El Periodo Medio de Pago (PMP) en las operaciones comerciales. Efectos del RD 1040/2017

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I. Introducción

En la década de los años 90 se intensificó en el seno de la Unión Europea (UE) la preocupación por los efectos adversos que puede causar la morosidad en las operaciones comerciales.

Analizamos en el presente trabajo las iniciativas en la UE para erradicar la morosidad en las operaciones comerciales; las Directivas y la transposición de las mismas a nuestra legislación.

Conviven en nuestra legislación diversas medidas legislativas para erradicar la morosidad de las Administraciones públicas, entre ellas, desde el año 2010 las entidades del Sector Público deben elaborar un informe sobre el plazo de pago en las operaciones comerciales. Detallamos la estructura de este informe en la Administración del Estado y en las Entidades locales.

Se obliga a cada una de las Administraciones a disponer un registro de facturas que permita controlar la fecha en que el proveedor remite la factura y, a partir de la misma, obtener los indicadores del PMP de las operaciones pagadas, así como el importe de las facturas pendientes de pago.

Analizaremos a lo largo de este trabajo la regulación de los plazos de pago establecidos en la normativa de contratación, así como la jurisprudencia al respecto.

Por otro lado, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), incorpora el principio de sostenibilidad de la deuda comercial. Cada una de las Administraciones públicas debe cumplir con los plazos de pago establecidos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (EDL 2004/184272). Y para su seguimiento y control se crea una nueva magnitud, denominada Periodo Medio de Pago (PMP).

En diciembre de 2017 se modificó la metodología de cálculo de esta magnitud. Estudiaremos en este trabajo los motivos de las modificaciones introducidas y los efectos derivados de la misma.

También detallaremos la evolución de la magnitud del PMP para las Entidades locales de los meses de enero a junio de 2018.

II. Directivas Europeas sobre la Morosidad; transposición mediante Ley por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales

La morosidad en las operaciones comerciales incide de forma más intensa en la liquidez de las PYMES, complicando su gestión financiera e incrementando sus costes. Este problema se agrava en periodos de crisis financiera.

En 1994, el Parlamento Europeo, en su resolución sobre el Programa integrado a favor de las PYMES y del artesanado, instó a la Comisión a presentar propuestas con objeto de solucionar el problema de la morosidad.

La Comisión adoptó el 12 de mayo de 1995 una Recomendación relativa a los plazos de pago en las transacciones comerciales (EDL 1995/14102).

Se advierte igualmente que la significativa diferencia en los plazos de pago entre los diversos países miembros de la UE puede ser un impedimento para la política de mercado interior. Pere Branchfield (1) defiende que, en términos de pago, se puede hablar de “una Europa a tres velocidades”, diferenciando el norte, el centro y el sur del Continente.

La Comisión publicó el 4 de junio de 1997 un Plan de acción para el mercado interior, en el que se remarca que la morosidad representa un obstáculo cada vez más fuerte para el éxito del mercado interior.

A) Directiva 2000/35/CE

Estas preocupaciones instaron a la UE a adoptar medidas de carácter legislativo. Así se aprueba la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (EDL 2000/88071), que supone la incorporación al derecho de la UE de una norma que se aplicará a todos los pagos efectuado por operaciones comerciales. Los Estados miembros debían transponer la Directiva a su ordenamiento interno a más tardar el 8 de agosto de 2002.

La Directiva incorporó como medida de penalidad en la morosidad el pago de los intereses de demora. Estableció también la obligación de cada uno de los Estados miembros de velar por que la demora en la fecha de pago establecida vaya seguida de la obligación de indemnizar con los intereses de demora, siendo el tipo de interés de demora la suma del tipo de interés aplicado por el Banco Central Europeo más, como mínimo, 7 puntos porcentuales.

El Estado español incorporó a nuestra legislación la citada directiva, con un retraso de más de dos años, mediante la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (EDL 2004/184272).

El plazo de pago establecido en la Ley 3/2004, de Morosidad, es el recogido en el art. 3.1 b) de la Directiva 2000/35/CE. Estos plazos se aplican en caso de que no se fije la fecha o el plazo de pago en el contrato:

 “El plazo de pago, a falta de pacto entre las partes, será el siguiente:

a) Treinta días después de la fecha en que el deudor haya recibido la factura o una solicitud de pago equivalente.

b) Si la fecha de recibo de la factura o la solicitud de pago equivalente se presta a duda, treinta días después de la fecha de recepción de las mercancías o prestación de los servicios.

c) Si el deudor recibe la factura o la solicitud de pago equivalente antes que los bienes o servicios, treinta días después de la entrega de los bienes o de la prestación de los servicios.

d) Si legalmente o en el contrato se ha dispuesto un procedimiento de aceptación o de comprobación mediante el cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los servicios con lo dispuesto en el contrato y si el deudor recibe la factura o la solicitud de pago equivalente antes o en la fecha en que tiene lugar dicha aceptación o verificación, treinta días después de esta última fecha.”

A raíz de esta norma, se modificó la Ley de Contratos estableciendo que la Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de expedición de las certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio de los plazos especiales establecidos en relación con la liquidación del contrato, y certificación final de las obras.

Un estudio llevado a cabo por la UE en 2006 sobre la aplicación de la Directiva en la práctica, llegó a la conclusión de que los plazos de pago se habían estabilizado en lugar de mejorar en virtud de la aplicación de la Directiva (2). El plazo de pago medio de las Administraciones Públicas en el sur de Europa se situaba entre cinco y seis meses y en el sector de la salud llegaba hasta un año.

En el estudio llevado a cabo en 2009 sobre la evaluación del impacto de la Directiva confirmó que, a pesar de la aplicación de la Directiva a todos los Estados miembros, la morosidad seguía siendo una de las mayores preocupaciones de las empresas europeas. En lugar de estabilizarse, el plazo de pago se había incrementado en promedio de 16-17 días en toda Europa.

Así, en 2009 se inició un proceso para la modificación de la Directiva 2000/35/CE que culminó en 2011 con la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (EDL 2011/5823), reforzando las medidas contra la morosidad, con mandatos más directos y eliminando ambigüedades.

En pleno proceso de modificación de la Directiva 2000/35/CE, la Ley 15/2010, de 5 de julio (EDL 2010/113068) vino a modificar la Ley 3/2004, de Morosidad. De formar sucinta, éstos fueron los cambios realizados:

1. Se modificó el art. 4 de determinación del plazo de pago, eliminando la referencia a la situación de falta de pacto entre las partes. El plazo de pago, si en la anterior redacción era una transcripción literal de la Directiva 2000/35/CE, ahora se establece la obligación de pagar en el plazo de sesenta días después de la fecha de recepción de las mercancías o prestación de los servicios, no pudiendo ampliar este plazo por acuerdo entre las partes.

