Ejecución de sentencias que ordenan el restablecimiento de una situación ilegal

El Tribunal Constitucional, tomando como fundamento los arts. 24.1 y 117.3 CE, ha establecido una doctrina consolidada sobre la doble dimensión subjetiva y objetiva de la ejecución de las sentencias.

Así, por una parte, desde la STC 67/1984, de 7 de junio -EDJ 1984/67-, el Tribunal Constitucional ha objetivado la ejecución de sentencias en nuestro sistema constitucional, al declarar que: &ldquola ejecución de las Sentencias &ndashen sí misma considerada&ndash es una cuestión de capital importancia para la efectividad del Estado social y democrático de Derecho que proclama la Constitución -... difícilmente puede hablarse de la existencia de un Estado de Derecho cuando no se cumplen las Sentencias y resoluciones judiciales firmes&rdquo -FJ 2-.

Desde el punto de vista subjetivo, por otra parte, el derecho a la ejecución de las sentencias integra el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva. Así, como señala la STC 67/1984, de 7 de junio -EDJ 1984/67-, el derecho reconocido en el art. 24.1 CE comprende &ldquoel de obtener la ejecución de las Sentencias, naturalmente dejando a salvo el caso de las meramente declarativas, pues lo contrario sería convertir las decisiones judiciales en meras declaraciones de intenciones&rdquo -FJ 2-.

En este contexto, en el ámbito del proceso contencioso-administrativo, el art. 103.2 LJCA -EDL 1998/44323- impone a todas las partes la obligación de cumplir las sentencias en la forma y términos que en estas se consignen. El art. 103.3 LJCA, por su parte, dispone que todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto.

Aunque tradicionalmente se distingue entre cumplimiento y colaboración en la ejecución de sentencias, en la práctica ambos conceptos se solapan. En este sentido, cumplir implica también colaborar, como vienen a reconocer la propia Exposición de Motivos de la LJCA al subrayar la &ldquoimperiosa obligación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo resuelto&rdquo.

La colaboración en la ejecución de las resoluciones judiciales adquiere una intensidad especial cuando recae sobre la Administración Pública pues, como señaló tempranamente el Tribunal Constitucional en STC 67/1984, de 7 de junio -EDJ 1984/67-, &ldquocuando este deber de cumplimiento y colaboración -que constituye una obligación en cada caso concreto en que se actualiza se incumple por los Poderes Públicos, ello constituye un grave atentado al Estado de Derecho, y por ello, el sistema jurídico ha de estar organizado de tal forma que dicho incumplimiento -si se produjera no pueda impedir en ningún caso la efectividad de las Sentencias y resoluciones judiciales firmes&rdquo -FJ 2-.

En este marco, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo diferencian entre un cumplimiento espontáneo y un cumplimiento forzoso.

Esta distinción subyace, por ejemplo, en la doctrina constitucional recogida en la STC 22/2009, de 26 de enero -EDJ 2009/11715-, en la que se declara: &ldquocuando para hacer ejecutar lo juzgado, el órgano judicial adopta una resolución que ha de ser cumplida por un ente público, éste ha de llevarla a cabo con la necesaria diligencia, sin obstaculizar el cumplimiento de lo acordado, por imponerlo así el art. 118 de la Constitución, y que cuando tal obstaculización se produzca, el Juez ha de adoptar las medidas necesarias para su ejecución sin que se produzcan dilaciones indebidas, pues el retraso injustificado en la adopción de las medidas indicadas afecta en el tiempo a la efectividad del derecho fundamental&rdquo -FJ 2-.

La STS de 11 de mayo de 2007 -rec. 5460/2002, FJ 4 subraya, sobre la base de los arts. 118 CE y 103 y ss. de la LJCA, que el cumplimiento de las sentencias contencioso‑administrativas es un deber constitucional y legal inexcusable, que recae directamente sobre la Administración condenada. Este deber existe antes y al margen de la intervención judicial, lo que permite distinguir entre un cumplimiento espontáneo, que la Administración debe realizar por sí misma, y un cumplimiento forzoso, que solo se activa si aquélla no ejecuta voluntariamente el fallo.

