ADMINISTRATIVO

La Ley de las Illes Balears 2/2014, de ordenación y uso del suelo. Una aproximación ante su entrada en vigor

Tribuna

I. La regulación del urbanismo en las Illes Balears

A) Una regulación integral        

En el Boletín Oficial de las Illes Balears de 29 de marzo de 2014 aparece publicada la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo (EDL 2014/36939), que tiene por objeto, tal y como dispone en su art. 1, “establecer el régimen jurídico general regulador de la actividad administrativa en materia de urbanismo en las Illes Balears, y definir el régimen jurídico urbanístico de la propiedad del suelo de acuerdo con su función social”, señalando en la disp. Final Cuarta que su entrada en vigor se produciría a los dos meses de su publicación, es decir, el 29 de mayo de 2014.

Se trata de la primera Ley que ordena de una forma completa e integral la actividad urbanística en Baleares, lo que no significa que desde la constitución de esa Comunidad Autónoma no hayan existido normas que han regulado diferentes aspectos urbanísticos, si bien existía un importante grado de dispersión normativa y de preceptos aislados que, aunque con rango de ley, se ubican en Leyes que, de por sí, regulaban otras materias desde las cuales se procedía a realizar previsiones incidentales sobre cuestiones urbanísticas específicas.

De esta forma, la ordenación urbanística de Baleares, a falta de una Ley que, forma general diera respuesta de manera ordenada y conjunta a este ámbito de actividad, era un conglomerado de normas en el que junto a Leyes que regulaban áreas del urbanismo (como la disciplina urbanística o el suelo rústico), el impacto en el medio ambiente (espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección) aparecían otras que atendían, simplemente, a cuestiones muy específicas y concretas (como instalaciones fuera de ordenación o campos de golf).

No cabe duda que, como pone de manifiesto la frase con la que se abre la Exposición de Motivos que antecede al texto de la Ley de las Illes Balears 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, “durante años la regulación integral de la actividad urbanística ha sido una de las carencias más claras del ordenamiento jurídico balear”.

Pero esa regulación integral de la actividad urbanística, y su entendimiento, tiene que tomar en consideración, necesariamente, las especialidades de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, lo que supone partir de su propia configuración archipielágica, con lo que ello supone además de físicamente, desde un punto de vista de las competencias que en este ámbito tiene atribuidas y desde un punto de vista organizativo el reparto y organización de facultades en esta materia.

Una regulación integral que tiene por objeto la actividad urbanística, la transformación del suelo y el régimen jurídico del suelo transformado y que, por lo tanto, excluye la regulación de usos y actividades en suelo rústico, para los que se remite a la legislación específica (tal y como se indica en el párrafo octavo de la propia Exposición de Motivos de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo).

B) Sobre la competencia autonómica y su distribución institucional

El art. 30 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (EDL 1983/7459) establece las materias en las que la competencia corresponde, de manera exclusiva, a la Comunidad Autónoma, materias entre las que se encuentran la “ordenación del territorio, incluyendo el litoral, el urbanismo y la vivienda” (art. 30.3).

A su lado, en el art. 70 del propio Estatuto de Autonomía, se determinan las competencias propias de los Consejos Insulares, a los que, además de las atribuciones que les vengan conferidas/atribuidas por la legislación estatal, se les atribuyen las correspondientes a “urbanismo y habitabilidad” (art. 70.1) y “ordenación del territorio, incluyendo el litoral” (art. 70.13).

Porque el primer elemento a considerar en la regulación de la actividad urbanística en Baleares es la configuración del propio sistema institucional autonómico que, tal y como dispone el art. 39 del estatuto de Autonomía “está integrado por el Parlamento, el Gobierno, el Presidente de la Comunidad Autónoma y los Consejos Insulares de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera sin perjuicio de su autonomía constitucionalmente garantizada”.

C) Comunidad Autónoma e Islas

Las Islas se encuentran recogidas en el art. 141.4 CE (EDL 1978/3879) como entes locales supramunicipales, precepto en el que se establece que “en los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos”, lo que supone, tal y como ha establecido el Tribunal Constitucional, que “la garantía constitucional de la autonomía local alcanza a las islas, en los archipiélagos balear y canario, lo que se corresponde con la caracterización de las mismas como entidades locales territoriales que figura en el art. 3.1 c) LRBRL” (STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3º; EDJ 2012/138005).

