Incidencia de la suspensión de reglas fiscales en las entidades locales

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La pandemia declarada debido a la COVID-19 ha trastocado la vida de los ciudadanos en muchos aspectos: sanitaria, personal, económica, etc. Pero también de las Administraciones Públicas que han tenido y tienen que hacer frente a la pandemia desde sus distintos ámbitos competenciales.

Uno de los efectos que ha producido la pandemia ha sido la extraordinaria suspensión de las reglas fiscales, que conlleva bastantes consecuencias en la gestión económico financiera de las Entidades Locales, unas porque se deducen claramente de la norma y otras de las interpretaciones que realiza el Ministerio.

Es importante recordar los conceptos básicos de las reglas fiscales y su incidencia en las Entidades Locales para poder llegar a determinar qué efecto tiene en ellas la suspensión de las denominadas reglas fiscales.

SUMARIO:

I. Introducción

II. Las reglas fiscales

III. La suspensión de las reglas fiscales

I. Introducción

De sobra es conocido el origen de las denominadas reglas fiscales: la crisis económica.

Como confiesa el Preámbulo de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), la crisis del año 2008 supuso un fuerte deterioro de las finanzas públicas registrado desde ese año, agotó rápidamente los márgenes de maniobra de la política fiscal, obligando ahora a practicar un fuerte ajuste que permita recuperar la senda hacia el equilibrio presupuestario y cumplir los compromisos de España con la Unión Europea. (…) La crisis económica puso rápidamente de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos de disciplina de la anterior Ley de Estabilidad Presupuestaria. En el marco de esa Ley se alcanzó el mayor déficit de nuestras Administraciones Públicas, con un 11,2 por ciento del Producto Interior Bruto en 2009.

Parece que se nos ha olvidado que la LOEPYSF de 2012 no era la primera Ley de estabilidad Presupuestaria, dado que esta vino a sustituir la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (EDL 2001/45986), que era anterior a la crisis económica de 2008.

La derogada Ley 18/2001, de 12 de diciembre, era fruto no de una crisis económica, sino del proceso de consolidación fiscal y financiera como consecuencia de la adhesión de España a la Unión Europea, concretamente a la Unión Económica y Monetaria en 1999, y que comportaba un cambio de comportamiento de la economía pública, de tal manera que esta Ley –como su nombre indicaba– sólo contemplaba la regla de la estabilidad presupuestaria, pero no contenía otras reglas fiscales como la de gasto o del endeudamiento.

Fruto de esta Ley 18/2001 fue el Reglamento específicamente aplicable a las Entidades Locales, aprobado mediante RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (EDL 2007/183870).

Por eso el Reglamento de Estabilidad presupuestaría de las Entidades Locales se aparta tanto de la actual LOEPYSF, porque es fruto de la antigua Ley que sólo contenía la regla de estabilidad presupuestaria y no otras.

Volviendo a la actual LOEPYSF, esta contempla tres reglas fiscales que vamos a comentar:

- La de estabilidad presupuestaria.

- La de la regla de gasto.

- La del volumen de endeudamiento.

II. Las reglas fiscales

A) La estabilidad presupuestaria

La estabilidad presupuestaria viene definida de forma muy parecida tanto en la antigua Ley 18/2001, como en la actual LOEPYSF, cuyo artículo 3.2 la define como la situación de equilibrio o superávit estructural, sin más. Un poco más clara era la definición de la antigua Ley 18/2001, porque la situación de equilibrio o superávit la vinculaba con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC).

La verdad es que en el ámbito de las Entidades Locales, tampoco nos decía mucho lo del “equilibrio o superávit estructural”, porque en las Entidades Locales los presupuestos siembre se aprueba en equilibrio o superávit.

Recordemos que el art. 165.4 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), dispone que cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial.

Hoy día, creo que todos tenemos bastante claro o hemos asumido, que el equilibrio o superávit estructural se refiere a los ingresos y gastos no financieros, concepto que en aquel entonces tampoco teníamos acuñado, porque la clasificación de los ingresos y gastos no contenía estos conceptos, limitándose a ingresos y gastos corrientes y de capital.

Pero resulta que los ingresos y gastos no financieros se corresponden con los comprendidos entre los respectivos capítulos 1 al 7 del estado de ingresos y de gastos. De tal manera que existe equilibrio o superávit cuando la suma de los capítulos del 1 al 7 de ingresos es igual o superior, respectivamente a la suma de los capítulos del 1 al 7 del estado de gastos.

