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ADMINISTRACIÓN LOCAL

Novedades en el ámbito económico financiero y de personal para las entidades locales en el ejercicio 2022

Tribuna
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I. Introducción

En el año 2022 continuamos conviviendo con el virus, seguimos sumergidos en una crisis económica y sanitaria sin precedentes, debido al brote de infecciones por el coronavirus SARS-CoV-2. La OMS la calificó como pandemia global y se declara una Emergencia de Salud Pública de importancia Internacional, en este contexto Europa nos asigna 1.483 Millones de euros para los Fondos Europeos de Recuperación y Resiliencia, los fondos Next Generation (NG) que el Gobierno ya presupuestó en el ejercicio 2021, del cual el 5,6 % se transfiere a las entidades locales.

Nos encontramos con unos presupuestos municipales marcados por una disminución de ingresos sin precedentes, por la crisis económica y sanitaria ocasionada por la COVID y por la sentencia que nuestro TC ha dictado recientemente y que afecta de manera muy directa a los presupuestos municipales.

El TC declara nula la forma de liquidar el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (en adelante la plusvalía), lo que ha obligado a aprobar una norma para dar constitucionalidad de nuevo al impuesto. Así, el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre (EDL 2021/39843), adapta el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, aprobado por RDLeg 2/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2992), a la reciente jurisprudencia del TC respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), dando lugar a una nueva plusvalía municipal.

Son tres las Sentencias de nuestro TC: nº 59/2017, de 11 de mayo (EDJ 2017/61456), nº 126/2019, de 31 de octubre, (EDJ 2019/722724) y nº 182/2021, de 26 de octubre (EDJ 2021/722069). La última ha declarado la inconstitucionalidad del impuesto por su método de cálculo lo que supone la imposibilidad de liquidar este impuesto al no poder determinar su cuantía.

Nuestro TC, a raíz de las sentencias citadas, estima que nos encontramos ante una auténtica ficción legal conforme a la cual la mera titularidad de un terreno de naturaleza urbana genera en el momento de la transmisión un incremento de valor que queda sujeto a gravamen, con independencia de las circunstancias reales que sucedan en cada momento. Y con respecto al cual la norma no discrimina supuestos diferentes pues es el resultado de aplicar una fórmula matemática que se contiene por igual para todos los casos en que se produzca la transmisión y con independencia de que exista tal incremento o beneficio. La declaración de nulidad del impuesto ha provocado la rápida reacción del Gobierno en dictar un Decreto ley para que los ayuntamientos puedan liquidar el impuesto.

Recordemos que el territorio de Navarra el legislador hizo rápidamente sus deberes y al declarar la inconstitucionalidad de la norma foral se dictó Decreto Foral Norma 2/2017, de 28 de marzo, por el que se modifica el Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (EDL 2017/51882). Señala este Decreto que la regulación planteada aconseja establecer algún mecanismo para conocer si existe o no un incremento o por el contrario una disminución pérdida o minusvalía, para lo cual se emplea un sistema objetivo, de fácil aplicación para los ayuntamientos, y consiste en calcular la diferencia entre los valores de transmisión y adquisición. La norma señalaba que este método permitía determinar con certeza la existencia o no de un incremento de valor.

Navarra tardó tan solo unos meses en dictar una norma. Sin embargo, el legislador estatal ha tardado varios años (desde la primera sentencia del TC en 2017) en regular de nuevo el impuesto, lo que provoca una pérdida de ingresos importantes para los ayuntamientos. Pérdida que se estima del 10 al 30% de la recaudación.

Los municipios se plantean cómo cuadrar sus presupuestos ante el aumento de la litigiosidad de este impuesto y las devoluciones que deben hacer frente. Las transmisiones anteriores a 26 de octubre de 2021, que no se encuentren consolidadas, podrán ser revisadas con fundamento en esta sentencia (liquidaciones pendientes de notificar, liquidaciones impugnadas pendientes de resolver, y autoliquidaciones con solicitud de rectificación pendiente de resolver) por ello se debe dotar este año en el fondo de contingencia una cantidad por los pasivos contingentes que se generarán ante las reclamaciones que se interpongan o las ya efectuadas. Este año será más difícil cuadrar los presupuestos municipales, presupuestos que demandan un aumento del gasto social debido a la crisis económica ocasionada por la pandemia.

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) viene proponiendo al Gobierno un fondo por la pérdida de recaudación.

Si bien es cierto que a partir de 10 de noviembre de 2021 se puede liquidar el impuesto con arreglo a la nueva normativa, las liquidaciones por periodos inferiores al año, no compensarán la pérdida de ingresos por no poder liquidar hechos imponibles anteriores a la sentencia, es decir anteriores al 26 de octubre de 2021. Los ayuntamientos deberán hacer frente además a las posibles y miles de devoluciones que se tendrán que realizar derivadas de la enorme litigiosidad que se generará en este impuesto. Debiendo además presupuestar una cantidad en el fondo de contingencia por los pasivos contingentes que se generarán por las devoluciones de este impuesto.

En otro orden, el Real Decreto-ley 32/2021, de 28 diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo (EDL 2021/46522), modifica el RDLeg 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores -ET/15- (EDL 2015/182832), para generalizar el contrato indefinido y limitar la temporalidad.

En el ámbito de la Administración Pública, esta norma ha de armonizarse con las disposiciones de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (EDL 2021/46380), con incidencia sobre el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por RDLeg 5/2015, de 30 de octubre (EDL 2015/187164).

El objetivo es reducir la temporalidad del conjunto de las Administraciones públicas por debajo del 8%, una ratio que, si bien la cumple la Administración General del Estado, no se cumple en otros ámbitos territoriales como la administración local. Se trata de un compromiso que adquirió el Gobierno con la Unión Europea a través de las reformas contenidas en el Plan de Recuperación y supone también cumplir con las sentencias del TJUE y del TS sobre la materia.

Las Administraciones Públicas deberán ofertar antes del 1 de junio de 2022 las plazas de trabajadores temporales que están actualmente ocupadas. Los procesos selectivos deberán finalizar antes del 31 de diciembre de 2024 y será un proceso de concurso-oposición el que dará acceso a estas plazas.

Algunos sectores argumentan que el principio constitucional del mérito se justifica con la experiencia en el puesto de trabajo, ocupándolo de forma temporal, primero por más de 10 años, y después tras muchas presiones por estar ocupándolo de forma temporal al menos durante cinco años, que lo convierte en mérito suficiente para consolidarlo, sin necesidad de realizar pruebas, sin examen, con una forma “peculiar” o a medida de acreditar el mérito y la capacidad.

De esta forma, aquellas plazas que hayan estado cubiertas por un contrato temporal durante al menos los últimos cinco años podrán consolidarse mediante concurso de méritos. El concurso irá acompañado de oposición en los casos en los que se lleve en el puesto de trabajo tres años, si bien los ejercicios de dicha fase podrán no ser eliminatorios.

Con carácter general, la fase de concurso ponderará un 40% y la experiencia será el elemento determinante en la valoración, mientras que la ley fija que los ejercicios de la fase de oposición podrán considerarse no eliminatorios. Asimismo, las diferentes Administraciones podrán adaptar el temario y el tipo de pruebas para la estabilización del empleo, según consideren más apropiado para cada ámbito.

Uno de los puntos clave de la nueva norma es que las plazas que hubieran estado ocupadas con carácter temporal de manera ininterrumpida desde antes del 1 de enero de 2016 se convocarán por el sistema de concurso de manera excepcional.

Sin embargo, el pasado 10 de enero la comisión de peticiones del Parlamento Europeo analizó una serie de denuncias entre las que se encuentra una presentada por un peticionario español, que reclama mayor protección para los trabajadores interinos empleados por la administración pública en España. La petición señala que el RD-ley 14/2021 no es efectivo y no sería consecuente con la Directiva Europea 1999/70/CE (EDL 1999/66412) o con la jurisprudencia del TJUE sobre el estatus de empleo de los trabajadores interinos.

Qué tiempos corren, con políticas populistas, en contra de cualquier principio constitucional….

El RD-ley 14/2021 se ha convertido en la Ley 20/2021 tras su tramitación parlamentaria. Esta norma reserva concursos y no oposiciones para puestos de trabajo en la Administración que hayan estado ocupados de forma temporal durante al menos cinco años. La Ley tiene origen en el RD-ley 14/2021 acordado por el Ministro de Función Pública, Miquel Iceta, con los sindicatos de la Administración, y se salvó de la derogación en el Congreso por un acuerdo del PSOE con Unidas Podemos y Esquerra Republicana.

La Ley 20/2021 pretende reducir la temporalidad del sector público al 8 %, desde el 30 % actual, lo que conlleva un proceso de estabilización que podría afectar a más de 300.000 plazas estructurales ocupadas por personal temporal y que deberán ser fijas antes del 31 de diciembre de 2024. Los procesos selectivos deberán finalizar antes de 31 de diciembre de 2024 y ser aun proceso de concurso-oposición el que dará acceso a estas plazas.

Este es el escenario del año 2022, con unos Fondos europeos que deben ejecutarse cuanto antes, una crisis social y económica sin precedentes, una disminución de ingresos que trae causa en la plusvalía, la suspensión de las reglas fiscales y para colofón la deshabilitación estatal en el territorio del País Vasco.

Los fondos europeos y el importante paquete de medidas económicas que se pondrán en marcha para ejecutar todos los proyectos y subproyectos que conforman en Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia en el escenario del nuevo marco financiero plurianual.

A nivel nacional, por tanto, destacan importantes normas recientemente aprobadas en materia económica financiera para el ejercicio 2022, los fondos NG, la nueva norma sobre temporalidad del sector público, la nueva regulación de la plusvalía, la suspensión de las reglas fiscales, y por si fuera poco en la Ley de presupuestos incluye dos disposición adicionales, en un intento de reformar la ley de bases entrando por la puerta de atrás al querer transferir al País Vasco cualquier competencia en materia de habilitados nacionales un cuerpo de larga trayectoria profesional que como su nombre indica es nacional y no queda al albur de las políticas autonómicas, pero parece que se necesita del consenso de otros partidos políticos minoritarios para que la ley de presupuestos salga reforzada y con ello, vaya por delante, las normas sobre el empleo público.

El cuerpo de funcionarios de carácter nacional, habilitados nacionales como nos llaman, que servimos en los ayuntamientos españoles al servicio del interés general, un cuerpo integrado por varias subescalas, y categorías (entrada y superior). La subescala de secretaría, la de intervención-tesorería y la de secretaria intervención. La disp. Final 1ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2022 -LPGE 2022- (EDL 2021/46567) incluye la enmienda presentada por el grupo parlamentario del PNV que incluye una modificación a su vez de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), concretamente la Disp. Adic. 2ª, aptdo. 7º, estableciendo una especie de habilitación autonómica para los funcionarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Este intento o pretensión de desarticular la habilitación nacional, no es nuevo pues depende del albur de cada grupo parlamentario, primero nacionales, después estatales, ahora de nuevo nacionales, y ahora el intento de ceder al País Vasco todas las facultades de los habilitados nacionales.