Baleares es la única Comunidad Autónoma que, al mismo tiempo, reúne la doble condición de ser uniprovincial y estar constituida por islas, lo que supone su exclusión del régimen previsto en el art. 40 LRBRL (EDL 1985/8184) para el resto de las Comunidades Autónomas uniprovinciales y el establecimiento de una norma específica, en el art. 41.3 de la propia LRBRL, conforme a la que “los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.

Todo ello supone que los Consejos Insulares gozan de una doble naturaleza institucional de manera que en ellos confluye, al mismo tiempo, la condición de “entidades locales territoriales” y la de “instituciones de la Comunidad Autónoma de Illes Balears”, tal y como determina el art. 61 del estatuto de Autonomía al disponer que “Los Consejos Insulares son las instituciones de gobierno de cada una de las islas y ostentan el gobierno, la administración y la representación de las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera, así como de las islas adyacentes a éstas” (art. 61.1) y que “los Consejos Insulares también son instituciones de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears” (art. 61.3).

De ello se deriva, como señala la propia Exposición de Motivos de la Ley, “la importancia de no agotar el marco normativo con la ley y dejar un margen de regulación a los consejos insulares mediante los reglamentos de desarrollo”.

II. Actividad urbanística y derecho de propiedad del suelo

A) Sobre la actividad urbanística

La primera cuestión que aborda la Ley, tras establecer su objeto, es la definir lo que ha de entenderse por actividad urbanística y delimitar su contenido.

En ese sentido el art. 2.1 de la Ley dispone que la actividad urbanística es “una función pública que diseña el modelo territorial local y determina las facultades y los deberes del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su destino” y que comprende:

- La ordenación, la transformación, la conservación y el control del uso del suelo, del subsuelo y del vuelo.

- La urbanización y la edificación teniendo en cuenta las consecuencias para el entorno.

- La regulación del uso, la conservación y la rehabilitación de las obras, los edificios y las instalaciones.

Actividad de ordenación urbanística que:

- Se desarrolla en el marco y dentro de los límites que fijan las leyes y los instrumentos de ordenación territorial y en armonía con los objetivos de los programas y las políticas sectoriales.

- Debe ser siempre motivada.

- Debe regirse por los principios rectores de la actividad pública establecidos en la Constitución y el Estatuto de Autonomía, como son los derechos a disfrutar del medio ambiente adecuado, del patrimonio (histórico, artístico, cultural) y de una vivienda digna.

Ordenación urbanística que, en tanto función pública, “no es susceptible de transacción” (art. 2.1), correspondiendo su “dirección y control” a la administración competente, lo que resulta compatible con la posibilidad de gestión y ejecución directa o con su encomienda a entidades de naturaleza mixta o iniciativa privada (art. 4), hasta el punto que se establece que la administración, en el ámbito de sus competencias, debe facilitar y promover la iniciativa privada siempre que así lo aconsejen los fines y los objetivos del planeamiento urbanístico (art. 4.3).

B) Sobre el ejercicio del derecho de propiedad

La actividad urbanista y el ejercicio de las correspondientes facultades someten la propiedad del suelo a la función social que, conforme establece el art. 33.2 CE, delimita el contenido de ese derecho de propiedad.

En ese marco de la legislación estatal aplicable a la propiedad del suelo se hace preciso destacar dos previsiones efectuadas por la Ley 2/2014, de 25 de marzo, ordenación y uso del suelo.

Por una parte, el que “en ningún caso se pueden considerar adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas que contravengan la legislación, la ordenación territorial o el planeamiento urbanístico” (art. 5).

Y, por otra, la delimitación (y limitación) de los conceptos indemnizables al excluir tanto (salvo expresa previsión en contrario) las “meras limitaciones y deberes que definen el contenido urbanístico de la propiedad” (art. 6.1) como “la simple previsión de edificabilidad u otros usos lucrativos” es, decir, las expectativas urbanísticas no consolidadas” (art. 6.2). Derecho a la indemnización en suelo urbano, deberes del propietario del suelo urbano y derechos y deberes de los propietarios de suelo urbanizable que se detallan en los arts. 31 a 33 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, ordenación y uso del suelo.

III. Competencias urbanísticas: de la ordenación al planeamiento

A) El reparto de competencias entre Municipios, Islas y Comunidad Autónoma

Las competencias urbanísticas se encuentran distribuidas entre los Municipios, los Consejos Insulares y la Comunidad Autónoma (arts. 30, 70 y 75 del Estatuto de Autonomía).