Y si la suma de los ingresos no financieros es inferior a la de los gastos no financieros entonces no cumplimos el principio de estabilidad presupuestaria, lo que ahora conocemos como “necesidad de financiación” en términos SEC.

En esta primera aproximación, averiguar si cumplimos el objetivo de estabilidad es relativamente fácil, sólo tenemos que sumar los capítulos 1 al 7 del estado de ingresos y del estado de gastos y compararlo. Pero la cosa se complica un poco cuando resulta que haya que realizar una serie de ajustes a ese primer cálculo para saber si cumplimos o no el principio de estabilidad presupuestaria, es decir, si tenemos capacidad o necesidad de financiación.

Estos ajustes, en ocasiones complicados, vienen descritos en el “Manual de Cálculo del Déficit en Contabilidad Nacional Adaptado a las Corporaciones Locales”, que su primera (y, de momento, única) edición realizó, allá por el año 2006, la Intervención General del Estado, con la finalidad de servir de ayuda a las distintas administraciones, una guía que pueda utilizarse como método de cálculo sencillo para obtener de forma directa, a partir de los datos conocidos de sus cuentas públicas, una buena aproximación al déficit valorado de acuerdo a los criterios del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (denominado SEC 95).

La verdad es que teniendo un poco los conceptos claros, los ajustes también lo son, porque al final de lo que se trate es de determinar qué conceptos no tienen o no están contabilizados presupuestariamente y lo debieran estar según el SEC y a la inversa.

Vamos a poner un ejemplo de un ajuste, quizás el más claro y frecuente que se produce en las Entidades Locales. Se trata de lo que siempre hemos denominado “facturas del cajón”, es decir aquellas facturas que no podíamos aplicar a presupuesto y que, por tanto, no aparecen en la contabilidad presupuestaria, aunque se imputen a la cuenta (413). Es evidente que esas facturas son gasto y que en la medida de que normalmente son gastos del capítulo 2 y del capítulo 6, deben tenerse en cuenta a la hora de calcular la estabilidad presupuestaria, por ello es un ajuste que debemos hacer, incrementando el importe de los gastos no financieros.

El ajuste es un poco más elaborado porque en realidad hay que descontar aquellos gastos pendientes de aplicar a principio de año y que se han aplicado al presupuesto de gastos, por eso el Manual de la IGAE dice que si el saldo final de la cuenta es mayor (menor) que el inicial, la diferencia dará lugar a un ajuste como mayor (menor) gasto no financiero en contabilidad nacional, aumentando (disminuyendo) el déficit de la Corporación Local.

Esquemáticamente podríamos realizar el siguiente resumen para el cálculo de la estabilidad presupuestaria:

No insistimos en el cálculo de la estabilidad porque no es el objeto de las reflexiones que queremos realizar sobre la materia.

Otro aspecto que planteó dudas al principio hasta que el Ministerio las disipó, es en qué momento hay que realizar estos cálculos y cuáles son las consecuencias del incumplimiento del objetivo de estabilidad en cada una de las fases en las que se calcula, porque el art. 3.1 LOEPYSF dispone que la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea.

De forma meridianamente clara la norma obliga a efectuar los cálculos de la capacidad de financiación en tres momentos distintos que no se corresponden con el tenor literal de la Ley:

- Cuando se aprueba el presupuesto.

- Cuando se modifica el presupuesto.

- Cuando se liquida el presupuesto.

En estos tres momentos se tiene que comprobar el cumplimiento del objetivo de estabilidad, ahora bien con distintas consecuencias, porque en realidad se está interpretando que sólo es necesario realizar un plan económico financiero cuando se incumple el objetivo al liquidar el presupuesto. En el resto de los hitos (al aprobar el presupuesto o al modificarlo) lo único que se pretende con el cálculo del objetivo de estabilidad es advertir a la Corporación que con la aprobación o con la modificación del presupuesto perjudicará (o no) el cumplimiento del objetivo al finalizar el ejercicio, por lo que mientras tanto la Corporación podrá adoptar medidas tendentes a que al finalizar el año se consiga cumplir el objetivo de estabilidad.

A las Entidades Locales que tengan entes dependientes se plantea otro problema, y es el de determinar a qué entes se aplica el objetivo de estabilidad y cómo se calcula.

