La integración de los empleados de hogar en el régimen general de la Seguridad Social

La Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social (LBSS), en su base tercera señalaba que “en aquellas actividades profesionales que por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos productivos se hiciere preciso, se establecerán Regímenes Especiales para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social”.

Esta estructuración del sistema de Seguridad Social en un Régimen General y varios regímenes especiales se ha mantenido a través de los distintos textos refundidos de la Ley General de Seguridad Social hasta nuestros días. Concretamente, el art. 9 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (LGSS), establecía que el sistema de Seguridad Social estaría integrado por el Régimen General y los Regímenes Especiales. Respecto a éstos, el art. 10 afirmaba que “se establecerán Regímenes especiales en aquellas actividades profesionales en las que, por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos productivos se hiciere preciso tal establecimiento para la adecuada aplicación de los beneficios de la Seguridad Social”. Según dicho precepto, se consideraban Regímenes especiales los que encuadrasen a los grupos siguientes:

a) Trabajadores dedicados a las actividades agrícolas, forestales y pecuarias, así como los titulares de pequeñas explotaciones que las cultiven directa y personalmente.

b) Trabajadores del mar.

c) Trabajadores por cuenta propia o autónomos.

d) Funcionarios públicos, civiles y militares.

e) Empleados de hogar.

f) Estudiantes.

g) Los demás grupos que determine el Ministerio de Trabajo.

El apartado quinto del art. 10 LGSS establecía y establece que, de conformidad con la tendencia a la unidad que debe presidir la ordenación del sistema de la Seguridad Social, el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, podrá disponer la integración en el Régimen general de cualquiera de los Regímenes especiales, a excepción de los que han de regirse por leyes específicas, siempre que ello sea posible teniendo en cuenta las peculiares características de los grupos afectados y el grado de homogeneidad con el Régimen General alcanzado en la regulación del régimen especial de que se trate. De igual forma, podrá disponerse que dicha integración tenga lugar en otro Régimen especial cuando así lo aconsejen las características de ambos Regímenes y se logre con ello una mayor homogeneidad con el Régimen general.

La superación por tanto de la estructuración del sistema en diversos regímenes especiales debe lograrse siguiendo una doble tendencia, a saber: la homogeneización o uniformidad normativa de los distintos regímenes respecto del régimen general, y la racionalización o integración, en la medida en que sea posible, de los distintos regímenes especiales en el régimen general o en otros regímenes especiales. No obstante, esta doble tendencia no comenzó a materializarse decididamente a nivel normativo hasta 1985, siendo bien distinta la evolución de la estructura del sistema previa a esa fecha, ya que el gobierno hizo uso frecuente de la habilitación legal para crear por vía reglamentaria regímenes especiales y no siempre por razones técnicas justificadas, sino amparando otro tipo de razones metajurídicas, ya fueran de tipo político, económico, social o corporativo[1].

El año 1985 marca el punto de inflexión en este proceso debido a que durante el mismo se promulgó la Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social, cuya disposición adicional 2ª ordenaba que el Gobierno, en el plazo de seis meses, debería proceder “a ingresar en el Régimen General, o en otros Regímenes Especiales, los Regímenes de Trabajadores Ferroviarios, de Artistas, de Toreros, de Representantes de Comercio, de Escritores de Libros y de Futbolistas, fijando las formas y condiciones de la respectiva integración”. La racionalización ordenada por la Ley 26/1985 se llevó a cabo a través del Real Decreto 2621/1986, de 24 de diciembre, en virtud del cual se integraron en el Régimen General de la Seguridad Social los Regímenes Especiales de Trabajadores Ferroviarios, de Jugadores de Fútbol, de Representantes de Comercio, de Artistas y de Toreros, y en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos se integró el Régimen Especial de Escritores de Libros.

Respecto a las declaraciones políticas, el hito más destacado lo marcó el Pacto de Toledo (1995), cuya recomendación cuarta advertía que la homologación de los Regímenes Especiales respecto del Régimen General no puede circunscribirse a la protección, sino que “a igualdad de acción protectora debe ser también semejante la aportación contributiva”. Asimismo, la recomendación sexta del Pacto de Toledo proponía la reducción de manera gradual del número de los regímenes especiales, así como la plena homogeneización del sistema público de pensiones. El objetivo era que “a medio o largo plazo todos los trabajadores y empleados queden encuadrados o bien en el régimen de trabajadores por cuenta ajena o bien en el de trabajadores por cuenta propia, contemplando, no obstante, las peculiaridades específicas y objetivas de los colectivos encuadrados en los sectores marítimo-pesquero y de la minería del carbón, así como de los trabajadores eventuales del campo”.

