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Límites del derecho a disolverla, conforme al Estatuto de Autonomía

La disolución de la Asamblea de Madrid

Tribuna
Disolucion Asamblea de Madrid

1. El llamado Decreto de disolución
El poder de disolución extingue un Parlamento antes del plazo previsto para su disolución. En la génesis histórica de la figura, el citado derecho es un derecho inicialmente del Rey, formando parte de los llamados poderes de prerrogativa, aunque se ejerza a través del Consejo. De ahí pasará a los poderes efectivos del Presidente del Consejo o del Gabinete, aunque formalmente siga acordando la disolución el Rey. En cierto modo, moción de censura y decreto de disolución son dos elementos compensadores de los respectivos poderes ejecutivo y legislativo, aunque esa compensación sea una forma ciertamente aproximada y, sobre todo, simplificada, de describir la verdadera situación de la Cámara y el Gobierno. Si el candidato a Presidente del Gobierno, en este caso, el de la Comunidad, no puede acceder al cargo sin ser investido, y puede ser destituido por una moción de censura, tiene sin embargo un poder que sirve para extinguir la legislatura sin que ello suponga necesariamente su abandono del cargo.

En ambos casos se trata de uno de los controles interórganos a los que se refirió Karl Loewenstein en su obra, como característicos de la forma de gobierno parlamentaria. La doctrina se referirá también a los checks and balances, traducido a veces como frenos y contrapesos, situados en la doctrina llamada separación de poderes. Esta doctrina tiene antecedentes muy diferentes en la filosofía y en el Derecho, si bien la efectividad de su proclamación  diferencia los antecedentes más remotos en el tiempo. La forma constitucional de poderes separados fue reconocida ya en los autores griegos y romanos, siendo tradicional la referencia a la obra de Polibio. No obstante, estos antecedentes eran referidos a una Constitución entendida en el sentido de orden social, no en el marco de una Constitución normativa.

Será Harrington en The Commonwealth of Oceana, el que planteará por primera la idea de poderes separados, en un complicado panorama de influencias, colaboraciones, impedimentos y restricciones de unos poderes sobre otros,  aunque en la formulación original no se trata estrictamente de una teoría de la separación. Los autores como el citado que se ocuparon de la cuestión conocieron los modelos de las formas de gobierno platónicas y aristotélicas y las reflexiones sobre el estudio empírico de los gobiernos, pero no se puede establecer una continuidad con las mismas, pues el marco conceptual de la decisión originaria de la división de los poderes  no tiene absolutamente nada que ver con la especulación y la práctica política griega.

Bolingbroke se referirá a frenos recíprocos, controles recíprocos, con referencias a to check, to counterwork, to arrest, to restrain, etc. Montesquieu formalizará con mayor precisión la teoría de la separación, distinguiendo entre el poder legislativo, el ejecutivo para asuntos exteriores y el ejecutivo para la política interna, afirmando que el poder de juzgar, en cuanto reflejo de la ley, es en cierto modo nulo.[1] Si bien lo que dijo Montesquieu fue mucho más que esto, su formalización de poderes separados era estrictamente tributaria de los precedentes señalados, y de la mencionada esencialidad de las tres funciones, que coincidiría en su mayor parte con la que efectuó John Locke. [2]

La historia de las disoluciones de las Cámaras es conflictiva. Cabe aquí mencionar la disolución practicada por el Presidente MacMahon en Francia, la disolución del Reichstag por el canciller Von Papen en septiembre de 1932, en confluencia con una moción de censura, y la disolución de las Cortes de la Segunda República en 1936, que dio lugar a la destitución del Presidente de la Republica.  Son todos ellos ejemplos de una cierta contradicción en la teoría del gobierno parlamentario, pues la relativa autonomía de Gobierno y Parlamento desaparecen cuando a cada uno de dichos mismos órganos se atribuye un derecho a terminar anticipadamente el mandato del otro. Es una contradicción interna del sistema de separación, pero no lo es en cambio del régimen parlamentario.

 

2.-Las condiciones y efectos del acuerdo de disolución de la Asamblea de Madrid
En el caso de la Comunidad de Madrid, el derecho a la disolución  es un derecho político que se ejerce por la Presidencia de la Comunidad personalmente y con competencia exclusiva, autónomo, discrecional y efectivo por sí  mismo.   La naturaleza de la institución, que en este caso lo es, determina sus características.

La capacidad de disolver la Cámara es personal, indelegable y exclusiva. No cabe sino su ejercicio por la autoridad que la tiene encomendada, en este caso, la Presidenta de la Comunidad de Madrid, no admitiéndose la delegación en este caso - con aplicación de la non delegation theory en su esplendor-  ni teniendo que compartirla con otras autoridades, que es a lo que se refiere el que sea una competencia exclusiva de su cargo.

El citado derecho es autónomo. Además de las circunstancias ya mencionadas  eso significa que no está condicionado a autorización, aprobación o acto de confirmación que se requiera para su validez y eficacia. La autonomía es en este caso la característica de la independencia orgánica y funcional en el ejercicio de esa concreta competencia. El derecho de disolución no requiere la conformidad del Gobierno sino su deliberación  previa, sin que ello determine una posibilidad de intervenir en el acuerdo de la disolución.