De nuevo ha sido la IGAE quien ha dado respuesta a esta situación debido a la parca regulación de las normas.

Las normas son más claras respecto a los entes en los que se aplica, porque a pesar de que el art. 2.2 LOEPYSF, se refiere al resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el apartado anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas.

El art. 2.1 del RD 1463/2007, de 2 de noviembre (EDL 2007/183870), dispone de forma bastante exhaustiva que a los efectos de lo dispuesto en este título, se consideran integrantes del Inventario de Entes del Sector Público Local:

a) Los ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares.

b) Los órganos de gobierno y administración de las áreas metropolitanas, las mancomunidades de municipios, las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios y las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y los correspondientes estatutos de autonomía.

c) Los organismos autónomos y entidades públicas empresariales vinculadas o dependientes de los sujetos enumerados en los apartados a) y b).

d) Las sociedades mercantiles en las que se dé alguna de las siguientes circunstancias:

Que la entidad local, sus entes dependientes, vinculados o participados por la misma, participen en su capital social, directa o indirectamente, de forma mayoritaria.

Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, disponga de derechos de voto mayoritarios en la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.

Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, tenga derecho a nombrar o a destituir a la mayoría de los miembros de los órganos de gobierno de la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.

Que el administrador único o la mayoría de los miembros del consejo de administración de la sociedad, hayan sido designados en su calidad de miembros o consejeros por la entidad local, organismo o sociedad mercantil dependientes de la entidad local.

e) Las instituciones sin ánimo de lucro que estén controladas o financiadas mayoritariamente por alguno o varios de los sujetos enumerados en este artículo.

f) Los consorcios que las entidades locales hayan podido constituir con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas que persigan fines de interés general, siempre que la participación de la o las entidades locales en dichos Consorcios sea mayoritaria, o bien que en caso de igualdad de participación con otras entidades que no sean de carácter local, se cumpla alguna de las siguientes características:

Que la o las entidades locales dispongan de mayoría de votos en los órganos de gobierno.

Que la o las entidades locales tengan facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.

g) Aquellos entes no incluidos en los párrafos anteriores, que se clasifiquen como agentes del sector público local por las instituciones con competencia en materia de contabilidad nacional citadas en el artículo 3.1 del presente reglamento.

Intentando resumir a quiénes se aplica el objetivo de estabilidad, podríamos decir que:

- Obviamente a la propia Entidad Local, incluyendo Ayuntamientos, Diputaciones, Mancomunidades, Comarcas que tenga la consideración de Entidad Local, etc.

- A sus organismos autónomos, porque – por definición – siempre son entidades públicas calificadas como Administración Pública y siempre de titularidad íntegra de la Entidad Local matriz de la que dependen.

- Consorcios en los que participen mayoritariamente Entes Locales. En el caso de que no exista participación mayoritaria de Entidad Local, deberá cumplir alguno de los siguientes requisitos:

• Que la o las entidades locales dispongan de mayoría de votos en los órganos de gobierno.
• Que la o las entidades locales tengan facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.

- Si se trata de sociedades mercantiles públicas de capital íntegramente de la Entidad Local, no hay ninguna duda de que se les aplica el cumplimiento del objetivo de estabilidad.

- Tampoco existe ninguna duda cuando las sociedades sean mixtas y la mayoría del capital social pertenece a la Entidad Local

- En el caso de sociedades mixtas en las que la Entidad Local no tienen la mayoría del capital social, para que sea aplicable el cumplimiento del objetivo de estabilidad, se debe cumplir alguno de los siguientes requisitos transcritos anteriormente y que reiteramos:

• Que la entidad local, sus entes dependientes, vinculados o participados por la misma, participen en su capital social, directa o indirectamente, de forma mayoritaria.
• Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, disponga de derechos de voto mayoritarios en la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.
• Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, tenga derecho a nombrar o a destituir a la mayoría de los miembros de los órganos de gobierno de la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.
• Que el administrador único o la mayoría de los miembros del consejo de administración de la sociedad, hayan sido designados en su calidad de miembros o consejeros por la entidad local, organismo o sociedad mercantil dependientes de la entidad local.