Cuando la Administración no cumple espontáneamente, entra en juego la ejecución forzosa, regulada en los arts. 104 y ss. LJCA -EDL 1998/44323-. Así, una vez transcurrido el plazo general de dos meses del art. 104.2 LJCA -EDL 1998/44323- o el especialmente fijado conforme al conforme al art. 71.1.c LJCA -EDL 1998/44323-, &ldquocualquiera de las partes y personas afectadas&rdquo puede instar dicha ejecución para obtener la plena efectividad del fallo.

En este contexto se plantea la primera de las cuestiones debatidas: determinar si, una vez transcurridos los plazos de cumplimiento previstos en el art. 104.2 LJCA -EDL 1998/44323- y sin necesidad de esperar a que las partes o las personas afectadas promuevan la ejecución forzosa, el órgano jurisdiccional puede acordarla de oficio.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ofrecido dos interpretaciones distintas sobre esta cuestión.

Según la primera de ellas, la fase de ejecución queda sometida al principio dispositivo, lo que impide que el órgano judicial actúe de oficio en sustitución de la iniciativa que corresponde a las partes y personas afectadas.

Así lo apreció el ATS de 23 de febrero de 2005 -rec. 533/1994 -EDJ 2005/41553-, FJ 3-, al afirmar que &ldquoa tenor de dicha Ley la ejecución forzosa de las sentencias sigue presidida por el principio dispositivo: si la Administración, recibido el testimonio de la sentencia, no acomete su ejecución voluntaria, son los sujetos procesales, y no el tribunal de oficio, quienes "instan" la ejecución y plantean, en su caso, los incidentes correspondientes. La ejecución forzosa es, pues, rogada, de modo que el impulso corresponde a quien ostenta la titularidad de la acción&rdquo.

Y también la STS de 10 de mayo de 2007 -rec. 3786/2004 -EDJ 2007/80322-, FJ 8 al afirmar, en referencia al art. 103 LJCA -EDL 1998/44323-, que el propio texto legal establece la imposibilidad de que el órgano jurisdiccional proceda de oficio a la iniciación de la ejecución por cuanto en el mismo se requiere que la actuación del expresado órgano se produzca "a instancia de parte".

La segunda interpretación sostiene que, en el orden jurisdiccional contencioso‑administrativo, el principio dispositivo opera de manera modulada en la ejecución de sentencias.

Esta posición se refleja, entre otras resoluciones, en la STS de 29 de diciembre de 2010 -rec. 500/2008 -EDJ 2010/269759-, FJ 5-, que destaca diversas notas características de la ejecución de sentencias en el orden contencioso‑administrativo que la distinguen del proceso civil y que avalan la posibilidad de que el tribunal actúe de oficio en esta fase. Entre los argumentos que justifican esta segunda interpretación figuran: la existencia de un interés público que exige corregir la actuación administrativa contraria al ordenamiento jurídico el hecho de que el inicio de la ejecución de la sentencia firme corresponde al órgano judicial y no a la iniciativa de las partes y la ampliación de la legitimación para promover la ejecución a las personas afectadas por el fallo.

Estas concepciones opuestas sobre la naturaleza de la ejecución forzosa de las sentencias en el ámbito contencioso‑administrativo ponen de relieve la tensión existente entre, de un lado, el interés general en que la Administración actúe con pleno sometimiento a la ley y al Derecho -art. 103.1 CE y cumpla los pronunciamientos de una sentencia firme y, de otro, la posibilidad de que nadie promueva la ejecución forzosa y el fallo quede, en consecuencia, en suspenso y sin efectividad práctica.

