I. Planteamiento
Desde hace tiempo, ha venido suscitando un notable debate en el ámbito doctrinal y -en menor medida- también en el judicial la cuestión referida a la posibilidad de reconocer legitimación para recurrir jurisdiccionalmente fallos estimatorios de la pretensión anulatoria de actos administrativos y, más concretamente, de actos administrativos sancionadores.
El debate se centra pues, en esencia, en determinar si en el orden contencioso-administrativo cabe o no reconocer legitimación para recurrir jurisdiccionalmente a un sujeto cuya pretensión de fondo ya ha sido acogida, por haber obtenido en la instancia un fallo estimatorio íntegramente anulatorio del acto administrativo sancionador impugnado en el proceso.
II. La doctrina tradicional
La doctrina tradicional de la Sala Tercera se había venido sustentando sobre la premisa de que lo que constituye el objeto de la impugnación es el fallo de la resolución que se recurre, no su fundamentación y que, por ello, en el recurso se ha de pretender la revocación de la parte dispositiva y no solo de sus argumentos, dado que, en otro caso, el proceso quedaría convertido en un mecanismo de resolución de consultas o de rectificación de declaraciones meramente teóricas, y no de resolución de pretensiones.
Así se había venido manifestando el Tribunal Supremo en diversas ocasiones, pudiendo citarse en este sentido, entre otros, los AATS de 16 de julio -EDJ 2018/528546-, 26 de septiembre -EDJ 2018/589881-, 3 de octubre -EDJ 2018/589879- y 2 de noviembre de 2018 -EDJ 2018/645133- (Recursos de Queja 191/2018, 246/2018, 298/2018 y 192/2018, respectivamente).
En todos ellos, se recordaba -con cita de los AATS 24-2-11 (Recursos de Casación 3501/2010 -EDJ 2011/25900- y 3507/2010 -EDJ 2011/25904-, 5-5-11 (Recurso de Queja 29/2011) -EDJ 2011/103812- y 26-2-12 (Recurso de Casación 3515/2010) -EDJ 2012/15791- que, precisamente por esas razones, la Sala Tercera había venido afirmando que la parte que ha ganado un pleito carece de legitimación para impugnar la sentencia, y que por eso el art.448.1 LEC -EDL 2000/77463- establece que el derecho a recurrir solo lo tienen «los afectados desfavorablemente» por las resoluciones judiciales, en el bien entendido de que el perjuicio solo lo ocasiona la parte dispositiva y no los meros razonamientos de las resoluciones.
III. Las matizaciones a la doctrina tradicional: el ATS 5-6-19 -EDJ 2019/618550-
La doctrina expuesta ha sido matizada por la Sección de Admisión de la Sala Tercera en su ATS 5-6-19 (Recurso de Queja nº 124/2019) -EDJ 2019/618550-.
(i) El supuesto enjuiciado.
La sentencia de instancia que se pretendía impugnar en casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía (sede de Sevilla), había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un notario contra la resolución de la Subsecretaría de Justicia del Ministerio de Justicia, que había confirmado en alzada la sanción impuesta a aquél por la Dirección General de los Registros y del Notariado.
La referida sentencia del Tribunal andaluz anuló el acto administrativo impugnado y lo dejó sin efecto, pero con una peculiaridad importante. Y es que, en sus trece primeros Fundamentos de Derecho, la Sala de Sevilla argumentó razonadamente que la infracción por la que se había sancionado al recurrente había sido efectivamente cometida por éste a título doloso; pero, pese a ello, concluyó estimando el recurso por considerar que la sanción finalmente impuesta había sido superior a la propuesta por el instructor, sin que el expedientado hubiera tenido ocasión de defenderse y de formular alegaciones frente a ese incremento del quantum sancionador.
Y fueron, precisamente, la estimación del recurso y la correspondiente anulación del acto administrativo sancionador las razones que llevaron a la Sala de Sevilla a dictar auto denegando al citado notario la preparación del recurso de casación.
(ii) Las matizaciones a la doctrina tradicional y su fundamentación.
El ATS 5-6-19 -EDJ 2019/618550-, dictado por la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ha introducido matizaciones relevantes en la doctrina tradicionalmente sostenida por dicha Sala en relación con la cuestión que estamos analizando.
