TRIBUTARIO

El debate sobre la mal llamada tasa turística

Tribuna
Tasa turística y su definición técnica_img

El 31 de mayo del pasado año publicamos en estas mismas páginas un artículo titulado “La financiación de los Municipios: el ejemplo de la tasa turística”. Este último tributo sigue siendo objeto de un amplio debate entre el sector, las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) y los Ayuntamientos, desde planteamientos no siempre acertados en nuestra opinión, por lo que nos vamos a ocupar de algunos de ellos, únicamente desde un punto de vista técnico, ajeno al debate político.

1. ¿Es posible su establecimiento por parte de un Ayuntamiento?

Para contestar a esta pregunta es necesario partir de que esta figura tributaria no se corresponde, técnicamente, con la categoría de tasa -a pesar de la generalización de la expresión “tasa turística”-, sino que se trata, propiamente, de un impuesto, pues no grava la prestación de ciertas actividades públicas.

Si estuviéramos ante una tasa los Ayuntamientos pueden establecerla libremente, siempre que se corresponda con la prestación de servicios municipales de su competencia que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado [arts. 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT) y 20.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TR-LRHL)]. Sin duda, ello no concurre, pues lo que se grava es la capacidad económica de los turistas puesta de manifiesto con ocasión de la estancia en la localidad, hecho imponible típico de un impuesto.

Así, no cabe duda de que existen servicios relacionados con el turismo, pero nada tienen que ver con las pernoctaciones. Estas últimas son prestadas por los establecimientos, sean o no hoteleros, y supone, insistimos, una manifestación de riqueza de sus usuarios.

Tampoco integra el hecho imponible de una contribución especial, ya que esta última requiere la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos de carácter local [art. 2.2.b) de la LGT y 28 del TR-LRHL].

Por tanto, un Ayuntamiento no puede establecer un impuesto sobre las estancias turísticas, ya que no se encuentra dentro del listado de figuras del art. 59 del TR-LRHL (Impuestos sobre Bienes Inmuebles, Actividades Económicas, Vehículos de Tracción Mecánica, Construcciones, Instalaciones y Obras e Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana).

2. ¿Y por una Comunidad Autónoma?

Cabe plantearse si una CA puede establecer este impuesto ex novo, como recurso propio de sus Ayuntamientos. Hemos de partir de que del art. 1 del TR-LRHL derivan cuatro conclusiones, según la interpretación de la Constitución Española (en adelante, CE) que hace el legislador estatal:

a) La totalidad de la regulación del Sistema tributario local corresponde, en exclusiva, al Estado, reclamándose como título competencial el art. 133 de la CE.

b) También corresponde al Estado, en exclusiva, la regulación de la participación de las Entidades Locales en los tributos del Estado, de conformidad con el art. 142 de la CE.

c) El resto de preceptos del TR-LRHL constituyen solo las bases del régimen jurídico financiero de la Administración local, de manera que es posible que sean desarrolladas por aquellas CCAA que tengan atribuida dicha competencia a través de su Estatuto.

d) Todo lo anterior debe interpretarse sin perjuicio de las competencias exclusivas que corresponden al Estado para regular la Hacienda General, ex 149.1.14ª de la CE.

En este sentido, el art. 2.1.b) del TR-LRHL nos dice que la hacienda de las Entidades Locales estará constituida, entre otros recursos por los “tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales”.

Esta última previsión es una norma básica. De aquí que una CA no puede, a través de su normativa de desarrollo, introducir nuevos ingresos sobre el catálogo previsto en aquella, como sería el caso de la mal llamada “tasa turística”. Como afirma la STC 150/1990, de 4 de octubre, “una Ley autonómica no puede modificar la legislación estatal sobre las Haciendas locales, reduciendo o alterando los tributos propios de las Entidades locales”.

¿Qué camino es el que han seguido entonces las CCAA en este ámbito? Tres de ellas tienen establecidos impuestos similares al que comentamos. En primer lugar, las Islas Baleares, en virtud de la Ley 2/2016, de 30 de marzo, sin que se establezca cesión alguna a los Ayuntamientos.

En segundo lugar, el instaurado por la Generalidad de Cataluña a través de la Ley 5/2017, de 28 de marzo. Pese a ser un tributo propio, exigible en todo el territorio de Cataluña (art. 22), se faculta al Ayuntamiento de Barcelona para establecer, por Ordenanza municipal, un recargo sobre las tarifas establecidas por la Generalidad, que debe ajustarse a los siguientes requisitos, límites y condiciones:

a) El importe máximo del recargo para cada categoría de establecimiento se fija en 4 euros.

b) La aprobación del recargo debe ser único para todas las categorías incluidas en cada tipo de establecimiento.