No sé si, en definitiva, lo que se quiere es desarticular este cuerpo que como su nombre indica es nacional.

En estos tiempos convulsos me parece que todo vale, se suspenden las reglas fiscales, se toma un acuerdo en el Congreso pero no se modifica ni el art. 32 ni el art. 12 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), y con interpretaciones del Ministerio todos los ayuntamientos entienden que ya no es obligado reducir deuda, sin modificar la LOEPYSF. Suspendidas las reglas fiscales, llevamos desde los ejercicios 2020, 2021 y ahora en el 2022.

La inactividad de la administración se soluciona a golpe de decretazo, ya que la estabilización del empleo para por convertir a los interinos en funcionarios de carrera.

Los interinos por el simple transcurso del tiempo se convierten de facto en condición suficiente (que no necesaria) para acreditar los principios constitucionales de mérito y capacidad (mi intención no es cuestionar, vaya por delante, la capacidad, el mérito y el rendimiento del funcionario interino, que los doy por supuesto, no es mi pretensión cuestionarlos ni dejar de reconocerlos) lo que resulta cuestionable, es la forma en que ahora se pueda acreditar el mérito y la capacidad, que en la Administración no es otra que la oposición y/o el concurso oposición, superando unas pruebas de acceso. Ahora lo que se plantea es convertir al funcionario interino en funcionario de carrera. Algunos compañeros de carrera, al llevar menos tiempo trabajado, estarán en peores condiciones que los interinos para los concursos de traslado pues precisamente en los concursos es el tiempo lo que determina, entre otros, la posibilidad de trasladarse a otro puesto de trabajo, pero no la forma de acceso.

Piénsese en los SIL interinos que llevan más de 5 años trabajando y aquellos compañeros que llevan años opositando, pues ahora verán reducidas sus posibilidades para aprobar pues muchas plazas vacantes ahora se quedarán cubiertas por SIL interinos que sin aprobar la oposición tendrán los mismos derechos que los que han aprobado.

Por otra parte, el Gobierno ha anunciado que el Congreso ha apreciado que persisten las condiciones de excepcionalidad que justifican mantener suspendidas las reglas fiscales.

El Gobierno logra por segunda vez el aval parlamentario para una medida recomendada por la Comisión Europea, que mantiene en suspenso la aplicación del Pacto de Estabilidad para que los Estados continúen con los estímulos, con el objetivo de que se asiente la recuperación y se alcance el nivel de PIB previo a la pandemia.

De esta forma y en este contexto se aprueban los Presupuestos Generales del Estado bajo la suspensión de las reglas fiscales, suspensión que se mantiene para el ejercicio 2022, con el objetivo de:

- Continuar con las transformaciones económicas y sociales que permitan que el país avance.

- Sentar las bases del cambio de modelo productivo de una España que será más ecologista, más cohesionada y más feminista.

- Apostar por una economía del conocimiento que priorice la educación, la formación y la investigación.

- Reforzar el Estado de bienestar y garantizan un apoyo constante a las familias, trabajadores, autónomos y empresas.

- Canalizar los fondos europeos para avanzar hacia una economía con mayor valor añadido, más digital y basada en la transición energética.

 

II. Principales medidas introducidas por LPGE 2022

La Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el 2022 -LPGE 2022- (EDL 2021/46567) contiene las cuentas públicas para la recuperación que tienen como objetivo la consolidación de la recuperación económica y social tras la pandemia, con dos herramientas: la inversión productiva como palanca del crecimiento y la transformación de la economía y la inversión social para avanzar hacia una sociedad más cohesionada y con menos brechas.

Estos dos instrumentos que definen los PGE para 2022 incluyen como refuerzo la inyección de 27.633 millones de euros procedente de los fondos europeos, NG.

La entrada en vigor de los mismos está generando polémica en el ejercicio 2022. Desde el Ministerio de Hacienda se defiende que los PGE para 2022 (que el Congreso de los Diputados aprobó el 28 de diciembre) entraron en vigor el 1 de enero de este ejercicio. El Ministerio de Hacienda y Función Pública desmiente así las informaciones no contrastadas que aseguran que "Un error del Gobierno en la ley retrasa 20 días la entrada en vigor de los presupuestos". Este supuesto retraso se debería a que el articulado de la LPGE 2022 no incluye una disposición final que establezca su entrada en vigor.

Sin embargo, el carácter anual de los Presupuestos viene determinado por la propia CE en su art. 134.2 (EDL1978/3879). Cuando se aprueban los Presupuestos antes del 1 de enero no resulta necesaria la disposición final de entrada en vigor.

Por ejemplo, los Presupuestos de 2016, 2015, 2014, 2013, 2011, 2010, 2009, 2008, 2007, 2006, 2005, 2004, 2003, 2002, 2001, 2000, 1999, 1998, 1997,1995, 1994, 1993, 1992 o 1991 no incluían una disposición de entrada en vigor porque se aprobaron en tiempo y forma. Por lo tanto, también es falso que la ausencia de esta disposición en los PGE de 2022 suponga "una anomalía que no se había dado nunca", como sostiene la misma información.

A continuación voy a resumir las principales novedades que recoge la LPGE 2022 en relación a las entidades locales.

 

A) Incrementos salariales y gastos de acción social

Se incrementan las retribuciones salariales como máximo en el 2% respecto a las anteriores del ejercicio 2021 (art. 19.2 LPGE 2022) y tanto para el personal funcionario como respecto a la masa salarial del personal laboral. En ningún caso y al igual que las retribuciones previstas para el ejercicio 2021, a diferencia de la LPGE 2018 (EDL 2018/110399), no existe referencia al PIB (como es lógico pues no se espera crecimientos del PIB que permitan incrementar las retribuciones tal y como se preveía en el ejercicio 2018 donde el escenario económico era muy distinto).

Respecto a los gastos de acción social, no podrán incrementarse, en términos globales, respecto a los de 2021. Se considera que los gastos en concepto de acción social son beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el trabajo realizado cuya finalidad es satisfacer determinadas necesidades consecuencia de circunstancias personales del citado personal al servicio del sector público (art. 19.2).

En el apartado 3 del mismo artículo regula la aportación a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos, pero siempre que no se supere el incremento global del 2%.

Por otra parte, como viene siendo ya habitual en las diferentes leyes de presupuestos se recoge en el apartado siete del art. 19, la tradicional cláusula que habilita para realizar adecuaciones retributivas singulares y excepcionales, que resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los fijados en este artículo 19, deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que se opongan al mismo.

 

B) Oferta de empleo público y tasa de reposición de efectivos

Respecto a la oferta de empleo público y tasa de reposición de efectivos, el art. 70 TREBEP (EDL 2015/187164) se encuentra condicionado por la existencia de la tasa de reposición de efectivos de cada año, magnitud calculada sobre las altas y bajas definitivas de personal del ejercicio anterior (art. 20.Uno.7): el porcentaje de tasa máximo autorizado se aplicará sobre la diferencia entre el número de empleados fijos que, durante el ejercicio presupuestario anterior, dejaron de prestar servicios y el número de empleados fijos que se hubieran incorporado en el referido ejercicio, por cualquier causa, excepto los procedentes de ofertas de empleo público, o reingresado desde situaciones que no conlleven la reserva de puestos de trabajo.

Por tanto, la tasa de reposición de efectivos aumenta al 120% en aquellos sectores que se consideran prioritarios que son los recogidos en el apartado Uno.Tres del art. 20 LPGE 2022, siendo para el resto de sectores del 110%. No obstante y a diferencia de su predecesora, la tasa de reposición de efectivos no queda condicionada al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria, límite de la deuda y regla de gasto. Las entidades locales que tuvieran amortizada su deuda financiera a 31 de diciembre del ejercicio anterior tendrán un 120% de tasa en todos los sectores.

En el sector de la Policía Local la tasa de reposición será del 125% (art. 20.Uno.4 LPGE 2022).

En todos los supuestos, la OEP deberá atenerse a las disponibilidades presupuestarias del capítulo I del presupuesto.

Se consideran servicios prioritarios a efectos de la tasa de reposición de efectivos:

Asesoramiento jurídico y la gestión de los recursos públicos, servicios de prevención y extinción de incendios, servicios sociales, seguridad y emergencias, transporte público, atención servicios públicos y tecnologías de la información y las comunicaciones.

 

C) Otras cuestiones

Respecto a otros indicadores, la propia LPGE 2022 prevé en su disp. adic. 46ª.Uno el interés legal del dinero en el 3% hasta 31 de diciembre de 2022.

El interés de demora previsto en la Ley General Tributaria -LGT- (EDL 2003/149899), conforme a la disp. adic. 46ª.Dos LPGE 2022, en el 3,75% hasta el 31 de diciembre de 2022.

Y el interés de demora previsto en la Ley General de Subvenciones- LGS- (EDL 2003/120317), es el 3,75% hasta el 31 de diciembre de 2022 (disp. adic. 46ª.Tres LPGE 2022).

En cuanto a las entidades locales, recibirán en 2022 entregas a cuenta por valor de 22.062 millones de euros. A esa cifra hay que sumar los 1.228 millones de euros adicionales. Con ello, el conjunto de la financiación subirá un 17% con respecto al año anterior.

Los Presupuestos también incluyen una transferencia a los ayuntamientos por 2.050 millones de euros procedentes de los fondos europeos.

La disp. adic. 94ª LPGE 2022 contempla la puesta en marcha de un procedimiento extraordinario de financiación que permitirá la cancelación de las obligaciones pendientes de pago líquidas, vencidas y exigibles anteriores a 1 de Julio de 2021, de aquellas entidades locales que sean perceptoras de la participación en los Tributos del Estado y cuyo periodo medio de pago a proveedores haya superado los 30 días en diciembre del 2020, o en marzo o junio de 2021.

A estos efectos se ha dictado la Resolución de 7 de enero de 2022, de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, por la que se establecen instrucciones relativas al calendario, actuaciones, contenido de los planes de ajuste, y de su revisión, y de los modelos para utilizar en el procedimiento extraordinario de financiación para la cancelación de obligaciones pendientes de pago de determinadas entidades locales (EDL 2022/150).

Otra medida introducida en los LPGE 2022, es la relativa a los funcionarios de habilitación nacional en el territorio del País Vasco, que prevé la facultad de ceder al País Vasco todas las facultades sobre los funcionarios de administración local, que comentaré en el último epígrafe de este artículo doctrinal. De este modo se inicia un proceso de deshabilitación de los cuerpos nacionales al servicio de las entidades locales (disp. final 1ª LPGE 2022).