1º. Ayuntamientos

A los Ayuntamientos (y organismos locales previstos en la legislación balear de régimen local) les corresponden (art. 15.3 de la Ley) las competencias urbanísticas propias en los términos que determinan la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LRBRL) y la propia Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

El art. 25.2 a) LRBRL (en la redacción recibida de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre; EDL 2013/248308) establece que “el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias (…) a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación”.

Y en la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, se atribuyen competencias a los municipios sobre:

- La facultad de suscribir convenios urbanísticos (art. 18).

- Formular los planes urbanísticos en los plazos establecidos por el consejo insular (art. 52.1).

- La aprobación inicial y la tramitación de los planes urbanísticos corresponden a los ayuntamientos (art. 53.1).

- El planeamiento urbanístico de Palma de Mallorca, que corresponde a su propio ayuntamiento (art. 53.1 a).

- En los municipios de más de 10.000 habitantes la modificación de determinaciones no estructurales del planeamiento general, las que tengan por objeto la adaptación de este a instrumentos de ordenación del territorio, los planes parciales y los planes especiales de desarrollo del planeamiento general (art. 53.1 b).

- Los estudios de detalle (art. 53.1 c).

- La realización del catálogo de bienes con valor cultural, histórico o artístico (art. 47.1).

- Aprobar ordenanzas de edificación, urbanización y publicidad, sin que en ningún caso puedan regular aspectos materiales que esta ley reserve a los instrumentos de planeamiento urbanístico (art. 48).

- Crear su patrimonio público de suelo (art.97.1).

- Pueden crear un registro municipal de solares sin edificar (art. 112).

- Recepción y deber de conservación de las obras de urbanización (arts. 115 y 116).

- Otorgamiento de licencias, salvo que se trate de actuaciones a realizar en finca situada en dos o más municipios (art. 138).

- Inspección urbanística (art. 149).

- Adoptar la medida de reposición de la realidad física alterada ante actuaciones o edificaciones manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística (art. 152).

- Iniciar y resolver el procedimiento sancionador y cobrar el importe de la multa correspondiente (arts. 164 y 166).

2º. Consejos Insulares

A los Consejos Insulares se les atribuye (art. 15.2 de la Ley) las competencias en materia urbanística que les asigna esta Ley así como la potestad reglamentaria normativa para desarrollarla y ejecutarla (Disp. Final Segunda de la Ley).

Es preciso tener en cuenta que en el caso de Formentera las competencias del consejo insular abarcan también las que le corresponden como ayuntamiento, por la identidad entre ambos, tal y como señala la propia Exposición de Motivos de la Ley, y se establece en la Disp. Adic. Novena en la que se contiene un “régimen específico para la isla de Formentera”.

La Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, determina que corresponde a los Consejos Insulares:

- Desarrollar reglamentariamente la Ley y dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para cumplir las remisiones que esta ley hace a normas de este carácter (Disp. Final Segunda, apartado 1).

- El deber de fomentar la actuación urbanística de los municipios y prestarles la asistencia técnica y jurídica necesaria (art. 17.2).

- El deber de subrogarse, en los supuestos establecidos, en el ejercicio de la competencia urbanística municipal correspondiente (arts. 17.3 y 55).

- La facultad de suscribir convenios urbanísticos (art. 18).

- Establecer el plazo en el que los municipios tiene que formular los planes urbanísticos (art. 52.1).

- Informar, de manera preceptiva, los planes e instrumentos de ordenación realizados por los Ayuntamientos (art. 54.5).

- La aprobación definitiva corresponde a los consejos insulares previa aprobación provisional por parte del municipio, con las excepciones previstas en las que la aprobación definitiva corresponde al propio municipio (art. 53.1).

- Ordenar la revisión anticipada de un plan general (art. 57).

- Suspensión de la vigencia del planeamiento (art. 61).

- Crear su patrimonio público de suelo (art. 97.1).

- Ordenar la realización de obras de conservación (117.6).

- Proyectos con exención de licencia o del régimen de comunicación en el ámbito de sus competencias propias (art. 137).

- Otorgamiento de licencias a realizar en finca situada en dos o más municipios (art. 138).

- Inspección urbanística (art. 149).

- Adoptar la medida de reposición de la realidad física alterada ante actuaciones o edificaciones manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística (art. 152).

- Protección de la legalidad urbanística (art. 157).

- Iniciar y resolver el procedimiento sancionador y cobrar el importe de la multa correspondiente (arts. 164 y 166).