La Sección de Admisión efectúa, de entrada, una precisión importante al situar la cuestión polémica en el marco procesal adecuado, a fin de resaltar que, en ese concreto momento procesal (el del conocimiento del recurso de queja interpuesto frente a la denegación de la preparación del recurso de casación), solo le corresponde valorar si la concreta razón esgrimida por la Sala de instancia para aquella denegación es o no correcta y, en definitiva, si el recurrente ostenta o no legitimación procesal suficiente para sostener su recurso de casación, pero sin que tal valoración comporte un juicio sobre la razón de fondo que asiste a la parte recurrente en cuanto a las vulneraciones jurídicas que denuncia. Por ello, añade, no habría incoherencia o contradicción alguna en que se afirmase la legitimación procesal del recurrente y más adelante se rechazara su pretensión.
Y, una vez centrada la cuestión desde esa perspectiva, el Tribunal Supremo considera que no le falta razón a la Sala de instancia cuando apunta que la doctrina jurisprudencial ha establecido reiteradamente, con carácter general, que en el recurso de casación es objeto de impugnación el fallo de la resolución que se recurre, no su fundamentación; esto es, que el recurso de casación ha de pretender la revocación de la parte dispositiva y no solo de los argumentos vertidos en sus Fundamentos Jurídicos, citando, a título de muestra, el ATS 2-11-18 (Recurso de Queja 192/2018) -EDJ 2018/645133-.
Ahora bien, añade la Sección de Admisión que, aun no habiendo motivos para reconsiderar con carácter general la vigencia de esta doctrina jurisprudencial emanada de la Sala Tercera, nada impide que la aplicabilidad de la misma puede ser exceptuada con carácter singular y casuístico cuando, aun siendo estimatorio el fallo de la sentencia recurrida en casación, su fundamentación jurídica ocasione al recurrente un gravamen real, actual y directo. La excesiva generalidad que pudiera derivarse de esta afirmación es salvada a continuación por la Sección de Admisión, estableciendo con mayor concreción una doble e importante precisión:
- Que el gravamen que justificaría la aplicación de la excepción es algo conceptualmente distinto del mero interés por la legalidad que pudiera tener el recurrente o de la simple discrepancia que pudiera mantener éste con las declaraciones incorporadas a la referida fundamentación.
- Que tampoco podría entenderse justificada la aplicación de la excepción cuando el gravamen alegado por el recurrente fuera, en realidad, meramente hipotético, potencial, abstracto o conjetural.
Fundamenta la Sección de Admisión el reconocimiento excepcional de la legitimación en los términos indicados por referencia a la posición que al respecto ha venido manteniendo el Tribunal Constitucional (SSTC 157/2003 -EDJ 2003/89794- y 16/2011 -EDJ 2011/15433-) y recuerda que el camino dialéctico abierto en su momento por aquél ha sido seguido, aunque de forma limitada y casuística, por las restantes Salas del Tribunal Supremo, citando al respecto la sentencia de la Sala Segunda de 29-6-18 (Recurso de Casación 2364/17) -EDJ 2018/511745-, la sentencia de la Sala Quinta de 15-10-18 (Recurso de Casación 9/18) -EDJ 2018/596620- y, en el mismo sentido, la sentencia de la Sala Cuarta de 19-7-12 (Recurso de Casación para la unificación de doctrina 2454/11) -EDJ 2012/205647-.
Y, con base en esas consideraciones, la Sección de Admisión de la Sala Tercera concluye afirmando que la posibilidad limitada y excepcional de impugnar en casación sentencias estimatorias puede desplegarse también en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sobre todo en cuanto concierne al concreto ámbito del Derecho administrativo sancionador.
Ahora bien, lo hace insistiendo en que una cosa es admitir esa posibilidad excepcional y otra bien distinta afirmar que, por ello, la doctrina general sobre la falta de legitimación para recurrir por quien ha obtenido resolución judicial favorable ha quedado arrumbada, conclusión que es rotundamente rechazada con cita de la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 157/2003 -EDJ 2003/89794- y 27/2009 -EDJ 2009/11665-), de la jurisprudencia sentada por la Sala Primera del Tribunal Supremo (STS 13-3-19, Recurso de Casación 1232/16 -EDJ 2019/523942-) e, incluso, de algún precedente de la propia Sala Tercera (STS 17-7-12, Rec 2702/09 -EDJ 2012/154960-.
(iii) Circunstancias que permitirían reconocer, excepcionalmente, la legitimación para recurrir resoluciones favorables.