2. Cuando se hubiera dispuesto un procedimiento de aceptación o de comprobación mediante el cual debiera verificarse la conformidad de los bienes o los servicios, el plazo igualmente no podía prolongarse más allá de los sesenta días contados desde la fecha de entrega de las mercancías.

3. Se fijó la obligación de los proveedores de presentar las facturas en el plazo de treinta días desde la fecha de recepción efectiva de las mercancías o prestación de servicios.

4. Se estableció el derecho del acreedor a reclamar una indemnización por todos los costes de cobro debidamente acreditados que hubiera sufrido a causa de la mora del deudor.

5. Se añadió la obligación para el Gobierno de remitir con periodicidad anual un informe a las Cortes Generales sobre la situación de los plazos de pago que permitiera analizar la eficacia de la Ley 3/2004, de Morosidad, publicándose dicho informe en la página web del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

6. Para las Administraciones Públicas se fijó un plazo de pago más ambicioso, por cuanto en lugar de los sesenta días de plazo pasó a ser de treinta días desde la fecha de expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acreditasen la realización total o parcial del contrato. Desde la entrada en vigor de la Ley 15/2010 hasta el 1 de enero de 2013 se estableció un período transitorio para ir reduciendo paulatinamente los plazos hasta quedar en treinta días.

7. Se estableció la obligación para las Administraciones públicas de elaborar un informe con periodicidad trimestral que incluyera necesariamente el número y cuantía global de las obligaciones pendientes en las que se estuviera incumpliendo el plazo de pago. En el caso de las Entidades locales, se fijó su obligación de remitir el informe a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma (cuando ésta tuviera atribuida la tutela financiera de las entidades locales), pudiendo ser utilizada la información remitida para la elaboración de un informe periódico y de carácter público sobre el plazo de pago por las Administraciones Públicas.

8. Se incorporó la obligación de las Entidades locales de disponer de un registro de todas las facturas, correspondiendo su gestión a la Intervención u órgano de la Entidad Local que tuviera atribuida la función de contabilidad.

B) Directiva 2011/7/UE

La Directiva 2011/7/UE pretendió avanzar en la lucha contra la morosidad, corrigiendo la falta de eficacia en la aplicación de la Directiva 2000/35/CE.

El considerando 23 de la Directiva se refiere a los poderes públicos, justificando la introducción de normas específicas con respecto a las operaciones comerciales entre empresas y poderes públicos, reduciendo el plazo genérico de 60 días a 30 días. Los Estados miembros tiene la posibilidad de ampliar este plazo de 30 días a 60 días cuando se trate de poderes públicos que, en calidad de empresas públicas, realizan actividades económicas de carácter mercantil o industrial.

El art. 3 de la Directiva regula el plazo entre empresas, estableciendo un plazo de pago para el supuesto que no se establece fecha o plazo de pago en el contrato, introduciendo con respecto a la del ejercicio 2000 la obligación de los Estados miembros de velar por que el plazo fijado en el contrato no exceda de sesenta días.

El art. 4 de la Directiva regula el plazo de pago entre empresas y poderes públicos, obligando a los poderes públicos a que no excedan de los plazos genéricos de la Directiva para los supuestos en que no se fija plazo en el contrato. Estos plazos son lo que he reflejado anteriormente cuando he comentado la Directiva 2000/35/CE; únicamente se modifica la expresión de “treinta días” por la de “treinta días naturales”.

La Directiva regula un “cumplimiento de mínimos”. Cada Estado podrá en su normativa interna reducir estos plazos, no pudiendo superarse cada uno de los siguientes plazos.

i) 30 días naturales después de haber recibido la factura o solicitud de pago equivalente.

ii) Si la fecha de recepción de la factura resulta dudosa, 30 días naturales después de la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios.

iii) Si la fecha de recepción de la factura es anterior a la fecha de recepción de los bienes y servicios, 30 días naturales después de la fecha de recepción de los bienes o de la prestación de los servicios.

iv) Si se establece un procedimiento de aceptación o de comprobación, 30 días naturales después que tenga lugar dicha aceptación o verificación y si el deudor recibe la factura a más tardar en la fecha que tiene lugar dicha aceptación o verificación.

Los Estados miembros debían transponer estos plazos a más tardar el 16 de marzo de 2013. Nuestra legislación, a fecha de la aprobación de la Directiva, establecía un plazo referenciado a los plazos i, ii, y iii. Así el art. 200 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público (EDL 2007/175022) fijaba el plazo de 30 días naturales desde la fecha de expedición de las certificaciones de obra o de los correspondientes documentos que acreditasen la realización total o parcial del contrato.

El RD-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y creación de empleo (EDL 2013/9948), en su art. 33 modificó la Ley 3/2004, de Morosidad, a efectos de transponer la Directiva 2011/7/UE.

Se modificó el art. 4 en relación con el plazo de pago a cumplir por el deudor, estableciendo que, si no hubiera fijado fecha o plazo de pago en el contrato, será de treinta días naturales después de la fecha de recepción de las mercancías o prestación de los servicios, incluso cuando hubiera recibido la factura o solicitud de pago. El plazo de pago podrá ser ampliado entre las partes sin que, en ningún caso, se pueda acordar un plazo superior a 60 días naturales.

El tipo de interés de demora se incrementó en un 1%, del tipo de interés resultante de sumar siete puntos al tipo de interés del Banco Central Europeo, al tipo resultante de sumar ocho puntos básicos a la citada referencia.

En relación con el plazo de pago de las Administraciones públicas, el RD- ley 4/2013 introdujo una modificación significativa en relación con el inicio del cómputo del plazo de pago, regulado en el art. 216.4 del RDLeg 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP- (EDL 2011/252769). Si en la redacción originaria se establecía que “la Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato”, la modificación introducida en febrero de 2013 establecía el plazo de treinta días “a partir de la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados”.

La demora en el pago implica la obligación de abonar el contratista los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de Morosidad.

La Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio.

A este respecto, es interesante la fundamentación jurídica de la sentencia de AN de 27 de junio de 2018 (EDJ 2018/532289):

“Es preciso tener en cuenta dos cuestiones atinentes al cambio normativo en la regulación del plazo del pago del precio e incidencia en el plazo de demora:

1. El artículo 216.4 TRLCSP, ha sido modificado por la Disposición Final 6.1 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero (convalidado y tramitado posteriormente como proyecto de Ley, dando lugar a la Ley 11/2013, de 26 de julio) para acomodarlo a la Directiva 2011/7/UE, de 16 de febrero, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, en particular, a lo dispuesto en su artículo 4, relativo a las operaciones entre empresas y poderes públicos, y por la Disposición Final Primera de la Ley 13/2014, de 14 de julio.

