¿Acceso universal a la información pública?

&ldquoSólo cuando la acción de los responsables...

&ldquoSólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.&rdquo

Esta contundente declaración, contenida en el Preámbulo de la L 19/2013, de 9 diciembre, de transparencia -EDL 2013/232606-, acceso a la información pública y buen gobierno -en adelante, &ldquoLTAIBG&rdquo-, permite apreciar, en sintonía con opiniones autorizadas [Villaverde Menéndez, I. -2019-. El marco constitucional de la transparencia. Revista Española de Derecho Constitucional, 116, 167-191], que la transparencia constituye una dimensión irrenunciable de la legitimación democrática.

Sin embargo, ante la ausencia en una definición constitucional de transparencia, entendida como elemento funcional de la información pública y del buen gobierno, la tarea de hacer emerger sus fundamentos dogmáticos y constitucionales, aunque estimulante, en modo alguno resulta sencilla.

Por eso, sin merma de la trascendencia que la tríada de la transparencia, la información pública y el buen gobierno proyectan sobre el Estado de Derecho y sin relativizar tales conceptos -a mi juicio, cualquier intento de atenuar su importancia resultaría altamente inquietante conviene, sin embargo, evitar su invocación descontextualizada porque, a la larga, provocaría serios inconvenientes para su operatividad, incluso, para su propia existencia.

La lectura literal del art.12 LTAIBG -EDL 2013/232606-, no ofrece dudas de que, en efecto, &ldquo[t]odas las personas tienen derecho a acceder a la información pública.&rdquo

La jurisprudencia ha reiterado -por todas, sentencia núm. 670/2022 de 2 junio, rec. 4116/2020 -EDJ 2022/599944- que el reconocimiento de la titularidad del derecho de acceso se realiza &ldquode forma muy amplia a "todas las personas ", sin mayores distinciones, empleando una fórmula similar a la del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su art.2.1 -EDL 2009/431656 señala que "cada Parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo a acceder ..." a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas.

Esta amplia delimitación subjetiva es igualmente similar a la que resulta del art.105.b CE -EDL 1978/3879-, que reconoce "a los ciudadanos" el acceso a los archivos y registros administrativos.

Como se aprecia con facilidad, en la delimitación subjetiva establecida por el art.12 LTAIBG -EDL 2013/232606 examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven.&rdquo

Ahora bien, como esa jurisprudencia reconoce, el derecho de acceso a la información pública no es ilimitado o absoluto, al existir una serie de límites, impuestos por la materia, por la protección de una serie de intereses -art.14 LTAIBG -EDL 2013/232606- o, en fin, por la normativa de protección de datos -art.15 LTAIBG-.

Bien es cierto que se trata de restricciones por el objeto y no de limitaciones inherentes a la perspectiva que ofrece la legitimación -por tanto, subjetiva para el ejercicio de este derecho. Aun así, tan nítida apreciación sobre ese acceso universal, en el sentido sugerido por el planteamiento analizado, factible desde el ámbito teórico y dogmático, podría difuminarse por un casuismo, siempre imprevisible.

Veamos por qué.

En primer lugar, ciertamente, no se necesita un especial interés para solicitar el acceso a información pública. Así lo corrobora el art.17 LTAIBG -EDL 2013/232606 hasta el punto de que, para evitar equívocos, afirma que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso, aunque puede &ldquoexponer los motivos por los que solicita a información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución.&rdquo

Ahora bien, la propia LTAIBG construye algunas causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a información, sobre la base de una ausencia de justificación, así, el art 18.1.c LTAIBG -EDL 2013/232606 con relación a aquellas solicitudes que &ldquotengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley&rdquo.