Para evitar este riesgo, el art. 104.2 LJCA -EDL 1998/44323- ha venido a reconocer legitimación para instar la ejecución forzosa no solo a las partes procesales, sino también a las personas afectadas por el fallo. Esta ampliación -tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia a partir de la STS de 7 de junio de 2005 -rec. 2492/2002-, leading case en la materia enerva el riesgo de inejecución de las sentencias de condena dictadas contra la Administración y contribuye a garantizar la efectividad real de sus pronunciamientos.

En cuanto a la segunda cuestión, el Tribunal Supremo ha señalado que el desistimiento constituye una forma de terminación del procedimiento basada en un acto unilateral de la parte, si bien requiere aprobación judicial y está sujeto al límite de que su aceptación no genere un perjuicio para el interés público -por ejemplo, en la STS de 12 de diciembre de 2006, rec. 3463/2004, FJ 4 -EDJ 2006/331160-.

Aunque el art. 74 LJCA -EDL 1998/44323- regula el desistimiento en el proceso declarativo y en los recursos de apelación y casación, su aplicación a la ejecución forzosa puede admitirse por analogía, especialmente si se entiende que la ejecución tiene carácter rogado. En consecuencia, cuando quien promovió la ejecución decide desistir, resulta razonable admitirlo salvo que concurra el límite previsto en el art. 74.4 LJCA -EDL 1998/44323- relativo al &ldquodaño para el interés público&rdquo.

Además, la posibilidad de desistir en la fase de ejecución puede fundamentarse también mediante la aplicación supletoria del art. 19.3 LEC -EDL 2000/77463-, que contempla expresamente el desistimiento durante la ejecución en el proceso civil. Ahora bien, si se acude a esta supletoriedad, deben igualmente respetarse los límites del art. 19.1 LEC -EDL 2000/77463-, que excluye el desistimiento cuando la ley lo prohíba o existan razones de interés general o exigencias de protección de terceros.

Por tanto, aunque las concepciones sobre la ejecución forzosa de las sentencias contencioso‑administrativas pueden diferir, los efectos prácticos de estas posiciones se ven atenuados tanto por la ampliación de la legitimación a las &ldquopersonas afectadas&rdquo como por el límite del &ldquodaño para el interés público&rdquo en materia de desistimiento. Estos mecanismos reducen de forma significativa el riesgo de que la efectividad del fallo dependa exclusivamente de la voluntad de las partes procesales y contribuyen a garantizar el interés público ínsito en la ejecución en este orden jurisdiccional.

Con todo, dicho riesgo no desaparece totalmente si se mantiene una concepción estrictamente dispositiva de la ejecución.

En mi opinión, la segunda de las interpretaciones permite garantizar plenamente el interés público en que se cumplan los fallos dictados contra la Administración, y constituye además la posición más coherente con la cláusula de excepción al desistimiento por &ldquodaño para el interés público&rdquo. Aunque lo habitual será que las partes o las personas afectadas promuevan la ejecución forzosa, también debe reconocerse al tribunal un margen propio de actuación en esta fase procesal, a fin de asegurar que la Administración actúe efectivamente con pleno sometimiento a la ley y al Derecho.

I- La Sentencia de la sección 3ª del Tribunal Supremo del 5 de octubre de 2020 -ROJ: STS 3180/2020 ECLI:ES:TS:2020:3180-, después de recordar que la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado corresponde exclusivamente a los juzgados y Tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 117 de la Constitución y 103.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA-, y que las partes están obligadas a cumplir las sentencias, recoge lo siguiente:

&ldquoA tenor los artículos 104, 106.3, 109.1.b y 113 LJCA, el esquema general previsto en nuestro ordenamiento para la ejecución de sentencias en nuestro orden jurisdiccional es el siguiente:

-i La ley prevé una primera modalidad de ejecución, referida al cumplimiento voluntario de las sentencias, en el plazo y en los términos fijados en éstas.

En este sentido, la LJCA dispone que, una vez firme la sentencia, el letrado de la Administración de Justicia lo comunicará en diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél.

