La ejecución de sentencias confirmatorias de actos administrativos. La autorización judicial de entrada de domicilio ¿a quién ha de pedirse?

En el ámbito del proceso contencioso-administrativo, la actuación jurisdicc...

En el ámbito del proceso contencioso-administrativo, la actuación jurisdiccional opera sobre una actividad administrativa previa, cuya legalidad se enjuicia y en torno a la cual se deducen las pretensiones.

Cuando la sentencia es desestimatoria, por tanto, confirmatoria de la actuación administrativa impugnada, ese pronunciamiento, a mi juicio, tiene un alcance meramente declarativo que se agota en sí mismo, sin que tales sentencias sean susceptibles de ejecución, pues lo que será, en su caso, ejecutable es el acto confirmado por la sentencia, pero esa ejecución es del acto administrativo, no una ejecución de la sentencia. Ejecución que compete en exclusiva a la Administración y que llevará a efecto en uso de su autotutela ejecutiva, sin perjuicio de que el favorecido por el acto administrativo (confirmado por la sentencia) -y que, obviamente, no será el que interpuso el recurso en el que recayó la sentencia confirmatoria del acto recurrido pueda instar, a la Administración, la ejecución de ese acto firme y deducir, en su caso, frente a la inactividad administrativa el oportuno recurso contencioso-administrativo (nuevo y distinto de aquel que confirmó la legalidad del acto no ejecutado) al amparo de lo dispuesto en el art.29.1 LJCA -EDL 1998/44323-, siempre que se den las circunstancias en dicho precepto exigidas.

Ahora bien, la denominada autotutela de la que goza la Administración, conforme a la cual tiene potestad -ligada al principio de eficacia (art.103 Const -EDL 1978/3879-) para la ejecución forzosa de sus propios actos (art.99 L 39/15, de 1 octubre, PACAP -EDL 2015/166690-), tiene como límite el respeto a los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de aquellos, singularmente del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio reconocido en el art.18.2 Const, de forma que, cuando para la ejecución forzosa de un acto, resulte necesaria la entrada o registro en el domicilio de una persona, si ésta la deniega (o deviene imposible su localización), deberá recabarse, preceptivamente, la autorización judicial previa, concretamente del Juez de lo Contencioso-Administrativo (art. 8.5 LJCA -EDL 1998/44323-), dentro de cuya circunscripción radique el domicilio, cuya entrada se precisa para la ejecución del acto y para la que se solicita la autorización.

Y esa ejecución del acto administrativo (cuando el recurso fue desestimado en sentencia firme) queda extramuros del proceso en el que se dictó la sentencia desestimatoria (meramente declarativa, que, como tal, se agota, insisto, con el pronunciamiento), por lo que la petición de autorización judicial es una petición autónoma que habrá de realizarse, como dispone el art.8.5 LJCA -EDL 1998/44323-, al Juez de lo Contencioso-Administrativo, dentro de cuya circunscripción radique el domicilio, sin que, en mi opinión, la confirmación jurisdiccional del acto judicialice su ejecución.

El acto -ratificado jurisdiccionalmente es un acto de la Administración, al que el pronunciamiento judicial nada ha añadido, limitándose a declarar su conformidad a Derecho, para cuya ejecución la Administración se encuentra en idéntica posición -con las mismas facultades y limitaciones que respecto del resto de sus actos no impugnados jurisdiccionalmente.

Sólo cuando estimado, total o parcialmente, el recurso contencioso-administrativo, se anula el acto, éste desaparece y se sustituye por el pronunciamiento de la sentencia, que es lo que ha de ser ejecutado. Ejecución que, si bien corresponde, en primera línea, a la Administración autora del acto anulado, constituye una actividad de ejecución de una sentencia judicial.

Obsérvese, en esta línea, que el art.8.5 LJCA -EDL 1998/44323 no realiza -pudiendo hacerlo ningún tipo de excepciones, configurando de forma autónoma la petición de autorización judicial al Juez, dentro de cuya circunscripción radique el domicilio, y que, desde luego, no tiene por qué coincidir con el que fue el competente para el enjuiciamiento del acto administrativo y dictó la sentencia desestimatoria (competencia ligada a la materia y/o al órgano administrativo que dictó el acto), tal como se infiere de los art.8 a 12 LJCA.

¿De qué hablamos cuando hablamos de ejecutar un acto confirmado judicialmen...

