1.- La perspectiva de la autonomía de las Cámaras. -El límite absoluto en el Derecho Constitucional de la cláusula de libertad de palabra y debate. -Inviolabilidad de la Cámara, orden del día y suspensión de las sesiones
Una Cámara legislativa tiene la función de aprobar las leyes, subordinadas a la Constitución y de controlar al Gobierno. Para ello, se atribuyen a las Cámaras unos poderes dirigidos al libre ejercicio de tal función, que se concretan en el procedimiento legislativo y en el procedimiento de control de la acción del Gobierno.
Esos poderes no están sometidos como principio general a su confirmación, expresa o tácita, por otros órganos ajenos a la Cámara. Son autónomos y esa autonomía es reconocida en las normas que regulan los citados procedimientos. Son los propios órganos de la Cámara los que acuerdan sobre los trámites y los actos parlamentarios, con algunas excepciones, cada día menos justificables, derivadas de las competencias del Gobierno en la citada tramitación, sobre todo en materia presupuestaria. (Artículo 134.6 de la Constitución.)
Para el cumplimiento de sus funciones se establece una protección funcional de la actividad, que es recogida por el artículo 66.3 de la Constitución. Esta protección funcional ha sido interpretada casi unánimemente por la doctrina especializada como la aprobación de una serie de normas de carácter penal que se dirigen a establecer penas aflictivas por determinados actos que contradicen la autonomía de las Cámaras o que perturben su independencia. No se ha analizado la propia protección funcional en sí, sobre todo en relación con los Poderes ejecutivo y judicial, en lo que se refiere a las libertades del Parlamento y de los parlamentarios como colectivo, es decir, aquellas normas que en desarrollo de esa protección funcional limitan la intervención de estos otros Poderes en el desarrollo de las sesiones, el orden del día y las competencias parlamentarias.
Hay que recurrir, inevitablemente, al Derecho Constitucional normativo más antiguo y experimentado, al inglés y al norteamericano.
La Bill of Rights de 1689 contiene una Cláusula de protección de los debates y procedimientos del Parlamento expresada en muy amplios términos: “That the freedom of speech and debates or proceedings in Parliament ought not to be impeached or questioned in any court or place out of Parliament”; Es especialmente relevante que la protección se extienda a los procedimientos, y que se establezca en relación con la libertad de debate, que se extenderá a los privilegios —que no son tales, a pesar de su inexacta denominación— de inviolabilidad y de inmunidad.
La Speech and Debate clause es un límite a las interferencias en el debate que está reconocido en la propia Constitución de los Estados Unidos. En la sentencia Eastland v. U.S. Servicemen’s Fund, 421 U.S. 491, 502 (1975), el Tribunal Supremo afirma: “Just as a criminal prosecution infringes upon the independence which the Clause is designed to preserve, a private civil action, whether for an injunction or damages, creates a distraction and forces Members to divert their time, energy, and attention from their legislative tasks to defend the litigation. Private civil actions also may be used to delay and disrupt the legislative function.”) ; Brewster, 408 U.S. at 507 (noting that the Clause exists to protect the integrity of the legislative process by insuring the independence of individual legislators); Powell v. McCormack, 395 U.S. 486, 505 (1969) (stating that [t]he purpose of the protection afforded legislators is . . . to insure that legislators are not distracted from or hindered in the performance of their legislative tasks by being called into court to defend their actions); Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367, 377 (1951) (Legislators are immune from deterrents to the uninhibited discharge of their legislative duty, not for their private indulgence but for the public good . . . The privilege would be of little value if they could be subjected to the cost and inconvenience and distractions of a trial . . .).
En Eastland se dice también: “Moreover, whether a criminal action is instituted by the Executive Branch, or a civil action is brought by private parties, judicial power is still brought to bear on Members of Congress and legislative independence is imperiled. We reaffirm that once it is determined that Members are acting within the "legitimate legislative sphere" the Speech or Debate Clause is an absolute bar to interference. Doe v. McMillan, 412 U. S., at 314.”
Y añade, en cuanto al ámbito de la actividad protegida: “In determining whether particular activities other than literal speech or debate fall within the "legitimate legislative sphere" we look to see whether the activities took place "in a session of the House by one of its members in relation to the business before it." Kilbourn v. Thompson, 103 U. S., at 204. More specifically, we must determine whether the activities are "an integral part of the deliberative and communicative processes by which Members participate in committee and House proceedings with respect to the consideration and passage or rejection of proposed legislation or with respect to other matters which the Constitution places within the jurisdiction of either House." Gravel v. United States, 408 U. S., at 625. See Doe v. McMillan, supra, at 313.”