-ii Pero, también prevé la ley la posibilidad de que lo ordenado en las sentencias no se cumpla voluntariamente en el plazo establecido o, en su defecto, en el fijado legalmente.

En tal supuesto, transcurrido el plazo establecido en la ley o el plazo fijado en la propia sentencia para el cumplimiento del fallo -que puede ser superior o inferior a aquél, atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia-, cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.

En consecuencia, atendiendo a lo expuesto podemos colegir sin mayor esfuerzo que cuando la Administración se ve compelida, en virtud de lo dispuesto en el fallo de una sentencia firme, a dictar una nueva resolución en sustitución de la anulada y, además, a hacerlo valorando determinadas alegaciones y documentos, hasta que no se dicte la nueva resolución administrativa ajustada a los términos establecidos en la sentencia no podrá darse por finalizada la ejecución de ésta.

Y, si se diera el caso de que la Administración no cumpliere lo ordenado, esto es, no dictare la nueva resolución en los términos y en el plazo que correspondan, las partes y personas afectadas podrán acudir al Juzgado o Tribunal para instar la ejecución forzosa de dicha sentencia.

Es decir, frente al incumplimiento de la Administración las partes y personas afectadas pueden reaccionar acudiendo al juzgado o tribunal para que obliguen a aquélla a dar cumplimiento al fallo de la sentencia. Y a partir de ese momento será responsabilidad del órgano jurisdiccional la adopción, en tiempo y forma, de las decisiones que procedan para lograr la efectividad de lo mandado -artículo 112 LJCA -EDL 1998/44323--, pudiendo llegar el Juez o la Sala, incluso, a imponer multas coercitivas y a deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder por el incumplimiento&rdquo.

Dicho lo anterior, dando respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo plantada por la Sección de Admisión, sienta la siguiente dotrina jurisprudencial:

"El órgano jurisdiccional puede o no fijar expresamente en la sentencia un plazo para su ejecución. Pero, en todo caso, si la Administración no cumple voluntariamente lo ordenado en sentencia en el plazo establecido por el órgano judicial o, en su defecto, en el legalmente previsto, las partes y personas afectadas pueden instar de aquél la ejecución forzosa de la sentencia. Y, desde este momento hasta que se logre dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo, corresponde al juzgado o tribunal, como órgano constitucional y legalmente responsable de hacer ejecutar lo juzgado, adoptar las decisiones pertinentes al efecto para lograr la efectividad de lo mandado, sin que durante ese tiempo sea de aplicación el instituto de la caducidad propio del procedimiento administrativo".

De acuerdo con lo expuesto, cuando una sentencia firme reconozca derechos al recurrente y ordene el restablecimiento de una situación jurídica ilegal, si la Administración no ejecuta la sentencia en el plazo de dos meses desde la notificación, el Tribunal no puede iniciar la ejecución de oficio y debe esperar a que se inste la ejecución forzosa por las partes o por las personas afectadas por el fallo, en cuyo caso adoptará, previa audiencia de las parte, las medidas las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado, conforme a lo dispuesto en el art. 112 LJCA -EDL 1998/44323-.

II-Por lo que se refiere la posibilidad de que el particular desista de la ejecución por él instada, conviene recordar que el desistimiento es un modo de terminación del proceso contencioso administrativo como consecuencia de la declaración de voluntad expresa, inequívoca, concluyente e incondicionada del recurrente, de renunciar al proceso por él iniciado y que tiene como efecto dar por terminado aquel sin resolución sobre el fondo, dejando, por tanto, imprejuzgada la pretensión deducida. Además, como no tiene los efectos propios de la renuncia a la acción, el proceso del que se desiste podrá nuevamente plantearse.