¿De qué hablamos cuando hablamos de ejecutar un acto confirmado judicialmente, de ejecutar una sentencia desestimatoria o de ejecutar un acto administrativo confirmado por aquélla? Creo que, según se sostenga una u otra de estas posturas, la respuesta a los interrogantes planteados puede ser también diferente.

Ambas posturas tienen respaldo jurisprudencial.

La primera de tales posiciones ha sido mantenida, por ejemplo, en la STS 9-10-99 (rec 9389/95) -EDJ 1999/34044 en la que se afirma de un modo general que «cuando los actos administrativos son impugnados en sede jurisdiccional y se dicta sentencia, ya no se trata de la ejecutividad de aquéllos sino de ejecutar lo juzgado, cuya competencia corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales, según establecen concordadamente los artículos 117 de la Constitución y 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 -EDL 1956/42-». Más reciente y referida específicamente a las sentencias desestimatorias, la sentencia 20-10-08 (rec 5719/06) -EDJ 2008/197230-, ha precisado que «es cierto que la sentencia que desestima el recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto de la Administración tiene un contenido declarativo, pues declara la validez del acto impugnado sin modificar su contenido, de donde se deriva que, al menos en principio, el cumplimiento de la sentencia se agota con esa sola declaración. Sin embargo, tales consideraciones no permiten afirmar de forma categórica -como pretende el recurrente que las sentencias desestimatorias no son ejecutables». A favor de esto último, la sentencia aporta dos tipos distintos de razones: por una parte, que «en la legislación vigente el proceso contencioso-administrativo no siempre se presenta en su modalidad tradicional de impugnación dirigida contra un acto expreso o presunto de la Administración, sino que caben supuestos de significación bien distinta como son el recurso frente a la inactividad de la Administración o frente a actuaciones materiales que constituyan vía de hecho (artículo 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -EDL 1998/44323-) en los cuales el pronunciamiento desestimatorio no significa propiamente el reconocimiento de la validez de un acto administrativo» y, por otra, que «en el supuesto común del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso o presunto de la Administración, el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución».

La segunda de las posturas expresadas la encontramos recogida en la STS 22-9-99 (rec 6211/97) -EDJ 1999/22389-, en la que se expresa la doctrina siguiente: «siendo la sentencia desestimatoria, es decir, confirmatoria del acto administrativo impugnado, la ejecución que procede es la del acto, y no la de la sentencia, la cual, a efectos de ejecución, lo ha dejado intacto, sin quitar ni añadir nada a su propia fuerza ejecutiva. Es por ello que, siendo la ejecución del acto y no de la sentencia desestimatoria, su práctica corresponde al Ayuntamiento y no al Tribunal de Justicia, sin que sea lícito solicitar a la Sala aclaraciones sobre la ejecución del acto, o decisiones sobre la forma, modos, maneras, condiciones o procedimientos para su ejecución, pues de esa forma se pretende hacer del Tribunal de Justicia un asesor jurídico de la Corporación legal, al margen de la vía procesal y de lo decidido en el recurso, que desnaturalizaría con toda evidencia la función judicial contencioso administrativa. Pues una sentencia desestimatoria confirma el acto administrativo impugnado, lo deja tal como fue dictado por la Administración demandada, y el Tribunal de Justicia no puede decir ni aconsejar ni ordenar a aquella cómo tiene que ejecutarlo; un acto administrativo confirmado judicialmente no goza de ninguna fuerza ejecutiva especial, sino que tiene la misma que cualquier otro acto no impugnado».

Conforme a la primera tesis, la autorización judicial para la entrada en un domicilio que sea necesaria llevar plenamente a efecto la sentencia desestimatoria deberá recabarse ante el Juzgado o Tribunal de la ejecución, esto es, el competente según la regla establecida en el art.103.1 L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-.

Según la segunda, al no ser necesario obtener del Juzgado o Tribunal que dictó la sentencia desestimatoria, «aclaraciones sobre la ejecución del acto, o decisiones sobre la forma, modos, maneras, condiciones o procedimientos para su ejecución», la competencia para autorizar la entrada retornaría al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo competente al efecto ex art.8.6 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-.