- La norma incluye dos tipos de entes que producen cierta inquietud:

• Instituciones sin ánimo de lucro que estén controladas o financiadas mayoritariamente por alguno o varios de los sujetos enumerados en este artículo.
• Aquellos entes no incluidos en los párrafos anteriores, que se clasifiquen como agentes del sector público local por las instituciones con competencia en materia de contabilidad nacional citadas en el artículo 3.1 del presente reglamento.

Decimos que producen cierta inquietud porque instituciones sin ánimo de lucro financiadas mayoritariamente por Entidades Locales podemos encontrarnos alguna sin que lo sepamos. Por ejemplo alguna entidad cultural, deportiva, etc., que reciba subvenciones de la Entidad Local y que constituya mayoritariamente la fuente de financiación de la entidad cultural o deportiva.

Pero existe otro elemento a tener en cuenta a efectos de cómo se aplica a los entes dependientes el concepto de estabilidad presupuestaria, porque dependerá de si estos entes dependientes (aunque sean sociedades mercantiles) sean clasificadas o no como Administraciones Públicas.

Para ello se aplica la regla del 50%, que como dice el Manual de la IGAE, esta norma compara las “ventas” (ingresos de mercado) con los “costes de producción” de tal manera que:

• Si las ventas son mayores que el 50% de los costes de producción, la empresa pública es un “productor de mercado” y, por tanto, estaría excluida del sector de las Administraciones públicas.

• Si las ventas son inferiores al 50% de los costes de producción, la unidad pública es un “productor no de mercado” y la unidad quedaría clasificada dentro del sector de las Administraciones públicas.

El cumplimiento del criterio del 50% se debe verificar a lo largo de una serie de ejercicios, sin que sea necesario reclasificar unidades dentro (o fuera) del sector de las Administraciones públicas en caso de incumplimiento (o cumplimiento) de la norma del 50% en un año puntual.

Es muy ilustrativo el gráfico de decisiones para la calificación de los entes dependientes:

¿Y qué consecuencias tiene que se clasifique en un sector u otro? Pues fundamentalmente dos: su cálculo es distinto y afecta a la consolidación de las cuentas.

Su cálculo es distinto porque el art. 4.2 del RD 1463/2007, al referirse a las entidades del sector público que no se clasifican como Administraciones Públicas, aprobarán, ejecutarán y liquidarán sus respectivos presupuestos o aprobarán sus respectivas cuentas de pérdidas y ganancias en situación de equilibrio financiero, de acuerdo con los criterios del plan de contabilidad que les sea de aplicación.

Añadiendo el art. 24.1 del citado RD 1463/2007, relativo al incumplimiento del equilibrio financiero de las entidades a que se refiere el artículo 4.2 del RD 1463/2007, anteriormente citado, que se considerará que las entidades comprendidas en el ámbito del artículo 4.2 del presente reglamento se encuentran en situación de desequilibrio financiero cuando, de acuerdo con los criterios del plan de contabilidad que les resulte aplicable, incurran en pérdidas cuyo saneamiento requiera la dotación de recursos no previstos en el escenario de estabilidad de la entidad del artículo 4.1 a quien corresponda aportarlos.

Otro inquietante precepto cuyo estudio lo dejaremos para otra ocasión. Pero este tipo de entidades como no se financian con recursos públicos, sino que mayoritariamente se financian con ingresos de mercado, aunque hay que comprobar el cumplimiento del objetivo de estabilidad, no forman parte del perímetro de consolidación de la Entidad matriz, por lo que no consolidan cuentas.

Tenemos que hacer un paréntesis para comentar, a nuestro juicio esta interesante distinción del que se denomina perímetro de consolidación. Podemos señalar que existen varios tipos de perímetros a la hora de consolidar las cuentas de las entidades locales.

Uno de ellos el previsto en el TRLRHL y en el RD 500/1990 (EDL 1990/13243), del que forman parte única y exclusivamente los organismos autónomos, sociedades mercantiles de capital íntegramente local (art.164.1 TRLRHL), a las que habría que añadir las entidades públicas empresariales que no se contemplan en el TRLRHL porque en aquél entonces no existían, pero sí que se recoge en la Regla 44 de la Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local (EDL 2013/180380).

Sin embargo, existe al menos otro perímetro de consolidación en el que se añaden, además de las anteriores, aquellas entidades que estén clasificadas como Administraciones Públicas en términos SEC, y, por tanto, se pueden incluir sociedades mixtas en las que la Entidad Local tenga la mayoría de capital, y que no se financian mayoritariamente con ingresos de mercado, es decir, su financiación mayoritaria procede de los presupuestos de la Entidad Local.