En la nueva redacción se regula que la Administración dispone de un plazo máximo de treinta días naturales contados desde el siguiente a la entrega de los bienes o prestación de los servicios para aprobar las certificaciones o documentos que acrediten la conformidad -salvo acuerdo expreso en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que rijan la licitación, siempre que no sea manifiestamente abusivo para el acreedor en el sentido del artículo 9 de la Ley 3/2004 -, y dispone de otros treinta días naturales a partir de esta fecha de aprobación para proceder al pago del precio sin incurrir en mora.

(…) Por tanto, no es la fecha de la emisión de la factura, ni la de presentación en el registro administrativo la que inicia el plazo de demora, y tampoco la fecha de expedición de la certificación o el documento que acredite la realización del servicio o suministro, sino que es el acto del reconocimiento de la obligación -o transcurso de dicho plazo de 30 días- el que va a determinar el inicio del cómputo del plazo de pago de otros 30 días, transcurrido el cual se inicia la mora. Hay dos fases en el procedimiento de pago sin incurrir en mora: i) recepción o conformidad de la entrega o prestación o reconocimiento de la obligación -30 días- y ii) pago efectivo del precio -otros 30 días-.”

Con posterioridad, la actual Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP- (EDL 2017/226876) en su art. 198 se refiere al pago en los mismos términos que lo hacía el anterior TRLCSP.

La Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público (EDL 2013/248295), en su art. 9 vino a establecer un procedimiento para la tramitación de las facturas que culmina con el reconocimiento de la obligación y la orden de pago. Igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10 de la Ley 25/2013, los órganos o unidades administrativas que tengan atribuidas la función de contabilidad en las Administraciones Públicas, tienen la obligación de efectuar requerimientos periódicos de actuación respecto a las facturas pendientes de reconocimiento de obligación.

C) Evaluación de la Directiva 2011/7/UE

En agosto de 2016 por los servicios de la Comisión de la UE se presentó un documento de trabajo sobre la evaluación de la Directiva 2011/7/UE (2). Se detallan a continuación algunas de sus consideraciones y conclusiones.

- La Directiva (art. 4) armoniza el plazo de pago, en las operaciones comerciales, por las autoridades públicas a las empresas. Las autoridades públicas tienen que pagar por bienes y servicios que compran en 30 días. En circunstancias muy excepcionales, el plazo de pago se puede extender a un máximo de 60 días siempre y cuando se acuerda expresamente en el contrato y objetivamente justificada a la luz de la naturaleza o las características particulares del contrato. Se permiten las entidades públicas que realizan actividades económicas de carácter industrial o comercial y los que prestan asistencia sanitaria a utilizar una excepción a prever un plazo de pago de hasta un máximo de 60 días.

- El periodo medio de pago en la UE en 2010 para el sector público es de 63 días, en 2014 es de 58 días. Las reducciones en los plazos de pago han sido mínimas desde la entrada en vigor de la Directiva.

- Algunos Estados miembros muestran periodos medios de pago excesivamente largos que elevan la media de la UE. A pesar de la buena intención política en los Estados miembros por erradicar la morosidad a través de medidas legislativas, los resultados no se están transmitiendo a la realidad. Sigue existiendo una tensión entre las leyes generales y las prácticas del día a día. Los plazos de pago en el sector público están, en promedio, lejos del máximo de 30 días tal como se especifica por la Directiva, ya que la media en la UE se sitúa en 45 días. Menos de la mitad de todos los Estados miembros están dentro del límite del plazo de la Directiva de 30 días naturales.

- El pago de intereses de demora y de la indemnización por los costes de cobro es un elemento disuasorio para el deudor en pagar fuera del plazo máximo establecido, lo que sugiere que la morosidad debe disminuir con el aumento del uso de los derechos contenidos en la Directiva para el acreedor. El ejercicio de las disposiciones de la Directiva es una indicación de la eficacia de la legislación en términos de alcanzar sus objetivos. Alrededor de la mitad de todos los acreedores no ejercen estos derechos cuando se paga tarde por temor a dañar la relación comercial.

- Se ha observado que determinados obstáculos pueden dificultar la aplicación efectiva de la Directiva. Los Estados miembros sometidos a programas de ajuste se enfrentan a dificultades para cumplir lo dispuesto en la Directiva, ya que el pago puntual de las facturas actuales ha de ponerse en relación con el reembolso de la deuda acumulada.

- De la evaluación de la Directiva se desprende que las partes interesadas necesitan claridad sobre cómo interpretar varios conceptos esenciales de la Directiva. Se consideró poco claro el punto de inicio del cálculo de los plazos de pago.

- La falta de un sistema de supervisión obligatorio común hace que sea muy difícil verificar los progresos realizados a raíz de la aplicación de la Directiva.

- Aun reconociendo que la Directiva hasta ahora no ha tenido ningún efecto importante sobre la puntualidad en los pagos, es probable que se necesite más tiempo para alcanzar estos objetivos generales. Además, debido a las múltiples facetas de la morosidad, seguirá siendo difícil determinar si los cambios observados sobre el terreno se deben exclusivamente a la Directiva o si también dependen de otros factores como, por ejemplo, una mejora general de la situación económica.

- Se recomienda que la Directiva se mantenga en su forma actual y que se le conceda más tiempo para permitir que surta pleno efecto. Con el fin de acelerar el impacto hasta ahora positivo de la Directiva, se proponen diversas acciones a los Estados miembros.

a) Implantar un sistema o procedimiento para supervisar los avances, presentar informes y publicar información sobre los plazos medios de pago tanto en el sector público como en el privado.

b) Hacer que el problema de la morosidad siga ocupando un lugar importante en la agenda política manteniendo la sensibilización sobre este tema a nivel nacional.

c) Fomentar el desarrollo y la aplicación de iniciativas de apoyo, como los códigos de pago sin demora, la mediación y los incentivos para el pago puntual (identificación y denuncia pública), etc.

III. Informes Trimestrales de Morosidad

Se configura como un mecanismo de transparencia y medición del cumplimiento de los plazos establecidos en la Ley 3/2004, de Morosidad, analizamos en este apartado la estructura y contenido de los informes de la Administración del Estado y de las Entidades Locales.

Para las Comunidades Autónomas, la Ley 15/2010, de 5 de julio, establece que cada una de ellas establecerá su propio sistema de información trimestral pública. Hemos consultado los portales de transparencia de varias de ellas, y no encontramos información de la información trimestral de cumplimiento de los plazos de la Ley 3/2004, de Morosidad.

A) Estructura del Informe en la Administración del Estado

La Intervención General del Estado (IGAE) trimestralmente elabora el informe al que se refiere la Ley 3/2004, de Morosidad. En su página Web se pueden consultar sus informes desde el año 2010. Los informes mantienen la siguiente estructura:

Operaciones Pagadas en el trimestre: Número de operaciones; Importe; Periodo Medio de Pago.

