desarrollar un sistema de doble instancia en el Orden Jurisdiccional contencioso-administrativo. En este mismo sentido, la Memoria de esta Sala correspondiente el pasado año 2019 ponía de manifiesto la conveniencia de abordar esta regulación de una vez por todas. Pues bien, tal necesidad se ha vuelto inaplazable por obra de la reciente jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la imperatividad de la doble instancia en el campo de las sanciones administrativas, plasmada en la STEDH 30 junio 2020, núm. 50514/13 -EDJ 2020/583085-, recaída en el asunto Saquetti Iglesias c. España». Tribunal Supremo del Reino de España. Memoria Anual 2020.
[19] «[La solución sería más sencilla] si en nuestro sistema procesal contencioso-administrativo se instaurase la regla general de la doble instancia, como ya han reclamado tanto el Tribunal Constitucional como este Tribunal Supremo. Pero es esa una solución de lege ferenda que no nos corresponde a nosotros más cometido que su constatación, pero que no puede servir para excluir el debate de lege data, propia de la potestad jurisdiccional y conforme a los dictados del TEDH».
[20] D. Córdoba Castroverde (2015). «El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo». Revista de Jurisprudencia. Editorial El Derecho, 1 de octubre de 2015.
[21] STS de 22 de junio de 2012, recurso 2517/2011 -EDJ 2012/154698-: « El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en los casos Loewenguth y Deperrios, que fueron inadmitidos, respectivamente, el 30 de mayo de 2000 y 22 de junio de 2000, considera que en el art.2 del Protocolo número 7o los Estados Parte conservan la facultad de decidir las modalidades del ejercicio del derecho al reexamen y pueden restringir el alcance de este último; además, en muchos Estados el mencionado reexamen se encuentra igualmente limitado a cuestiones de derecho. Por ello, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que la posibilidad de recurrir en casación responde a las exigencias del art.2 del Protocolo no 7 del Convenio. (STS 587/2006, 18 de mayo -EDJ 2006/80859-)».
[22] Estos extremos ya se han planteado ante los tribunales. Ver el análisis que se hace por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, sección 8ª, en la sentencia de 27 de enero de 2021, recurso 30/2020 -EDJ 2021/509975-, que cuenta también con un voto particular.
[23] El art.8.2.b) LJCA -EDL 1998/44323- y, por remisión, el art.9.1.b) atribuye a los Juzgados el conocimiento de los recursos contra actos administrativos que tengan por objeto «las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses».
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