 

III. Suspensión de las reglas fiscales y la regla general del destino del superávit presupuestario durante el ejercicio 2022

Por lo que se refiere a la suspensión de las reglas fiscales, el Congreso de los Diputados el 20 de octubre de 2020 apreció por mayoría absoluta la concurrencia de las condiciones de excepcionalidad para suspender las reglas fiscales. De este modo se dio cumplimiento al mandato del art. 135.4 CE el cual establece que “Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”, y art. 11.3 LOEPYSF:

“Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo”.

Por otra parte, la LOEYPSF trae causa y conecta con la normativa de la Unión Europea en materia de estabilidad, coordinación y gobernanza de las administraciones Públicas. En este marco, es preciso tener en cuenta la Declaración del Consejo de la Unión Europea sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en relación con la crisis de la COVID-19, de 23 de marzo de 2020, por la que se acuerda activar la cláusula de salvaguardia, exceptuando los requisitos presupuestarios que se aplicarían normalmente, con el fin de atender las consecuencias económicas de la pandemia.

Por tanto y en virtud del acuerdo del Congreso de los Diputados de 20 de octubre de 2020, se apreciaba que España está sufriendo una pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria, a los efectos previstos en el art. 135.4 CE y del art. 11.3 LOEPYSF. El Ministerio entiende que a partir de esa fecha es aplicable la medida de suspensión, sin que sea necesaria norma alguna de desarrollo.

El 2 de junio de 2021, la Comisión Europea comunicó la decisión de seguir aplicando la cláusula de salvaguardia en 2022. Se solicita del Congreso de los Diputados la apreciación de que España está sufriendo una pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria, a los efectos previstos en los arts. 135.4 CE y 11.3 LOEPYSF. El Gobierno ha trasladado, sin ser obligatorios, los niveles y tasas de referencia del déficit a considerar en 2022 por las Administraciones Territoriales para el funcionamiento ordinario de las mismas.

El Congreso de los Diputados de 13 de septiembre de 2021 tomó un acuerdo en el que se apreciaba de nuevo que España está sufriendo una pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria a los efectos previstos en los arts. 135.4 CE y 11.3 LOEPYSF. Por lo que se refiere a las reglas del destino del superávit presupuestario de 2019 y 2020, aun siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020 y 2021, ya que éstas son el fundamento de aquella regla. Esta norma entró en vigor el 20 de octubre de 2020. No se exigirá el cumplimiento del art. 32 LOEPYSF en relación con el superávit de 2019 y 2020, y su destino en 2020 y 2021, respectivamente. Tampoco se exigirá en relación con el superávit de 2021 y su destino en 2022.

Esta regla conecta con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con el de deuda pública. Estas medidas se adoptan con el propósito de hacer frente a la compleja situación financiera generada por la pandemia, pero más allá de la idoneidad de la medida, se echa en falta una norma que recoja todas estas medidas, que complemente la declaración sobre las condiciones de excepcionalidad que han permitido suspender las reglas fiscales.

Los presupuestos generales del Estado y los de los gobiernos locales en particular se aprueban en el contexto económico marcado por la suspensión de las reglas fiscales, lo que no es óbice para calcular dichas magnitudes pues el interventor deberá en todo caso y con ocasión de la aprobación del proyecto de los presupuestos locales informar sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria y del límite de la deuda, pero a diferencia de lo que ocurría todos los años, no es obligatorio emitir pronunciamiento sobre el cumplimiento de la regla de gasto, y si sobre las otros dos magnitudes, el cumplimiento del objetivo de estabilidad y de límite de la deuda.

Este informe se exige conforme marca la normativa de estabilidad presupuestaria y, por tanto, se incluye dentro de los informes de control financiero permanente (art. 16.2 del Real decreto 1463/2007 -REP-, EDL 2007/183870). Ahora bien, el incumplimiento de las reglas fiscales (salvo el límite de endeudamiento que sigue vigente) no generará ninguna consecuencia.

Así lo ha manifestado el Ministerio en la relación de consultas emitidas con ocasión de la suspensión de las reglas fiscales.

Al suspenderse las reglas fiscales no resultan de aplicación las medidas correctivas y coercitivas que establece la LOEPYSF ni en 2020 ni en 2021 ni en 2022, ni en referencia a 2020, 2021 y a 2022, salvo las medidas automáticas de corrección previstas en el artículo 20 de la LOEPYSF. En consecuencia, en 2021 y 2022 no se aplicarán aquellas medidas en relación con los resultados de las liquidaciones de 2020 y 2021, respectivamente.

Por ello, en esos años no se exigirá la presentación de planes económico financieros ni su aprobación ni se aplicaran medidas como la adopción de acuerdos de no disponibilidad de créditos con origen en aspectos relativos a la presentación o aprobación de dichos planes o al cumplimiento de las reglas.

Respecto a la suspensión de las reglas fiscales y presupuestos de 2021 y el anteproyecto del 2022, respecto la obligación de aprobar el límite de gasto no financiero, art. 30 LOEPYSF, se señala que:

“El artículo 30 de la LOEPSF se refiere al límite de gasto no financiero, y su apartado 1 dispone que “El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos.”

Este precepto se refiere al gasto no financiero que se recoge en los presupuestos, de acuerdo con criterios presupuestarios, no de contabilidad nacional. Por este motivo, debe considerarse aplicable y no suspendido.

Véase a tal efecto la consulta número 9 de las preguntas frecuentes sobre las consecuencias de la suspensión de las reglas fiscales en 2020 y 2021 en relación con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, publicadas en la OVEL.

Los presupuestos de las entidades locales consolidados de 2021 podrán presentar una situación de déficit de hasta el 0,1% del PIB, en términos de contabilidad nacional, aunque la de equilibrio presupuestario debería ser la situación deseable. En 2022 la referencia es el equilibrio. Sin embargo, sigue siendo de aplicación el régimen presupuestario del TRLRHL en su totalidad y, concretamente, el principio de equilibrio presupuestario (con criterio presupuestario) que esta contiene en su art. 165.4, de modo que “cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial”.

Actualmente, de acuerdo con el nuevo compromiso de exención de las reglas fiscales, para el ejercicio 2022 se prevé una tasa de referencia del déficit del 5%, frente al 11% de 2020, cifra a la que llevaron las políticas de protección de rentas y apoyo al tejido productivo frente a la pandemia. En dos años, el déficit se reducirá a menos de la mitad. Y en 2024 se estima una tasa de referencia del 3,2%, nivel muy cercano al umbral exigido por el Pacto de Estabilidad europeo, como ya se recogía en el Programa de Estabilidad remitido por el Gobierno a Bruselas en abril.

Otra cuestión que surge inevitablemente, de hecho fue planteada por diferentes diputados en el debate parlamentario, fue la posibilidad jurídica de ampliar el ámbito subjetivo de la exención de las reglas fiscales a las entidades locales, teniendo en cuenta que el propio Gobierno había defendido lo contrario.

Siguiendo a MARCOS PEÑAS, la cuestión pasa por analizar dos preceptos en los que se sustenta la suspensión de las reglas fiscales concretamente el art. 135.4 CE y el art. 11.3 LOEPYSF. Este último precepto limita la capacidad de incurrir en déficit estructural al Estado y a las Comunidades Autónomas. Pero no deja de plantear dudas en cuanto a la determinación del ámbito subjetivo para superar los límites de déficit y deuda publica previstos en el apartado 4 del art. 135 CE, al señalar que dichos límites “podrán superarse” sin determinar el alcance es decir quién puede superarlos. Para resolver la cuestión debemos acudir al art. 135 CE cuando regula el cumplimiento de las reglas fiscales de forma general para posteriormente acudir al régimen de excepcionalidad. Según el precepto constitucional el cumplimiento de las reglas fiscales de forma general debe interpretarse teniendo en cuenta la normativa europea, y en particular el reglamento del sistema europeo de cuentas (SEC 2010), de la misma forma que debe interpretarse los apartados 4 y 5 que del mismo precepto regulan las circunstancias que de forma excepcional permiten excepcionar dichos límites.

En concreto, el art. 2 del reglamento 479/2009 (EDL 2009/100655), relativo a la aplicación del protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, recoge dentro de la definición del sector público al sector administración pública (S.13) y que comprende los subsectores de la “administración central" (S. 1311), “la administración de las comunidades autónomas “ (S. 13129 y las “corporaciones locales“ (S. 1313) y “la administración de la seguridad social" (S.1314) . Por tanto, de lo anterior deducimos que el ámbito de aplicación tanto del art. 135 CE como del art. 11 LOEPYSF hace referencia al sector público en un sentido amplio comprendiendo la administración local.

MARCOS PEÑAS concluye que “en circunstancias normales, el precepto constitucional restringe la capacidad de incurrir en déficit estructural al Estado y a las Comunidades Autónomas. A su vez, remite a la ley orgánica la determinación del déficit estructural máximo permitido al Estado y las Comunidades Autónomas (que en ningún caso puede ser superior al 0,5 % del PIB fijado en el TECG). Finalmente, excluye del reparto del posible déficit estructural a los entes locales, cuyo límite es en términos de déficit estructural es el más severo posible (el 0 % PIB). Por su parte, el art. 11.2 LOEPSF ha precisado el mandato constitucional habilitando al conjunto de las “Administraciones públicas” a alcanzar un déficit estructural del 0,4 % PIB, referencia al conjunto de las Administraciones públicas que, como hemos señalado, difiere de lo establecido en el art. 135.2 CE. Por último, respecto a la deuda pública, el límite del art. 135.3 CE hace referencia a la deuda del conjunto de las Administraciones públicas, incluidos, por tanto, los entes locales. Estos límites tan severos, especialmente para los entes locales, son aplicables en circunstancias normales pero, tal como establece el art. 135.5 CE (…) se flexibilizan para las “distintas Administraciones públicas” en supuestos excepcionales.”

El art. 135.4 CE recoge la posibilidad de superar los límites al déficit y la deuda pública de los apartados 2 y 3 del art. 135 CE “en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado”.

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones y los acuerdos de 20 de octubre de 2020 y de 13 de septiembre de 2021 del Congreso de los Diputados, podríamos realizar las siguientes consideraciones, todas ellas aplicables al ejercicio 2021 y al ejercicio 2022:

1. Acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros de 20 de octubre de 2020 y de 13 de septiembre de 2021, de suspensión de las tres reglas fiscales. Como hemos indicado, no existían precedentes en el uso de la previsión recogida en el art. 135.4 CE ya que la LOEPYSF tenía poco recorrido desde su entrada en vigor (2012) las políticas del gobierno han sido todo lo contrario, la reducción del déficit público destinando los ahorros a reducir endeudamiento neto y teniendo en cuenta que los incrementos presupuestarios no podían sobrepasar el límite de gasto no financiero, o techo de gasto previsto para cada año.