Con ambos límites, puede el Ayuntamiento aprobar importes diferentes según el código postal de ubicación de los establecimientos.

La Generalidad debe transferir al Ayuntamiento las cantidades recaudadas en concepto del recargo, minoradas en el importe que resulte del cálculo de los costes soportados por la Agencia Tributaria Catalana derivados de su gestión y recaudación (art. 34.bis).

Finalmente, el Impuesto gallego sobre las estancias turísticas, implantado en Galicia por la Ley 5/2024, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas.

Estas dos últimas normas establecen la posibilidad de que los Municipios exijan un recargo sobre el tributo autonómico. Este recurso está expresamente contemplado en el art. 2.1.c) del TR-LRHL y es objeto de desarrollo por su art. 38.2, que dispone que “fuera de los supuestos expresamente previstos en la presente Ley las Entidades locales podrán establecer recargos sobre los impuestos propios de la respectiva Comunidad Autónoma y de otras Entidades locales en los casos expresamente previstos en las leyes de la Comunidad Autónoma”.

3. El Impuesto gallego sobre las estancias turísticas

Pasamos analizar este impuesto con detalle, ya que es el que mejor responde a los intereses de los Ayuntamientos. Nos encontramos ante un tributo propio de la CA de Galicia (en adelante, CAG), con naturaleza de impuesto, de carácter real, indirecto e instantáneo, que grava la especial capacidad económica de las personas físicas puesta de manifiesto por su estancia en cualquier establecimiento turístico situado en su territorio.

Tiene una finalidad extrafiscal, de forma que, con su aplicación, se internalizan las posibles externalidades negativas que el turismo puede causar, fundamentalmente en las zonas y/o en las temporadas de alta concentración de visitantes.

A estos efectos, el 80 por 100, como mínimo, de los ingresos obtenidos, una vez deducidos los costes de su aplicación, estarán afectados a inversiones y a gastos vinculados a la promoción, el impulso, la protección, el fomento y el desarrollo del turismo sostenible. Las Leyes de Presupuestos de la CAG podrán establecer los criterios de afectación de los ingresos recaudados (art. 9).

3.1. Hecho imponible

Constituye su hecho imponible (art. 12):

a) La estancia turística realizada por los contribuyentes en los siguientes establecimientos de alojamiento turístico determinados en la normativa reguladora en materia de turismo, situados en la CAG:

- Establecimientos hoteleros.

- Apartamentos turísticos.

- Viviendas turísticas.

- Viviendas de uso turístico.

- Campamentos de turismo.

- Establecimientos de turismo rural.

- Albergues turísticos.

A estos efectos, se entenderá por estancia el disfrute del servicio de alojamiento, por día o fracción, con pernoctación o sin ella. Se considera que las estancias en los establecimientos de alojamiento turístico constituyen, en todo caso, estancias turísticas, sin perjuicio de los supuestos de no sujeción que veremos más adelante.

b) El fondeo o amarre de embarcaciones de crucero turístico cuando realicen escala en un puerto ubicado en la CAG.

Una embarcación de crucero turístico es aquella que realiza transporte, por mar o por vías navegables, con la única finalidad de ocio o de recreo, complementado con otros servicios y con estancia a bordo superior a dos noches, recogida en el Reglamento (UE) núm. 1177/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre los derechos de los pasajeros que viajan por mar y por vías navegables y por el que se modifica el Reglamento (CE) núm. 2006/20043.

Se considera que la embarcación queda, de un lado, fondeada en un puerto, desde el momento en que se fondea el ancla hasta que esta última se levanta del fondo. De otro, amarrada, cuando se lanza el primer cabo durante el atraque hasta que suelta la última amarra.

3.2. Devengo

El impuesto se devenga (art. 18):

a) Al inicio de cada estancia, computada por día o fracción, en los establecimientos de alojamiento turístico.

b) En el supuesto de cruceros turísticos, el inicio de la estancia acontecerá en el momento en que la embarcación haga escala en algún puerto ubicado en la CAG (art. 18).

3.3. Supuestos de no sujeción y exenciones

3.3.1. Supuestos de no sujeción

a) No quedan sujetas al impuesto las estancias que realice una persona (art. 13.1):

- Por motivos de salud, así como las de sus acompañantes, siempre que quede justificada la recepción de las prestaciones de atención sanitaria que formen parte de la cartera de servicios del sistema sanitario público de Galicia.

- Deportista federada, por la concurrencia a partidos de competición oficial.

- Por causas de fuerza mayor.

b) Tampoco se realiza el hecho imponible del impuesto cuando las embarcaciones de crucero turístico tuvieran, como salida o destino final, un puerto ubicado en la CAG (art. 13.2).