La jurisprudencia constitucional parece respaldar la primera de las tesis expuestas. Se ejecuta una sentencia y, en este contexto, el Tribunal Constitucional llega a afirmar incluso que no resulta necesario obtener una autorización judicial para la entrada. Así, la STCo 160/1991, de 18 julio -EDJ 1991/8069-, considera innecesaria, en determinadas circunstancias, una nueva autorización judicial para proceder a la entrada en domicilio implicada en la ejecución de una sentencia: «no aparece justificada la exigencia de una nueva autorización judicial, que resultaría un requisito hueco e inútil si no revisara el fondo de Sentencias ya firmes, o que trastocaría, sin base constitucional, todo el orden de instancias jurisdiccionales si así lo hiciera. Los desalojos y derribos se realizaron en ejecución de lo dispuesto en resoluciones judiciales que adquirieron firmeza, cuyo cumplimiento es obligado (art. 117 C.E. -EDL 1978/3879-), y que versaban precisamente sobre el objeto del recurso, esto es, el desalojo y derribo de edificios» En parecidos términos se pronunció después el TCo en su sentencia nº 199/1998, de 13 octubre -EDJ 1998/20782-, al afirmar que «en el art. 87.2 de la L.O.P.J. -EDL 1985/8754 tan sólo se contempla la ejecución forzosa de los actos administrativos; pero cuando estos se han sometido a un proceso contencioso-administrativo, es el órgano judicial que conoce de éste el que, una vez firme la Sentencia y de conformidad con el art. 104 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-, lo comunica al órgano competente de la Administración para que lo lleve a u0022puro y debido efectou0022.».

No obstante, el Tribunal Constitucional no siempre ha seguido esta línea. Así, por ejemplo, en el Auto nº 217/2000, de 26 septiembre -EDJ 2000/26243-, inadmitió el recurso de amparo por entender que, tras ganar firmeza la denegación de la suspensión cautelar del acto administrativo impugnado, era nuevamente el Juzgado de Instrucción el competente para autorizar la entrada domiciliaria, como si de una «entrada administrativa» en sentido estricto se tratara: «vigente el art. 87.2 LOPJ -EDL 1985/8754-, una vez recaída una resolución judicial firme denegatoria de la suspensión interesada en vía contencioso administrativa, la ponderación de la proporcionalidad de entrada domiciliaria para ejecutar el acto administrativo correspondía al Juez de Instrucción. No sólo porque de lo contrario pudiera verse afectada la intangibilidad de la cosa juzgada, con el consiguiente riesgo de vulneración de los art. 24.1 CE -EDL 1978/3879 y 267.1 LOPJ, sino también por la ya señalada atribución al Juez de Instrucción de la condición de Juez de la legalidad de la entrada en domicilio (...) la intervención de dichos órganos de la jurisdicción penal, posterior en todo caso a la desestimación definitiva de la pretensión suspensiva deducida por el recurrente en vía contencioso-administrativa, trae causa de las necesidades de preservación del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE)».

En mi opinión, esta cuestión y la planteada en el Foro de Debate anterior necesitan una aclaración por vía legislativa. La especialización en la garantía de la inviolabilidad domiciliaria, en el caso de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y la necesidad de evitar tanto «interferencias» en el control judicial del acto administrativo como el peregrinaje entre los respectivos Juzgados y Tribunales, en el otro caso, parecen situarse como los principales factores a valorar en tal ponderación. En todo caso, cuándo y ante quién se debe solicitar una autorización de entrada domiciliaria son cuestiones trascendentes en las que, en interés de todos, debería prevalecer la seguridad jurídica.

El art.38 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de...

El art.38 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, contiene el llamado principio de autotutela de la Administración -«los actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo serán ejecutivos (...)»-. Este principio tiene, como sabemos, dos vertientes: i) la autotutela declarativa, cuya principal manifestación es la carga de impugnar judicialmente la actuación administrativa para evitar su validez, y ii) la autotutela ejecutiva, que permite a la Administración ejecutar sus propios actos sin necesidad de acudir al auxilio de los órganos judiciales.

Cuando se trata de una sentencia confirmatoria del acto la Administración utiliza sus propios mecanismos para lograr la efectividad de lo acordado si bien, en el caso de afectación de derechos fundamentales, será necesaria la intervención de los Tribunales.

Se nos plantea aquí la cuestión de ante qué órgano judicial debe solicitarse la autorización de entrada, si ante el Juez de lo Contencioso-Administrativo por aplicación de la regla general de competencia prevista en el art.91.2 LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 1985/8754 y en el art.8.6 L 29/1998, de 13 julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-; o ante el mismo Tribunal que haya conocido del recurso contra el acto administrativo a ejecutar, como un incidente de ejecución de sentencia, que tendría su amparo en los art.103 s LJCA.