2. Con respecto a la suspensión de las tres reglas fiscales mediante la declaración de excepcionalidad, ni el art. 135.4 CE, ni el art. 11.3 LOEPYSF exigen su aprobación por el Senado, ni tampoco publicación alguna. Por lo tanto la suspensión de las tres reglas fiscales tiene efectividad desde el 20 de octubre de 2020, sin necesidad de aprobación por el senado ni su publicación en el BOE.

3. Suspensión solo de las tres reglas fiscales a las que se refiere la LOEPYSF y del destino del superávit presupuestario para amortizar endeudamiento vivo, pero no con respecto a la normativa prevista en el TRLRHL, que continua vigente, es como volver en el tiempo antes de la entrada en vigor de la LOEPYSF por lo que rige la normativa presupuestaria prevista en el TRLRHL, y se predica de una parte el equilibrio presupuestario, es decir, que los presupuestos que integran cada uno de los presupuestos de la entidad local debe aprobarse sin déficit inicial (equilibrado el presupuesto de gastos y de ingresos, art. 165.4 TRLRHL) y sigue vigente el régimen de endeudamiento previsto en el TRLRHL previsto en los arts. 48 al 55 así como lo previsto en la disp. final 31ª de la Ley 17/2012 (LPGE 2013). La suspensión de las tres reglas fiscales no es óbice para seguir calculando los informes de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera respecto a la aprobación del presupuesto como su ejecución y liquidación (art. 11 LOEPYSF) pero el hecho de que se incumplan los límites no genera la aplicación de las medidas preventivas y coercitivas previstas en el capítulo IV de la LOEPYSF salvo las medidas automáticas de corrección previstas en el art. 20 LOEPYSF, sigue vigente las obligaciones de suministro de información previstas en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre (EDL 2012/21030).

El cumplimiento de la regla de gasto no es obligatorio ni calcularlo ni informarlo ni en los proyectos de los presupuestos de 2021 ni el 2022, ni en el suministro de información trimestral sobre la ejecución del presupuesto, ni en la liquidación del presupuesto, que si es obligatoria la emisión de un informe sobre el cumplimiento de objetivo de estabilidad, del límite de deuda siendo aconsejable recoger la tasa de variación del gasto computable.

En consecuencia, en 2021 no se aplicarán aquellas medidas en relación con incumplimientos en 2020, ni en el 2022 en relación a los incumplimientos del 2021, de las reglas fiscales constatados con las liquidaciones de presupuestos, o con los estados contables del cierre del ejercicio. En el ejercicio 2022, tampoco le se aplicarán en relación con los resultados de las liquidaciones de 2021. Por ello, en esos años, no se exigirá la presentación de planes económico-financieros ni su aprobación ni se aplicarán medidas como la adopción de acuerdos de no disponibilidad de créditos con origen en aspectos relativos a la presentación o aprobación de dichos planes o al cumplimiento de las reglas.

Respecto al destino del superávit presupuestario del ejercicio 2020 queda en suspenso la aplicación de los arts. 12.5 y 32 LOEPYSF. El ministerio ha insistido que sigue siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020, 2021 y 2022, ya que estas son el fundamento de aquella regla.

Al no ser aplicable la regla general, tampoco es necesaria la regla especial de destinar el superávit a inversiones financieramente sostenibles, salvo las excepciones comprendidas en los RD-ley 8/2020 (EDL 2020/6795) 11/2020 (EDL 2020/8052) y 23/2020 (EDL 2020/17706), para el presente ejercicio respectivamente.

4. Uso del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias se regirá con carácter general por lo dispuesto en el TRLRHL ya que no precisa de su utilización con carácter previo para amortizar deuda. Por lo que su destino se realizará conforme la aplicación normal de las normas previstas en los arts. 172 a 182 TRLRHL así como los arts. 34 a 51 RD 500/1990 (EDL 1990/13243). Es cierto que el uso de estos remanente puede generar inestabilidad presupuestaria pero tal y como ya hemos apuntado la regla fiscal de estabilidad presupuestaria queda suspendida para el 2020 y 2021 sin que sean de aplicación las medidas preventivas y coercitivas previstas en la LOEPYSF.

En consecuencia, la competencia para aprobar las modificaciones presupuestarias seguirá el sistema tradicional de reparto de competencias entre la alcaldía-presidencia y el pleno y en su caso siempre que así lo regulen las BEP la junta de gobierno local.

En todo caso, como no podría ser de otra manera, las modificaciones presupuestarias financiadas con el remanente líquido de tesorería requerirán previamente que la entidad local haya liquidado sus presupuestos, para calcular dicha magnitud y poder destinarla conforme los usos previstos en el TRLRHL.

5. Con respecto a los planes de ajuste, éstos están asociados a medidas extraordinarias de apoyo financiero a las administraciones territoriales y tiene su fundamento en la disp. adic. 1ª LOEPYSF. Sus objetivos son el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria, deuda pública, y de los plazos legales de pago a proveedores. Los planes de ajuste siguen vigentes, así como su seguimiento, si bien para determinar el cumplimiento de aquellos no se considerara el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública en el 2020 y 2021. Tampoco se considerará en aquellos planes que se hayan presentado en el 2020 para adhesión a aquel Fondo en 2021.

6. Respecto a la suspensión de las reglas fiscales y los marcos presupuestarios para el periodo 2023-2025, el ministerio ha señalado que los próximos planes presupuestarios deben remitirse antes del 15 de marzo de 2022 y se referirán a un periodo en el que se aplicarán las reglas fiscales considerando una situación normal.

Cuando se elaboren, obviamente no se conocerá la tasa de variación de la regla de gasto, pero si el objetivo de estabilidad y de los límites de la deuda (que para cada entidad local son lo que se recogen en el TRLRHL y la disp. final 31ª LPGE 2013, ya que el objetivo del límite de la deuda a nivel individual de cada entidad local no se ha definido y por tanto este parámetro se calcula de conformidad con los límites de endeudamiento previstos en el TRLRHL).

El plan presupuestario debería ser coherente con esos últimos objetivos y límites y reflejar la tasa de variación del gasto computable en cada año, de acuerdo con los criterios del artículo 12 de la LOEPYSF para la aplicación de la regla de gasto.

7. Respeto al destino del superávit este no debe destinarse de forma obligada a reducir endeudamiento neto ni amortizar deuda ni a financiar IFS, es decir el destino del superávit y por tanto de la magnitud presupuestaria que permite hacerlo efectivo, el RTGG, es de libre disposición, teniendo en cuenta que en primer lugar debe destinarse a financiar las incorporaciones de remanentes de las IFS que no han finalizado en el ejercicio anterior, posteriormente se debe aplicar a cancelar la cuenta “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”, o equivalentes, y a dar cumplimiento al plazo máximo de pago a proveedores.

La utilización del RTGG como fuente de financiación se debe regir por lo dispuesto en el TRLRHL.

8. El cumplimiento de la regla de gasto no es obligatorio ni calcularlo ni informarlo ni en los proyectos de los presupuestos de 2022, ni en el suministro de información trimestral sobre la ejecución del presupuesto, ni en la liquidación del presupuesto del 2021, en cambio sí resulta obligatoria la emisión de un informe sobre el cumplimiento de objetivo de estabilidad, del límite de deuda siendo aconsejable recoger la tasa de variación del gasto computable.

Es decir, se mantiene el cumplimiento de las obligaciones de transparencia previstas en la LOEPYSF y en sus normas de desarrollo, por lo que las consecuencias de sus incumplimientos seguirán siendo aplicables.

9. Sobre el límite de gasto no financiero (previsto en el art. 30 LOEPYSF) es un elemento a tener en cuenta en la gestión presupuestaria de las entidades locales, se fija en términos absolutos y debe ser congruente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con la regla de gasto. Marca el techo de asignación de los recursos de los presupuestos, no constituye en ningún caso una regla fiscal de las definidas en la LOEPYSF, para su cálculo no deben tenerse en cuenta los ajustes utilizados para verificar el cumplimiento de la regla de gasto, definidos en el art. 12 LOEPYSF. No debe comunicarse al Ministerio.

¿Y cómo lo calculamos? Será la magnitud inferior de las tres magnitudes siguientes:

Sobre el art. 165.4 TRLRHL:

Gastos no financieros (A) = Ingresos no financieros +Ingresos financieros) - (gastos financieros).

Sobre el cumplimiento de objetivo de estabilidad → Saldo de operaciones no financieras (SNF) +/- Ajustes en contabilidad nacional = 0.

(SNF)=Ingresos no financieros–gastos no financieros +/- Ajustes en contabilidad nacional = 0.

Despejando,

Gastos no financieros (B) =Ingresos no financieros +/- Ajustes en contabilidad nacional.

Sobre el cumplimiento de la regla de gasto → Gastos no financieros (C)

Gastos no financieros (C)= (gasto computable en (n-1) X tasa de variación interanual) +gasto en intereses (capítulo 3)+gasto financiado con transferencias de otras AAPP.

Límite de gasto no financiero, será la menor de (A, B, C).

10. Respeto al destino del superávit este no debe destinarse de forma obligada a reducir endeudamiento neto ni amortizar deuda ni a financiar IFS, es decir el destino del superávit y por tanto de la magnitud presupuestaria que permite hacerlo efectivo, el RTGG, es de libre disposición, teniendo en cuenta que en primer lugar debe destinarse a financiar las incorporaciones de remanentes de las IFS que no han finalizado en el ejercicio anterior, posteriormente se debe aplicar a cancelar la cuenta “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”, o equivalentes, y a dar cumplimiento al plazo máximo de pago a proveedores.

11. La suspensión de las reglas fiscales no impide que se puedan establecer nuevas obligaciones de suministro de información si fuese necesario.

12. No se suspende ni la responsabilidad fiscal de las Administraciones Públicas ni la aplicación del principio de prudencia en la estimación de los ingresos y gastos para elaborar sus respectivos presupuestos.

13. Respecto al objetivo de la deuda para el 2022, podemos concluir que al estar suspendidas las reglas fiscales, las limitaciones para el endeudamiento local son las que encontramos en el TRLRHL y la disp. final 31ª LPGE 2013.

14. La suspensión de las reglas fiscales no implica otra correlativa de las obligaciones que tienen las administraciones públicas con terceros, y, concretamente, con los proveedores. Los plazos para atender la deuda comercial están fijados en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (EDL 2004/184272), y deben cumplirse por las administraciones públicas. Asimismo, es aplicable la disposición adicional quinta de la LOEPYSF, según la cual “Las referencias en esta ley al plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad para el pago a proveedores se entenderán hechas al plazo que en cada momento establezca la mencionada normativa vigente y que, en el momento de entrada en vigor de esta Ley, es de treinta días”.

