La Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, ha introducido dos novedades dirigidas a garantizar el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social ante el incremento del gasto en pensiones provocado por la creciente esperanza de vida de los españoles. Una de ellas es el factor de sostenibilidad, que será de aplicación a las pensiones de jubilación que se causen a partir del 1 de enero de 2019 y por una sola vez, esto es, cuando se efectúe el cálculo de la cuantía inicial de las mismas (art. 2 en relación con la disposición final quinta, apartado 2º). La segunda novedad es la modificación del índice de revalorización de las pensiones, que afectará anualmente a todas las pensiones ya causadas.
Respecto al factor de sostenibilidad el legislador comienza lamentándose en el preámbulo de la ley 23/2013 del aumento de la esperanza de vida de los españoles, de las bajas tasas de natalidad y de la crisis económica, que tan negativamente repercuten sobre el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social, como si esto fuese una novedad. Convendría recordar que el texto del Pacto de Toledo, según se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 12 de abril de 1995, comenzaba afirmando que el sistema de Seguridad Social venía registrando “crecientes déficits a pesar de las elevaciones de los tipos de cotización”, que “la actual [de 1995] recesión económica ha agravado esta situación” y que “estas problemáticas coyunturales y a corto plazo de la evolución presupuestaria actual [de 1995] de la Seguridad Social se agravarán con las problemáticas que pueden desencadenarse a medio y largo plazo a causa del envejecimiento de la población española”. Nada nuevo bajo el sol como puede comprobarse, salvo la constatación de la incapacidad de los políticos para resolver el problema veinte años después pese a reiterar el mismo discurso y las mismas excusas una y otra vez en la exposición de motivos de las leyes que sucesivamente han venido recortando las prestaciones de la Seguridad Social.
El art. 1 de la ley 23/2013 define el factor de sostenibilidad “como un instrumento que con carácter automático permite vincular el importe de las pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social a la evolución de la esperanza de vida de los pensionistas, a través de la fórmula que se regula en esta norma, ajustando las cuantías que percibirán aquellos que se jubilen en similares condiciones en momentos temporales diferentes”. En otras palabras, como se afirma en la exposición de motivos de la ley, una vez calculada la pensión de jubilación, se le aplica una fórmula que tiene por objeto que “el importe total que perciba a lo largo de su vida un pensionista que acceda al sistema de pensiones dentro de un cierto número de años, y que previsiblemente tendrá mayor esperanza de vida, sea equivalente al que perciba el que se jubile en un momento anterior”. O dicho llanamente: el capital-coste de cada pensión de jubilación será el mismo en 2019 y en 2030 pese a que pueda incrementarse la esperanza de vida de los españoles en ese espacio de tiempo, puesto que la cuantía de las pensiones de jubilación será proporcionalmente inversa al incremento de la esperanza de vida.
Según el legislador esto garantiza “la equidad intergeneracional”, es decir, que cada generación reciba lo mismo independientemente de su longevidad. No es la primera vez que el legislador recurre a la equidad para justificar reformas legales, pues en la exposición de motivos de la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, se decía que el aumento del número de años utilizado para calcular la base reguladora de la pensión de jubilación tenía por objeto introducir “mayores elementos de contribución y proporcionalidad en el acceso y determinación de la cuantía de las pensiones de jubilación, a fin de que las prestaciones económicas sean reflejo del esfuerzo de cotización realizado previamente, se posibilite una mayor equidad en las pensiones, en el sentido de que quienes hayan realizado unas cotizaciones semejantes obtengan también un nivel de prestaciones similar y se produzca una mayor coordinación entre las prestaciones”. Por tanto en 1997 “equidad” significaba que la cuantía de la prestación fuera la misma para dos pensionistas independientemente de que su carrera de cotizaciones hubiera ido en aumento o en disminución a medida que se aproximaban a la jubilación, mientras que en 2013 la equidad significa que “el importe total que perciba a lo largo de su vida un pensionista que acceda al sistema de pensiones dentro de un cierto número de años, y que previsiblemente tendrá mayor esperanza de vida, sea equivalente al que perciba el que se jubile en un momento anterior”.
Como afirma el legislador en la exposición de motivos de la ley 23/2013 el factor de sostenibilidad “no es un cambio concreto en el régimen jurídico de las pensiones, sino un instrumento de reequilibrio o de ajuste automático de las mismas, en función de la evolución de la esperanza de vida”, es decir, “un parámetro adicional a los ya existentes para el cálculo de la pensión de jubilación inicial, que ayuda a conseguir una cuantía media de las pensiones compatible con el nivel de gasto total destinado a esas pensiones y a mantener el equilibrio financiero del sistema a medio y largo plazo”.