Tengamos en cuenta que al aprobar el presupuesto municipal y sus cuentas, sólo afecta a aquellos entes dependientes que se señalan en el art. 164.1 TRLRHL, de tal manera que al aprobar el presupuesto, su liquidación y la cuenta general, deben integrarse únicamente los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles de capital íntegramente local. Por lo que no se incluyen las sociedades mixtas, aunque estén clasificadas como Administraciones Públicas.

Pero cuando se calcule el cumplimiento de las reglas fiscales (estabilidad presupuestaria, regla de gasto y volumen de endeudamiento) el perímetro de consolidación está compuesto por las entidades que en términos SEC sean consideradas Administraciones Públicas, por lo que se añadirán las sociedades mixtas que se financien mayoritariamente con ingresos del presupuesto de la Entidad Local y podrían excluirse de este perímetro de consolidación las sociedades de capital íntegramente municipal que se financien mayoritariamente con ingresos de mercado.

B) La regla de gasto

La regla de gasto no se encontraba en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, introduciéndose mediante La LOEPYSF, cuyo Preámbulo ya indica el significado: “…el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto. Esta regla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento”.

Y el art. 12.1 LOEPYSF dispone que la variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española.

El gasto computable aparece definido en el apartado 2 del citado art. 12, según el cual se entenderá por gasto computable a los efectos previstos en el apartado anterior, los empleos no financieros definidos en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación.

Podemos observar el gasto computable viene a ser los gastos no financieros exceptuado los intereses de la deuda (casi todo el capítulo 3 del estado de gastos del presupuesto municipal) en términos SEC, siendo los ajustes prácticamente los mismos que para el cálculo de la estabilidad presupuestaria.

En el Documento divulgativo elaborado por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRef) de noviembre de 2015, considera la regla de gasto como un instrumento de disciplina presupuestaria que trata de garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas de manera que, en un horizonte de medio plazo, el crecimiento del gasto de las AAPP venga limitado por la capacidad de financiarlo con ingresos estables y sostenidos en el tiempo. De acuerdo con esta filosofía, la aplicación de esta regla impide que el gasto público crezca anualmente por encima de la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española, siendo posible superarla, únicamente, en el supuesto de que ese exceso se compense con aumentos de ingresos de carácter permanente.

La gran diferencia entre la estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, es que mientras que aquella compara ingresos y gastos no financieros del ejercicio, la regla de gasto lo que compara son los gastos no financieros del ejercicio con los del ejercicio anterior, porque lo que se pretende es que no se incrementen desmesuradamente de un año a otro sin causa justificada o, mejor dicho, sin financiación que lo justifique; permitiendo que crezcan los gastos no financieros de un año a otro sólo lo que indique la “tasa de referencia” que es aprobada por el Consejo de Ministros.

C) Volumen de endeudamiento

La tercera regla fiscal es el volumen de endeudamiento, que se recoge en el art. 13 LOEPYSF, que pretende que el volumen de deuda pública que tengan las Administraciones Públicas no supere un determinado porcentaje del Producto Interior Bruto (en adelante PIB), en concreto el 60% del PIB.

Y ese porcentaje se distribuye entre el conjunto de las Administraciones Públicas de tal manera que el máximo para la Administración del Estado es el 44% del PIB, para el conjunto de las Comunidades Autónomas es el 13% y para el conjunto de las Entidades Locales es el 3%.

Según el Banco de España, a marzo de 2021 (primer trimestre de 2021), el volumen de endeudamiento del Estado es del 112,2%, por lo que excede con creces el máximo previsto en la LOEPYSF; el de las Comunidades Autónomas es el 27,6%, por lo que también exceden el máximo previsto; y las Corporaciones Locales es el 2%, siendo el único sector de la Administración Pública que se sitúa dentro del parámetro previsto en la Ley.

Aunque claro, recordemos que en el ejercicio 2020 y 2021 están suspendidas las reglas fiscales como luego veremos.

Pero si utilizamos el último año en el que todavía estaban vigentes las reglas fiscales (2019), a diciembre de 2019 el volumen de endeudamiento del Estado era del 85,3%, casi el doble de lo permitido; las Comunidades Autónomas el 23,7%, también casi el doble de su máximo y las Entidades Locales, a diciembre de 2019 su volumen de endeudamiento era el 1,9%, siendo la única Administración que también cumplía la regla del volumen de endeudamiento.