Respecto a la incidencia que tiene la suspensión de las reglas fiscales en los presupuestos del ejercicio 2021, es recogida en la cuestión número 3 de las FAQS sobre la suspensión de las reglas fiscales elaborada por el Ministerio. A estos efectos, los presupuestos de las entidades locales consolidados de 2021 podrán presentar una situación de déficit de hasta el 0,1% del PIB, en términos de contabilidad nacional, aunque la de equilibrio presupuestario debería ser la situación deseable. Sin embargo, sigue siendo de aplicación el régimen presupuestario del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales en su totalidad, y, concretamente, el principio de equilibrio presupuestario (con criterio presupuestario) que ésta contiene en su art. 165.4, de modo que “cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial”. En cuanto a los proyectos de presupuestos de las entidades locales que están sujetas a la condicionalidad de ser informados por el Ministerio de Hacienda, con carácter preceptivo y vinculante, en relación con los del año 2021, se seguirá el mismo criterio anterior y se mantendrá la aplicación de la condicionalidad fiscal que se define en el RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre (EDL 2014/219945).

¿Y con respecto a los presupuestos del 2022?

En el marco de suspensión de las reglas fiscales se prevé el equilibrio.

Teniendo en cuenta, que la regla de gasto opera partiendo del gasto computable liquidado más/menos ajustes en términos de Contabilidad Nacional, conforme al art. 12 LOEPYSF, debe señalarse que el límite de gasto no financiero para 2022 habrá de ser compatible con el cumplimiento, en el citado ejercicio 2022, tanto de la regla de gasto como del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Las entidades locales deberán tener en cuenta la regla del equilibrio presupuestario en los términos de la LOEPYSF y del TRLRHL (art. 165.1 y 4).

Finalmente, señalar que sigue siendo de aplicación el art. 30 LOEPYSF, que se refiere al límite de gasto no financiero, y su apartado 1 dispone que “El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos.”

Este precepto se refiere al gasto no financiero que se recoge en los presupuestos, de acuerdo con criterios presupuestarios, no de contabilidad nacional. Por este motivo, debe considerarse aplicable y no suspendido.

 

IV. Modificaciones introducidas a raíz de la sentencia del TC en materia de plusvalía

El impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana -IIVTNU- ha tenido desde su creación dos notas importantes que lo caracterizan y lo diferencian, a saber: uno es el hecho de establecimiento voluntario para los ayuntamientos y dos, que la gestión del impuesto corresponde exclusivamente al ayuntamiento que lo haya establecido sin participación alguna de la Administración Tributaria del Estado.

Además de su carácter voluntario, para los ayuntamientos determina asimismo dos nuevas consecuencias, la primera que este impuesto solo se exige en aquellos municipios en los que el Ayuntamiento haya establecido expresamente su voluntad para establecerlo, y dos, que la voluntad de su establecimiento, conlleva necesariamente la aprobación por el Pleno de correspondiente acuerdo de imposición y ordenación del impuesto.

Sin embargo, tras 30 años desde su aplicación, el TC ha declarado inconstitucional las liquidaciones del impuesto cuando no se basan en un incremento real de valor de los terrenos o en los casos de inexistencia de incremento de valor. Desde que comenzó la crisis económica y, por tanto, la caída de los precios de las viviendas, se está cuestionando la inconstitucionalidad del impuesto no solo a raíz de las tres últimas Sentencias de nuestro TC sino de reiterada jurisprudencia anterior a la misma (y que hemos tenido ocasión de señalar en el presente artículo). Los ayuntamientos llevan años soportando recursos contra las liquidaciones de este impuesto.

Por ello, a modo de conclusiones, podríamos considerar lo siguiente a raíz de la Sentencia del TC 182/2021 (EDJ 2021/722069):

1. La declaración de inconstitucionalidad alcanza a aquellas situaciones de inexistencia de incremento de valor en las transmisiones de terrenos por cualquier título, ya sea lucrativo u oneroso.

2. Hasta la fecha, la prueba admitida en sede judicial como suficiente al objeto de acreditar la inexistencia de incremento es la pericial, y su reflejo en el ámbito tributario sería el sistema de comprobación de valores establecido en la Ley 58/2003 (arts. 57, 134 y 135), pudiéndose entender que al sujeto pasivo le asiste el derecho a acudir a la tasación pericial contradictoria como método para la confirmación o corrección de la plusvalía sujeta a gravamen, y que de forma clara y concluyente viniera a valorar el bien a la fecha de su transmisión, y que pusiera de manifiesto que el valor catastral en el momento del devengo sea superior a la que tuviera el valor de mercado y por ende a la que se hubiera transmitido la propiedad.

3. No procedería la devolución de ingresos de liquidaciones firmes por consentidas al no haber sido impugnadas en tiempo y forma, es decir, en el plazo de 1 mes desde su notificación tal y como dispone el art.14 TRLRHL.

4. En todo caso, el legislador estatal está obligado a introducir las modificaciones oportunas en el impuesto articulando, de ser el caso, los medios necesarios a través del cual el administrado pueda acreditar la inexistencia de incremento, así como la devolución, o no, de ejercicios anteriores (tal y como sucedió con las daciones en pago).

5. El legislador estatal dicta el RD-ley 26/2021, para adaptar el TRLRHL a la reciente jurisprudencia del TC respecto del IIVTNU.

6. No se podrán liquidar transmisiones anteriores a 26 de octubre. Se seguirá con el procedimiento de cobro de las liquidaciones realizadas con anterioridad a dicha fecha.

7. Todas las liquidaciones firmes, porque no se recurrieron con anterioridad al 26 de octubre, ya no están vivas y por tanto no cabe recurrirlas ahora.

8. Respecto a la posible litigiosidad que se generara con este impuesto, las liquidaciones que el 26 de octubre estén en plazo y no se hayan recurrido no podrán ser objeto de recurso. Si se pueden recurrir si están vivas, y el motivo de la impugnación o recurso se basa en que no tienen un incremento de valor o el importe del Impuesto sea superior a la ganancia obtenida. lo que realmente impide la sentencia es la posibilidad de recurrirla por otros motivos.

9. Las autoliquidaciones que a fecha 26 de octubre estuviesen en plazo de 4 años para poder solicitar la rectificación (o menos según la ordenanza) y no se hizo uso de esta posibilidad antes del 26 de octubre, no podrán ser rectificadas.

10. Si podrán ser revisadas las liquidaciones que fueron impugnadas con anterioridad a la sentencia del TC y no se resolvió tanto en reposición como en vía Contenciosa. Entendemos que si se ha reclamado por cualquier motivo debe ser estimado.

11. Si pueden ser rectificadas las autoliquidaciones que se solicitaron antes del 26 de octubre y no fueron atendidas por el ayuntamiento. Se debe atender y proceder a la devolución de ingresos.

Impacto

Con el fin de dar cumplimiento al mandato del TC en sus sentencias de 2019 y 2021, el RD-ley 26/2021 adecúa la base imponible del impuesto a la capacidad económica efectiva del contribuyente. Para ello, se mejora la técnica de determinación de la base imponible en el sistema objetivo, para que refleje en todo momento la realidad del mercado inmobiliario, y, además, se convierte en optativo este sistema, permitiendo que la base imponible del impuesto sea la diferencia entre el valor de transmisión y el de adquisición de un terreno cuando así lo solicite el obligado tributario.

De esta forma se cumple la sentencia del pasado 26 de octubre que admitió como válido el método objetivo de cálculo de la base imponible siempre y cuando no fuera obligatorio y reflejara la realidad del mercado inmobiliario.

Los ayuntamientos disponen de un plazo de 6 meses para poder adaptar sus ordenanzas fiscales al RD-ley 26/2021.

La FEMP ha pedido al Gobierno la creación de un fondo para compensar a los ayuntamientos de la pérdida de recaudación, por cuanto se prevé un descenso de entre el 10% y el 30%.

El nuevo sistema de cálculo de la plusvalía permitirá pagar menos a quien venda inmuebles adquiridos antes de 2016, mientras que pagaran más por este impuesto quien venda inmuebles comprados a partir de 2017, de conformidad con un análisis realizado por el registro de economistas asesores fiscales (REAF).

La naturaleza del impuesto, se mantiene. Es decir, el tributo grava el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período de 20 años.

El RD-ley establece que la base imponible del impuesto será el resultado de multiplicar el valor catastral del suelo en el momento del devengo por los coeficientes que aprueben los ayuntamientos, que en ningún caso podrán exceder de los que se indican a continuación en función del número de años transcurridos desde la adquisición del inmueble:

 

Periodo de generación Coeficiente
Inferior a 1 año 0,14
1 año 0,13
2 años 0,15
3 años 0,16
4 años 0,17
5 años 0,17
6 años 0,16
7 años 0,12
8 años 0,10
9 años 0,09
10 años 0,08
11 años 0,08
12 años 0,08
13 años 0,08
14 años 0,10
15 años 0,12
16 años 0,16
17 años 0,20
18 años 0,26
19 años 0,36
Igual o superior a 20 años 0,45

 

Los coeficientes serán actualizados anualmente, con norma de rango legal -podrá llevarse a cabo, por ejemplo, en la LPGE-, teniendo en cuenta la evolución del mercado inmobiliario.

Además, se reconoce la posibilidad de que los ayuntamientos, a los solos efectos de este impuesto, corrijan hasta un 15% a la baja los valores catastrales del suelo en función de su grado de actualización, garantizando que el tributo se adapte a la realidad inmobiliaria de cada municipio.

El sistema objetivo se convierte en optativo.

Este método para calcular la base imponible es optativo ya que el contribuyente tiene la posibilidad de tributar en función de la plusvalía real obtenida en el momento de la transmisión de un inmueble y que se determina por la diferencia entre el valor de transmisión del suelo y el de adquisición. Si el contribuyente demuestra que la plusvalía real es inferior a la resultante del método de estimación objetiva, podrá aplicar la real.

En las transmisiones de un inmueble en los que haya suelo y construcción, la plusvalía real del terreno equivaldrá a la diferencia entre el precio de venta y el de adquisición tras aplicarle la proporción que representa el valor catastral del suelo sobre el valor catastral total.

Estos cálculos podrán ser objeto de comprobación por parte de los ayuntamientos, de acuerdo con una novedad que introduce la norma.

Así, se da respuesta al mandato del TC de 2021 que establece que el método objetivo de determinación de la base imponible no puede ser el único método admitido legalmente.

En ningún caso el contribuyente pagará el impuesto si no obtiene una ganancia.

El RD-ley 26/2021 también da cumplimiento al mandato del TC en su sentencia 59/2017 de no someter a tributación aquellas situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos. Para ello, se introduce un nuevo supuesto de no sujeción al impuesto para las operaciones en que se constate, a instancia del contribuyente, que no se ha obtenido un incremento de valor.

El interesado en acreditar la inexistencia de incremento de valor deberá declarar la transmisión, así como aportar los títulos que documenten la transmisión y la adquisición. Para constatar la inexistencia de incremento de valor, como valor de transmisión o de adquisición se tomará el que sea mayor de entre el que conste en el título que documente la operación o el comprobado, en su caso, por la Administración Tributaria, de acuerdo con la nueva facultad que se otorga a los ayuntamientos.

