En el Informe, la AIReF señala que la crisis sanitaria sigue condicionando la actividad económica y proyecta todavía una elevada incertidumbre sobre la intensidad de la recuperación de la economía. A corto plazo, la aceleración del proceso de vacunación en consonancia con los planes anunciados por las autoridades sanitarias, tras un comienzo más lento de lo previsto, determina de manera esencial las posibilidades de recuperación de las actividades que conllevan mayor interacción social, de especial relevancia en la economía española. A esto se une la dificultad para estimar con el rigor necesario el impacto del PRTR a lo largo del horizonte de previsión con la escasa información disponible sobre el calendario de ejecución de los fondos y el detalle de los proyectos de inversión y de las reformas.
En concreto, la AIReF considera que el crecimiento previsto para 2021 es factible si los avances en el proceso de vacunación o el desarrollo de nuevos tratamientos permiten avanzar en el control de la pandemia y si comienzan a materializarse las inversiones contempladas en el PRTR en la segunda mitad del año. En particular, el escenario del Programa de Estabilidad contempla un crecimiento del PIB del 6,5% en 2021, casi tres puntos porcentuales inferior al crecimiento del 9,8% con que se elaboraron los Presupuestos Generales del Estado para ese año. Las estimaciones de la AIReF publicadas en el Informe de Presupuestos Iniciales plantean un crecimiento del PIB del 6,6% en ese año, bajo supuestos similares.
Las sucesivas oleadas de la pandemia y el retraso en la ejecución de los proyectos del PRTR justifican la revisión a la baja en las previsiones del Gobierno. La crisis sanitaria ha seguido condicionando de manera notable la actividad económica en 2020 y 2021, impidiendo la reactivación de gran parte de las actividades sociales y de los flujos de turismo internacional y frenando la recuperación del empleo. Además, la implementación del PRTR -que se suponía que podría impulsar el crecimiento ya desde comienzo del año- se ha retrasado, de manera que el impacto que el Gobierno asignaba a 2021 en el documento de los PGE, de 2,6 puntos, ahora se reduce.
Más a medio plazo, las previsiones del Gobierno suponen que el PIB registra un crecimiento, un 7% en 2022, para retornar al final del horizonte de previsión hacia tasas superiores a las estimaciones de crecimiento potencial previas a la crisis, con tasas del 3,5% en 2023 y del 2,1% en 2024. El elevado crecimiento estimado en 2022 refleja la reactivación del turismo internacional, cuya materialización depende de los avances en el proceso de vacunación y del levantamiento de las restricciones a los viajes internacionales. A ello se une un impacto notable del PRTR -el impacto promedio en el período 2021-2023 es de 2 puntos en las estimaciones del Gobierno.
La AIReF considera que este crecimiento es realizable si remite la pandemia a nivel global, si los proyectos incorporados en el PRTR se ejecutan en los plazos, si se cumplen los requisitos establecidos a nivel europeo y si los proyectos tienen la calidad suficiente para alcanzar los efectos multiplicadores esperados. La posterior convergencia del crecimiento del PIB en los años 2023-2024 a tasas algo superiores al crecimiento potencial estimado antes de la crisis también puede ser realista de acuerdo con las estimaciones de la AIReF, sujeto al diseño del PRTR.
Los deflactores del cuadro macroeconómico y la composición del crecimiento, que tienen influencia en la determinación de las magnitudes fiscales, también son realistas de acuerdo con las estimaciones de la AIReF. Y el resto de los supuestos sobre la evolución del entorno exterior se consideran plausibles. Las hipótesis básicas respecto al crecimiento de los principales socios, la evolución del precio del petróleo y los tipos de interés que sustentan el escenario macroeconómico del Gobierno son consistentes con las previsiones más recientes de los organismos internacionales y con la evolución de los mercados financieros y de materias primas, si bien la reciente evolución alcista de los tipos de interés a largo plazo plantea algún riesgo.