3.3.2. Exenciones

Están exentas las siguientes estancias (art. 13.3):

a) Las realizadas por personas:

- Menores de edad no emancipadas.

- Que acrediten un grado de discapacidad, igual o superior, al 65 por 100.

b) Las estancias subvencionadas por programas sociales de una Administración pública de cualquier Estado miembro de la Unión Europea.

c) Las estancias realizadas en los albergues públicos gestionados por la Xunta de Galicia a través de la S.A. do Plan Xacobeo.

d) Las estancias realizadas en los albergues juveniles.

3.3.3. Normas comunes

Para su aplicación, los supuestos de no sujeción y las exenciones han de ser acreditados, documentalmente, por cualquier medio de prueba admitido en derecho (art. 13.4).

El sustituto del contribuyente, debe conservar, durante el plazo de prescripción, los medios acreditativos que le fueran aportados (art. 13.5).

3.4. Obligados tributarios

3.4.1. Contribuyentes

Son sujetos pasivos contribuyentes (art. 14.1):

a) Toda persona física que realice una estancia sujeta al impuesto o bien aquella persona o entidad a cuyo nombre se entregue la factura o documento análogo por dicha estancia.

b) En el supuesto de embarcaciones de crucero turístico, la persona crucerista que esté en tránsito en el momento del devengo del impuesto.

3.4.2. Sustitutos

Presentan la condición de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente, que estarán obligados al cumplimiento de las obligaciones materiales y formales del impuesto (art. 14.2):

a) La persona, física o jurídica, así como la entidad que, careciendo de personalidad jurídica, constituya una unidad económica o patrimonio separado (art. 35.4 de la LGT), que realice la explotación del establecimiento de alojamiento turístico.

b) El consignatario que, de acuerdo con la ley estatal vigente de navegación marítima, actúe en nombre y representación del armador o naviero de la embarcación de crucero turístico que esté en tránsito en el momento del devengo del impuesto.

3.4.3. Responsables

Son responsables solidarios del ingreso de las deudas tributarias correspondientes a las cuotas devengadas de los contribuyentes, las personas, físicas o jurídicas, así como las entidades que, careciendo de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o patrimonio separado, que (art. 14.3):

a) No siendo sujetos pasivos, sean titulares de los establecimientos turísticos.

b) Contraten directamente en nombre del contribuyente y hagan de intermediarias entre este y los establecimientos de alojamiento turístico.

3.5. Base imponible

La base imponible se determina por el número de días de que conste cada período de estancia del contribuyente en los establecimientos de alojamiento turístico. De llevarse a cabo en embarcaciones de crucero turístico, se entiende por estancia cada uno de los períodos de veinticuatro horas o fracción computados desde el fondeo o amarre de la embarcación.

Las estancias inferiores a 24 horas se consideran estancias de un día. El número máximo de días que se computará en cada período de estancia es de cinco (art. 15).

3.6. Tipos de gravamen y cuota tributaria

La cuota tributaria viene determinada por la aplicación a la base imponible de los tipos de gravamen expresados en euros/día o fracción siguientes (art. 16):

3.7. Bonificación

Se establece una bonificación del 100 por 100 (art. 17).

3.8. Presentación de declaraciones y autoliquidaciones

En el momento en que no resulte aplicable la anterior bonificación, el sustituto del contribuyente está obligado a (art. 20):

a) Presentar la autoliquidación del impuesto por cada uno de los establecimientos turísticos e instalaciones que explote, determinando la deuda tributaria correspondiente e ingresando su importe.

b) Efectuar los pagos a cuenta del importe de la deuda tributaria definitiva por aplicación del tipo de gravamen sobre la base imponible provisional acumulada desde el principio del período impositivo hasta el final del plazo a que se refiera el pago, autoliquidando e ingresando su importe.

En el caso de explotar más de un establecimiento, podrá efectuar la autoliquidación y el pago de las cuotas devengadas del impuesto de una manera agregada por todos ellos.

3.9. Normas de aplicación

La Consejería competente en materia de Hacienda aprobará, mediante Orden, las normas de aplicación del impuesto. En especial, podrá disponer que las declaraciones y autoliquidaciones se efectúen mediante los programas informáticos de ayuda que, en su caso, se aprueben, así como exigir la obligatoriedad de su presentación y abono mediante medios electrónicos (art. 20.2).

El ejercicio de las funciones de aplicación, potestad sancionadora y de revisión del impuesto, corresponden a los órganos o unidades administrativas competentes de la Administración tributaria de la citada Consejería.