El Acuerdo para la mejora y el desarrollo del Sistema de Protección Social, firmado el 9 de abril de 2001 entre el Gobierno, CEOE, CEPYME y CCOO, insistía en su apartado séptimo en las dos líneas de evolución ya apuntadas anteriormente. Por un lado existía un compromiso de avanzar en la homogeneización de los regímenes especiales tomando como modelo el Régimen General, y, en segundo lugar, el mencionado Acuerdo insistía en la racionalización de los regímenes de la Seguridad Social ya recomendada por el Pacto de Toledo, pero fijando objetivos concretos que consistían en integrar a los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos y, a continuación, se haría lo mismo con los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial de Trabajadores del Mar, “sin perjuicio de mantener las especialidades que procedan y, en definitiva, de instituir el sistema o los sistemas especiales que se consideren procedentes en materia de afiliación, altas, bajas, cotización o incluso recaudación”.

El retraso en el cumplimiento del compromiso de integración motivó que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y las organizaciones agrarias ASAJA, COAG y UPA, firmasen un acuerdo el 20 de octubre de 2005 para integrar a los trabajadores agrarios por cuenta propia en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos. Un año más tarde el Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social, firmado el 13 de julio de 2006 entre el Gobierno, CEOE, CEPYME, UGT y CCOO, todavía seguía comprometiendo la integración “en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos a los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario, estableciéndose un sistema especial de cotización en favor de estos trabajadores agrarios por cuenta propia, titulares de explotaciones familiares o que trabajen en las mismas”.

La integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, constituyéndose en sistema especial dentro de éste, se llevó a cabo por fin mediante la Ley 18/2007, de 4 de julio, y con efectos al 1 de enero de 2008.

Asimismo, el Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, suprime el Régimen Especial de Clases Pasivas para los funcionarios que accedan a la función pública a partir del 1 de enero de 2011, los cuales se integrarán en el Régimen General de la Seguridad Social. Por otro lado, salvo razones puramente históricas y de privilegios corporativos, no tenía ningún sentido la pervivencia separada del Régimen de Clases Pasivas.

Por último, el ya mencionado Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social, firmado el 13 de julio de 2006 entre el Gobierno, CEOE, CEPYME, UGT y CCOO, aparte de declaraciones de intenciones de carácter puramente programático o político, contiene compromisos muy concretos en el ámbito de la racionalización de la estructura de la Seguridad Social en su apartado quinto. Específicamente, reconociendo que la actual configuración del Régimen Especial Agrario, respecto a los trabajadores por cuenta ajena, se ha quedado anticuada tras cuarenta años de existencia, acuerda que el Régimen Especial Agrario, trabajadores por cuenta ajena, se integre el 1 de enero de 2009 (sic) en el Régimen General. Dicha integración fue ordenada por la Ley 28/2011, de 22 de septiembre, por la que se procede a la integración del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen General de la Seguridad Social con efectos a 1 de enero de 2012.

También señala este Acuerdo en relación con el Régimen Especial de Empleados de Hogar que “con el objetivo de convergencia de prestaciones con el Régimen General (especialmente, en la cobertura de contingencias profesionales y de la fecha de inicio del percibo de la prestación de incapacidad temporal) se analizará el establecimiento de medidas de aplicación paulatina que permitan la convergencia de tipos de cotización entre ambos regímenes, en el horizonte de que el Régimen Especial de Empleados de Hogar confluya en el Régimen General cuando la identidad de tipos de cotización sea plena”. Es decir, una vez más se pretendía alcanzar antes una mayor homogeneización entre el Régimen de Empleados de Hogar y el Régimen General para luego proceder a la integración de aquél en éste. La homogeneización comenzó con un primer paso de lo que algunos pensábamos que sería un proceso más largo. Me refiero a la ampliación de la cobertura (y la cotización) por contingencias profesionales en el Régimen Especial de Empleados de Hogar. Esta reforma se introdujo en la disposición final tercera, apartado nueve, de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011, que añadió una nueva disposición adicional (la quincuagésima tercera) a la LGSS en la que se contemplaba la extensión de la acción protectora por contingencias profesionales a los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Empleados de Hogar con efectos de 1 de enero de 2011 en los términos y condiciones que se establecieran reglamentariamente.