Por tanto, una vez efectuado el cálculo de la cuantía inicial de las pensiones de jubilación que se causen a partir del 1 de enero de 2019, se les aplicará una fórmula matemática, o factor de sostenibilidad, para fijar su cuantía final. Dicha fórmula toma en consideración el factor de sostenibilidad del año en que se cause la pensión de jubilación menos el factor de sostenibilidad del año 2018, y la evolución de la esperanza de vida en un periodo de cinco años, que serán los años 2012-2017 para las pensiones de jubilación que se causen durante el periodo 2019-2023, los años 2017-2022 para las pensiones de jubilación que se causen durante el periodo 2024-2028, y así sucesivamente. Para calcular la esperanza de vida se tomará como punto de partida la edad de 67 años, o edad legal de jubilación, y se obtendrá utilizando las tablas de mortalidad de la población pensionista de jubilación del sistema de la Seguridad Social, “con absoluta transparencia, publicándose el seguimiento sistemático de la esperanza de vida” (disposición adicional primera de la ley 23/2013).
En todo caso “el factor de sostenibilidad se aplicará sin perjuicio del derecho que en su caso tenga el interesado al percibo del complemento por mínimos, conforme a lo que al respecto se establezca en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado” (art. 6 de la ley 23/2013).
Respecto al índice de revalorización, para comprender su verdadera trascendencia es conveniente que antes repasemos un poco la historia sobre el particular. La Ley 24/1972, de 21 de junio, de financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social, estableció que “las pensiones reconocidas por jubilación, incapacidad permanente o muerte y supervivencia, cualquiera que sea la contingencia que las haya determinado, serán revalorizadas periódicamente por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo, teniendo en cuenta, entre otros factores indicativos, la elevación del nivel medio de los salarios, el índice del coste de la vida y la evolución general de la economía, así como las posibilidades económicas del sistema de la Seguridad Social”.
La Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social estableció que las “las pensiones que se causen con aplicación de las modificaciones introducidas en la presente Ley, serán revalorizadas al comienzo de cada año, de acuerdo con el Índice de Precios al Consumo previsto para dicho año”.
Finalmente, la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, estableció que todas “las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, incluido el importe de la pensión mínima, serán revalorizadas al comienzo de cada año, en función del correspondiente índice de precios al consumo previsto para dicho año”.
Pues bien, la ley 23/2013, después de lamentarse amargamente en la exposición de motivos del aumento de la esperanza de vida de los españoles con la carga financiera que ello supone para la Seguridad Social, introduce un sistema de revalorización complejísimo plasmado en una fórmula matemática que utiliza como parámetros los siguientes factores:
- Los ingresos del sistema de Seguridad Social (excluyendo las cotizaciones sociales por cese de actividad de trabajadores autónomos y las transferencias del Estado para la financiación de las prestaciones no contributivas, excepto la financiación de los complementos a mínimos de pensión);
- El número de pensiones contributivas del sistema de Seguridad Social;
- Los gastos del sistema de Seguridad Social (excluyendo las prestaciones por cese de actividad de trabajadores autónomos y las prestaciones no contributivas, salvo los complementos a mínimos de pensión);
- El “efecto sustitución”, es decir, “la variación interanual de la pensión media del sistema en un año en ausencia de revalorización en dicho año” (en otras palabras la evolución de la pensión media sin contar la revalorzación);
- Un parámetro que tomará un valor situado entre 0,25 y 0,33, que se revisará cada cinco años y que para el primer quinquenio será de 0,25 (disposición adicional segunda). Este último parámetro es el que le permitirá al gobernante tener cierto margen político para revalorizar las pensiones.
La disposición adicional primera de la ley 23/2013 ordena que “en relación con el índice de revalorización anualmente se publicará el valor de las variables que intervienen en su cálculo”.
En ningún caso el resultado obtenido podrá dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0,25 por ciento ni superior a la variación porcentual del índice de precios de consumo en el periodo anual anterior a diciembre del año anterior al de la revalorización, más 0,50 por ciento.
Por tanto, como puede verse, hemos vuelto a un punto intermedio situado entre 1972 y 1985, de manera que la revalorización se efectúa obligatoriamente con carácter anual, lo que no estaba contemplado en la ley 24/1972 y fue introducido por la ley 26/1985, pero dicha revalorización se hace teniendo en cuenta factores de sostenibilidad, que ya eran contemplados en la ley 24/1972 cuando ordenaba tener en cuenta “la evolución general de la economía, así como las posibilidades económicas del sistema de la Seguridad Social”.
En definitiva, la ley 23/2013 introduce dos medidas muy complejas que resultarán incomprensibles para el ciudadano y cuyo objeto es garantizar la supervivencia del sistema de Seguridad Social, ese enfermo crónico al que los gobernantes intentan alargar la vida mediante amputaciones de miembros y órganos que no son vitales pero que no obstante repercuten negativamente sobre su calidad de vida.
Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Laboral", el 1 de febrero de 2014.
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