En España la Constitución, en su artículo 66.3, hace referencia a que las Cortes Generales son inviolables, a la vez que en el artículo 71 se establece la inviolabilidad de los diputados y senadores. La primera alusión es de difícil precisión y los antecedentes no aclaran bien lo que se quiso decir, aunque se apuntó por un representante de la ponencia, el señor Peces Barba, a la cuestión de la protección frente a interferencias en su funcionamiento y no solamente como especial protección penal, que es como se ha venido interpretando con recurso a la metáfora, siempre un recurso engañoso, al vincular o asociar el efecto, la inviolabilidad, con el origen de la protección, la norma penal. Lo único cierto es que la primera se precisa respecto de las Cortes mientras que la segunda se refiere a los diputados, lo que no excluye que se puedan interpretar conjuntamente. A ese artículo hay que añadir la inclusión en la Constitución de la garantía de funcionamiento de carácter objetivo consistente en la autonomía de las Cámaras, que establece el artículo 72.
Primero, hay que destacar que la cuestión que aquí se plantea no es la sujeción de las Cámaras a la Constitución. Las Cortes Generales están vinculadas por la Constitución en virtud del artículo 9.1 de la misma. Lo que las Cortes aprueban está sometido a los diversos tipos de recursos y procedimientos admisibles, y, en su caso a las medidas cautelares, fundamentalmente la suspensión del acuerdo, que se pidan respecto de esos contenidos. Pero ello no quiere decir que en su funcionamiento diario no sean libres. Lo son. Esa libertad se concreta en una autonomía de procedimiento. Lo que se plantea con la inviolabilidad es si, por poner un ejemplo, y eso es lo que ha ocurrido en diciembre de 2022, puede imponerse por otro Poder el acto de procedimiento, lo que podríamos llamar el interna corporis puro, lo que se extiende al contenido de la actividad propia de las Cortes. No se refiere a la consecuencia del debate y votación, el acuerdo, que es finalmente recurrible, sino al mismo debate y votación. Esa pregunta se refiere a una garantía de procedimiento, que no se refiere sino al mismo, siendo el resultado de la deliberación plenamente justiciable por cualquiera de los medios legalmente previstos.
La referencia de la Constitución a la inviolabilidad es una referencia claramente institucional, como lo contrapuesto a lo estrictamente individual. La inviolabilidad, al margen de la del artículo 71, es una protección de la existencia, subsistencia, autonomía y funcionamiento de la Cámara. Sin todas y cada una de esas características la Cámara carece de libertad y lo que la cláusula trata de conseguir es una garantía de autonomía que se refiera a los trámites del procedimiento legislativo. La citada garantía excluye absolutamente la adopción de una medida cautelar, del tipo que sea, —stay o injunction— sobre esos actos de procedimiento, aunque también puedan ser recurridos. Hay que insistir que esto no supone una inmunidad de lo acordado o aprobado, en sus diversos niveles, pero sí de los actos de procedimiento, en tanto estén “within the legitimate legislative sphere", con un amplio margen de apreciación., por la propia naturaleza de las cosas.
La referida autonomía se refiere a conceptos centrales del procedimiento parlamentario. La fijación del orden del día y la continuidad de la sesión parlamentaria es un aspecto que tuvo su época culminante en el parlamentarismo de la III República y en los comentarios a tal efecto. El orden del día es un punto de referencia del esquema del parlamentarismo. Su fijación corresponde a la propia Cámara, con alguna excepción. La vinculación de la Cámara al orden del día es, salvo casos de modificación por la propia Cámara, total y absoluta. De ahí también deriva que ha de hacerse mención de la posibilidad de modificación del mismo, con arreglo a las normas establecidas, y de la suspensión de las sesiones, dos conceptos que forman parte de ese núcleo central del parlamentarismo, dos aspectos ignorados por el Auto de 19 de diciembre de 2022 que excluyó del debate y votación en el Senado un asunto parlamentario en los términos en que había sido aprobado por el Congreso de los Diputados, confundiendo sujeción a la Constitución con el carácter vicario de las potestades de las Cámaras.
En los Reglamentos de las Cámaras no existe referencia alguna a la suspensión, a diferencia de la modificación del orden del día. La palabra suspensión se refiere exclusivamente a la suspensión del diputado por las causas típicas que se mencionan. Esta omisión no puede entenderse como una libertad de acordar la suspensión, sino que debe limitarse a la existencia de una causa suficiente. En caso de que no se de esa circunstancia excepcional o extraordinaria, no cabe recurrir a una medida como es la supresión del trámite. Eso es una técnica ilegítima de completar el Reglamento de la Cámara por una vía judicial y sin acción.