El ATS 5-6-19 -EDJ 2019/618550- establece que, aunque esta cuestión esté fuertemente ligada a la valoración circunstanciada de cada asunto en que el problema se suscite, puede afirmarse, en principio, que la legitimación para impugnar en casación sentencias estimatorias no existe cuando al recurrente sólo le guían en tal empeño valoraciones subjetivas, como -por ejemplo- su desacuerdo con las razones jurídicas expuestas por el órgano judicial de instancia, o el prurito de tener razón ligado a la defensa del prestigio profesional. Y recuerda que tampoco son título suficiente a tal efecto las simples conjeturas sobre eventuales consecuencias perjudiciales (por ejemplo, hipotéticas responsabilidades civiles o disciplinarias) que pudieran derivarse para el interesado como consecuencia de lo dicho en la fundamentación jurídica de la sentencia estimatoria que se pretende impugnar.
Antes al contrario, sostiene que para que esa legitimación pueda reconocerse será preciso que en el supuesto examinado concurran circunstancias de entidad suficiente como para no poder descartar, a priori, la existencia de un gravamen real, cierto y actual para el recurrente, en su esfera personal o patrimonial, que derive directa y objetivamente de la fundamentación jurídica de esa sentencia estimatoria. En el bien entendido de que el referido gravamen tendrá que derivar directamente de declaraciones de la sentencia que tengan por ciertos y acreditados determinados datos o apreciaciones, no siendo suficiente a tal efecto pretender afirmar la concurrencia del gravamen con base exclusiva en meras argumentaciones discursivas o hipotéticas que la sentencia pudiera contener.
Por ello, señala el auto de 5-6-19 -EDJ 2019/618550-, como quiera que en la estructura formal de las sentencias contencioso-administrativas no existe -a diferencia de las penales- un apartado específico dedicado a la declaración de hechos probados, resultará inevitable el examen casuístico de cada resolución judicial, a fin de esclarecer si su fundamentación jurídica incorpora una declaración con la fuerza expresada que permita, en ese supuesto, reconocer al interesado la legitimación para recurrir en casación.
(iv) La aplicación de la nueva «doctrina matizada» al caso enjuiciado en el auto de 5-6-19 -EDJ 2019/618550-.
Tras valorar en conjunto las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado, el ATS 5-6-19 -EDJ 2019/618550- concluye estimando el recurso de queja y reconociendo al notario recurrente la legitimación excepcional para recurrir la sentencia que teóricamente le había sido favorable.
Para ello, el Tribunal Supremo constata que la sentencia de instancia, que se pretende recurrir en casación, incorpora una fundamentación jurídica extensa y detallada, en la que: (a) se explican con detenimiento las razones por las que considera que el demandante cometió efectivamente los hechos por los que se le sancionó; (b) se afirma que la tipificación de tales hechos es correcta; (c) se establece que tal infracción resulta imputable a título de dolo; y (d) se precisa que la sanción impuesta se encuentra dentro de los límites legales; todo ello con reproches severos a la actuación del recurrente. Y -sigue señalando el Alto Tribunal- sólo después de afirmar y argumentar cumplidamente esos extremos, el Tribunal de instancia estima el recurso y anula el acto impugnado, por la única razón, puramente procedimental, de que la sanción finalmente impuesta agravó la indicada en la propuesta de resolución sin dar al expedientado la oportunidad de alegar frente a tal agravamiento.
Con base en estas consideraciones, el Tribunal Supremo razona que, aun cuando el fallo estimatorio de la sentencia ciertamente anula el acto, lo hace dejando antes materialmente subsistentes los aspectos esenciales del reproche sancionador que se había dirigido al recurrente, esto es, los hechos subyacentes constitutivos de infracción, su calificación jurídica, el juicio sobre la culpabilidad del interesado y la sanción que debería corresponderle. Y enfatiza que ello, lejos de ser irrelevante, resulta singularmente trascendente en atención a las circunstancias concurrentes en el concreto caso examinado, pues no puede obviarse que todas esas expresiones de reproche dirigidas al interesado eran innecesarias para fundamentar el fallo estimatorio en el supuesto contemplado, que se sustentó exclusivamente en los razonamientos incorporados al Fundamento Jurídico Decimosexto (referidos a la irregularidad procedimental allí indicada), de manera que la plena justificación de ese pronunciamiento estimatorio no se habría visto mermada, en modo alguno, si se hubiera prescindido de incorporar a la sentencia las declaraciones de reproche antes mencionadas.