Digo que parecía que se seguiría un proceso de homogeneización más largo porque antes de que se aprobase el mencionado desarrollo reglamentario se promulgó la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, cuya disposición adicional 39ª ordena la integración del Régimen de Empleados de Hogar en el Régimen General de la Seguridad Social. Y ha sido con posterioridad a esta última norma cuando se ha dictado el Real Decreto 1596/2011, de 4 de noviembre, por el que se desarrolla la extensión de la acción protectora por contingencias profesionales a los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de Empleados de Hogar, cuya entrada en vigor se producirá el 1-1-2012, es decir, cuando este régimen especial ya esté subsistiendo transitoriamente.

Pues bien, la integración de los empleados de hogar en el RGSS se produce mediante la creación de un sistema especial dentro de éste con efectos a 1 de enero de 2012. No obstante, el Régimen Especial de Empleados de Hogar pervivirá transitoriamente hasta el 1 de julio de 2012, pues durante ese tiempo se seguirán aplicando sus normas hasta que se produzca el trasvase de los trabajadores de uno a otro régimen en los términos y condiciones que veremos a continuación.

Comenzando por el análisis del apartado referido a la cotización, la primera consecuencia de la integración en el RGSS es la desaparición de la cuota única. La disposición adicional 39ª de la Ley 27/2011 prevé la creación de 15 bases de cotización (aplicables tanto a contingencias comunes como profesionales) que se aplicarán en función de otros tantos tramos de retribución, que van desde una base de cotización de 90,20 euros mensuales para quienes perciban una retribución de hasta 74,83 euros mensuales hasta una base de cotización de 748,20 euros mensuales para quienes perciban una retribución de 700,11 euros mensuales o más, todo ello de acuerdo con la siguiente escala:

No obstante, como puede verse, 748,20 euros mensuales es la base mínima de cotización para 2011, por lo que la disposición adicional 39ª ya prevé que las bases de cotización en ella contenidas deberán incrementarse en el 2012 (año en que realmente serán de aplicación) en la misma proporción en que se incremente la base mínima de cotización del RGSS de acuerdo con la ley de presupuestos generales del Estado para 2012.

Para el ejercicio 2013 se creará una decimosexta base de cotización para quienes perciban una retribución superior a la base mínima de cotización para dicho ejercicio, que ascenderá a la cuantía de la base 15ª incrementada en un 5 por ciento.

La actualización de las bases de cotización desde 2013 a 2018 se efectuará en el mismo porcentaje en que se incremente la base mínima de cotización del RGSS, excepto la base correspondiente al tramo 16º, que se incrementará anualmente en un 5 por cien.

A partir del año 2019 la base de cotización se fijará en los términos previstos por el art. 109 LGSS, es decir, que se corresponderá con la retribución percibida por el trabajador, con un máximo y un mínimo.

Respecto a los tipos de cotización por contingencias comunes, durante el ejercicio 2012 se mantiene el actual del 22% (18,3% a cargo del empleador y 3,7% a cargo del empleado). Desde 2013 a 2018 dicho tipo de cotización se incrementará en un 0,9% anual, cuya distribución entre empleador y empleado se fijará por las respectivas leyes de presupuestos generales del Estado. A partir de 2019 el tipo de cotización será el correspondiente al RGSS.

El tipo de cotización por contingencias profesionales será a cargo exclusivo del empleador y será el previsto en la tarifa de primas vigente (la disposición adicional cuarta de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, establece un tipo del 1,10% -0,65% por incapacidad temporal y 0,45% por invalidez, muerte y supervivencia-).

Por tanto, de lo dicho hasta ahora se deriva una primera conclusión, a saber: desaparece la figura del empleado de hogar parcial o discontinuo en el sentido de aquel empleado cuasi-autónomo que presta servicios para varios cabezas de familia (o para uno con una jornada inferior a la mitad de la habitual) y que es responsable de su propia afiliación, alta, baja y cotización (art. 49 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, y art. 46 del Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre). Esa figura se sustituye por el empleado de hogar a tiempo parcial, respecto de quien cada empleador (si prestase servicios para varios) es responsable de la afiliación, alta, baja y cotización en proporción a la jornada que realiza para él.