3º. Comunidad Autónoma

Corresponde a la Comunidad Autónoma, conforme a lo establecido en el art. 30 del Estatuto de Autonomía, las competencias sobre Ordenación del territorio, incluyendo el litoral, el urbanismo y la vivienda. El art. 15.4 de la Ley atribuye al Gobierno de las Illes Balears (art. 15.4) la potestad reglamentaria normativa para desarrollar las materias de alcance suprainsular previstas en la ley y la coordinación de la actividad de los consejos insulares en los términos que establece el Estatuto de Autonomía, cuestión sobre la que resulta necesario tener presente que el art. 72 del referido Estatuto establece, en cuanto a la coordinación de la potestad reglamentaria atribuida a los Consejos Insulares, que corresponde al Gobierno balear “en todo lo que pueda afectar a los intereses de la Comunidad Autónoma” y que, en todo caso, se “deberá contar con la necesaria participación de los mismos”.

En este sentido conviene destacar que, tal y como se establece en la Disp. Adic. Segunda de la propia Ley, el Gobierno de las Illes Balears, eso sí, en colaboración con los consejos insulares y los ayuntamientos procederá a fijar los criterios de estandarización y normalización de los instrumentos urbanísticos.

Así, además de la potestad reglamentaria de desarrollo general de la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, le corresponde:

- Determinación de municipios y núcleos de población obligados a establecer reservas de suelo para viviendas de protección pública (art. 41), algo sobre lo que incide la Disp. Trans. Séptima de la Ley que establece una moratoria en la aplicación de la reserva mínima de suelo para vivienda protegida en ese art. 41 y en el art. 10.1 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS).

- Proyectos con exención de licencia o del régimen de comunicación (art. 137).

- Crear su patrimonio público de suelo (art. 97.1).

- Llevar el Archivo de Urbanismo de las Illes Balears, como parte del desarrollo reglamentario de la Ley (Disp. Final Segunda).

4º. Consejo Consultivo

La Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, contiene un supuesto en el que resulta necesaria la intervención del Consejo Consultivo de las Illes Balears en materia de urbanismo.

Así, el art. 59.2 de la Ley establece que el expediente de modificación de las figuras de planeamiento urbanístico que tenga por objeto alterar la zonificación o el uso urbanístico de los espacios libres o de las zonas verdes considerados por el planeamiento urbanístico como sistemas urbanísticos generales o locales requiere de dictamen del órgano consultivo con carácter preceptivo y vinculante, pues es preciso que ese dictamen exista y sea favorable (pues caso de no existir se entiende denegatorio).

B) Ordenación y planeamiento

1º. Planeamiento

La Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, destina los arts. 34 a 69 al planeamiento urbanístico, estableciendo los diferentes instrumentos de planeamiento, el procedimiento para su tramitación y aprobación, los efectos de su aprobación, las vicisitudes sobre su vigencia (indefinida) en cuanto a su modificación y revisión, así como a la posibilidad de suspensión de su vigencia que pueden acordar los Consejos Insulares, suspensión que tiene que encontrar su motivación en “razones justificadas de interés público” y requiere “previa audiencia al municipio o a los municipios afectados” (art. 61).

Los instrumentos de planeamiento se centran en los planes generales “como instrumentos de ordenación integral” ya que deben comprender el término municipal completo, clasificar el suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente, definir los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica, y establecer las previsiones temporales o prioridades para su desarrollo y ejecución, y los plazos y las condiciones para su revisión (arts. 35 a 42). Su desarrollo se efectúa mediante planes parciales (arts. 43 y 44), planes especiales (art. 45) y estudios de detalle (art. 46, que también pueden desarrollar a planes parciales y a planes especiales). Para la protección del patrimonio histórico de hará uso de planes espaciales y catálogos (arts. 34 y 47).

El art. 10 de la Ley establece que en la interpretación de los instrumentos de ordenación urbanísticos han de imperar “los criterios de mayor protección ambiental, de protección integral del patrimonio cultural y de desarrollo sostenible, de menor edificabilidad y de mayor dotación para espacios públicos, de la perspectiva de género y aplicando en todo caso el principio general de interpretación integrada de las normas” y que, para el suelo, “prevalece la norma o la medida que confiera mayor protección, con independencia del rango normativo y del grado de especialidad”, previsión de la que, interpretada en sus estrictos términos, parece desprenderse un mandato llegado el caso, contrario al principio de jerarquía normativa, algo, sin duda, problemático .