Y, precisamente, al hilo de esta última consideración resalta el Tribunal Supremo la importancia de tener en cuenta que esos reproches innecesariamente incorporados a la fundamentación de la sentencia y que no tuvieron reflejo en la parte dispositiva de ésta revestían prima facie, por su entidad cualitativa, virtualidad suficiente para poder producir, de modo directo e inmediato, una grave afectación de la honorabilidad personal y profesional del interesado, que ejerce la profesión de notario, por lo que afirma que en ese concreto momento procesal -el de la resolución del recurso de queja- no puede descartarse la concurrencia del mencionado gravamen, aunque dejando claro que ello tampoco puede presuponer, en modo alguno, la realización de un juicio peyorativo acerca del minucioso análisis de fondo efectuado por el Tribunal a quo sobre la existencia de la infracción imputada y la responsabilidad que de la misma pudiera derivarse, en su caso, para el interesado.
Desde esta perspectiva, el Alto Tribunal sostiene que, en el supuesto contemplado, afirmar que el interesado no tiene legitimación para recurrir porque el fallo es estimatorio del recurso y que, por tanto, no hay gravamen, supone basar exclusivamente el rechazo a la preparación de la casación en un mero dato formal. Y esto no se compadece con el interés legítimo que asiste al recurrente, en función de las singulares circunstancias concurrentes, para intentar recurrir en casación a fin de lograr que, mediante la revisión de las afirmaciones del Tribunal a quo, se elimine el reproche sancionador que materialmente éste le dirigió en su sentencia por la comisión de la infracción imputada, quedando así íntegramente restablecida su honorabilidad personal y profesional.
En consecuencia, concluye el Alto Tribunal, puede convenirse razonablemente en que la subsistencia material de los reproches que la sentencia incorpora incide realmente -y no sólo de modo meramente potencial- en aspectos medulares del ejercicio de la profesión del recurrente, por lo que no puede en este momento descartarse de manera razonable que se le haya ocasionado el gravamen exigido por la doctrina constitucional y la jurisprudencia para sostener su legitimación procesal, lo que resulta suficiente para justificar la estimación del recurso de queja.
IV. La confirmación y sistematización de la nueva «doctrina matizada»: el ATS 5-12-19 -EDJ 2019/757007-
La «doctrina matizada» sobre la legitimación, introducida en el ATS 5-6-19 -EDJ 2019/618550-, se ha visto confirmada tras el ATS 5-12-19 -EDJ 2019/757007-.
(i) El supuesto de hecho enjuiciado en el ATS 5-12-19 -EDJ 2019/757007-.
En el ATS 5-12-19 -EDJ 2019/757007-, la Sección de Admisión del Tribunal Supremo resuelve el recurso de queja interpuesto por un particular contra el auto de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional que, a su vez, había denegado la preparación del recurso de casación contra una sentencia dictada en apelación por dicha Sección.
Esa sentencia de apelación había estimado el recurso interpuesto contra la previa sentencia dictada por un Juzgado Central de lo Contencioso y había anulado la resolución administrativa sancionadora impugnada por entender que se había dictado en un procedimiento caducado. Teniendo en cuenta esta circunstancia, la Sala de la Audiencia Nacional denegó la preparación del recurso de casación, al considerar que el recurrente estaba intentando impugnar en casación una sentencia que le había sido favorable en su integridad.
(ii) La sistematización y confirmación de la «doctrina matizada».
El auto de 5-12-19 -EDJ 2019/757007- resuelve la cuestión suscitada sobre la legitimación invocando la doctrina jurisprudencial incorporada al precedente auto de 5-6-19 -EDJ 2019/618550-, y sistematiza ésta efectuando las siguientes consideraciones:
(1) Que con carácter general, en el recurso de casación es objeto de impugnación el fallo de la resolución que se recurre, no su fundamentación; esto es, que el recurso de casación ha de pretender la revocación de la parte dispositiva y no solo de los argumentos vertidos en sus Fundamentos Jurídicos.
(2) Que en principio el derecho a recurrir solo lo tienen «los afectados desfavorablemente» por las resoluciones judiciales, en el bien entendido de que el perjuicio solo lo ocasiona la parte dispositiva y no los meros razonamientos de las resoluciones.
