La STC de 26 de octubre de 2021 parece que ha puesto fin a ese auténtico calvario en que se ha convertido, para Ayuntamientos y contribuyentes, la plusvalía municipal (el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana). En esta ocasión se declaran inconstitucionales y nulos los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales. Esta declaración obedece a que contemplan un método objetivo de determinación de la base imponible que siempre produce un aumento en el valor de los terrenos durante el periodo de la imposición, con independencia de su propia existencia y cuantía real.
A su juicio, esta figura es ajena “a la realidad del mercado inmobiliario y de la crisis económica y, por tanto, al margen de la capacidad económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente, vulnera el principio de capacidad económica como criterio de imposición (art. 31.1 CE)” (FJ 5º).
La STC supone un auténtico punto final a este tributo municipal, ya que, de un lado, al afectar a su base imponible, elemento esencial del tributo, impide tanto su liquidación como autoliquidación. De otro, servirá para dar carpetazo a los miles de recursos pendientes de resolución, en vía administrativa como judicial.
Cuestión de inconstitucionalidad
Pese a que habrá que analizar con detenimiento sus votos particulares, lo cierto es que el Tribunal parece que se desdice, en parte, de sus dos pronunciamientos anteriores de 2017 y 2019, pese a su cita reiterada, así como corrige la interpretación llevada a cabo del primero de ellos por el Tribunal Supremo y el resto de Tribunales de Justicia. Lo lógico hubiera sido plantearse una cuestión de inconstitucionalidad, resolviendo la controversia desde el principio, no mediante pronunciamientos tan apegados al caso concreto.
Hemos de recordar que la STC de 2017 efectuó una serie de precisiones sobre su alcance. En la misma se afirmaba que el impuesto “no es, con carácter general, contrario al Texto Constitucional, en su configuración actual”. En definitiva, únicamente en aquellos supuestos en los que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, las que no presentan aumento de valor del terreno al momento de la transmisión. Por su parte, en la de 2019 declaró la improcedencia del pago cuando la cuota fuera superior al incremento efectivamente producido.
La STC que comentamos, al igual que la de 2019, limita las situaciones susceptibles de ser revisadas (FJ 6º). En definitiva, ha aplicado la técnica de la llamada jurisprudencia prospectiva, fijando sus efectos, cosa que no hizo en su pronunciamiento de 2017.
La declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los citados preceptos supone la expulsión del tributo del ordenamiento jurídico español, dejando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide la liquidación, comprobación, recaudación y revisión de este tributo local y, por tanto, su exigibilidad. Por lo que debe de “ser ahora el legislador (y no este Tribunal) el que, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, lleve a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto para adecuarlo a las exigencias del art. 31.1 CE puestas de manifiesto en todos los pronunciamientos constitucionales sobre los preceptos legales ahora anulados, dado que a fecha de hoy han trascurrido más de cuatro años desde la publicación de la STC 59/2017 (“BOE” núm. 142, de 15 de junio). Como ya se recordó en la STC 126/2019, al tratarse de un impuesto local, corresponde al legislador estatal integrar el principio de reserva de ley en materia tributaria (arts. 31.3 y 133.1 y 2 CE) como medio de preservar tanto la unidad del ordenamiento como una básica igualdad de posición de los contribuyentes en todo el territorio nacional [STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 10 c)] y el principio de autonomía local (arts. 137 y 140 CE), garantizando con ello adicionalmente la suficiencia financiera de las entidades locales exigida por el art. 142 CE”.
Ahora bien, “no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha”.
Por tanto, cualquier recurso planteado con posterioridad a la fecha de la STC carece de efecto alguno. En suma, una auténtica tomadura de pelo, si me permiten la expresión tan castiza, pero fundada en los intereses públicos en juego.
Recuperación de plusvalías y compensación por impacto medioambiental
Sin duda, urge que el Gobierno remita urgentemente a las Cortes un proyecto de ley (no utilizando la figura del Real Decreto-ley, ya que afecta al deber de contribuir) donde se reconfigure el tributo, figura clásica de la Hacienda Local española. Ello requiere integrar, en su fundamento, no solo la recuperación de las plusvalías que derivan de la acción urbanística, sino y también, la compensación por el impacto medioambiental y el incremento de costes que la ampliación de los núcleos urbanos implica.
La reforma debe partir de varias premisas. En primer lugar, clarificarse si se trata de establecer un gravamen a los propietarios de los inmuebles respecto de los cuales se ha dado un incremento en el precio del suelo, como resultado de acciones urbanísticas que modifican su utilización o incrementan su aprovechamiento. Y no cualquier incremento, porque, para ello, bastaría con establecer un recargo sobre el IRPF y/o el Impuesto sobre Sociedades a favor de los Ayuntamientos.
Tal y como puse de relieve hace años, junto a la también catedrática de la disciplina, mi compañera Ana Mª Juan Lozano, su denominación debería pasar a ser la de “Impuesto sobre la participación en la plusvalía urbanística municipal”. En este sentido, gravaría el beneficio económico derivado del incremento de aprovechamiento en la utilización del suelo, producido por las acciones urbanísticas de regulación y que son competencia de los Ayuntamientos, lo cual les da derecho a participar de este beneficio.
En segundo lugar, su hecho imponible sería el de un tributo directo que grava la participación en este beneficio y con motivo de la transmisión de la propiedad de un terreno urbano, por cualquier título, o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre el mismo.
Por último, su base imponible estaría constituida por la aplicación, al valor catastral actual o al de “referencia”, introducido por la Ley de Prevención del Fraude, de un porcentaje, a fijar por los Ayuntamientos dentro de los límites máximos marcados por la ley, en función del tiempo transcurrido y previa concurrencia de su hecho generador. Determinada la participación en la plusvalía generada por la acción urbanística, como objeto del impuesto, queda relegado ya el problema de la efectividad de la capacidad económica gravada.
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