Operaciones que a 31 de _____ estaban pendientes de pago: Número de operaciones; Importe; Periodo Medio de Pago del Pendiente.

Operaciones que a 31 de _____ estaban en mora: Número de operaciones; Importe; Periodo Medio de Mora.

En el informe sobre cumplimiento de plazos legales de pago elaborado por la IGAE se detalla como fecha de inicio plazo abono del precio las siguientes:

a) Contratos de obra

- Certificaciones ordinarias de obras, fecha de aprobación de dichas certificaciones.

- Certificación final de obras, fecha de la aprobación de la certificación final, o bien la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, si el contratista la presenta con posterioridad.

- Abonos derivados de la liquidación, se indicará la fecha de la aprobación de la liquidación del contrato o bien, la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, si el contratista la presenta con posterioridad.

b) Resto de contratos administrativos sujetos a la LCSP.

- En los abonos a cuenta sujetos a liquidación final (que no dan lugar a liquidaciones parciales), se indicará la fecha de aprobación de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados, o bien, la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, si el contratista la presentase con posterioridad.

-En la liquidación, parcial o total, y abono del saldo resultante del contrato, se indicará la fecha del acto formal de recepción o conformidad, o bien, la fecha en que se reciba la factura en el registro correspondiente, si ésta se recibe con posterioridad a la fecha de dicha recepción.

c) Resto de contratos en los que no resulte de aplicación el régimen previsto en la LCSP para los contratos administrativos:

- Si legalmente o en el contrato se dispone de un procedimiento de aceptación o comprobación a efectos de verificar la conformidad de los bienes o los servicios con lo dispuesto en el contrato, se indicará la fecha de aceptación o comprobación.

- Si no resulta de aplicación un procedimiento de aceptación o verificación y tampoco se ha establecido en el contrato o en ley especial, se distinguen dos supuestos:

1. Cuando en el contrato no se hubiera fijado fecha o plazo de pago, se indicará la fecha de recepción de las mercancías o prestación de los servicios.

2. Cuando en el contrato se hubiera fijado un plazo de pago, se indicará la fecha de recepción de la factura o solicitud de pago equivalente.

En la tabla 2 se detalla de forma resumida el PMP de los informes trimestrales de morosidad para el periodo 2010 (desde la entrada en vigor de la Ley 3/2004, de Morosidad) al segundo trimestre de 2018.

Para las operaciones pagadas, a partir del tercer trimestre de 2013 el indicador del PMP de la Ley 3/2004, de Morosidad presenta unos valores estables: se sitúan entre 36,47 días y 24,68 días.

De los veintidós trimestres que hay entre el primer trimestre de 2013 hasta el segundo de 2018, en nueve trimestres el PMP de las operaciones pagadas supera el valor de 30 fijado por la Ley 3/2004, de Morosidad, de las Operaciones Comerciales.

En relación con periodo medio de pago de las operaciones pendientes de pago, los últimos datos de la serie son todos inferiores a 30 y menores que el periodo medio de pago de las operaciones pagadas.

Comparamos la información de la Administración General del Estado el PMP de la Ley de Morosidad con el PMP de la Ley de Sostenibilidad para el último trimestre de 2018.

Según el RD 635/2014:

Según la Ley de Morosidad 2T 2018:

B) Estructura del Informe en la Administración local

En relación con los informes trimestrales en las entidades locales, por la Administración del Estado se elaboraron unos formularios a cumplimentar por cada una de las entidades locales y con la obligación de remisión antes del último día del mes siguiente a la finalización de cada trimestre del año. En noviembre de 2014, se modificó la Orden Ministerial HAP/2105/2012, sobre obligaciones de suministro de información (EDL 2012/210303), eximiendo del cumplimiento de la obligación de información trimestral y en lo que se refiere a los tres primeros trimestres del año, a las Corporaciones locales con población no superior a los 5.000 habitantes. De tal forma que las Corporaciones locales con población inferior a los 5.000 habitantes únicamente y en relación al informe al que se refiere el art. 4 de la Ley 5/2010, deberán remitir información relativa al último trimestre del ejercicio.

La estructura del informe se modifica en 2015. El informe tiene tres apartados con el siguiente detalle:

1. Pagos realizados en el trimestre. Periodo Medio de Pago. Pagos realizados en el trimestre dentro y fuera del periodo legal de pago.
2. Intereses de demora.
3. Facturas o documentos justificativos pendientes de pago al final del trimestre. Periodo Medio de Pago del Pendiente. Pendiente de pago al final del trimestre dentro y fuera del periodo legal de pago.
4. Información del PMP calculado conforme al RD 365/2014.

Comparamos la información para una Entidad Local del PMP de la Ley de Morosidad con el PMP de la Ley de Sostenibilidad para el último trimestre de 2018.

Según el RD 635/2014:

Según la Ley de Morosidad 2T 2018:

En cuanto a la fecha de inicio del plazo en los informes de morosidad de las entidades locales, en la Guía para la elaboración de los Informes trimestrales de morosidad de 2015 se detalla como fecha de inicio del cómputo del período medio de pago, tanto de las operaciones pagadas como de las pendientes, la recepción de la factura.

IV. El principio de sostenibilidad de la deuda comercial

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550) introduce en su art. 4 el principio de sostenibilidad financiera (3).

Se entiende por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gastos presentes y futuros, dentro de los límites de:

1) Déficit.

2) Deuda pública.

3) Morosidad de la deuda comercial.

Existe sostenibilidad de la deuda comercial cuando el periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.

La Disp. Adic. 5ª establece que las referencias en esta ley al plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad para el pago a proveedores se entenderán hechas al plazo que en cada momento establezca la mencionada normativa vigente y que, en el momento de entrada en vigor de esta Ley, es de treinta días.

El sector Administraciones Públicas debe ser capaz de financiar sus compromisos de gastos presentes y futuros, pero además debe cumplir con el principio de sostenibilidad de la deuda comercial. La deuda comercial se ha de pagar en el plazo máximo de treinta días. La administración puede tener capacidad para poder financiar un gasto, pero debe considerar que si se trata de deuda comercial, no es suficiente con la capacidad de financiación este gasto, sino además debe ser capaz de pagarlo en el plazo máximo de 30 días naturales.

El art. 13.6 establece el mecanismo de control del cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera, así las Administraciones Públicas deberán publicar su periodo medio de pago a proveedores y disponer de un plan de tesorería que incluirá, al menos, información relativa a la previsión de pago a proveedores de forma que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.