De forma semejante acontece cuando, a los efectos de protección de datos personales, el art.15 LTAIBG -EDL 2013/232606 impone la previa ponderación, suficientemente razonada, del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados, ponderación, en la que habrá que tomar en consideración, entre otros criterios, &ldquola justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho.&rdquo

En segundo término, no podemos olvidar que, más allá de la LTAIBG -EDL 2013/232606-, existen regulaciones sectoriales que, presentando sus propias peculiaridades, pueden dar lugar a lógicas diferenciadas como exhibe, por ejemplo, en materia medioambiental, el denominado Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

En tercer lugar, la perspectiva de la Unión Europea parece desmentir el carácter universal del acceso a la información por cuanto, sin perjuicio de que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea tampoco alude a la transparencia, al proclamar el Derecho a una buena administración -art.41 -EDL 2000/94313- se refiere, en particular, al &ldquoderecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial&rdquo, excluyendo, en consecuencia, un reconocimiento abstracto de ese derecho, sin perjuicio, no obstante, de que, ya en el art.42, parezca asumir una concepción del acceso, más genérica, esto es, sin requisitos adicionales de afección o interés, respecto de los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

En cuarto lugar, quizás no resulte congruente postular sinergias de acceso a la información, diferentes, según el sentido en el que éste pretenda producirse o, en otras palabras, dependiendo de quien quiera acceder para que quiera acceder y respecto a qué tipo de información quiera acceder.

Así, las conocidas sentencias de 8 abril 2014, Digital Rights Ireland y otros -C 293/12 y C 594/12 -EDJ 2014/68463 y de 21 diciembre 2016, Tele 2 -C 203/15 y C 698/15 -EDJ 2016/227785 vinieron a restringir la conservación generalizada e indiferenciada de los datos de tráfico y de localización, sobre la base de la Directiva 2002/58/CE sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas -EDL 2002/29506-, en aras de evitar riesgos para la privacidad y, en suma, abusos por parte de los poderes públicos,

Desde entonces, las peticiones de reconsideración -en forma de cuestiones prejudiciales de esa jurisprudencia han sido constantes, haciendo valer los Estados que, la conservación de dichos datos y, en definitiva, el posible acceso de las autoridades a los mismos, constituye baluartes para la defensa de su seguridad nacional a efectos de evitar, por ejemplo, graves atentados terroristas.

Pues bien, pese a ello y sin perjuicio de matices -importantes -, el Tribunal de Justicia ha mantenido la ortodoxia de su jurisprudencia, garantista con la privacidad, como revela, por ejemplo, la lectura sosegada de, entre otras, la sentencia de 6 de octubre de 2020, La Quadrature du Net y otros, C-511/18, C-512/18 y C-520/18 -EDJ 2020/667624-.

Este tema, como pretexto, alienta una reflexión final pues, en la ponderación de los intereses concurrentes, el Tribunal de Luxemburgo prima la privacidad frente a la funcionalidad del acceso a determinados datos con relación al mantenimiento de la seguridad pública lo que, a la postre, comporta restringir de forma severa el acceso de los poderes públicos a los datos tratados y gestionados por privados, esto es, por empresas, por administrados, en definitiva, por los ciudadanos.

Pues bien, sin perjuicio de las diferencias, enormes y estructurales, entre acceder para obtener información pública o acceder a determinados datos para, por ejemplo, prevenir o evitar actos criminales, podría plantearse si, de un modo u otro, resultaría posible establecer cierto parangón o paralelismo.

En otras palabras, si hay serias restricciones para conocer, acceder o utilizar determinados datos que, incluso, permitirían garantizar o procurar una finalidad tan vital para los intereses de un Estado -y de la sociedad que aglutina-, como la defensa de su seguridad pública, cabe preguntarse si resulta justificado asumir, como línea de principio, un acceso universal en el sentido contrario, es decir, por parte de empresas, administrados o ciudadanos con relación a la información gestionada por los poderes públicos.

Más allá de las respuestas que puedan ofrecerse al planteamiento esbozado, las claves residen, en mi opinión, en mantener interpretaciones alejadas de posiciones maximalistas, pues el acceso a la información exigirá, siempre, la debida y oportuna ponderación de los intereses tutelados por el ordenamiento jurídico.

La Constitución y, sobre todo, la ley a la que aquella remite...