Las plusvalías generadas en menos de un año tributarán. Se establece como novedad, las plusvalías generadas en menos de un año, es decir, las que se producen cuando entre la fecha de adquisición y de transmisión ha transcurrido menos de un año y que, por tanto, pueden tener un carácter más especulativo. Esta opción ya se está aplicando en algunas ciudades y quedarán gravadas.

Los ayuntamientos que tengan establecido el IIVTNYU tendrán un plazo de seis meses desde la entrada en vigor del RD-ley 26/2021 para adecuar sus normativas al nuevo marco legal.

El Gobierno, con esta reforma, restablece la exigibilidad del impuesto, que había quedado en suspenso con la sentencia del TC del pasado 26 de octubre, dado que había dejado un vacío normativo para la determinación de la base imponible, lo que impedía la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo. El RD-ley 26/2021 evita el riesgo de que los ayuntamientos sufran una merma de sus recursos, incrementen su nivel de déficit o vean deteriorados los servicios que prestan a los ciudadanos.

Asimismo, la norma acota el vacío legal que podría haber provocado distorsiones en el mercado inmobiliario, al poder haberse convertido esta circunstancia en un incentivo para acelerar operaciones inmobiliarias que esquivaran la tributación.

 

V. Régimen legal del endeudamiento de las entidades locales para el ejercicio 2022

El régimen legal del endeudamiento en las corporaciones locales requiere de un análisis más profundo que pasa necesariamente por analizar la prolija regulación existente en la materia. Antes de abordar el régimen legal del endeudamiento de las entidades locales durante el ejercicio 2022, es necesario en primer lugar plantear el marco normativo actual en materia de endeudamiento.

Junto a la legislación de referencia que estará determinada por el TRLRHL, debemos igualmente hacer mención a diferente normativa que ha venido a matizar o actualizar una norma que apenas ha variado desde el año 1988.

Así, podemos mencionar por orden cronológico:

- El RD-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (EDL 2012/15508).

- El RD-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público (EDL 2011/297845).

- La disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 -LPGE 2013- (EDL 2012/260685).

- El RD-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros (EDL 2013/109856).

- El RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico (EDL 2014/219945).

- La Resolución de 4 de julio de 2017, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales (EDL 2017/122525).

Junto a esta normativa debemos igualmente hacer referencia a las notas informativas que el Ministerio de Hacienda a través de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, viene publicando cada año para aclarar el régimen aplicable a cada ejercicio.

En el ejercicio 2021 destaca la nota informativa del Ministerio de Hacienda. Durante el ejercicio 2022 se hará pública como todos los años la nota informativa correspondiente al régimen del endeudamiento para el ejercicio 2022. Antes de comenzar a tratar el régimen de endeudamiento para el próximo ejercicio, es necesario señalar que durante el ejercicio 2022 se mantiene el régimen de endeudamiento previsto en el TRLRHL, en el contexto de suspensión de las reglas fiscales.

De este modo, la regulación del régimen jurídico del endeudamiento de las entidades locales se contiene fundamentalmente en el TRLRHL, concretamente en el capítulo VII del Título I, arts. 48 al 55. Este régimen es modificado en cuanto las operaciones de crédito a largo plazo por la disp. adic. 14ª RD-ley 20/2011, de 30 de marzo, de Medidas Urgentes en Materia Presupuestaria, Tributaria y Financiera para la Corrección del Déficit Publico (EDL 2011/297845), disposición dotada de vigencia indefinida por la disp. final 31ª LPGE 2013.

El art. 48 TRLRHL establece la posibilidad de que las Entidades Locales puedan acudir al crédito en todas sus modalidades.

Dos cuestiones importantes para tener en cuenta cuando una entidad local decide acudir al crédito, por una parte la necesidad de tener el presupuesto aprobado en los términos del art. 50 TRLRHL y, por otra, en la necesidad de Informe de Intervención en el que se analice la capacidad de la entidad local para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que de aquéllas se deriven para ésta.

A continuación se analiza la normativa aplicable durante el ejercicio 2022, que se concretan en 6 operaciones de endeudamiento para las entidades locales durante el ejercicio 2022.

 

A) Financiación de inversiones

Sin perjuicio de lo establecido en el capítulo VII del Título Primero del TRLRHL, serán de aplicación al régimen de endeudamiento de las entidades locales los siguientes preceptos:

La disp. adic. 14ª del RD-ley 20/2011, que fue dotada de vigencia indefinida por la disp. final 31ª LPGE2013, con el siguiente texto:

“Las Entidades Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Función Pública, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas, que liquiden el ejercicio inmediato anterior con ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones, cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por ciento de los ingresos corrientes liquidados o devengados según las cifras deducidas de los estados contables consolidados, con sujeción, en su caso, al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y a la Normativa de Estabilidad Presupuestaria.

Las Entidades Locales que tengan un volumen de endeudamiento que, excediendo al citado en el párrafo anterior, no supere al establecido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar operaciones de endeudamiento previa autorización del órgano competente que tenga atribuida la tutela financiera de las entidades locales.

Las entidades que presenten ahorro neto negativo o un volumen de endeudamiento vivo superior al recogido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, no podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo.

Para la determinación de los ingresos corrientes a computar en el cálculo del ahorro neto y del nivel de endeudamiento, se deducirá el importe de los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios.

A efectos del cálculo del capital vivo, se considerarán todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre del año anterior, incluido el riesgo deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación proyectada. En ese importe no se incluirán los saldos que deban reintegrar las Entidades Locales derivados de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado…”.

Asimismo, el art. 20.2 LOEPYSF, para las entidades locales comprendidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 TRLRHL, establece:

“En los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública de las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la corporación local incumplidora, precisarán autorización del Estado o en su caso de la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera.”

Adicionalmente, es necesario recordar las obligaciones de información en materia de endeudamiento recogidas en el art. 17 de la Orden HAP/2105/2012, tal y como se expone a continuación:

“En el plazo máximo de un mes desde que se suscriba, cancele o modifique, una operación de préstamo, crédito o emisiones de deuda, en todas sus modalidades, los avales y garantías prestados en cualquier clase de crédito, las operaciones de arrendamiento financiero, así como cualesquiera otras que afecten a la posición financiera futura, concertadas por las Corporaciones Locales o sus entidades dependientes incluidas en el ámbito subjetivo de esta Orden, se comunicará al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas las condiciones de la operación y su cuadro de amortización.”

Las condiciones para concertar una operación de préstamo a largo plazo para financiar inversiones son: ahorro neto positivo (AN), nivel de deuda y capital vivo por debajo del 110% de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediato anterior.

Para calcular el AN (se calcula por el ente que se va endeudar), es necesario tener aprobada la liquidación del ejercicio anterior. En el cálculo de la anualidad teórica de amortización (ATAS) debe tenerse en cuenta:

a) Importe de la anualidad teórica de amortización:

- De cada uno de los préstamos a largo plazo concertados.

- De los avalados por la Corporación pendientes de reembolso.

- De la operación proyectada.

En las operaciones de crédito garantizadas con hipotecas sobre bienes inmuebles, solo se tomara la anualidad en proporción a la parte del préstamo no afectado por dicha garantía.

b) Si el AN es negativo no es posible el endeudamiento.

Si el índice de endeudamiento es igual o menor al 75% de los ingresos corrientes liquidados no es necesaria autorización, si lo supera pero es igual o inferior al 110% se requiere autorización del órgano que ostenta la tutela financiera.

Si se incumple el principio de estabilidad presupuestaria, pese a estar suspendidas las reglas fiscales, para las entidades incluidas dentro del ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 TRLRHL; todas las operaciones de endeudamiento a Largo plazo precisarán autorización del órgano de tutela financiera.

Se puede incluir una operación de crédito entre las previsiones iniciales del Presupuesto aunque conlleve necesidad de financiación. Se debe informar que se incumple este parámetro aunque es un saldo meramente informativo al estar suspendidas las reglas fiscales.

 

B) Sustitución de operaciones (art. 49.2.d) TRLRHL)

No es posible refinanciar deuda con un objeto distinto al previsto en el art. 49.2.d) TRLRHL en los términos aquí expuestos, sin perjuicio de las facilidades financieras habilitadas por el régimen especial definido en el RD-ley 17/2014.

Sustitución total o parcial de operaciones preexistentes

Son aquellas operaciones financieras en las que se modifica un contrato financiero manteniendo todos los elementos objetivos del contrato (importe vivo, forma de amortización y frecuencia de liquidación de intereses, periodos de carencia de principal, etc.), salvo el tipo de interés, con el objetivo exclusivo de conseguir una rebaja en el coste aplicable a la operación. Bajo esta premisa cabe el cambio subjetivo de acreedor financiero.

La sustitución puede plantearse de forma individual, operación por operación, o bien mediante una sustitución colectiva, concertando una o varias operaciones que sean financieramente equivalentes (un vencimiento medio ponderado equivalente a las operaciones que sustituye).

Tanto la sustitución de operaciones individual como la colectiva (refinanciación), estarán sujetas a autorización por parte del órgano de tutela financiera en caso de superar los límites previstos en la disp. final 31ª LPGE 2013 y el art. 53 TRLRHL.

En relación a lo previsto en el art. 48 bis, estas operaciones quedaran igualmente sujetas al principio de prudencia financiera. A este respecto, el apartado 7º de la Resolución de 4 de julio de 2017 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, reconoce que únicamente estará permitida la modificación de un contrato, cuando se genere un ahorro financiero y se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:

1. la operación tenga una vida media residual superior a un año,

2. no se modifique el plazo de la operación,

3. la modificación del contrato suponga una rebaja en el tipo de interés de la operación,

4. el clausulado del nuevo contrato respete lo establecido en la presente Resolución.

En el supuesto en el que no pudieran cumplir con los requisitos aquí expuestos, podrán acceder al fondo de ordenación o fondo de impulso económico de acuerdo con los requisitos y el procedimiento establecido en el RD-ley 17/2014.

 

C) Saneamiento del remanente de tesorería (arts. 193.2 y 177.5 TRLRHL)

Para poder acceder a la operación de endeudamiento prevista en el art. 193 TRLRHL, el pleno municipal debe acreditar la imposibilidad de reducir el gasto presupuestario en el ejercicio corriente por cuantía igual al déficit producido. Una vez acreditado este extremo, podrá concertar una operación de endeudamiento de acuerdo con lo previsto en el art. 177.5 TRLRHL y con las limitaciones establecidas en el propio artículo, así como en el art. 53 TRLRHL y en la disp. final 31ª LPGE 2013 (respecto a la determinación de los DRN y volumen de endeudamiento).