Dicho lo anterior, cumple manifestar que, si bien la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil regula expresamente en su art. 19.3 -EDL 2000/77463- la figura del desistimiento en cualquier momento de la primera instancia o de los recursos o de la ejecución, el art. 74.1 LJCA -EDL 1998/44323- únicamente contempla el desistimiento del recurrente en la instancia y, por tanto, anterior al dictado de la Sentencia. Por su parte, el apartado 8 del mismo precepto establece que el desistimiento de un recurso de apelación o de casación determina, sin más trámites, la terminación del procedimiento y el archivo de los autos, con devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia. No contempla, por tanto, la ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el desistimiento de la parte recurrente a la ejecución de Sentencia.

Sin embargo, pese a la falta de expresa previsión legal del desistimiento de la ejecución, los Tribunales han admitido el &ldquoapartamiento&rdquo de los recurrentes de la ejecución. En este sentido se pronunció la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en Pleno, en Auto de 21 de octubre de 2002, recaído en el incidente de ejecución de Sentencia 267/1993, de 3 de junio, dictada en el Procedimiento Ordinario 1021/1990.

La citada Sentencia estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por los recurrentes y anuló la licencia para la construcción un centro parroquial por no observar la distancia mínima de separación entre edificaciones prevista en las normas de planeamiento entonces vigentes en Madrid, declarando, así mismo, la obligación de demoler la parte de la edificación que sobrepasaba el límite de separación establecido. Los recurrentes, que eran dos propietarios de un inmueble contiguo a la Parroquia, una vez dictada sentencia estimatoria de sus pretensiones, tras instar su ejecución, una vez que aquella devino firme, presentaron escrito por el que solicitaban apartarse de la ejecución por haber llegado a un acuerdo económico con el Arzobispado de Madrid.

Así las cosas, la Sala en Pleno, por Auto de 21 de octubre de 2002, acordó tener por apartados a los recurrentes de la ejecución manifestando que no se puede obligar a nadie a continuar como parte en la ejecución de una sentencia por el mero hecho de que antes de dictarse la misma no hubieran desistido.

Este pronunciamiento que no fue unánime, puesto que se formularon frente al mismo varios votos particulares, fue confirmado por Sentencia de la Sala 3º del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2005 -ROJ: STS 3614/2005 ECLI:ES:TS:2005:3614-, que admitió el apartamiento -que no desistimiento, en el sentido técnico-jurídico que a este término ha de ser dado del proceso de ejecución de quienes hasta entonces lo habían instado, declarando que no comporta como consecuencia necesaria la terminación y archivo de tal proceso o fase ejecutiva, sino su pendencia hasta que concluya el plazo hábil en que la ejecución pueda aún ser ordenada.

Dicho lo anterior, la admisión del desistimiento/apartamiento/ renuncia del recurrente/ ejecutante en el incidente de ejecución plantea la cuestión de cuáles son sus efectos, esto es, si la acción procesal se extingue siempre y en todo caso o si únicamente es un modo de terminación para las partes, pudiendo continuar o reabrirse para las personas afectadas.

Pues bien, la citada Sentencia de Pleno de la Sala 3º del Tribunal Supremo, de 7 de junio de 2005 -rec. 2492/2003 -EDJ 2005/83497-, ROJ: STS 3614/2005 ECLI:ES:TS:2005:3614 ROJ que vino a confirmar el auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Madrid de 21 de octubre de 2000, antes citado, admitió la personación, en el incidente de ejecución de Sentencia, de otros tres propietarios del mismo inmueble que el de los recurrentes, una vez que estos se habían apartado de aquella, ordenando la continuación del incidente de ejecución en el estado en que se encontraba, sin ninguna otra restricción más que las derivadas de las normas contenidas en los números 1 y 2 del art. 11 de la LOPJ, esto es, que se respeten las reglas de la buena fe, pudiendo el órgano judicial rechazar fundadamente las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifestó abuso de derecho o entrañen fraude de ley o procesal.

Dicho lo anterior, el desistimiento/apartamiento/ renuncia del recurrente/ ejecutante en el incidente de ejecución puede llevar aparejado la inejecución de la sentencia estimatoria que ordena el restablecimiento de una situación jurídica ilegal en el caso de que ningún otro legitimado para ello inste su ejecución.