La Constitución y, sobre todo, la ley a la que aquella remite para la regulación de la cuestión que el caso nos plantea son claras en cuanto al alcance subjetivo del derecho al acceso a la información al utilizar -en el art.12 L 19/2013, de 9 diciembre -EDL 2013/232606-, la expresión &ldquotodas las personas&rdquo.

Dicha expresión no puede considerarse, desde luego, baladí, o no deliberada, o empleada por el legislador sin ser consciente de su significado antes al contrario, ha de entenderse directamente dirigida al reconocimiento de un derecho que ha de reputarse, prima facie, de carácter universal desde el punto de vista subjetivo y, por tanto, no limitado por razones de nacionalidad o de vinculación con el territorio de la Administración Pública a la que se dirige la petición.

Es más: la previsión legal según la cual &ldquoel solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información&rdquo favorece esta interpretación en relación con el carácter absolutamente general del derecho reconocido en la Constitución y desarrollado en la ley citada.

Esa universalidad del reconocimiento tiene una lógica aplastante que deriva del propio contenido del derecho, pues no puede -ni debe haber zonas opacas en el desenvolvimiento de la actuación administrativa, de suerte que no hay razón alguna para, en principio, negar una legitimación activa general a todos los ciudadanos para que conozcan qué contenido tienen los &ldquodocumentos que obran en poder de las entidades correspondientes&rdquo, aunque solo porque los mismos pueden afectar no ya solo a sus derechos e intereses legítimos -no limitados por razones de vinculación territorial, al menos en principio-, sino al interés general al que debe someter su actuación la Administración pública.

Si la Constitución hubiera querido restringir esa legitimación a alguna suerte de vínculo -subjetivo u objetivo con el territorio o con la materia en cuestión, no hubiera utilizado en el art.105.b -EDL 1978/3879 la expresión &ldquociudadanos&rdquo, remitiendo a la ley la regulación del acceso. Y, desde luego, si la ley que desarrolla ese derecho hubiera entendido posible una limitación general por razones de &ldquovinculación con nuestro territorio&rdquo -como el caso nos plantea no hubiera utilizado la expresión, ya mencionada, de &ldquotodas las personas&rdquo.

Sea como fuere, la posibilidad de que el ejercicio del derecho pueda afectar -de manera indeseable o improcedente a materias especialmente sensibles, o al orden público, o a la seguridad nacional, o, sobre todo, a otros datos privados de otros individuos se evita en la ley de desarrollo estableciendo unos límites a aquel ejercicio que salvaguardan, en todo caso, la presencia de eventuales valores superiores que puedan estar concernidos o datos personales que sean dignos de protección y que el interesado no tenga por qué conocer.

En esta ponderación -entre el derecho reconocido en la Constitución y en la ley y las limitaciones previstas resultará esencial, en una posible denegación del derecho al acceso o en un reconocimiento parcial del mismo, la motivación de la resolución administrativa que debe dictarse y la aplicación en la misma del principio de proporcionalidad en atención al caso concreto y teniendo especialmente en cuenta, como la propia ley señala, &ldquola concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso&rdquo.

En definitiva, la ausencia de vinculación subjetiva del peticionario con nuestro territorio no es, ni puede ser, un motivo de denegación del derecho de acceso a la información pero dicho acceso puede denegarse -o concederse parcialmente en atención a alguna de las limitaciones previstas en la ley, lo que deberá hacerse en todo caso ponderando debidamente las circunstancias concurrentes y teniendo en cuenta, en cada caso concreto, la presencia de qué intereses públicos o privados deben considerarse prevalentes en esos supuestos.

Se salvaguardan así los dos &ldquoriesgos&rdquo que un reconocimiento indiscriminado y sin control entrañarían: el de poder afectar a seguridad nacional o al orden público y el de perturbar los derechos de los demás que sean dignos de protección prevalente, extremos que deben tenerse en cuenta a la hora de dictar la resolución motivada y proporcionada que dé respuesta a la petición de acceso.

El 28 de septiembre de cada año -desde 2015- se celebra el D&...