Con la información disponible en la actualidad, la AIReF alerta de que los riesgos se encuentran sesgados a la baja. La prolongación de la pandemia o una eventual cronificación de la enfermedad, que en estos momentos no se pueden descartar, podrían tener efectos permanentes sobre el tejido productivo y reducir las posibilidades de crecimiento a medio plazo. En el lado contrario, avances más rápidos en la resolución de la crisis sanitaria conllevarían una reducción de la incertidumbre y podrían propiciar que las elevadas tasas de ahorro forzoso acumuladas se trasladen al gasto de las familias.
Impacto del PRTR
En el Informe, la AIReF hace notar la incertidumbre existente en torno a las estimaciones del impacto macroeconómico del PRTR, un elemento esencial en el escenario de previsión del Programa de Estabilidad. El Gobierno estima que el impacto conjunto de este Plan sobre el crecimiento del PIB será de 2 puntos en el promedio del período 2021- 2023. Aunque las estimaciones estilizadas realizadas con los modelos econométricos de la AIReF arrojan resultados similares, la AIReF alerta de la alta incertidumbre existente en torno a ese impacto. Por un lado, más allá de las líneas estratégicas descritas en el documento ‘España Puede’, no se conoce ni el detalle de los proyectos aprobados, ni los plazos de ejecución, ni el contenido de las reformas estructurales que acompañarán al Plan en áreas nucleares para el crecimiento económico como el mercado de trabajo, el sistema de pensiones o la reforma tributaria. Sin esta información, la AIReF asegura que resulta muy difícil juzgar los efectos multiplicadores sobre el crecimiento y el empleo, la capacidad de atracción de la inversión privada y sus potenciales efectos sobre el potencial de crecimiento de la economía y la productividad.
Además, la evidencia empírica sobre el impacto macroeconómico asociado a alguno de los componentes del Plan es escasa. Sugiere que el gasto en inversión en capital físico, tecnológico y humano lleva asociado un impacto elevado sobre el PIB y el empleo, especialmente cuando se produce en períodos de recesión y se lleva a cabo de manera coordinada en un conjunto de países, como es el caso de los fondos Next Generation EU; además los efectos asociados al capital tecnológico y humano tienden a perdurar en el tiempo, especialmente si se acompañan de reformas estructurales. Sin embargo, apenas hay evidencia sobre los efectos macroeconómicos de inversiones tan novedosas como la Estrategia de Inteligencia Artificial o la hoja de ruta del hidrógeno, por poner algún ejemplo.
Según la institución, el impacto del PRTR requiere el cumplimiento de requisitos exigentes. Para que el PRTR tenga el efecto previsto es necesario que se diseñen proyectos de calidad, se acompañe de las reformas estructurales adecuadas y que no se produzcan retrasos en la absorción de recursos y en la ejecución de los proyectos.
Recomendaciones
Para aumentar el rigor del proceso de aval, la AIReF reclama más información sobre las medidas de carácter presupuestario y fiscal incorporadas en el escenario macroeconómico. Aunque la ley establece que el aval se refiere exclusivamente al cuadro macroeconómico y no al escenario sobre las finanzas públicas, dadas las interrelaciones existentes entre ambos elementos, la AIReF considera que para realizar el aval con mayor rigor sería necesario disponer de un mayor detalle sobre las medidas incorporadas, especialmente cuando estas son de la entidad de las contenidas en el Plan Europeo de Recuperación Transformación y Resiliencia.
Con el fin de hacer más transparente y eficiente el proceso de aval del cuadro macroeconómico, la AIReF reitera la recomendación al Gobierno para que, en línea con las prácticas habituales en los países de nuestro entorno en lo que se refiere a la interacción entre el Gobierno y la Institución Fiscal Independiente Nacional, se regule el flujo y el calendario de intercambio de información mediante un convenio o “memorando de entendimiento”.