Les auxiliarán y colaborarán con ellos los órganos administrativos, competentes en las materias de turismo, interior, puertos, sanidad y deportes, en el marco de sus respectivas competencias, mediante, entre otras actuaciones, la elaboración de informes, la expedición de certificados oficiales de los datos necesarios para la liquidación del impuesto y/o la cesión informática de los datos señalados (art. 19).

3.10. Potestad sancionadora

La potestad sancionadora en este impuesto se ejercerá conforme a lo establecido en la LGT y sus disposiciones de desarrollo (art. 22).

3.11. Revisión

Los actos de aplicación de este tributo, así como los de imposición de sanciones tributarias, serán revisables de acuerdo con lo previsto en la LGT.

El conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas corresponde, con exclusividad, a los órganos económico-administrativos de la CAG, sin perjuicio de la vía contencioso-administrativa (art. 23).

3.12. Recargo municipal

Los Ayuntamientos pueden establecer, con carácter potestativo, en ejecución de su autonomía municipal, un recargo municipal, como ingreso propio, sobre este impuesto (art. 24).

Este recargo será exigido a los mismos sujetos pasivos y supuestos analizados en los apartados anteriores y consistirá en un porcentaje de hasta un máximo del 100 por 100 sobre la cuota íntegra del impuesto antes de aplicar la bonificación.

3.12.1. Procedimiento de elaboración de la Ordenanza

Su establecimiento se llevará a cabo mediante la correspondiente Ordenanza fiscal y en cuyo procedimiento de elaboración, además de las disposiciones aplicables según la normativa de régimen local:

a) Se justifiquen las razones de la exigencia del recargo y se evalúe su impacto y eficacia para las finalidades pretendidas, ponderando las cargas administrativas que supone para los titulares de la explotación de los establecimientos turísticos situados en su término municipal.

b) Se garantice la consulta, la participación y la audiencia de las organizaciones y asociaciones representativas del sector turístico sobre los problemas que se pretenden solucionar con la norma, la necesidad y oportunidad de su aprobación, objetivos y posibles soluciones alternativas.

3.12.2. Afectación

Los ingresos del recargo estarán afectados, como mínimo en un 80 por 100, una vez deducidos los costes de su aplicación, a inversiones y a gastos vinculados a la promoción, el impulso, la protección, el fomento, así como el desarrollo del turismo sostenible, en la forma que se determine en la Ordenanza, teniendo como destino las siguientes actuaciones:

a) La mejora de infraestructuras, reformas urbanas y dotaciones turísticas de los Ayuntamientos.

b) El impulso y la promoción de un turismo más sostenible, desestacionalizado y de calidad, implicando a todos los agentes turísticos en su consecución.

c) El impulso de una movilidad más sostenible y, en especial, en aquellos lugares donde la afluencia turística sea mayor.

d) La mejora, el refuerzo o la ampliación de los servicios que los Ayuntamientos prestan a los visitantes.

e) La conservación y reparación del patrimonio cultural y natural, así como la promoción de un turismo de calidad, respetuoso con el medio natural y con el patrimonio.

f) La aplicación de medidas conducentes a combatir el intrusismo y el fraude en el sector del alojamiento turístico, así como la aplicación de buenas prácticas laborales y de la lucha contra la precariedad laboral en el sector turístico.

g) El impulso de medidas para mejorar las zonas con mayor afluencia turística.

h) El fomento de medidas que permitan mejorar la convivencia entre las personas residentes y los turistas.

i) El impulso de la digitalización del sector turístico en su conjunto, de forma que permita mejorar su competitividad.

3.12.3. Aplicación

Las competencias de aplicación, el ejercicio de la potestad sancionadora y la revisión de los actos dictados del recargo corresponderán al Ayuntamiento.

A estos efectos, en la Ordenanza:

a) Se podrán determinar diferentes tramos anuales para la aplicación del recargo, con la debida justificación.

b) En su caso, la obligación de autoliquidación del recargo y los plazos y la forma para efectuar la correspondiente liquidación o autoliquidación.

c) La constitución, organización y funciones de una comisión municipal de asesoramiento y seguimiento de la implementación del recargo. Debe estar conformada por representantes tanto del Ayuntamiento como de las empresas del sector y de las asociaciones de vecinos.

Esta comisión realizará funciones de asesoramiento y de seguimiento permanente de la aplicación del recargo, teniendo en cuenta indicadores como la evolución del nivel de ocupación, el número de plazas turísticas, el rendimiento por cada plaza o cualquier otro indicador de los sectores turísticos del Municipio.

Dicha comisión aprobará, cada año, un informe de evaluación de impacto del recargo en relación con las finalidades pretendidas con su aprobación, que deberá ser publicado en la página de transparencia del Ayuntamiento.


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