Cada una de las entidades del Sector Público, entre las que se incluyen las entidades del sector administraciones públicas, de conformidad con lo establecido en el art. 4 de la Ley 15/2010, ha de elaborar un informe sobre el cumplimiento de los plazos previstos en la Ley de Morosidad. Pero no va a ser este informe el que se tome como referencia para el seguimiento del cumplimiento del principio de sostenibilidad de la deuda comercial.

Así, la Disp. Final 2ª LOEPYSF establece que “por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, se desarrollará la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas conforme a criterios homogéneos y que tendrá en cuenta los pagos efectuados y las operaciones pendientes de pago”. De este mandato resulta el RD 635/2014, de 25 de julio, que desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago para el seguimiento de la sostenibilidad de la deuda comercial (EDL 2014/118202).

Junto al cumplimiento del objetivo de estabilidad, de la regla de gasto y del nivel de deuda, el obtener un PMP global igual o inferior a 30 días se convierte a partir de septiembre de 2014 en un nuevo objetivo.

El PMP se obtiene con periodicidad mensual, excepto para las entidades locales no incluidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), en los que se obtiene de forma trimestral (4).

El art. 18 LOEPYSF establece medidas automáticas de prevención, mediante una comunicación de alerta, para las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales incluidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 TRLRHL, cuando el PMP se sitúe en más de 60 días.

La no corrección, de tal forma que el PMP se sitúe en valores inferiores a 60 días, podrá llevar consigo el inicio del procedimiento de retención de los recursos derivados de la participación en tributos del estado, para satisfacer las obligaciones pendientes de pago que las Corporaciones Locales mantienen con sus proveedores. Para las Comunidades Autónomas igualmente se establece un procedimiento de retención de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación para pagar directamente a los proveedores.

La Disp. Adic. 1ª un su punto 8º establece que si, aplicadas las medidas del art. 18.5 LOEPYSF, persiste el incumplimiento del plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad, la Administración General del Estado podrá determinar el acceso obligatorio de la Corporación Local a los mecanismos adicionales de financiación vigentes. El art. 39.2 del RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre (EDL 2014/219945), establece que este mecanismo será el Fondo de Ordenación del Fondo para la Financiación a Entidades Locales (FFEELL), con el procedimiento regulado en el art. 42 del citado RD-ley.

El cumplimiento del indicador PMP en las Entidades locales se tiene en cuenta para poder acceder a medidas excepcionales sobre el régimen general. Se mencionan algunas de ellas:

- Se permite a las Entidades locales destinar su superávit presupuestario a inversiones financieramente sostenibles, siempre y cuando se cumplan determinadas condiciones, una de ellas es que el PMP no supere el plazo máximo de pago previsto en la normativa sobre morosidad.

- Para poder adherirse al Fondo de Impulso Económico, el PMP durante los dos últimos meses previos a la solicitud no debe superar en más de treinta días el plazo máximo.

- El art. 116 bis de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), obliga a la Entidad local que deba elaborar un plan económico-financiero, a incluir en el mismo como medida del plan, la supresión de las entidades de ámbito inferior al municipio cuando su PMP supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.

- En relación con las medidas de redimensionamiento del sector público local introducidas por la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308), se establece que aquellas entidades con plan económico-financiero o plan de ajuste en vigencia, podrán excepcionalmente realizar aportaciones patrimoniales a sociedades mercantiles, siempre que se cumplan determinadas condiciones, y entre ellas se incluye que el PMP no debe superar en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.

- El art. 7.4 LRBRL establece que las entidades locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal.

A) RD 635/2014

Debemos diferenciar claramente el cálculo del PMP de las operaciones pagadas, de las operaciones pendientes del pago, incluido en el informe trimestral exigido por la Ley 15/2010, para el seguimiento del cumplimiento de la sostenibilidad de la deuda comercial establecido por la LOEPYSF. A los largo de este apartado nos referimos a este último.

El PMP se conforma por la ponderación de las operaciones pagadas y las pendientes de pago. Se obtiene un ratio por las operaciones pagadas y otro por las operaciones pendientes de pago. El ratio de las operaciones pagadas es el resultado de ponderar cada uno de los pagos realizados por el número de días de pago.

Ratio de las operaciones pagadas = ∑(número de días de pago x importe) / ∑(importe)

El número de días de pago son los días transcurridos desde la fecha del registro de entrada de la factura a la fecha de pago menos treinta. Si el número de días transcurridos entre la fecha de pago y la del registro es inferior a treinta, el resultado es negativo. Si la factura se paga en un plazo menor de treinta días desde la fecha de registro, el indicador del número de días es negativo.

Para las certificaciones de obra el número de días es el transcurrido entre la fecha de pago y la fecha de reconocimiento de la obligación.

El ratio de las operaciones pendientes de pago se obtiene como resultado de ponderar cada uno de los pagos pendientes por el número de días del pendiente de pago.

Ratio de las operaciones pendientes de pago = ∑(número de días del pendiente de pago x importe) / ∑(importe)

El número de días del pendiente de pago son los días transcurridos entre la fecha de entrada en el registro de la factura y la fecha a la que se refiere el ratio, menos treinta.

Si estamos calculando el ratio para el mes de enero, el número de días del pendiente de pago serán los días transcurridos entre el 31 de enero y la fecha de registro de entrada de la factura. Todas las facturas con registro de entrada de enero que estén pendientes de pago tendrán un número de días negativo para el ratio del mes de enero.

Para la certificación de obra pendiente de pago, el número de días del pendiente de pago son los días transcurridos entre la fecha de referencia de cálculo del ratio y la fecha de aprobación de la certificación.

El PMP de cada entidad se obtiene por la ponderación del  ratio de las operaciones pagadas y las pendientes de pago.

PMP_entidad= [(ratio operaciones pagadas x ∑ importe operaciones pagadas) + (ratio de las operaciones pendientes de pago x ∑ importe operaciones pendientes de pago)] / [(∑ importe operaciones pagadas) + (∑ importe operaciones pendientes de pago)]

Lo detallamos con un ejemplo:

Factura registrada con fecha 10/10/2017 y pagada con fecha 04/01/2018, importe de 12.000,00€. Número de días de pago: 56.

Certificación de obra reconocida con fecha 10/12/2017 y pagada con fecha 20/01/2018, importe de 7.800,00 €. Número de días de pago: 41.

Factura registrada con fecha 26 de noviembre de 2017 y pendiente de pago, por importe de 3.700,00 €. Número de días del pendiente de pago: 36.

Factura registrada con fecha 15 de enero de 2018 y pendiente de pago, importe de 15.000,00 €. Número de días del pendiente de pago -14.

