El procedimiento de reintegro de subvenciones es aquel que tiene por objeto obtener la devolución de una subvención o ayuda cuando se ha declarado judicial o administrativamente la nulidad o anulación de la misma por las causas legalmente previstas. Es, por tanto, un procedimiento que se inicia de oficio.
Según el art.42 L 38/2003, de 17 noviembre, General de Subvenciones -EDL 2003/120317-, este procedimiento se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos -actual L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690--, con las especialidades contenidas en la Ley General de Subvenciones.
Y a continuación, el apartado 4 de este artículo 42 dispone: «El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será́ de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá́ suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la L 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-.
Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá́ la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo».
En este artículo no se prevén otras formas de terminación del procedimiento que la resolución expresa o la caducidad.
En la L 39/2015 -EDL 2015/166690-, su artículo 84, al referirse a las formas de terminación del procedimiento, establece cuatro: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, y la declaración de caducidad.
Por último, el art.88 LPCAP -EDL 2015/166690 subraya que «la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo», de lo que se desprende que la resolución como tal exige un pronunciamiento sobre el fondo.
Además de lo anterior, es preciso recordar que, cuando la LPCAP regula la obligación de la Administración de resolver, señala que, para los procedimientos iniciados de oficio, la falta de resolución expresa en el plazo máximo fijado produce la caducidad.
En definitiva, todo lo expuesto nos lleva a concluir que la Administración, para dar por terminada la tramitación de un expediente de reintegro, sólo tiene dos opciones: i dictar una resolución sobre el fondo del asunto que sea notificada dentro del plazo máximo de doce meses legalmente previsto ii acordar la declaración de caducidad, como consecuencia del incumplimiento de la obligación de resolver en plazo.
Por tanto, desde un punto de vista puramente procedimental, puede afirmarse que una resolución de «archivo provisional», tal y como se nos plantea, no es posible a la vista de los artículos expuestos, pues el archivo carece de sustantividad en sí mismo y no es más que es la consecuencia de la concurrencia de una causa concreta -por ejemplo, la caducidad, como dice el art.25.1.b LPCAP -EDL 2015/166690--.
Pero, además, sin analizamos la cuestión desde la perspectiva de la institución de la caducidad, su propia naturaleza, sentido y razón de ser, hace incompatible la misma con el supuesto planteado. La caducidad es un concepto aplicable a los procedimientos y responde a la idea de que éstos no puedan tramitarse indefinidamente, fijando un plazo de duración máxima para su conclusión. No es otra cosa que la terminación del procedimiento antes de dictarse resolución definitiva por su paralización o demora más allá del límite temporal establecido legalmente.
La caducidad se constituye como un límite para la Administración y una garantía para el administrado. En el primer caso, asegurando que la Administración actúa con la debida diligencia en la tramitación de los procedimientos impidiendo su prolongación indefinida, fijando plazos máximos de duración. Se evita así la actuación abusiva de la Administración en el ejercicio de sus potestades. Al mismo tiempo, garantiza al asegurado no verse sometido a la incertidumbre de un procedimiento administrativo sine die, lo que llevaría consigo la anulación de facto del instituto de la prescripción.
Por lo tanto, la caducidad castiga la desidia o pasividad de la Administración, con el efecto fundamental de tener por inexistente el procedimiento caducado a todos los efectos, uno de los cuales es la imposibilidad de que pueda interrumpir la prescripción.
El Legislador establece por ello plazos máximos de duración del procedimiento. También prevé la posibilidad de ampliar o suspender el plazo de duración, tal y como en nuestro caso refiere el art. 42 antedicho por remisión a las normas que así lo regulan en la LPCAP -art. 22 y 23 -EDL 2015/166690--. Pero estos artículos se configuran como excepción a la regla general y para los casos expresamente previstos.
Sobre ello, nuestra jurisprudencia ha sido rigurosa en su interpretación para evitar, precisamente, su utilización artificiosa por parte de la Administración con el objetivo de evitar los efectos derivados de la caducidad. Por ejemplo, en el ámbito tributario realizando requerimientos superfluos e injustificados de información a los administrados.
O, en el ámbito de la actividad de fomento, como dice la STS 23-4-18, Rec 608/16 -EDJ 2018/51343-, deben rechazarse las «suspensiones ficticias», entendidas como aquellas que se utilizan como un mero ardid para eludir la caducidad de un procedimiento concreto. Si así ocurre, la suspensión así acordada -y el plazo suspensivo que de ella deriva habrá de considerarse fraudulenta y por tanto no impedirá la aplicación de la norma que se ha tratado de eludir -ex art.6.4 CC -EDL 1889/1--, de forma que esa suspensión no podrá impedir la producción y declaración de la caducidad del expediente.
Y la STS 6-7-20, Rec 3721/19 -EDJ 2020/606637-, incide en lo anterior, señalando que, al revisar la aplicación de la suspensión o ampliación de plazos, lo determinante es, precisamente, que la Administración no haya provocado esta situación de forma artificial persiguiendo una finalidad defraudatoria, cuestión que debe remitirse a la apreciación de las circunstancias concurrentes en cada caso y deberá resolver en función de su necesidad para dictar la resolución y la motivación de su reclamo.
Centrándonos en el supuesto planteado -procedimiento de reintegro archivado antes de transcurrir su plazo máximo de duración para incoar uno nuevo con idéntico objeto-, resulta difícil imaginarse otra finalidad en este modo de proceder que la intención de la Administración de evitar la caducidad del expediente de reintegro y la prescripción del derecho a liquidar el reintegro, pues i la Administración concluye el procedimiento sin resolución de fondo y sin declarar la caducidad, ii no hace uso de la posibilidad de suspensión del plazo o ampliación del mismo, iii incoa un nuevo procedimiento con idéntico objeto, interrumpiendo la prescripción.
El fraude de ley del caso expuesto parece, por ello, evidente, pues la Administración conseguiría, de este modo, soslayar su obligación de resolver en plazo y dejar en papel mojado la institución de la prescripción, manteniendo abierta indefinidamente la posibilidad de obtener el reintegro, en clara contradicción no sólo con el art.39 Ley General de Subvenciones -EDL 2003/120317-, sino con los principios básicos de nuestro ordenamiento administrativo.
Como ha señalado la jurisprudencia -STS 18-5-18 de la Sala Primera -EDJ 2018/72485-, el fraude de ley requiere como elemento esencial, un acto o serie de actos que, pese a su apariencia de legalidad, violan el contenido ético de los preceptos en que se amparan, ya se tenga o no conciencia de burlar la Ley... Se caracteriza … por la presencia de dos normas: la conocida, denominada «de cobertura», que es a la que se acoge quien intenta el fraude, y la que a través de ésta se pretende eludir, que es la norma denominada «eludible o soslayable», amén que ha de perseguir un resultado contrario a lo ordenado o prohibido imperativamente... Es claro, que no se requiere la intención, o conciencia, o idea dirigida a burlar la ley… pero es preciso que la Ley en que se ampara el acto presuntamente fraudulento no le proteja suficientemente … y que la actuación se encamine a la producción de un resultado contrario o prohibido por una norma tenida como fundamental en la materia, y tal resultado se manifieste de forma notoria e inequívocamente.