El derecho de disolución es discrecional. Esto debe interpretarse en el sentido de discrecionalidad política, la más amplia de las reconocidas en el ámbito de la discrecionalidad, en la clasificación de Galligan[3]. Esta característica puede derivarse tanto desde la visión del ejercicio por el titular de la potestad, que no está sometido a límites, como desde la perspectiva de su control, en cuanto puede determinarse  también que no existen estándares judicialmente manejables de una revisión por la autoridad judicial. Desde una perspectiva y desde la otra, el acto se dicta en el ejercicio del mayor grado de libertad posible en el ejercicio de una potestad pública.

Con destacada importancia en el caso que ha dado origen a la actual situación den la Comunidad de Madrid el acuerdo de disolución es ejecutivo, o si se prefiere, inmediatamente ejecutivo. Este concepto no tiene nada que ver con la validez o con la eficacia, sino con la vinculación, es decir, sobre el deber de cumplimiento, que afecta de forma directa a la Cámara disuelta.  Los efectos a los que se refiere el artículo 39 de la Ley 39/2015, tras referirse el articulo 38 a la ejecutividad,   se refieren precisamente a la vinculación u obligatoriedad de su cumplimiento, que se inicia “desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. El artículo 38 de la misma ley se referirá a la ejecutividad,

Si bien esta es una norma relativa a los actos administrativos, es de plena aplicación a los actos jurídico-públicos, como viene confirmado incluso en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Madrid por el artículo 51 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.- “1. Los actos y acuerdos de las autoridades y órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid serán inmediatamente ejecutivos, con los límites señalados en los artículos 101 y 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo.”

La cuestión tiene un alcance mayor, en cuanto se trata de referirse a la naturaleza de las potestades públicas derivadas de los efectos de la soberanía. El ejercicio de los poderes soberanos por el Estado no está sometido a requisitos adicionales de eficacia que la firma del acto, por principio. Es decir, la autoridad resuelve con plenos efectos, salvo que en su  misma decisión o en la ley se salve esa circunstancia. Sin el carácter vinculante inmediato, sin los efectos desde que se firma, no cabe imaginar la idea de potestad ni menos aún de potestad soberana.

Los límites del derecho a disolver la Cámara vienen enunciados con la correspondiente reserva de regulación en el artículo 21 del Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. La disolución con anticipación al termino natural de la legislatura, en los términos del artículo 21 de la citada Ley,  es contraria a Derecho (i) cuando reste menos de un año para la terminación de la legislatura, (ii) cuando se encuentre en tramitación una moción de censura o (iii) cuando este convocado un proceso electoral estatal, a lo que cabe añadir un límite más, en el sentido de que no procede nueva disolución  de la Asamblea antes de que transcurra un año desde la anterior.

Ejercida por la Presidenta de la Comunidad de Madrid con las características reseñadas, la disolución vincula a los restantes órganos constitucionales. Esta consideración proviene de su naturaleza, no de una regla ajena al ordenamiento y en este punto la Presidencia y la Mesa de la Asamblea están vinculadas al mismo por efecto directo del artículo 9.1 de la Constitución, en cuanto son claramente Poderes Públicos.

La moción  de censura en tramitación bloquea el derecho de disolución. Pero tiene que estar ya en tramitación. Esa moción o mociones no pueden ser creadas ad hoc para producir el citado bloqueo. A ello se refiere el artículo 21 del Estatuto con la mención a que se encuentre en tramitación una moción de censura. La moción tiene que haber sido como mínimo presentada antes de la firma del Decreto de disolución –no sometido a plazo de entrada en vigor en el Derecho Comparado, como no lo está en el artículo 21 - y una vez firmado, la Cámara no puede tramitar nada porque ya no existe.

En este caso, la moción ha sido presentada tras la adopción del acuerdo de disolución. Es decir, la crítica y exigencia de responsabilidad  política se formula en un momento  posterior a la disolución de la Cámara. Esto plantea la duda sobre si la moción trata de censurar el acto de disolución, o bien se refiere a desacuerdos sobre hechos anteriores que, sin embargo, hasta ese momento no se habían considerado causa de la exigencia de responsabilidad. Lo que se cuestiona es que pueda ser exclusivamente una respuesta de neutralización de la disolución, pues la pregunta es por qué no se ha presentado antes de ese momento.