Por su parte, el art. 11 de la Ley dispone la nulidad de pleno derecho de las reservas de dispensación contenidas en los instrumentos de planeamiento urbanísticos y en las ordenanzas, así como todas las que se pudieran conceder por las administraciones públicas al margen de estos instrumentos, planes y ordenanzas.

Sobre el planeamiento vigente se mantendrá en sus términos salvo que se trate de determinaciones que contradigan lo establecido en la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, que serán inaplicables (Disp. Trans. Primera).

En el caso de los instrumentos de planeamiento que estuvieran en curso de aprobación, la Disp. Trans. Segunda contiene dos previsiones:

- Contenido: los que ya hubieran sido aprobado inicialmente mantendrán las previsiones conforme al régimen anterior.

- Tramitación: los que ya hayan superado el trámite de la aprobación provisional continuarán por el procedimiento establecido antes de la entrada en vigor de esta Ley.

Sobre la determinación de los plazos, la Disp. Adic. Séptima de la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, establece que, caso de no venir determinados por el planeamiento, serán de seis meses para la aprobación del proyecto y de dos años para la ejecución de las obras.

2º. Gestión y ejecución

En el planeamiento urbanístico pueden concurrir, junto a la actividad pública, la privada. Pero las actividades de dirección y control de la ejecución corresponden, en todo caso, a la Administración, pudiendo intervenir la iniciativa privada, en su caso, en la ejecución (art. 70 de la Ley).

La Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, establece como sistemas de actuaciones la reparcelación (arts. 79 a 90) y la expropiación (arts. 91 a 95 –y arts. 122 a 131, parte de la norma en la que se recogen previsiones sobre la expropiación forzosa por razón de urbanismo–). El sistema de reparcelación presenta, a su vez, dos modalidades, la de compensación (arts. 84 a 88) y la de cooperación (arts. 89 y 90). Reparcelación “que tiene por objeto distribuir justamente los beneficios y las cargas de la ordenación urbanística, regularizar la configuración de las fincas y situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificación de acuerdo con el planeamiento” (art. 79.2), y que “también podrá ser simplemente económica cuando sus efectos se limiten a la determinación de las indemnizaciones sustitutorias que procedan entre las personas afectadas” (art. 79.3).

El art. 76 de la Ley dispone que:

- La ejecución de las actuaciones urbanísticas se realizará mediante el sistema de reparcelación en cualquiera de sus modalidades o el sistema de expropiación.

- La ejecución directa de los sistemas generales y las actuaciones aisladas se efectuará mediante expropiación (a no ser que resulte innecesaria por pertenecer los terrenos afectados al dominio público).

Previsión, ésta última, que, en sus propios términos, parece obviar la posibilidad de que la Administración actuante sea distinta de la Administración titular y que una Administración puede hacer uso del dominio público de otra sin necesidad de expropiar, ni tomar en consideración su origen y su destino, ni los motivos que originaron su afectación y su adscripción al uso general o a los servicios públicos.

El art. 96 de la Ley regula, en el marco de la gestión y ejecución del planeamiento, la ocupación directa como instrumento para que la Administración disponga de los terrenos que tiene que recibir en una reparcelación antes de su aprobación definitiva, para lo cual se requiere:

- El reconocimiento previo del derecho de las personas propietarias afectadas a participar en esta reparcelación.

- Justificar su necesidad.

- Observar el principio de publicidad.

- Notificarla individualmente a las personas afectadas.

- Otorgar el acta de ocupación y certificar el contenido, con la aplicación de las determinaciones de la legislación hipotecaria sobre esta materia.

C) Los convenios urbanísticos

La Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, regula en los arts. 18 a 21, y dentro, por tanto, de espacio reservado en la Ley a las disposiciones generales, los convenios urbanísticos como medio de colaboración más eficiente y eficaz en la actividad urbanística.

Para que ello sea posible se requiere, como premisa (como deber), contar siempre (“debiendo contar siempre” en términos de la propia Ley) con la participación de las personas propietarias y de todas aquéllas que ostenten facultades dominicales sobre los terrenos (art. 18.1) y que su negociación y formalización se rijan por los principios de transparencia y publicidad.

El art. 18.3 de la Ley establece la posibilidad de que existan, por su contenido, dos tipos de convenios urbanísticos:

- De Planeamiento: para la modificación del planeamiento en vigor (art. 20).

- De Gestión: para la gestión y la ejecución del planeamiento en vigor (art. 21).