Ratio de las operaciones pagadas_enero = (12.000,00 x 56 + 7.800,00 x 41) / (12.000 +7.800) = 991.800 / 19.800 = 50,09

Ratio de las operaciones pendientes de pago_enero= (3.700,00 x 36+ 15.000,00 x -14) / (3.700,00+ 15.000,00) = -76.800/ 18.700 = -4,107

PMP_{entidad, enero}= [(50,09 x 19.800 + (-4,107 x 18.700)] / (19.800 +18.700) = 23,77

Cuando una entidad tenga entidades dependientes sectorizadas como Administración pública, obtenemos el PMP global, como la ponderación del PMP de cada una de las entidades.

La instrumentalización del seguimiento de la sostenibilidad de la deuda comercial se realiza sobre el PMP global.

PMP global = ∑ (PMP_entidad x importe_entidad) / ∑ importe_entidad

B) RD 1040/2017, que se modifica el RD 635/2014

En febrero de 2017, la Comisión Europea (CE) envió una carta de emplazamiento a las autoridades españolas (carta de emplazamiento, infracción nº 2016/2173) por la aprobación de una normativa que concedía sistemáticamente a las autoridades públicas un plazo adicional de treinta días con respecto al momento del pago.

En el número días de pago o del pendiente de pago se sustraían treinta días. En consecuencia, algunas Administraciones públicas presentaban un PMP negativo, lo que causaba asombro a las autoridades de la UE. La Comisión consideró que este cálculo no era compatible con el art. 4 de la Directiva 2011/7/UE.

El RD 1040/2017, de 22 de diciembre (EDL 2017/260564), modifica el RD 635/2014, de 25 de julio, a efectos de dar cumplimiento al requerimiento efectuado por la CE, modificando la metodología de cálculo del PM. Se cambia la forma de obtener el número de días de las operaciones pagadas y de las pendientes de pago. Los datos del mes de abril de 2018 se deberán calcular con la nueva metodología.

La Comisión Europea en mayo de 2018 decide archivar el procedimiento de infracción contra las Autoridades españolas, al considerar que la modificación legislativa realizada se ajusta a la Directiva.

Siguiendo el Dictamen del Consejo de Estado al proyecto de Real Decreto:

“Expresa la Comisión Europea que la fórmula de cálculo del período medio de pago del Real Decreto 635/2014 parece conceder un plazo adicional de treinta días desde que la Administración pública correspondiente recibe la factura o desde la aprobación de la certificación mensual de los trabajos para que comience el cómputo del citado período. Esto, en opinión de la Comisión, supone una ampliación sistemática del período de pago. Además, dicho período adicional no se tiene en cuenta en las estadísticas publicadas por las autoridades españolas.”

Con la nueva metodología establecida por el RD 1040/2017, siendo de aplicación a partir del segundo trimestre del año 2018, el número de días de pago son los días naturales transcurridos desde la aprobación de la certificación o de los documentos que acrediten la conformidad con los bienes entregados o servicios prestados, hasta el pago.

El art. 5.2 establece:

“Se entenderá por número de días de pago, los días naturales transcurridos desde:

a) La fecha de aprobación de las certificaciones de obra hasta la fecha de pago material por parte de la Administración.

b) La fecha de aprobación de los documentos que acrediten la conformidad con los bienes entregados o servicios prestados, hasta la fecha de pago material por parte de la Administración.

c) La fecha de entrada de la factura en el registro administrativo, según conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente, hasta la fecha de pago material por parte de la Administración, en los supuestos en los que o bien no resulte de aplicación un procedimiento de aceptación o comprobación de los bienes o servicios prestados o bien la factura se reciba con posterioridad a la aprobación de la conformidad.”

Una de las cuestiones que ha dado lugar a controversia es el inicio del cómputo en el número de días. De la expresión “aprobación de los documentos que acrediten la conformidad con los bienes entregados o servicios prestados” surgen dos interpretaciones.

a) De acuerdo con el art. 4 de la Directiva 2011/7/CE, si en el contrato se establece un procedimiento de aceptación o de comprobación en virtud del cual deba verificarse la conformidad de los bienes o los servicios, y se recibe la factura a más tardar antes de la aceptación, el plazo de pago es de 30 días desde la aceptación o comprobación. Se interpreta que esta fecha coincide con el conforme de la factura, previo al reconocimiento de la obligación.

b) La aprobación de los documentos coincide con la fase del gasto de reconocimiento de la obligación.

Se interprete a) o b), el inicio del cómputo del plazo de pago, de conformidad con lo establecido en el art. 4 de la Directiva 2011/7/CE, no puede exceder de treinta días desde la fecha de recepción de los bienes o servicios.

El Consejo de Estado en su Dictamen sobre el proyecto de Real Decreto detalla que la redacción propuesta puede generar efectos distorsionantes:

 “Ante todo, se recuerda que se trata de la determinación del día de inicio del cálculo del periodo medio de pago. En la medida en que se consiga diferir ese día inicial, la factura en cuestión tendrá un periodo de pago inferior (así, no es lo mismo conformar una entrega el día siguiente de registrarse la factura correspondiente, que si se realiza al final del período habilitado para ello, que son treinta días).

(…) Si se adoptara la fecha de registro de la factura (con la matización a la que luego se hará referencia) como día inicial para cómputo del período medio de pago, se aplicaría un criterio de plena neutralidad, sin que entrara en consideración la duración del plazo del reconocimiento.

(…) En conclusión, podría establecerse como fecha inicial la del registro, siempre que, una vez registrada, no hubiera sido ulteriormente rechazada. Esta solución parece próxima al sistema DSO (Days Sales Outstanding) que, según se ha manifestado durante la tramitación del expediente, es el universalmente aplicado.

(…) En caso de resultar positiva dicha valoración, cabe prever que el seguir una metodología alineada con la práctica común y, por tanto, homologable con ella, resultaría reconocible para la Comisión Europea y más fácilmente comprensible que el régimen que regula el proyecto.”

Vamos ahora a comparar de forma matemática la modificación introducida y el resultado esperado por la citada modificación. Para ello, detallamos los factores de los que depende el PMP de cada una de las entidades:

1. Número de días de la operación pagada.
2. Operaciones pagadas
3. Número de días de la operación pendiente de pago.
4. Operaciones pendientes de pago.

Y analizamos, en primer lugar, el efecto sobre el número de días en las operaciones pagadas:

(1) [Número de días pagadas]₂₀₁₄ = [Fecha de Pago]- [Fecha de registro factura]-30

(2) [Número de días pagadas]₂₀₁₈ = [Fecha de Pago]- [Fecha de aprobación]

(2) – (1) [Número de días pagadas]₂₀₁₈ -[Número de días pagadas]₂₀₁₄ = [Fecha de Pago]- [Fecha de aprobación]- [Fecha de Pago]+ [Fecha de registro factura]+30

[Número de días pagadas]₂₀₁₈ -[Número de días pagadas]₂₀₁₄ = [Fecha de Pago]- [Fecha de aprobación]- [Fecha de Pago]+ [Fecha de registro factura]+30

(3) [Número de días pagadas]₂₀₁₈ = [Número de días pagadas]₂₀₁₄ - ([Fecha de aprobación]- [Fecha de registro factura] ) +30

En la expresión (3) relacionamos el número de días de las operaciones pagadas calculado conforme a la nueva metodología establecida del RD 1040/2017, respecto de la originaria establecida de 2014 (se aplica desde septiembre de 2014 a marzo de 2018).