Consecuentemente, para concertar esta operación requerirá Ahorro Neto positivo en todo caso y siempre que su nivel de endeudamiento esté por encima del 75% deberá solicitar autorización del órgano de tutela financiera. Si su nivel de endeudamiento se sitúa por encima del 110% no podrá apelar al crédito en esta modalidad de endeudamiento. Es necesario disponer de presupuesto general aprobado.

En relación a las limitaciones del art. 177.5 TRLRHL, el importe concertado anual de estas operaciones no puede superar el 5% de los recursos corrientes presupuestados, calculados de acuerdo con lo dispuesto en la disp. final 31ª LPGE 2013. La carga financiera anual del conjunto de operaciones concertadas con esta naturaleza no puede superar el 25% de los recursos corrientes presupuestados. Además, estas operaciones deben ser totalmente amortizadas antes de la renovación de la corporación.

Además este tipo de operaciones solo se puede concertar con entidades bancarias, y la amortización de la operación se debe realizar antes de que se produzca la renovación de la corporación.

 

D) Fondo de Financiación a Entidades Locales (RD-ley 17/2014)

Las entidades locales pueden formalizar préstamos, previa adhesión a alguno de los compartimentos (Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico), que integran el Fondo de Financiación a Entidades Locales, regulado por el RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico.

En el caso de que esos préstamos tengan por objeto atender vencimientos de préstamos formalizados en ejercicios anteriores con entidades de crédito es preciso que estos se encuentren en condiciones de prudencia financiera. De no ser así, las Entidades Locales deben refinanciarlos en tales condiciones en el plazo que se les indica en la resolución que, acerca de la aceptación de la adhesión a los compartimentos, establece esta Secretaría General. Estas operaciones de refinanciación no están sujetas a autorización administrativa previa del órgano de la administración pública que tenga atribuida la tutela financiera de las Entidades Locales.

Tampoco están sujetas a autorización las operaciones de préstamo que se formalicen con aquel Fondo (art. 43.3 RD-ley 17/2014).

En relación con el Fondo de Ordenación, producida la citada adhesión, y respecto a ejercicios posteriores a la misma, es preciso tener en cuenta las reglas de condicionalidad contenidas en los arts. 44 y 46 RD-ley 17/2014. De la interpretación conjunta de ambos preceptos resulta:

a) Entidades locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero, por su situación financiera negativa (art. 39.1.a) RD-ley 17/2014): sólo pueden formalizar operaciones financieras a largo plazo para refinanciar o novar operaciones de crédito en condiciones de prudencia financiera, quedando sujetas al procedimiento general descrito para dichos casos.

b) Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero, por no poder refinanciarse en condiciones de prudencia financiera (art. 39.1.b) RD-ley 17/2014): están sujetas a autorización del órgano que tenga atribuida la tutela financiera todas las operaciones a largo plazo que pretendan concertar.

En relación con las Entidades Locales que se hayan adherido al Fondo de Impulso Económico no existe ninguna condicionalidad financiera y les serán de aplicación las reglas generales.

Dos cuestiones importantes que merecen destacar, en primer lugar para apelar al crédito a largo plazo los ayuntamientos deben cumplir unos requisitos de tal forma que si no se cumplen les está prohibido acudir al endeudamiento (no es posible tampoco someterlo autorización del órgano de tutela).

Tales requisitos son disponer de presupuesto aprobado, y aprobada la liquidación del ejercicio anterior, y que esta arroje ahorro neto positivo, así como el volumen de endeudamiento en relación con los ingresos corrientes liquidados se sitúe por debajo del 110%.

Sin embargo, la sustitución de operaciones exige autorización del órgano de tutela, en los siguientes casos:

- Cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los presupuestos se deduzca un ahorro neto negativo.

- Cuando la Corporación cuente con un endeudamiento superior al 75% sobre los recursos corrientes liquidados.

 

E) LPGE 2022: mecanismo de pago a proveedores

La disp. adic. 94ª LPGE 2022 contempla la puesta en marcha de un procedimiento extraordinario de financiación que permitirá la cancelación de las obligaciones pendientes de pago líquidas, vencidas y exigibles anteriores a 1 de julio de 2021, de aquellas entidades locales que sean perceptoras de la participación en los Tributos del Estado y cuyo periodo medio de pago a proveedores haya superado los 30 días en diciembre del 2020, o en marzo o junio de 2021.

A estos efectos, se ha dictado la Resolución de 7 de enero de 2022, de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, por la que se establecen instrucciones relativas al calendario, actuaciones, contenido de los planes de ajuste, y de su revisión, y de los modelos para utilizar en el procedimiento extraordinario de financiación para la cancelación de obligaciones pendientes de pago de determinadas entidades locales (EDL 2022/150).

El apartado 5 de la Resolución contiene el calendario para la formalización de los préstamos con las entidades bancarias que a tal efecto designe el ICO para cancelar las deudas con los proveedores que estén vencidas liquidas y exigibles.

Mediante la citada resolución se amplia, con carácter excepcional para el ejercicio 2022, el ámbito objetivo del fondo de ordenación, del fondo de Financiación a Entidades locales regulado en el art. 40.1 del RD-Ley 17/2014.

Este procedimiento afecta tanto a las entidades locales en las que concurran los requisitos establecidos en la norma respecto al periodo medio de pago a proveedores a determinadas fechas, como a sus entidades dependientes que se encuentren clasificadas en el sector de Administración Públicas según el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales.

Este procedimiento extraordinario de financiación es obligatorio para las entidades locales, las cuales deberán adherirse si incumplen el PMP en diciembre de 2020 o marzo o junio de 2021, ,no así para los proveedores, para los que su adhesión es totalmente voluntaria, ya que la cumplimentación de los trámites que les afectan precisa de su expresa aceptación.

En cuanto a las principales notas de esta Resolución cabe señalar lo siguiente:

1. Calendario para el cumplimiento de las obligaciones de suministro de información y consulta de las obligaciones pendientes de pago de las entidades locales:

- Entre el 17 de enero de 2022 y el 11 de febrero de 2022 (ambos incluidos): incorporación por parte de los interventores locales en la plataforma telemática que se habilite por la AEAT, una relación certificada de todas las obligaciones pendientes de pago que cumplan los requisitos y condiciones establecidas en el apartado Dos de la disp. adic. 94ª LPGE 2022.

- Entre los días 12 y 25 de febrero de 2022 (ambos incluidos): los proveedores podrán consultar aquella relación en dicha plataforma telemática, mediante certificado electrónico correspondiente a su NIF, para comprobar que sus facturas o documentos de pago equivalentes se encuentran incluidos en aquélla. En el caso de los proveedores, se permitirá el uso de certificados o ClavePIN, pero sin posibilidad del apoderamiento. En ese mismo período, realizada dicha verificación, en la citada plataforma los proveedores podrán manifestar la aceptación de este procedimiento, igualmente mediante certificado electrónico o ClavePIN, que tendrá los efectos que se recogen en el apartado Cinco de la disp. adic. 94ª LPGE 2022.

2. Calendario para la emisión de certificados individuales por los interventores locales y para la remisión de la información al Ministerio de Hacienda y Función Pública:

- Entre los días 12 y 25 de febrero (ambos incluidos): los proveedores de los que no conste alguna obligación pendiente de pago en la relación certificada remitida por la entidad local a la plataforma habilitada por la AEAT, podrán solicitar a la entidad local deudora, a través de su respectivo registro de entrada, la emisión de un certificado individual de reconocimiento de la existencia de obligaciones pendientes de pago. Esta solicitud deberá ajustarse al modelo cuyo contenido figura como anexo I de la Resolución. El certificado individual deberá ajustarse al modelo que se incluye en el anexo II de la Resolución y se expedirá por el interventor de la entidad local, y suscrito por él, en el plazo de diez días naturales a contar desde el día siguiente al de la entrada de la solicitud en el registro de la entidad local, siendo, en consecuencia, el día 7 de marzo de 2022 la fecha límite para la emisión de aquella modalidad de certificado.

- Desde el 7 de marzo hasta el 11 de marzo de 2022, el interventor de la entidad local comunicará al Ministerio de Hacienda y Función Pública, por vía telemática y con firma electrónica, una relación completa tanto de la relación certificada de las facturas aceptadas por los proveedores, como de los certificados individuales emitidos a consecuencia de las solicitudes de los proveedores que no aparecieron en aquella relación certificada.

3. Calendario para la presentación, revisión y modificación de los planes de ajuste:

- Los Plenos de las corporaciones locales aprobarán, con la aplicación de las normas y los efectos contenidos en el apartado Cuatro de dicha disposición, tanto los planes de ajuste (cuyo contenido viene recogido en el art. 4 de la Resolución), que serán informados por los interventores, como el compromiso de aplicar las medidas que, en el marco o durante la vigencia de aquellos planes, se requieran por el Ministerio de Hacienda y Función Pública. Además, aprobarán en aquella misma sesión plenaria la formalización de la operación de endeudamiento con el Fondo de Financiación a entidades locales, indicando que lo harán en las condiciones financieras que acuerde la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

- Los interventores de las entidades locales remitirán a la Secretaría General de financiación autonómica y local, por vía telemática y con firma electrónica, los planes, informes y acuerdos citados hasta el 22 de marzo de 2022, incluido, acompañando copia de haber suscrito el acto de adhesión al Punto general de entrada de facturas electrónicas de la Administración General del Estado y haberse producido o solicitado la adhesión a la plataforma GEISER/ORVE, como mecanismo de acceso al registro electrónico y al sistema de interconexión de registros.

- La aplicación de adhesión al Fondo de Financiación a Entidades Locales y de remisión de planes de ajuste y documentación adicional estará accesible a partir del 1 de febrero y hasta el citado 22 de marzo de 2022.

- Presentado el plan de ajuste por la entidad local, la Secretaría General de financiación autonómica y local tendrá un plazo de veinte días hábiles para, si fuese necesario, requerir a la corporación local la modificación de aquel plan con la inclusión de medidas adicionales. En consecuencia, la fecha límite para la remisión de dicho requerimiento será el 21 de abril, incluido. A su vez, la corporación local deberá modificar el plan de ajuste y comunicarlo a dicha Secretaría General en el plazo máximo de diez días hábiles desde dicho requerimiento, es decir hasta el 5 de mayo, incluido.

- A partir del 6 de mayo de 2022 y dentro del plazo que se comunique en la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales, las entidades locales que cumplan con las reglas contenidas en los apartados 3 y 4 anteriores podrán formalizar préstamos con las entidades bancarias designadas por el Instituto de Crédito Oficial, en las condiciones y con los requisitos que se establezcan mediante Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. La información de dichas operaciones deberá incorporarse en el plazo máximo de un mes, a contar desde la fecha de su formalización, en la Central de Información de Riesgos de las Entidades Locales.

- Una vez formalizados los préstamos, se ejecutarán los pagos a los proveedores por el Fondo de Financiación a Entidades Locales en el plazo que se comunique en la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales.