En todo caso, los convenios urbanísticos tienen naturaleza jurídico-administrativa, de lo que se deriva que su discusión judicial es competencia del orden contencioso-administrativo (art. 18.5) y son nulas de pleno derecho todas las estipulaciones, que en ellos se contengan, “que contravengan, infrinjan o defrauden objetivamente, en cualquier forma, normas imperativas legales o reglamentarias, incluidas las del planeamiento territorial o urbanístico, salvo que el objeto sea precisamente modificarlas siguiendo el procedimiento y cumpliendo los requisitos que corresponden según la legislación vigente”, no pudiendo establecer en ellos “obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente ni en perjuicio de las personas propietarias afectadas” (art. 18.4).

IV. Renovación normativa: La nueva Ley de ordenación y uso del suelo frente al régimen derogado y la normativa estatal

A) Una norma integral y la derogación de la dispersión normativa

La promulgación de una norma que realiza una regulación integral de la actividad urbanística tiene como consecuencia la derogación de las normas previas que, dispersas por el ordenamiento balear, contenían previsiones en este ámbito.

Por ello, especial importancia presente conocer y comprender las previsiones que se efectúan en la disposición derogatoria única de la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, norma en la que se establece la derogación de las siguientes disposiciones:

- La Ley 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanística (EDL 1990/14840), materia que ahora se contiene en los arts. 132 a 159 de la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

- La Ley 8/1988, de 1 de junio, de edificios e instalaciones fuera de ordenación (EDL 1988/12261). Previsiones que ahora se ubican en los arts. 68 y 119, 122.1 f) y 185 b), además de en la concreta previsión que se realiza en la disp. adic. Sexta de la propia Ley.

- La Ley 6/1993, de 28 de septiembre (sic) , sobre adecuación de las redes de instalaciones eléctricas a las condiciones histórico-ambientales de los núcleos de población (EDL 1993/17941) (norma sobre la que hay un error en la disposición derogatoria de la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, que señala como fecha de la norma que se deroga la de 23 de septiembre de 1993), normas que se integran en la planificación -como es el caso del art. 45.2 f) de la Ley-.

- La disposición transitoria decimoquinta de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las directrices de ordenación territorial de las Illes Balears y medidas tributarias (EDL 1999/61550), sobre procedimiento para la suspensión, total o parcial, de la vigencia del planeamiento, previsiones que ahora se integran en el art. 61 de Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

- El artículo 7 bis de la Ley 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears (EDL 2008/41025), sobre suspensión de tramitaciones y licencias derivadas del planeamiento, que ahora conforma el art. 50 de Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

- Los capítulos I y II, los artículos 14 y 15, las disposiciones adicionales primera y cuarta y la disposición transitoria quinta de la Ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para el desarrollo urbanístico sostenible (EDL 2012/114821), norma reciente en la que se establecían conceptos y sus definiciones (suelo urbano, suelo urbanizable, solar, servicios urbanísticos básicos…) y los deberes relativos a las actuaciones de transformación urbanística, así como sobre la delimitación de los ámbitos de las actuaciones de transformación urbanística y la modificación de usos detallados de equipamiento y de los sistemas de gestión. Cuestiones que se han llevado al texto de la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, y que integran el régimen urbanístico del suelo, con la clasificación del suelo (arts. 22 a 30), los derechos y deberes de las personas propietarias de suelo urbano y suelo urbanizable (arts. 31 a 33) y las previsiones obre núcleos rurales a la Disp. Trans. Octava.

- El art. 37 de la Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de función pública (EDL 2004/184603), precepto en el que se establecían normas en materia de patrimonio público local del suelo y en materia de enajenación de bienes patrimoniales y que ahora se integran en la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, en el espacio que en ella se destina a regular los patrimonios públicos de suelo (arts. 97 a 102).

- El art. 3 de la Ley 10/2010, de 27 de julio, de medidas urgentes relativas a determinadas infraestructuras y equipamientos de interés general en materia de ordenación territorial, urbanismo y de impulso a la inversión (EDL 2010/149461), previsiones que se modifican y que ahora encuentran su reflejo en el las determinaciones de carácter detallado de los planes generales del art. 42.2 b) y en la Disp. Adic. Octava de Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo

- La Ley 6/1988, de 25 de mayo (EDL 1988/11865), por la que se modifica el aptdo. 6 del art. 228 de la Ley de suelo, y por la que se establecían la cuantía máxima de las sanciones en materia de disciplina urbanística y el órgano competente para su imposición, cuestiones ahora determinadas en el marco de las infracciones urbanísticas y las sanciones que a ellas corresponden en los arts. 160 a 193 Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo (y, específicamente, en los arts. 164 y 177).