Pero respecto del volumen de endeudamiento lo más llamativo es que el límite máximo de las Entidades Locales (el 3%) sólo se conoce del conjunto de las Entidades Locales, pero no existe un componente o un ratio que determine para cada una de las Entidades Locales cuál es su volumen de endeudamiento en relación con el art. 13 LOEPYSF, de tal manera que sólo conocemos los límites máximos establecidos en el TRLRHL, y que no guarda relación alguna con el PIB, porque el 110% establecido tanto en el art. 53 TRLRHL como en la Disposición Adicional decimocuarta del RD-ley 20/2011, de 30 de marzo, de Medidas Urgentes en Materia Presupuestaria, Tributaria y Financiera para la Corrección del Déficit Público (EDL 2011/297845), que fue dotada de vigencia indefinida por la Disposición Final trigésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 (EDL 2012/260685), es el máximo que permiten estas normas para que las Entidades Locales se endeuden, teniendo prohibido superar dicho límite.

Pero como decimos, el límite para las Entidades Locales se calcula del cociente entre el volumen de endeudamiento y los derechos liquidados por operaciones corrientes del ejercicio anterior, por lo que no guarda relación alguna con el PIB.

El 110% aparece en 1999 (Ley 50/1998 LPGE para 1999), en el ámbito del proceso de integración en la Unión Económica y Monetaria, y la obligación de cumplir con los compromisos de la disciplina presupuestaria establecidos en el Tratado de Maastricht, sustituyendo al concepto de “carga financiera” que no debía superar el 25% de los recursos liquidados de la Entidad por operaciones corrientes, deducidos de la última liquidación presupuestaria practicada.

Para los curiosos de cómo se obtuvo la cifra del 110%, recordemos que surge como conjunción entre la deuda pública el PIB (un 60%) y el porcentaje deseable de participación del sector público en el PIB (un 55%). De tal manera que para las Entidades Locales se realizó el siguiente cálculo: de cada 100 unidades: 100/0,55 = 181,81, y el 60% de esa cifra sería 109,0909, por aproximación el 110%.

Hasta 2011 no operaba como límite por encima del cual no se podía endeudar, sino como criterio de referencia a partir del cual se necesitaba autorización del Ministerio

Por eso se considera que el art. 13 LOEPYSF no tiene una aplicación práctica a las Entidades Locales individualmente consideradas, sino sólo al conjunto del sector Administración Local.

De tal manera que las Entidades Locales no tienen por qué elaborar un plan económico financiero ante un incumplimiento del volumen de deuda, porque este no tiene nada que ver con las reglas fiscales que establece la LOEPYSF, sino con el cumplimiento del TRLRHL y su normativa de desarrollo.

III. La suspensión de las reglas fiscales

La pandemia de la COVID-19, como es conocido, ha producido efectos en todos los órdenes, en la salud, en la economía, en el sector público, etc.

Desde luego, con la crisis económica provocada por la pandemia los Estados tenían que reaccionar, entre muchas medidas, quizás hay una muy popular: inyectar liquidez en la economía. Pero para eso se tiene que incrementar el gasto público y ello da al traste con el cumplimiento de los objetivos marcados por las reglas fiscales.

De ahí que la Comisión Europea admitiera la aplicación de la cláusula de salvaguarda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que permite a los Estados miembros suspender las reglas fiscales.

El art. 135 CE (EDL 1978/3879), en la redacción dada por la reforma de 27 de septiembre de 2011, expresamente contempla que los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

Por ello el Consejo de Ministros en su sesión de 6 de octubre de 2020 acordó solicitar del Congreso de los Diputados la apreciación de que en España está sufriendo una pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria que se ajusta a lo dispuesto en el art. 135.4 CE y en el art. 11.3 LOEPYSF.

De tal manera que acuerda suspender el Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se adecúan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2020 para su remisión a las Cortes Generales, y se fija el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2020, así como el Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020 por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el período 2021-2023 para su remisión a las Cortes Generales, y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2021.

Y el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 20 de octubre de 2020 ha apreciado, por mayoría absoluta de sus miembros, que se da una situación de emergencia extraordinaria que motiva la suspensión de las reglas fiscales, requisito que establece el art. 11.3 LOEPYSF con el fin de aplicar la previsión constitucional que permite la suspensión de las reglas fiscales de los ejercicios 2020 y 2021, acordada por el citado acuerdo del Consejo de Ministros.