 

F) Operaciones de endeudamiento a corto plazo: operaciones de tesorería. Régimen jurídico

Las operaciones de endeudamiento a corto plazo se encuentran reguladas en el art. 51 TRLRHL, que indica que para atender las necesidades transitorias de tesorería las entidades locales podrán concertar operaciones de crédito a corto plazo, que no exceda de un año, siempre que en su conjunto no superen el 30% de sus ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior, salvo que la operación haya de realizarse en el primer semestre del año sin que se haya producido la liquidación del presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso se tomará en consideración la liquidación del ejercicio anterior a éste último.

Estas operaciones deben tenerse en cuenta a la hora de calcular el volumen total de operaciones de crédito, pero no a los efectos de calcular el ahorro neto, ni tampoco para determinar la exigencia o no de autorización para operaciones a largo plazo, salvo que las operaciones de tesorería que concierten para anticipar la recaudación a los ayuntamientos por parte de las diputaciones. Las operaciones a corto plazo no precisan autorización, salvo que se encuentren en alguno de los supuestos del art. 53.5 TRLRHL.

La finalidad de estas operaciones es atender necesidades transitorias de tesorería. En ningún caso puede cubrir déficits estructurales de financiación. El órgano competente para su concertación es la alcaldía-presidencia de la corporación, siempre que el importe acumulado de las operaciones vivas de esta naturaleza incluida la nueva operación proyectada no supere el 15% de los recursos corrientes liquidados del ejercicio anterior. Una vez superado este límite corresponderá al pleno. Cuando el importe de la operación supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, el acuerdo a adoptar por el órgano plenario requerirá mayoría absoluta, de acuerdo con el art. 47.2.l) LRBRL.

 

VI. Temporalidad en el empleo. Los funcionarios interinos

Dos temas importantísimos y de máxima actualidad preocupan en estos momentos al colectivo de habilitados nacionales por resultar un momento crucial, decisivo y fundamental al verse vilipendiado y desnaturalizado nuestro “ cuerpo” de larga tradición donde el Estado, hasta ahora, seleccionaba, formaba y nombraba, en régimen de igualdad y de forma uniforme para toda España, a los habilitados nacionales (Secretarios, Interventores-Tesoreros, y Secretarios-Interventores) que cumplían funciones reservadas- declaradas expresamente por ley- en los ayuntamientos y diputaciones españolas.

Salvo el caso de la Comunidad Foral de Navarra (que constituye una excepción desde siempre), estos funcionarios nacionales cumplían funciones esenciales en nuestra administración local que se correspondían con la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, el control y fiscalización interna de la gestión económica, financiera y presupuestaria, así como las funciones correspondientes a la jefatura y llevanza de la contabilidad, tesorería y recaudación. Así aparecen regulados en la LRBRL y el reglamento que desarrolla las funciones reservadas, recientemente aprobado, como es el RD 128/2018 de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (EDL 2018/18248).

Este año el debate parlamentario previo a la aprobación de los presupuestos ha tenido como precio la modificación de la LRBRL. El Gobierno actual, al requerir del apoyo de partidos minoritarios y nacionalistas, pactó con el PNV que el cuerpo de habilitados nacionales pase ser un cuerpo autonómico, con el riesgo de su posible desarticulación, dejando en manos de la Comunidad Autónoma Vasca la selección, el nombramiento y la formación de tal forma que los ayuntamientos y diputaciones Vascas podrán ejercer las funciones reservadas sin necesidad de obtener la habilitación del Estado.

Es decir, se crea un cuerpo de Secretarios, Interventores, Tesoreros y Secretarios-Interventores en los ayuntamientos y diputaciones vascas que no tienen que ser habilitados nacionales, iniciándose así, en palabras del profesor SOSA WAGNER, “la demolición de la habilitación nacional”, lo que va suponer la práctica desaparición de la escala de funcionarios con habilitación nacional en este comunidad autónoma, El profesor SOSA WAGNER señala que “si se concibe el Estado como un melón de que los socios separatistas puedan ir tomando rodajas, hasta que la fruta toda se desvanezca”.

De esta forma, La LPGE 2022 incluye una disp. final 1ª que incluye la enmienda presentada por el grupo parlamentario del PNV, estableciendo de este modo una especie de “habilitación autonómica” restringida a la Comunidad Autónoma del País Vasco, y que viene a modificar la disp. adic. 2ª.7º LRBRL, quedando excepcionado el régimen general en el territorio Vasco.

Como indica DOMINGO ZABALLOS:

“a) El nº 10 de dicha adicional prescribe que el control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria y la contabilidad, tesorería y recaudación de las diputaciones forales se organizará libremente por estas en el marco del Concierto Económico, sin que sea de aplicación el art. 92 bis de la presente Ley. Dicho de otro modo, en las tres diputaciones vascas no existen puestos reservados a la subescala de intervención-tesorería. Tampoco a los funcionarios de la subescala de Secretaría ostentan ya reserva de funciones en tan importantes instituciones (STS de 22-5-2001); ello así a pesar de que las singularidades que comporta el Concierto económico, en mi modesta opinión, no parecen justificar que se altere la regla general de reserva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.

b) En los Ayuntamientos y demás entidades locales vascas, como en el resto del territorio nacional existen las funciones públicas necesarias reservadas a los funcionarios de la escala de habilitación nacional, si bien la misma adicional segunda, nº 7 de la LBRL determina que las facultades previstas (en la LBRL) respecto a los FFHN serán ostentadas por las instituciones competentes (autonómicas), en los términos que establezca la normativa autonómica, incluyendo la facultad de convocar exclusivamente para su territorio los concursos para las plazas vacantes en el mismo, así como la facultad de nombramiento de los funcionarios, en dichos concursos. Por el nº 8 resulta que las instituciones autonómicas vascas coprotagonizan con la Administración estatal la determinación de las reglas del concurso para provisión de puestos de trabajo -determinación a su cargo de un 30% del total posible de los méritos a incluir en el baremo general- y un convenio que habrá de formalizarse con el Instituto Vasco de Administración Pública podrá incluir materias o disciplinas propias de su específicas peculiaridades“.

De esta forma, podría decirse que habría entonces dos cuerpos que realicen las funciones reservadas, los propios del País Vasco, que además podrán consolidar su condición de habilitados nacionales, sin haberse sometido al mismo sistema selectivo que el que convoca la Administración del Estado, que en cambio, si podrán concursar algún destino fuera de esa comunidad, y precisamente por esta circunstancia (se atenta de este modo y de forma directa contra el principio de igualdad de todos los españoles) no ocurrirá a la inversa, porque de entrada un FHN no podrá concursar al País Vasco porque el nivel de exigencia de la lengua cooficial allí (el Euskera) hará prácticamente imposible superar cualquier proceso selectivo en dicho territorio.

Y a esto se une que esta medida resultaba necesaria para la tramitación parlamentaria de los presupuestos y dar luz verde a los PGE para el 2022, lo que seguramente, a mi juicio, tendrá un efecto llamada y a ella le seguirán otras Comunidades Autónomas. La selección de un cuerpo de funcionarios de ámbito estatal no puede quedar al albur de la decisión de cada comunidad autónoma, de ahí el peligro de la desaparición de este cuerpo de larga tradición, que existía con anterioridad a la dictadura franquista con más de un siglo de antigüedad.

En mi opinión, se rompe así el carácter nacional o estatal de este cuerpo, puesto que nadie que sea nombrado seleccionado y formado por la Administración del País Vasco, podrá en un futuro ocupar un puesto en dicho territorio.

Existe, como he dicho, un serio riesgo de desfragmentarla hasta el punto de su desaparición.

Como ya me anticipé al redactar la introducción de este articulo doctrinal, son dos los temas de máxima actualidad que nos preocupan, como colectivo, en lo referente al personal al servicio de nuestras Administraciones públicas. El segundo debate giraría en torno a la Ley de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad del empleado público, que trae causa en el RD-ley 14/2021, que en julio acordó el Ministro de Función Pública, Miquel Iceta, con los sindicatos de la Administración.

La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para reducir la temporalidad, pretende nombrar funcionarios de carrera a los que son interinos vulnerando de esta forma, los principios constitucionales de mérito y capacidad, pero también el de igualdad porque un funcionario de carrera que haya accedido por mérito y capacidad, mediante la superación de pruebas selectivas se igualaría a la de un funcionario interino (ahora de carrera) que habiendo accedido a la función pública de modo provisional, eludiría el procedimiento legalmente establecido, vulnerando los principios constitucionales de igualdad de todos los españoles ante la ley, así como el art. 14 CE y el conculcado art. 23.2 CE, que es la igualdad en el acceso a la función pública. Parece que se esté discriminando al funcionario que ha superado unas pruebas frente al que no las ha superado en detrimento del opositor que lleva años preparando y esperando la convocatoria que le hará funcionario.

Una de las consecuencias que tiene la aprobación de la Ley 20/2021 es que no podrán ofertarse puestos vacantes ya que los cubiertos por interinos que se conviertan en funcionarios de carrera, dejaran de estar vacantes y no saldrán en la oferta de empleo público, en detrimento de los compañeros que llevan años opositando.

Paradójicamente y precisamente donde hay más interinos (Educación y Sanidad) esta medida habrá de esperar un año.

De nuevo el cuerpo de funcionarios habilitados nacionales quedará afectado por esta medida.

Por parte del colectivo de funcionarios habilitados, el colegio nacional y colegios provinciales se han movilizado en contra de estas medidas para que este “atropello” no suceda puesto que con esta ley se vulneran principios constitucionales, tales como el principio de jerarquía normativa, atentando contra un derecho fundamental previsto en nuestra CE, que señala que tan solo por una ley orgánica se podrá regular los aspectos relativos a estos derechos fundamentales, de conformidad con lo previsto en los arts. 53.1 y 81 CE.

Por si fuera poco, esta situación se ve acentuada por la reciente interposición de una demanda interpuesta por un sindicato de interinos contra la resolución por la que se declaran la provisión de puestos de trabajo de los nuevos funcionarios de carrera del cuerpo de funcionarios con habilitación de carácter estatal, impugnado la asignación de sus puestos de trabajo al haber superado el acceso a la función pública, mediante la superación de unas pruebas selectivas, un curso de formación en el ministerio, y la superación de un master para ser nombrados definitivamente como tal.

Espero que el tiempo ponga las cosas en su sitio. Son tiempos difíciles para la habilitación nacional, por ello ahora más que nunca los secretarios, interventores, tesoreros, y secretarios-interventores deben aunar sus propuestas en pro del interés general del colectivo, común en todas las escales, y categorías, y que no es otro que preservar en el tiempo el cuerpo de funcionarios con habilitación nacional.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en enero de 2022.

 

 

VII. Bibliografía

ALFONSO, J. Los interinos https://valenciaplaza.com/lo-de-los-interinos

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