(3) Que esto no obstante, la doctrina general expuesta puede ser exceptuada con carácter singular y casuístico cuando, aun siendo estimatorio el fallo de la sentencia recurrida en casación, su fundamentación jurídica ocasione al recurrente un gravamen real, actual y directo.
(4) Que el gravamen que justificaría la aplicación de la excepción que se acaba de apuntar es algo conceptualmente distinto del mero interés por la legalidad que pudiera tener el recurrente o de la simple discrepancia que pudiera mantener éste con las declaraciones incorporadas a la referida fundamentación; y, asimismo, que tampoco podría entenderse justificada la aplicación de la excepción cuando el gravamen alegado por el recurrente fuera, en realidad, meramente hipotético, potencial, abstracto o conjetural.
(5) Que normalmente no cabrá apreciar esta legitimación excepcional para impugnar en casación sentencias estimatorias cuando al recurrente sólo le guían en tal empeño valoraciones subjetivas, como, por ejemplo, su desacuerdo con las razones jurídicas expuestas por el órgano judicial de instancia, o el prurito de tener razón ligado a la defensa del prestigio profesional. Tampoco son título suficiente a tal efecto las simples conjeturas sobre eventuales consecuencias perjudiciales (por ejemplo, hipotéticas responsabilidades civiles o disciplinarias) que pudieran derivarse para el interesado como consecuencia de lo dicho en la fundamentación jurídica de la sentencia estimatoria que se pretende impugnar.
(6) Que, en definitiva, para que esa legitimación pueda reconocerse será preciso que en el supuesto examinado concurran circunstancias de entidad suficiente como para no poder descartar, a priori, la existencia de un gravamen real, cierto y actual para el recurrente, en su esfera personal o patrimonial, que derive directa y objetivamente de la fundamentación jurídica de esa sentencia estimatoria. En el bien entendido de que el referido gravamen tendrá que derivar directamente de declaraciones de la sentencia que tengan por ciertos y acreditados determinados datos o apreciaciones, no siendo suficiente a tal efecto pretender afirmar la concurrencia del gravamen con base exclusiva en meras argumentaciones discursivas o hipotéticas que la sentencia pudiera contener;
(7) Y que resultará inevitable el examen casuístico de cada resolución judicial, a fin de esclarecer si su fundamentación jurídica incorpora una declaración con la fuerza expresada que permita, en ese supuesto, reconocer al interesado la legitimación para recurrir en casación.
(iii) La aplicación de la «doctrina matizada» al caso enjuiciado.
Tras analizar las circunstancias concurrentes en el supuesto contemplado a la luz de las indicadas consideraciones, la Sección de Admisión de la Sala Tercera resolvió el recurso de queja en sentido desestimatorio, al no manifestar siquiera el recurrente la existencia de un gravamen real y directo, referido a su propia persona, que pudiera haber justificado su legitimación para recurrir una sentencia que, al fin y al cabo, había sido estimatoria de su recurso y anulatoria del acto impugnado, aunque estuviera sustentada en la caducidad del procedimiento sancionador en que éste había sido dictado.
De ahí que entrara en juego -y así se reconoce expresamente en el auto de 5-12-19 -EDJ 2019/757007- la regla general establecida en la doctrina jurisprudencial, recogida con acierto en el auto recurrido en queja, que veda el recurso de casación a la parte vencedora en el pleito de instancia.
V. Conclusión
Como colofón a lo hasta ahora expuesto podemos afirmar que la doctrina tradicional de la Sala Tercera, que negaba legitimación para recurrir jurisdiccionalmente a la parte vencedora en el pleito de instancia, que había obtenido en ésta un fallo estimatorio de sus pretensiones y anulatorio del acto administrativo sancionador impugnado, no ha sido arrumbada y se mantiene vigente.
Sin embargo, dicha doctrina debe entenderse matizada en virtud de las consideraciones expresadas en los AATS 5-6 -EDJ 2019/618550- y 5-12-19 -EDJ 2019/757007-, que permiten reconocer, excepcionalmente, esa legitimación para recurrir al sujeto vencedor del pleito cuando, pese a ser la resolución que trata de impugnar estimatoria de su pretensión, su fundamentación jurídica le ocasione un gravamen real, actual y directo en los términos indicados en aquellos autos.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 1 de marzo de 2020.
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