3.-La disolución como acto recurrible: acto político inequívoco.- El argumento contramayoritario

La disolución es un ejemplo típico de acto político, entendido en el sentido de la teoría norteamericana de las political questions. Mediante ella y con oscilaciones la  Corte Suprema sistematizó los diversos supuestos en que los Tribunales no podían decidir, como cuestión a su vez derivada de los límites de la jurisdicción y estudiada en esa seden, propia del Derecho Constitucional.  En Baker vs Carr, 369 US 186 (1962) Brennan reformuló la doctrina de la cuestión política, identificando seis factores para ayudar a determinar qué preguntas eran de naturaleza "política". Los casos de naturaleza política están marcados por: "Compromiso constitucional demostrable textualmente del tema con un departamento político coordinado"; -como ejemplo de esto, Brennan citó asuntos de asuntos exteriores y poderes de guerra ejecutiva, argumentando que los casos que involucran tales asuntos serían "preguntas políticas"- ; "La falta de estándares judicialmente reconocibles y manejables para resolverlo"; "La imposibilidad de decidir sin una determinación de política inicial de un tipo claramente por discreción no judicial"; "La imposibilidad de que un tribunal emprenda una resolución independiente sin expresar la falta de respeto debido a las ramas coordinadas del gobierno". "Una necesidad inusual de adhesión incuestionable a una decisión política ya tomada". "La potencialidad de la vergüenza de varios pronunciamientos de varios departamentos sobre una pregunta".

La cuestión está igualmente aludida en la cuestión del control de normas y actos dictados por una Administración. Si en las cuestiones políticas se trataba de criterios fundados en la distribución del poder y en la conveniencia de evitar resoluciones inconsistentes, en el control de la aprobación de reglamentos y actos administrativos, el recurso a una deferencia estructural es de una lógica distinta. La regla de separación de poderes se convierte en material, permitiendo un control desde las consecuencias de la regla competencial. Es decir, el interior de la decisión no puede ser sustituido por el órgano que se sitúa en otro lugar y que además tiene garantizado  por la separación de poderes. Por eso mismo, el argumento de Chevron vs. Natural Resources Defense Council, conduce a su conclusión, que el estándar de control es relativo a lo permisible, es decir, a la comprobación del límite de la decisión, no a la sustitución de la misma decisión.[4]

Por otro lado, y al margen de considerar la disolución como una cuestión política, hay casos en el derecho en que existe una imposibilidad legal o material de revocar un acto con plenos efectos de restitución de la realidad jurídica anterior. Algo de ese efecto se produce en algunos supuestos llamados por la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativo, imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia. Lo que plantea en el plano de la ejecución la problemática del llamado cumplimiento especifico, o caso de ser imposible, por equivalente en la teoría de la obligación.

En el caso de la disolución, esta produce sus efectos cuando se acuerda, como hemos visto, sin que sea necesario el requisito legal de la publicación, y esos efectos son irreversibles. Es decir, habría una imposibilidad de ejecutar un acuerdo de anulación, porque la Cámara habría sido disuelta y esa disolución habría causado los efectos correspondientes: cese de los parlamentarios; extinción de los órganos de la Cámara, incluida la Mesa de la Cámara; pérdida de efecto de las  convocatorias ya acordadas, y la caducidad de la mayor parte de las iniciativas. Estos efectos no se pueden reponer, pues la imposibilidad legal o material es evidente. Lo que se ha producido es un efecto jurídico inmediato.   Esa irrevocabilidad no es característica de este caso, pues hay situaciones legales irrevocables, tanto en Derecho Público como en Derecho Privado.

La decisión judicial no puede significar una sustitución en la función de la Presidencia de la Comunidad. La decisión judicial no puede constituir Comisiones, por ser este el ejemplo más evidente y la anulación de la disolución implica ese efecto. Las Comisiones las crea la Asamblea y salvo la Diputación Permanente esta desaparece tras la disolución. Y la eficacia del Decreto de disolución consiste en esto precisamente.

El llamado argumento contramayoritario pone en cuestión el poder de  un tribunal, no electo, de revocar un acuerdo de otro órgano electo. Es un tema clásico de la  interpretación constitucional, que se  agudiza cuando se trata de enjuiciar un acto político. La cuestión es si ese Tribunal  puede interferir en la decisión de un órgano elegido por los representantes a la vez elegidos. Lo que esta tesis niega es que un poder legítimo, como la Presidencia de la Comunidad de Madrid, en el ejercicio de una facultad constitucional o estatutaria, pueda ser fiscalizado on the merits en un acto politico. En el caso presente, ocurre exactamente esto. Un acuerdo adoptado por la Presidenta de la Comunidad se cuestiona por la Asamblea disuelta y se hace en base a la presentación de mociones de censura con posterioridad a la firma del Decreto. Lo que está claro es que en la revisión jurisdiccional en este caso solamente se pueden comprobar los requisitos extrínsecos, -elementos reglados los llama la Ley 29/1998-  no el núcleo de la decisión.

 

[1] Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Ariel, 1974, dedica una reflexión de corte funcionalista a la separación de poderes, citando expresamente a Bolingbroke como un autor esencial.

[2] Louis Althusser, Política e Historia, Katz editores, 2007, pp. 43 y ss. Sobre Montesquieu,  María del Carmen Iglesias, El pensamiento de Montesquieu, Alianza Universidad, 1984, pp. 23 y ss

[3] Denis James Galligan, Discretionary powers. A Legal Study of Official Discretion , Clarendon Press, 1990.

[4] Geoffrey R. Stone, Louis M. Seidman, Cass R. Sunstein, y Mark V. Tushnet, Constitutional Law, Little Brown and Company, 1996, pp. 133 y ss.,