Esta situación ocurrió en el año 2020 y en principio se mantenía para el año 2021. Pero en vista de la situación sanitaria y de la evolución de la pandemia, la Comisión Europea pedía mantener suspendidas para el ejercicio 2022 las reglas fiscales, reactivándose, en principio, para 2023, con el objetivo de que los gobiernos del bloque mantengan los estímulos económicos que se implementaron como consecuencia de la pandemia de la COVID.

Y por ello el Consejo de Ministros celebrado el 27 de julio actual, al establecer las tasas de referencia de 2022 manifiesta que debido a la suspensión de las reglas fiscales, los objetivos de estabilidad se han sustituido por unas tasas de referencia del déficit público.

Con esta escueta mención, debemos entender que se prorroga la suspensión de las reglas fiscales para el ejercicio 2022, con las mismas consecuencias que la suspensión ha producido en los ejercicios 2020 y 2021, debiendo ser apreciada también por el Congreso de los Diputados.

La concreta cuestión que se plantea es cuáles son las precisas consecuencias que la suspensión de las reglas fiscales supone para las Entidades Locales.

Quizás la consecuencia más obvia es que ya no existen objetivos que cumplir tanto respecto a la estabilidad presupuestaria como a la regla de gasto. De tal manera que ya no se incumplen las reglas fiscales aunque el presupuesto se liquide con necesidad de financiación (inestabilidad presupuestaria) o se supere la tasa de referencia en la regla de gasto, porque ya no existe (o está suspendida) la regla de gasto.

Y al no existir incumplimientos de las referidas reglas fiscales, tampoco son aplicables las normas sobre medidas preventivas, correctivas y coercitivas que eran aplicables.

Por ello ya no es necesario realizar ningún plan económico financiero, ni realizar depósito alguno en el Banco de España, ni adoptar acuerdo alguno de no disponibilidad de créditos.

Sin embargo, el Ministerio sostiene que sigue vigente la aplicación del artículo 30 de la LOEPYSF y que subsiste la obligación de aprobar el techo del gasto no financiero coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos (art. 30.1 LOEPYSF), lo que nos resulta extraño al encontrarse suspendidas dichas reglas fiscales, puesto que, en nuestra opinión, el techo de gasto no financiero sirve fundamentalmente para asegurar el cumplimiento de las reglas fiscales suspendidas.

Pero quizás la consecuencia más llamativa y la más efectiva desde el punto de vista práctico es que ya no existen limitaciones a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales.

Eso es así porque el Ministerio interpreta que con la suspensión de las reglas fiscales también se ha suspendido la aplicación del art. 32 LOEPYSF, que obligaba a utilizar el superávit presupuestario, esto es, al menos una parte del remanente de tesorería para gastos generales, a amortizar deuda, debiendo entenderse también suspendida la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, puesto que esta disposición supone una alternativa al citado art. 32.

Por ello, suspendida también esta obligación, el remanente de tesorería para gastos generales queda sin más límites que los que siempre han existido en el TRLRHL.

Lo mismo ocurre con la previsión del art. 12.5 LOEPYSF, que obliga a destinar los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública. De tal manera que si entendemos suspendido el art. 32 LOEPYSF también se debe entender suspendido el apartado 5 del art. 12 LOEPYSF, porque su finalidad es la misma.

Otra cuestión que hay que tener en cuenta es el ámbito temporal de la suspensión. Puesto que al suspenderse las reglas fiscales en los ejercicios 2020, 2021 y presumiblemente también el 2022, trasladan sus consecuencias a un ejercicio antes y a otro después.

Es decir, al suspenderse las reglas fiscales en el año 2020, significa que el incumplimiento de las reglas fiscales al liquidar el ejercicio 2019 no tiene consecuencia alguna.

El problema surge porque la suspensión de las reglas fiscales se realiza en octubre de 2020, de tal manera que la mayoría de las Entidades Locales que habían incumplido los objetivos en el ejercicio 2019 ya habían aprobado un plan económico financiero; por ello el Ministerio consideró que los planes aprobados con anterioridad a la suspensión de las reglas fiscales por incumplimientos de los objetivos de los ejercicios 2018 (que todavía estaban en vigor) y 2019 no debían ser objeto de seguimiento, ni tenía consecuencia alguna el incumplimiento de los propios plantes. Los planes quedaban sin efecto sin necesidad de derogación por el Pleno de la Corporación.