Para adaptarse al nuevo marco legal se prevé que empleadores y empleados comuniquen a la Tesorería General de la Seguridad Social a lo largo de los seis primeros meses de 2012 el cumplimiento de los requisitos que les permitan incorporarse al RGSS, lo que será efectivo desde el día primero del mes siguiente a dicha comunicación. Si, llegado el 1 de julio de 2012, no se hubiera producido dicha comunicación, el empleado de hogar que preste sus servicios con carácter exclusivo o a tiempo completo se integrará en el RGSS con la base correspondiente al tramo 15º (o 16º si ese fuese el caso a partir de 2013). Los empleados de hogar que presten sus servicios con carácter parcial o discontinuo y que no hubieran comunicado el 1 de julio de 2012 el cumplimiento de los requisitos necesarios para integrarse en el RGSS quedarán excluidos del mismo (y se entiende que también quedarán excluidos del sistema de Seguridad Social porque el Régimen Especial de Empleados de Hogar pervive transitoriamente hasta la mencionada fecha).

Asimismo, la disposición transitoria única de la Ley 27/2011 prevé que durante los ejercicios 2012, 2013 y 2014, se aplicará una reducción del 20 por 100 a las cotizaciones devengadas por la contratación de las personas que presten servicios en el hogar familiar, y queden incorporadas en el sistema especial del RGSS, siempre que la obligación de cotizar se haya iniciado a partir de la fecha de la integración del Régimen Especial de Empleados de Hogar en el RGSS. Esta reducción de cuotas se ampliará con una bonificación hasta llegar al 45% para familias numerosas, en los términos que ya se vienen aplicando en el mencionado Régimen Especial. Acerca de esta norma cabe decir varias cosas. En primer lugar no distingue entre contingencias comunes y profesionales, luego es de suponer que la reducción en las cotizaciones es aplicable a todas ellas. En segundo lugar, si esta norma pretende reducir el impacto de la integración sobre las economías familiares no se entiende por qué limita la reducción de las cotizaciones a los supuestos de altas posteriores al 1-1-2012. Si lo que se pretende es fomentar la contratación de empleados de hogar dentro del nuevo marco normativo, la norma denota una clara ingenuidad por parte del legislador.

Una vez vistas las particularidades en materia de cotización, que debieran ser las únicas tal como corresponde a un sistema especial, vamos a ver las particularidades en materia de protección.

1. Los empleados de hogar a tiempo parcial se regirán respecto al acceso y cálculo de sus prestaciones por las reglas generales contenidas en la disposición adicional 7ª de la LGSS, si bien, desde el año 2012 hasta el 2018 (recordemos que en 2019 se producirá la plena equiparación a efectos de cotizaciones con los restantes trabajadores del RGSS), para el cálculo del periodo mínimo de cotización el número de horas efectivamente trabajadas se determinará dividiendo la base de cotización que corresponda al empleado en función del tramo de retribución en que se halle encuadrado por la base mínima de cotización por horas vigente en el RGSS en cada uno de los mencionados ejercicios.

2. Igualmente desde el año 2012 hasta el 2018, para el cálculo de la base reguladora de las pensiones de incapacidad permanente derivada de contingencias comunes y de jubilación, sólo se tendrán en cuenta los periodos realmente cotizados, no resultando de aplicación la regla de la integración de lagunas con bases mínimas.

3. El subsidio por incapacidad temporal, en caso de enfermedad común o accidente no laboral, se abonará a partir del noveno día de la baja en el trabajo, estando a cargo del empleador el abono de la prestación al trabajador desde los días cuarto al octavo de la citada baja, ambos inclusive. El pago del subsidio por incapacidad temporal causado por los empleados de hogar incluidos en este sistema especial se efectuará directamente por la entidad a la que corresponda su gestión, no procediendo el pago delegado del mismo por el empleador.