En los casos en que la solicitud de autorización se presente estando pendiente la resolución del recurso contra el acto administrativo a ejecutar, la competencia para resolverla debe corresponder al mismo Tribunal que esté conociendo de éste. Así se desprende de la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional desde la sentencia 76/1992 -EDJ 1992/4796 y concretada posteriormente en otras (TCo 199/1998 -EDJ 1998/20782 ) que, si bien referidas en su momento a la competencia atribuida a los Juzgados de Instrucción, es perfectamente aplicable al momento actual.

La razón de ser estriba, como explica el Tribunal Constitucional en su sentencia 76/1992 -EDJ 1992/4796-, en el ejercicio pleno de la potestad jurisdiccional consagrado en el art.117.3 Const -EDL 1978/3879 que se refiere no sólo a la función de juzgar sino también a la de hacer ejecutar lo juzgado, así como en la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 Const.

Es cierto que el Legislador no ha previsto expresamente estos supuestos a la hora de fijar reglas de competencia pero existen argumentos jurídicos suficientes para acordarlo más allá de la regla general del art.8.6 LJCA -EDL 1998/44323-.

Así, el art.34 LJCA -EDL 1998/44323-, al tratar de la acumulación, permite acumular en un proceso las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación, y también, por lo que aquí interesa, los referidos a varios actos, disposiciones o actuaciones «cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa». En este caso la autorización de entrada no es sino la consecuencia del acto administrativo a ejecutar.

Igualmente, el art.109 LJCA -EDL 1998/44323-, al regular el incidente de ejecución, permite promover el incidente para decidir sobre cuestiones planteadas en ejecución, entre las cuales están «los medios con que ha de llevarse a efecto y el procedimiento a seguir».

Los Tribunales Superiores de Justicia han confirmado esta conclusión (por ejemplo, TSJ Madrid 10-1-14, rec 1773/2013 -EDJ 2014/5506-) y es frecuente que las normas de reparto de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo prevean expresamente la atribución de la competencia para conceder la autorización directamente al mismo Juzgado que esté conociendo del recurso contra el acto, como ocurre en los Juzgados de Madrid.

Por tanto, si se presenta la solicitud de autorización a quien no está conociendo del recurso contra el acto, una vez acreditado este hecho, el Juzgado debe proceder, no a desestimar la solicitud presentada, sino a declararse incompetente para conocer de la solicitud y remitir las actuaciones al órgano judicial competente (TSJ, sec 6ª, 5-4-06, rec 685/05 -EDJ 2006/333667-).

Fijada la competencia a favor de quien conozca del recurso contra el acto administrativo, habrá que distinguir si éste está pendiente de resolución o si por el contrario la resolución judicial es firme y pendiente de ser ejecutada. El primer supuesto ya fue objeto de análisis en comentarios anteriores, en el que nos referíamos a los presupuestos que han de ser examinados para conceder o denegar la autorización de entrada, la imposibilidad de valorar aspectos propios de legalidad del acto administrativo y la influencia determinante de la adopción de la medida cautelar de suspensión del citado acto.

Cuando ya ha recaído sentencia firme sobre el acto a ejecutar, la solución más correcta es que el órgano administrativo deberá utilizar sus propios medios para la ejecución del acto, pero si ello vulnerase algún derecho fundamental, parece lógico que deba dirigirse al Tribunal sentenciador, vía incidente de ejecución, solicitando la correspondiente autorización. Algunos Tribunales han argumentado que una decisión autónoma sobre la entrada en domicilio sería innecesaria por cuanto se entendería derivada de la propia sentencia que confirma el acto a ejecutar. Por ejemplo, la sentencia del TSJ de Andalucía-Málaga 18-6-13, al afirmar que «la autorización judicial para entrada en domicilio prevista en el art.8.6 LRJCA -EDL 1998/44323 tan solo resulta necesaria para la ejecución de los actos administrativos que no están sometidos a un control jurisdiccional de legalidad y/o de ejecutividad».

Pero resulta más garante y acorde con los intereses en juego que el juicio de valor que el Juez debe realizar para concederla o denegarla -y que incluye la ponderación de los intereses en conflicto y la proporcionalidad de la medida, valorando la posibilidad de utilizar otros medios menos injerentes o lesivos al derecho fundamental no se deje en manos de la Administración y se sustraiga al conocimiento judicial, ni siquiera aunque pueda tácitamente deducirse de la sentencia.