El 28 de septiembre de cada año -desde 2015 se celebra el Día Internacional del Derecho de Acceso Universal a la Información, más popularmente conocido como el derecho &ldquoa saber&rdquo, de cuyo estudio resulta la falta de previsión normativa expresa respecto a la cuestión jurídica por la que se nos pregunta. Ahora bien, tanto del tenor literal de la que se citará a continuación como, fundamentalmente, de su espíritu, cabe anticipar ya mi posición favorable, en gran medida, a reconocer un derecho de acceso universal a la información pública por las razones que siguen.

El acceso a los archivos y registros administrativos -con las salvedades correspondientes se reconoce en el art.105.b CE -EDL 1978/3879 a &ldquolos ciudadanos&rdquo. Dejando a un margen los fundamentos de las distintas posiciones doctrinales acerca de la naturaleza jurídica de este derecho, lo cierto es que si se entendiera como parte de la libertad de expresión, ex art.19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos -EDL 1979/3822-, que reconoce el derecho &ldquode recibir informaciones&rdquo y en similares términos el art.10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos -EDL 1979/3822-, en cuanto criterio acogido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cabe sostener su titularidad en un sentido muy amplio, sin restricciones por razones nacionales o territoriales.

Si lo consideramos no como un derecho fundamental sino como un derecho de configuración legal -STS 19 mayo 2003 -EDJ 2020/524674--, acudiendo a la L 19/2013, de 9 diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -EDL 2013/232606-, nos encontramos con que su art.12, en desarrollo y en los términos del art.105.b CE -EDL 1978/3879-, se reconoce a &ldquoTodas las personas&rdquo, sin incorporar en todo su texto ninguna restricción o limitación por razón de nacionalidad o de territorio. Es más, en la amplia configuración de la titularidad del derecho en cuestión el art.17 que regula la solicitud de acceso a la información, prevé que &ldquoEl solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información&rdquo -apartado 2-, de modo que si el legislador hubiera querido introducir alguna restricción a su ejercicio desde el punto de vista subjetivo, podría haberlo hecho. Y no lo hizo porque ya en la Exposición de Motivos se deja claro que es un &ldquoderecho de amplio ámbito subjetivo&rdquo y que se configura &ldquode forma amplia&rdquo, siendo sus titulares &ldquotodas las personas&rdquo.

En este sentido y en interpretación de dicho texto legal se ha pronunciado recientemente el Tribunal Supremo en una sentencia de 2 junio 2022 -recurso 4116/2020 -EDJ 2022/599944-, en la que se hace eco de pronunciamientos anteriores -SSTS 25 marzo 2021 -recurso 2578/2020 -EDJ 2021/527353 y de 12 noviembre 2020 recurso 5239/2019 -EDJ 2020/725063-, afirmando que reconoce la titularidad del derecho de acceso de forma muy amplia a todas las personas, sin mayores distinciones, empleando una fórmula similar a la del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su art.2.1 -EDL 2009/431656 señala que &ldquocada Parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo a acceder..." a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas&rdquo.

Ahora bien, también existen textos normativos internacionales que imponen restricciones, como el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -art.15.3 -EDL 1957/52--, que lo limita a &ldquoTodo ciudadano de la Unión&rdquo y a &ldquotoda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro&rdquo. Tales limitaciones no dejan de tener una razón lógica, que no cabe desconocer, y es que si el fundamento del derecho de acceso a la información pública, según la Exposición de Motivos de la L 19/2013 -EDL 2013/232606-, se encamina sustancialmente a dar satisfacción a los ciudadanos para que puedan conocer &ldquocómo se toman las decisiones que les afectan&rdquo para que los poderes públicos comiencen a &ldquoresponder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos&rdquo, fortaleciéndose con ello el sistema democrático en todas sus facetas -social, económica, política, etc.-, resulta razonable que las normativas correspondientes limiten el ejercicio del derecho a los ciudadanos que están vinculados a sus respectivos poderes públicos, por razón de nacionalidad y/o territorio.