El número de días de las operaciones pagadas es igual al número de días calculado conforme a la metodología anterior más treinta menos los días transcurridos entre la fecha de aprobación de los documentos que acreditan la conformidad y la fecha de registro de la factura.

Si el número de días transcurridos desde la fecha de registro de la factura hasta la fecha de aprobación de los documentos de conformidad es superior a los treinta días. El número de días de las facturas pagadas con la nueva metodología es mayor que el número de días con la anterior.

[Número de días pagadas]₂₀₁₈ < [Número de días pagadas]_2014.

En la medida en que no se cumpla el plazo establecido en la normativa de morosidad para aprobar la recepción de los bienes o prestación del servicio, el número de días de las operaciones pagadas calculado con la nueva metodología puede ser inferior al calculado con la anterior normativa.

Esta situación es atípica; la normativa sobre morosidad establece un plazo máximo de treinta días para aprobar la conformidad desde que se presta el servicio o se reciben los bienes. El cumplimiento de este plazo implica necesariamente que:

[Número de días pagadas]₂₀₁₈ > [Número de días pagadas]_{2014 ;}

A la misma conclusión llegamos al analizar el número de días de las operaciones pendientes de pago.

Si se cumple el mandato de aprobar las certificaciones o los documentos que acrediten la conformidad antes del plazo de treinta días desde la entrega de bienes o prestación de servicios, el número de días calculado con la nueva metodología va a ser mayor, en un rango que va de 0 a 30, dependiendo del número de días que transcurran entre el registro de entrada de la factura y la aprobación, conforme se retrase el acto de aprobación menor será la diferencia en el número de días entre la anterior metodología y la establecida por el RD 1040/2017.

El otro factor que puede incidir es el importe de las operaciones pendientes de pago, si anteriormente se incluían todas las facturas (5), con la nueva forma de cálculo solo se incluyen las facturas en los que ha sido aprobado el documento que acreditan la conformidad (6).

En la medida en que la suma de las operaciones pendientes de pago es menor y si el ratio de las facturas pendientes de pago es menor que el ratio de las facturas pagadas, el PMP de la entidad se incrementará.

En la medida en que la suma de las operaciones pendientes de pago es menor y si el ratio de las facturas pendientes de pago es mayor que el ratio de las facturas pagadas, el PMP de la entidad disminuirá.

Analizamos para la Administración del Estado y para la Seguridad Social la composición del PMP. En la tabla detallamos para el período enero de 2017 a julio de 2018 el ratio de las operaciones pagadas, importe de los pagos realizados, ratio de las operaciones pendientes de pago, ratio de las operaciones pendientes de pago y el PMP para cada uno de los meses.

De los resultados de la tabla 4 y 5 se infiere un incremento tanto del ratio de las operaciones pagadas, como de las operaciones pendientes de pago.

Detallamos en la tabla 6 la comparación de los ratios de los meses de abril a julio del ejercicio 2017 y 2018. Si sobre la serie de datos estimamos una línea de regresión, el valor del término independiente es de 17,09.

Si comparamos el importe de las operaciones pendientes de pago, el promedio de la reducción para la Administración del Estado es del 65 %, mientras que para el Sistema de la Seguridad Social es del 30 %. Como en ambas administraciones la ratio de las operaciones pendientes de pago es superior al ratio de las operaciones pagadas, el efecto del menor importe de operaciones incluidas es de disminución en el PMP.

El efecto global es de incremento del PMP. En la tabla 7 detallamos la comparación en cada uno de los meses del ejercicio 2017 y 2018.

En la tabla 8 comparamos el PMP de los Ayuntamientos de mayor población para los meses de abril, mayo y junio de 2017 y de 2018. El comportamiento en cada de las Entidades locales, excepto para el Ayuntamiento de Murcia y el mes de abril en el Ayuntamiento de Sevilla, es de incremento en el PMP en un promedio de 20 días (hemos excluido los valores atípicos).

C) Evolución del PMP para el periodo enero de 2018 a junio de 2018 en las entidades locales

En la tabla 9 detallamos el PMP para cada una de las Administraciones para el periodo de enero a junio de 2018.

Excepto para la Administración Local, el PMP crece de marzo a abril de 2018 y de forma significativa.

Los datos son agregados para cada tipo de Administración. El agregado del conjunto de entidades locales viene condicionado por los municipios de gran población, donde un porcentaje reducido de municipios representa un elevado porcentaje de explicación del agregado.

Para el estudio del comportamiento en el conjunto de entidades locales vamos a obtener el promedio del PMP.

En un estudio previo (7) se concluyó que en la magnitud del PMP existen diferencias significativas entre los entes de carácter provincial y los municipios del régimen de cesión, detallamos varios estadísticos descriptivos para el periodo de enero de 2018 a julio de 2018, analizando su evolución a efectos de comprobar si existen diferencias apreciables a partir de abril de 2018, como consecuencia del cambio en la metodología de cálculo.

En los municipio del régimen variables (capitales de provincia, o de comunidad autónoma, o que tengan población de derecho superior a 75.000 habitantes) la media de PMP se sitúa en un valor a 50 días, no existe una variación significativa de los meses de abril a junio, con respecto a los meses anteriores. Sí que observamos diferencias significativas en el Percentil 25, si en marzo de 2018 el 25% de los ayuntamientos del régimen variables se sitúa en valores inferiores a 2,68 días, en marzo este valor es de 12,70 días, el percentil se incrementa en torno a los 10 días. Un comportamiento similar podemos encontrar en los percentiles 50 y 75. Sin embargo, el percentil 90 se reduce, así si en enero el 10% de los municipios tiene un valor de 139,71 días en Junio el valor es de 103,88.

En el valor de la media de municipios del régimen variables el incremento en la ratio de las operaciones pagadas se ve compensado en parte por la disminución en el importe de las operaciones pagadas en municipio con un ratio muy elevado en las operaciones pendientes de pago. Extraemos una muestra de municipios con importes elevados en el ratio de las operaciones pendientes de pago.

En junio de 2018 un 25% de los Ayuntamientos del modelo cesión tiene importe superiores a 45,69 días.