4. La Ley 27/2011 vuelve a reiterar para el sistema especial de empleados de hogar del RGSS una salvedad que ya había establecido para el Régimen Especial de Empleados de Hogar cuando la disposición final 3ª.nueve de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011, extendió la protección por contingencias profesionales a los trabajadores incluidos en el Régimen Especial de Empleados de Hogar. Me refiero a que no será de aplicación el régimen de responsabilidad empresarial en el pago de prestaciones causadas por el trabajador cuando el empleador haya incumplido con sus obligaciones en materia de afiliación, alta o cotización a la Seguridad Social (art. 126 LGSS). Ahora bien, esta salvedad es aplicable sólo a las prestaciones derivadas de contingencias profesionales. No obstante, el sistema de responsabilidad empresarial, ya de por sí muy duro, aplicado sobre una economía doméstica tendría efectos devastadores. Es de esperar que los tribunales moderen sustancialmente en el sistema especial de empleados de hogar del RGSS este sistema de responsabilidad, que es bastante discutible por duplicar las responsabilidades por un mismo incumplimiento y que lleva sin desarrollarse reglamentariamente desde 1966.

5. La acción protectora del Sistema especial para Empleados de Hogar no comprenderá la correspondiente al desempleo. Ahora bien, tal como prevé la propia Ley 27/2011, la disposición adicional 2ª del Real Decreto 1620/2011, de 14 de noviembre, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar, establece que el Ministerio de Trabajo e Inmigración procederá con anterioridad al 31 de diciembre de 2012, previa consulta con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, a realizar una evaluación del impacto en el empleo y en las condiciones de trabajo de las personas al servicio del hogar familiar que pueda derivarse de la nueva regulación del trabajo de este colectivo, tanto desde el punto de vista laboral como de Seguridad Social. Igualmente, en el mencionado plazo, el Ministerio de Trabajo e Inmigración procederá a la constitución de un grupo de expertos, integrado por un máximo de seis personas propuestas por el propio Ministerio y las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, para que realice un informe con anterioridad al 31 de diciembre de 2012 sobre, entre otras cuestiones, la viabilidad de establecer un sistema de protección por desempleo adaptado a las peculiaridades de la actividad del servicio del hogar familiar que garantice los principios de contributividad, solidaridad y sostenibilidad financiera. El Gobierno, teniendo presente la evaluación mencionada y el informe del grupo de expertos, adoptará con anterioridad al 31 de diciembre de 2013, y previa consulta y negociación con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, las decisiones que correspondan acerca de, entre otras cuestiones, la posibilidad de establecer un sistema de protección por desempleo para los empleados de hogar.

Por tanto, de lo visto anteriormente se deduce claramente que el legislador se ha saltado la fase de homogeneización del Régimen Especial de Empleados de Hogar con el RGSS y ha decidido pasar directamente a la fase de integración, como si todas las particularidades que justificaron en su día la creación de este régimen especial hubieran desaparecido por arte de magia, tales como que el empleador es normalmente un trabajador a su vez que no es titular de medios de producción, o que el centro de trabajo es un domicilio particular protegido en su inviolabilidad por el art. 18.2 de la Constitución Española en el que la Inspección de Trabajo no puede entrar. Esa premura del legislador se manifiesta por ejemplo en que la integración del Régimen Especial de Empleados de Hogar en el RGSS se produce a la vez que entra en vigor la normativa que desarrolla la protección por contingencias profesionales en el Régimen Especial de Empleados de Hogar, de manera que la mejora en la acción protectora de este régimen especial se hace efectiva cuando el mismo ya subsiste transitoriamente en espera de extinguirse.

La integración redundará en una mejora de la protección de los empleados pero también en un incremento considerable de los costes para los empleadores, que ya no pertenecen como antaño exclusivamente a las clases acomodadas, sino que en muchos casos son trabajadores de clase media que necesitan ayuda en el domicilio porque ambos progenitores trabajan y que verán cómo sus ya maltrechas economías reciben un mazazo más. Eso sin contar las complicaciones que deben afrontar en la gestión de la Seguridad Social de sus empleados, como por ejemplo calcular el subsidio de incapacidad temporal del cuarto al octavo día de la baja. En fin, que habrá que esperar a esa evaluación que el Ministerio de Trabajo va a hacer acerca del impacto sobre el empleo de la nueva regulación para ver si se crean empleos en el servicio del hogar familiar o por el contrario se produce una fuga masiva de empleados de hogar hacia la economía sumergida para evitar el incremento de los costes de Seguridad Social. Igualmente habrá que ver si se crean empleos en el servicio del hogar familiar o por el contrario se destruyen empleos de potenciales empleadores que se vean obligados a abandonar sus trabajos porque no pueden afrontar los costes de la integración y no tienen quién cuide de sus hijos.

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