Y lo mismo ocurrirá, en principio, para el ejercicio 2023, puesto que al no existir reglas fiscales que cumplir en el ejercicio 2022, tampoco en el año 2023 se deberá realizar plan económico financiero alguno, ni serán tampoco aplicables las medidas correctivas y coercitivas.

A lo largo de este año 2021 se han planteado en diversas ocasiones no sólo qué efectos tiene la suspensión de las reglas fiscales, sino que también qué es lo que no se ha suspendido.

Así no se entiende suspendido el período medio de pago a proveedores (en adelante PMP), porque no guardar relación con la suspensión de la obligación de endeudamiento y porque la situación económico financiera aconseja quizás ahora más que nunca el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera de la deuda comercial, porque si la Administración no paga a sus proveedores cuando más lo necesitan va en contra de otras medidas de inyección de liquidez en el sector privado.

Por ello, hay que entender vigente el cumplimiento del PMP por parte de las Administraciones Públicas.

Aunque no exista obligación de amortización anticipada de préstamos no quiere decir con ello que las Entidades Locales puedan superar el nivel máximo de endeudamiento (110%).

Por ello sigue vigente la Disposición Adicional decimocuarta del Real Decreto Ley 20/2011 de 30 de diciembre, de Medidas Urgentes en Materia Presupuestaria, Tributaria y Financiera para la Corrección del Déficit Público (EDL 2011/297845), que fue dotada de vigencia indefinida por la disposición final trigésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 (EDL 2012/260685), que podríamos resumir de la siguiente manera:

Otra cuestión que surgió es si en el ámbito de las Entidades Locales el presupuesto municipal puede aprobarse con déficit, puesto que el Ministerio llegó a decir que los presupuestos de las EELL consolidados de 2021 podrán presentar una situación de déficit de hasta el 0,1% del PIB, en términos de contabilidad nacional, aunque la de equilibrio presupuestario debería ser la situación deseable. Pero esta situación no se refiere a los presupuestos de cada uno de los Entes Locales, porque el artículo 165.4 del TRLRHL, no está suspendido y este precepto obliga de forma clara y tajante a que cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial; como así ha sido confirmado por el propio Ministerio.

Por supuesto no quedan suspendidas las obligaciones de remisión de información al Ministerio reguladas en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (EDL 2012/210303), por lo que debe continuarse con la remisión de la información. Es más el contenido de esta se ha incrementado con nuevos datos de gastos relacionados con la pandemia y con la utilización de Fondos Europeos.

Por último, he de hacer mención a alguna cuestión colateral relacionada con la suspensión de las reglas fiscales. Por ejemplo, con la aplicación del art. 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), puesto que esta norma exige para la realización de lo que venimos denominando competencias “impropias”, dos informes: uno relativo a la inexistencia de duplicidades y otro relativo a la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. Parecen ambos vigentes salvo en lo relacionado al cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, que lógicamente ya no es exigible. Pero se mantienen vigentes el resto de los aspectos tanto relacionados con la no duplicidad, como con la sostenibilidad financiera (por ejemplo, relacionados con el endeudamiento o con el período medio de pago).

Y lanzamos una pregunta final de la que, de momento, no tenemos respuesta, ¿qué ocurrirá cuando se termine la suspensión de las reglas fiscales, estas recuperen toda su vigencia y aplicación, y al liquidar el presupuesto de 2023 existan desequilibrios importantes que no puedan absorberse con un plan económico financiero que tiene sólo dos años de vigencia?

Pues eso, veremos qué ocurre si al finalizar el año 2023 existe necesidad de financiación importante que no pueda solucionarse con un plan económico financiero, sobre todo en aquellos supuestos en los que la necesidad de financiación sea consecuencia de una utilización adecuada de fondos públicos para intentar remediar la crisis económica en el ámbito de los respectivos municipios.

Porque entonces quizás, como el famoso chiste de Eugenio, gritaremos: ¿hay alguien ahí?, esperando que las otras Administraciones Públicas mayores acudan a la llamada y no tengamos que volver a gritar: ¿hay alguien más?

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en septiembre de 2021.

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