Para los Entes Provinciales el valor medio del PMP es inferior a 30 días, si en marzo (último mes de aplicación del anterior método) se sitúa en 15,90 días se incrementa a 24,27 días para el primer mes del cambio de método. Los percentiles 25, 50 y 75 de un mes a otro se incrementan en un valor próximo a 10 días, como ocurre en los municipios de cesión. El percentil 90 prácticamente no experimenta una variación significativa, en junio un 10 % de los entes provinciales se sitúan en valores superiores a 32,12 días.

Para los municipios del régimen variable, la media de marzo es de 17,11 días y se incrementa en el primer trimestre del cambio en 16,43 días, situándose en 33,54 días. Un 10 % de los Ayuntamientos del régimen variables se sitúa en valores superiores a 66,24 días.

V. Conclusiones

Coexiste la magnitud del PMP del informe de morosidad junto al PMP del informe de sostenibilidad de la deuda comercial. Para un mismo indicador -PMP- obtenemos valores distintos según nos situemos en uno u otro informe. Las diferencias en su importe son importantes en las entidades locales, en el informe de morosidad el inicio del cómputo es desde la fecha del registro de la factura (siguiendo la guía de elaboración del informe de morosidad para las entidades locales). En los informes de la Administración del Estado se parte principalmente de la fecha de aprobación.

La estructura de los informes de morosidad es distinta para la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Sería conveniente establecer un único informe relativo a la morosidad en las operaciones comerciales y con la misma estructura para todas las Administraciones Públicas. El actual sistema dual (morosidad y sostenibilidad) crea confusión en el valor de la morosidad de la deuda comercial.

La Ley de Morosidad, siguiendo la Directiva 2011/7/CE, tiene como principal herramienta para disuadir de la morosidad, el pago de los intereses de demora. Si consultamos los informes de morosidad de diversas entidades locales podemos comprobar como aun existiendo pago realizados fuera del periodo legal de pago, no hay devengo de intereses de demora.

No está generalizado el cálculo automático de los intereses de demora cuando el pago se realiza fuera del periodo legal. Los deudores no suelen ejercer los derechos amparados en la ley de morosidad por temor a perjudicar la relación comercial.

Es de esperar un incremento del número de días del PMP relativo a los informes de sostenibilidad de la deuda comercial, por el cambio metodológico que afecta fundamentalmente al número de días de las operaciones pagadas y de las operaciones pendientes de pago. Se incrementa en 30 días por efectos de eliminar el substraendo de 30 y se disminuye por el efecto de incrementar el inicio del cómputo desde la fecha de registro de la factura a la fecha de aprobación. La fecha de aprobación no puede ser superior a 30 días desde el registro, por lo que es de esperar un incremento en el PMP por el efecto del cambio de método de cálculo.

Se incrementa de forma significativa el PMP tanto en la Administración del Estado, como en el Sistema de la Seguridad Social y en los municipios de mayor población, el efecto estimado del incremento motivado por el cambio en la forma de cálculo se sitúa entre 17 y 23 días. Para los ayuntamientos con valores elevados en el ratio de las operaciones pendientes de pago el efecto se puede ver compensado en parte por la disminución del importe de las operaciones pendientes de pago, al considerar que no entran a formar parte del cálculo las facturas no aprobadas.

La modificación en el inicio del cómputo de la fecha de pago, pasando desde el registro a la fecha de aprobación, no es valorada favorablemente por el Consejo de Estado en su Dictamen, al considerar que puede tener el efecto de demorar en el tiempo la aprobación de la factura. El Consejo de Estado considera que se debería haber mantenido como fecha inicial el del registro de la factura, que es el universalmente aplicado.

La ambigüedad en la fijación del día inicial de cómputo determina posibles interpretaciones, que conducen a un cálculo no homogéneo del PMP en las distintas administraciones. De igual forma, la posible exclusión del cálculo de aquellas facturas que habiendo transcurrido más de treinta días desde la prestación del servicio o entrega de bienes sin que estén aprobadas.

Si analizamos el PMP para el conjunto de entidades locales, sobre un 10 % de entidades locales presenta valores superiores a 60 días. En la mayoría de estas entidades locales no van a ser suficientes medidas correctivas o coercitivas para disminuir el PMP, si no van acompañadas de medidas estructurales para corregir los desequilibrios económico - financieros.

* * *

NOTAS

(1) Pere Brachfield: "La directiva europea de la lucha contra la morosidad es inútil", Redacción Pressdigital , 9 de Abril de 2017.

(2) Comisión Europea 26.08.2016, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Evaluación de la Directiva sobre Morosidad.

(3) La LO 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el Sector Público (EDL 2013/245116), modifica el art. 4 LOEPYSF introduciendo el cumplimiento del objetivo de deuda comercial.

(4) Art. 111 TRLRHL: “Con el alcance y condiciones establecidas en este capítulo, se cede en la proporción establecida en el art. 112 el rendimiento obtenido por el Estado en los impuestos relacionados en aquel, en favor de los municipios en los que concurra alguna de las siguientes condiciones: a) Que sean capitales de provincia, o de comunidad autónoma, o b) Que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes. A estos efectos, se considerará la población resultante de la actualización del Padrón municipal de habitantes vigente a la entrada en vigor del modelo regulado en la presente sección.”

Art. 135 TRLRHL: “Con el alcance y condiciones establecidas en este capítulo, se cede en la proporción establecida en el art. 136 de esta ley el rendimiento obtenido por el Estado en los impuestos relacionados en aquel, en favor de las provincias así como de las comunidades autónomas uniprovinciales que, a la entrada en vigor de esta ley, no hubiesen integrado su participación en tributos del Estado como entidad análoga a las provincias en la que les pudiere corresponder con arreglo a su naturaleza institucional como comunidad autónoma.”

(5) De conformidad con lo establecido en la Guía elaborada por el Ministerio, quedan excluidas las obligaciones de pago contraídas entre entidades que tengan la consideración de Administraciones Públicas en el ámbito de la contabilidad nacional y las obligaciones pagadas con cargo al Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores. Asimismo, quedan excluidas las propuestas de pago que hayan sido objeto de retención como consecuencia de embargos, mandamientos de ejecución, procedimientos administrativos de compensación o actos análogos dictados por órganos judiciales o administrativos.

(6) Así, en el Dictamen del Consejo de Estado al informe del Proyecto, se hace constar que el Ministerio en respuesta a la alegación de la Comunidad Autónoma de Andalucía, considera que debe incluirse un nuevo supuesto para las facturas presentadas y no conformadas, se responde a la alegación que facturas no conformadas no deben entrar a formar parte del cálculo del período medio de pago.

(7) Pons Rebollo, M. (2017). Estudio descriptivo del Periodo Medio de Pago (PMP) en las Entidades Locales para el período septiembre 2014 a septiembre 2016. Revista Auditoria Pública nº 69, pp. 115-128.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de octubre de 2018.

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