2.- La protección de las sedes de las Cámaras y el ejercicio de poderes de intervención generales
Si la protección funcional es interpretada como hemos hecho hasta aquí, se soluciona una cuestión relacionada, la de la adopción de medidas sobre los órganos de las Cámaras por los órganos judiciales de intervención por razón de sus funciones en los diversos órdenes jurisdiccionales, o por los órganos administrativos que tendrán por límite la interferencia en la actividad propia del Congreso. Es evidente que si los actos de intervención no afectan a esa actividad propia de la Cámara parlamentaria, sino que se limitan a actos de administración o de gestión no parlamentarios, propios de su estructura administrativa, las Cámaras no tienen un nivel de protección diferencial, ni siquiera por el llamado privilegio de sede, recogido en algún precepto obsoleto de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. La investigación de los delitos, la adopción de medidas de ejecución civil o la intervención por virtud de potestades generales de los entes públicos —urbanismo, condiciones de trabajo, protección de la igualdad y no discriminación, actos de ejecución de la potestad tributaria, seguridad, aplicación de la norma penal o sancionadora— se ejercen siempre con arreglo a las condiciones generales, pues no interfieren por definición en la actividad parlamentaria. Son actos de gestión no parlamentarios, según los hemos definido, utilizando una pareja de contrarios que es conocida en el Derecho: actos de autoridad-actos de gestión, entendiendo por los primeros los que son acordados, sea de fondo o de procedimiento, en el ejercicio de las funciones parlamentarias.
Esa distinción entre actos de autoridad y actos de gestión, aunque importada de otro sector del Ordenamiento, el ámbito del recurso de exceso de poder en la jurisdicción contencioso-administrativo en Francia, es también de aplicación a las Cámaras. El acto parlamentario, como ya hemos visto, está protegido frente a la intervención exterior. Esa es la auténtica interpretación de la inviolabilidad a que se refiere el artículo 66.3, no la protección penal, que es evidentemente una consecuencia de la inviolabilidad. La protección funcional es el principio a priori y el establecimiento de penas a tal efecto es su consecuencia, junto con la existencia de poderes disciplinarios y de mantenimiento del orden en la Asamblea. Esos son poderes ancilares, es decir, instrumentales, que no se consideran ejercicio de potestad legislativa o de control, de evidente importancia y que sin embargo no excluyen a las Cámaras de la eficacia obligatoria de las normas y de su cumplimiento. En lo no cubierto por el principio de especialidad rigen las normas generales, conforme a la distinción entre Derecho General y Derecho Especial.
En lo que se refiere a una entrada y registro en lugar cerrado, o en cualquier diligencia de instrucción, si bien es cierto que, de acuerdo con el artículo 548 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, el Juez necesitará para la entrada y registro en el Palacio de cualquiera de los Cuerpos Colegisladores la autorización del Presidente respectivo, no cabe sostener hoy que estos límites, menos aun con carácter discrecional, deban añadirse al requisito de la resolución dictada por el juez competente, conforme a procedimiento y debidamente motivada, es decir, los requisitos generales de la resolución conforme a las normas generales de la ley. Así se ha actuado recientemente de forma correcta en el Congreso de los Diputados en un caso penal, ordenando la ejecución inmediata del auto dictado por el Juzgado de Instrucción.
Naturalmente, siempre caben medidas en un principio lícitas pero cuestionables en cuanto a su finalidad. Con ello nos referimos a medidas que aunque directamente no planteen problema, supongan una afectación del principio de autonomía que es la manifestación de la protección funcional del Parlamento. En ese supuesto de afectación de la autonomía por un acto de gestión sí podría plantearse una excepción a la regla de su sumisión a la ley, aunque interpretando siempre la protección en los términos dichos. La finalidad se convierte en clave de análisis, del mismo modo que ocurre en la prerrogativa individual de inmunidad, y si se entiende que el acto de gestión persigue lisa y llanamente la intromisión cabe extender al mismo la prohibición de eficacia. Si la medida es interpretada por la propia Cámara como en exceso del poder general de intervención y dirigida a limitar la autonomía de una forma indirecta cabe invocar la excepción de acto perjudicial y cuestionarlo en su ejecución o en la vía de recurso. Cualquier otra opción dejaría a las Cámaras sin defensa alguna frente a excesos o abusos de las potestades a las que nos hemos referido que puedan considerarse una vulneración de la autonomía, con una margen de apreciación que no equivale a incumplimiento sin más de la orden o del acto de ejecución de que se trate.
Igualmente, a los efectos de poder identificar lo que son esos excesos en el uso de potestades ordinarias, se debe seguir el criterio antes expuesto den la citada jurisprudencia, en cuanto la limitación al ejercicio de esas potestades puede provenir de que afecten a una "integral part of the deliberative and communicative processes by which Members participate in committee and House proceedings with respect to the consideration and passage or rejection of proposed legislation or with respect to other matters which the Constitution places within the jurisdiction of either House." Es ese proceso el singularmente protegido, por una finalidad legitima, donde el concepto de ponderación tiene un papel importante, pues hay que valorar dos intereses que pueden estar en conflicto, la aplicación de la norma general y el funcionamiento autónomo de la Asamblea.
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