- El Decreto Ley 4/2013, de 21 de junio, de regulación provisional de las nuevas edificaciones en núcleos residenciales sin red de saneamiento (EDL 2013/99753), cuyo contenido ha sido trasladado a la Disp. Trans. Cuarta de la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.

- El aptdo. 1 del art. 185 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears, sobre condiciones mínimas de los edificios y solares, previsiones que ahora se integran en las efectuadas sobre deberes legales de uso, conservación y rehabilitación y órdenes de ejecución, por la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, en los arts. 117 y en la previsión del art. 3.7 d) en la que se dispone que la competencia en materia de intervención en el mercado de suelo incluye, entre otras la facultad de “ejercer los derechos de tanteo y retracto en los términos que se establecen en esta ley y en cualquier otra legislación aplicable las siguientes facultades”.

Además, la Disp. Derog. Única contiene dos previsiones adicionales, siendo una de ellas la ya clásica derogatoria tácita por la que se derogan “todas las disposiciones de carácter general del mismo rango que la presente ley o de un inferior rango que se opongan a lo establecido en esta norma”.

La otra previsión que contiene la citada Disp. Derogatoria Única presenta un carácter especial y recae sobre una norma a la que ya se ha hecho referencia en la propia Disp. Derogatoria de la Ley Balear 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, al estar referida a la Ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para el desarrollo urbanístico sostenible (en la que, como ya se ha tenido oportunidad de ver, se ha establecido la derogación de los capítulos I y II, los arts. 14 y 15, las Disp. Adic. Primera y Cuarta y la Disp. Trans. Quinta). Mediante esta previsión se establece la derogación de los apartados 1, 2 y 4 de la Disp. Adic. Tercera de la referida Ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para el desarrollo urbanístico sostenible, mediante los cuales se modificaban los arts. 29. 1 segundo párrafo, 44.3 y 96.4 de la Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de evaluaciones de impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Illes Balears (EDL 2006/256521), con el efecto, que expresamente se señala, de recuperar la redacción anterior (“recuperándose la vigencia anterior a la aprobación del Decreto Ley 2/2012, de 17 de febrero, de medidas urgentes para el desarrollo urbanístico sostenible”).

B) La normativa estatal: normas básicas y normas supletorias

La promulgación, en la esfera de las competencias que, en este ámbito, corresponden a la Comunidad de las Illes Balears, de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, tiene como consecuencia el que deja de ser aplicable, con carácter supletorio, en su ámbito territorial, el sistema normativo estatal.

En este sentido, la Disp. Final Primera de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, contiene dos previsiones.

Por una parte, declara la normativa estatal en materia de urbanismo que deja de ser aplicable, con referencia al bloque normativo encabezado por el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1976 (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril; EDL 1976/979) y que incluye al RD-ley 3/1980, de 14 de marzo, de promoción de suelo y agilización de la gestión urbanística (EDL 1980/3095), al RD-ley 16/1981, de 16 octubre, de adaptación de los planes generales de ordenación (EDL 1981/3420), al Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanística (EDL 1978/2743), salvo los preceptos que se indican en la Disp. Final Tercera, así como al previo Decreto 1006/1966, de 7 de abril, por el que se aprobó el Reglamento de reparcelaciones de suelo afectado por planes de ordenación urbana (EDL 1966/188).

Pero, como no puede ser de otra manera, se establece la vigencia en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la normativa estatal “que tengan carácter de normativa básica u otra categoría normativa reservada a la competencia del Estado”, cuestiones que, como el suelo y su valor, se configuran en auténtico sustrato de la regulación que aquí se efectúa.

V. El procedimiento extraordinario de incorporación a la ordenación de edificaciones existentes en suelo rústico: entre la legalidad y la legalización

La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, asienta la eficacia del sistema establecido en el cumplimiento de la legislación y la ordenación urbanísticas mediante el ejercicio de la disciplina urbanística y la configuración de un sistema de infracciones y sanciones, a lo que se añade que “las medidas de protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado tienen carácter real y afectan plenamente también a las terceras personas adquirientes de los inmuebles objeto de estas medidas” (art. 132).

Medidas que pueden llegar, en su caso, a la decisión de que se proceda a la demolición y reposición de la realidad física alterada cuando se trate de actuaciones urbanísticas o de edificaciones que resulten manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística (art. 152).

Como se ha tenido oportunidad de observar, al analizar el cambio de sistema y la integración de la dispersa normativa anterior, a la nueva regulación se llevan las previsiones que, en materia de disciplina urbanística, se encontraban en la Ley 10/1990, de 23 de octubre.

En el régimen anterior se establecía un plazo de ocho años para la prescripción de las infracciones urbanísticas consistentes en actos de edificación sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en ésta (art. 73.1 Ley 10/1990, de 23 de octubre) que se mantiene en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, al disponer que “las infracciones urbanísticas graves y muy graves prescriben a los ocho años y las leves al año” (art. 179.1), y se establece que son infracciones graves tanto “la ejecución, la realización o el desarrollo de actos de parcelación urbanística, urbanización, construcción o edificación e instalación o cualquier otro de transformación de uso del suelo o del subsuelo, que estando sujetos a licencia urbanística, comunicación previa o aprobación, se ejecuten sin la misma o contraviniendo sus condiciones, salvo que sean de modificación o reforma y que, por su menor entidad, no necesiten proyecto técnico, en cuyo caso tienen la condición de infracción leve” como “la ejecución, la realización o el desarrollo de actos de parcelación, urbanización, construcción o edificación e instalación, o cualquier otro de transformación del uso del suelo, que sean contrarios a la ordenación territorial o urbanística” -art. 176.3 apartados a) y b)-.

Ahora bien, mientras en la Ley 10/1990, de 23 de octubre, se disponía que “no prescribirán las infracciones urbanísticas realizadas sobre terrenos calificados por los respectivos planeamientos como zonas verdes, espacios libres públicos, sistemas generales, viales, equipamientos públicos, espacios naturales especialmente protegidos, monumentos histórico-artísticos y edificios y conjuntos catalogados” (art. 74), en la nueva Ley no se encuentra una norma equivalente, sin perjuicio, eso sí, de la incorporación de una previsión (art. 178.1 párrafo segundo) conforme a la que “las infracciones urbanísticas consistentes en actos de uso o cambios de uso de edificaciones sin la correspondiente licencia, tienen carácter continuado” y que “el cómputo del plazo de prescripción se inicia desde la fecha en que cesa la actividad o el uso ilegal” (algo que en el régimen anterior únicamente se establecía, en el art. 73.2, para las parcelaciones ilegales).

Pero en todo este nuevo régimen hay que incluir las previsiones efectuadas en la Disp. Trans. Décima de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, bajo la rúbrica “procedimiento extraordinario de incorporación a la ordenación de edificaciones existentes en suelo rústico” en la que se establece que “las edificaciones existentes en suelo rústico, respecto de las cuales a la entrada en vigor de esta ley ya no procediera adoptar las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, por manifiesta prescripción de la infracción según la normativa de aplicación, se podrán incorporar a la ordenación en el plazo máximo de tres años, con todos los derechos y deberes inherentes a las obras realizadas con licencia” algo que puede llegar a suceder incluso en espacios naturales (“terrenos incluidos en el ámbito de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears”) siempre que haya prescrito la infracción lo que se entenderá “si se acredita la existencia de la edificación con anterioridad al día 10 de marzo de 1991, siempre que no se haya efectuado en la misma, con posterioridad, un cambio de uso”.

La legalización se condiciona a la realización de una prestación económica que se establece en un porcentaje del coste de ejecución material de la edificación legalizada que se fije en el expediente de legalización y que será del 15%, si la legalización se realiza en el primer año de la vigencia de este procedimiento, del 20%, si se realiza en el segundo año y del 25%, si se realiza en el tercer año, además del pago de las tasas o impuestos que le correspondieran (al señalar que la legalización estará sujeta al pago de las mismas tasas y de los mismos impuestos previstos en la normativa para las nuevas edificaciones).

La propia Disp. Trans. Décima establece que su entrada en vigor está condicionada al acuerdo plenario del consejo insular por mayoría absoluta, de manera que el plazo de legalización empezará contar desde la publicación del referido acuerdo en el Boletín Oficial de les Illes Balears.

Se trata de una previsión de discutible encaje con el propio sistema de defensa de la legalidad urbanística y que, en cierta y gran medida, transmite la posibilidad de obtener, mediante su compra (y por un precio no demasiado alto), lo que el ordenamiento urbanístico prohíbe.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de mayo de 2014.