I
En el Boletín Oficial del Estado nº 126 del pasado 30 de mayo de 2013 apareció publicada la Ley 2/2013, de 29 mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 julio, de Costas -EDL 2013/62910-, que, bajo ese aparatoso título, introduce importantes modificaciones en el régimen jurídico de protección de nuestro perímetro costero.
La finalidad de este comentario -que con justicia podrá ser tachado de precipitado- no es analizar en profundidad todos los aspectos de la reforma sino exponer unas primeras impresiones sobre el verdadero sentido de la reforma. Centrándonos en algunas de las novedades que se introducen, intentaremos indagar si los propósitos declarados con alguna solemnidad en el Preámbulo -EDL 2013/62910- y en la propia denominación de la Ley (protección y uso sostenible del litoral) encuentran luego correspondencia con las concretas disposiciones que conforman su articulado.
Así, el Preámbulo -EDL 2013/62910- utiliza con profusión expresiones muy de nuestro tiempo, de perfiles imprecisos pero con marcada sonoridad. Sirvan de ejemplo las referencias que allí se hacen al “desarrollo sostenible”, la “actividad respetuosa con el medio”, la “mejora medioambiental”, la “eficiencia energética”, y -no podía faltar- “la lucha contra los efectos del cambio climático”. Junto a todo ello, se hacen repetidas alusiones a la seguridad jurídica, que según el Preámbulo es “...el pilar que sustenta esta reforma y su establecimiento resulta una tarea indispensable para superar el marco anterior”; aspecto el que luego insiste para señalar la necesidad de corregir la situación de “...inseguridad jurídica arrastrada desde 1988, (que) debe ser resuelta por esta Ley”.
Este último punto interesa en particular. No sólo porque invita a comprobar si es cierto que el articulado de la reforma introduce de manera efectiva una mayor seguridad jurídica, sino, también, porque permite preguntarse si bajo la siempre agradecida invocación de la seguridad jurídica no se están en realidad protegiendo otros valores e intereses que poco o nada tienen que ver con ella. Pero, vayamos por partes.
II
Las modificaciones introducidas por la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- afectan a la definición misma del dominio público marítimo terrestre, dándose nueva redacción a algunos apartados de los arts. 3 y 4 de la Ley 22/1988 -EDL 1988/12636-, que, como es sabido, definen los elementos que integran ese dominio público costero.
De esos cambios interesa destacar aquí, en primer lugar, el que afecta a la noción de zona marítimo-terrestre (art. 3.1.a) -EDL 1988/12636-), pues el nuevo precepto remite ahora, para su determinación, a “los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente”. Desde el punto de vista de la técnica legislativa, esta remisión de la norma legal a la reglamentaria constituye en sí misma una mejora, pues ya el Reglamento aprobado por RD 1471/1989, de 1 diciembre, vino a fijar en su art. 4 -EDL 1989/14894- determinados criterios para la determinación de la zona marítimo-terrestre y de la playa, sin contar entonces con esa expresa habilitación legal. No obstante, en la vertiente sustantiva, merece algunas reservas esa remisión que la Ley hace al Reglamento; pues si en la actualidad los criterios establecidos en el artículo 4 del Reglamento de 1989 no van más allá de una indicación genérica (“...se utilizarán las referencias comprobadas de que se disponga”); a partir de ahora, al contar con el respaldo de la remisión legal expresa, el futuro Reglamento podrá entrar en mayores detalles, materializándose de ese modo una verdadera deslegalización de la definición del dominio público.
También es importante el cambio normativo en lo que se refiere a las dunas; y precisamente por ello llama la atención que no se haya ofrecido justificación alguna al respecto en el Preámbulo de la Ley -EDL 2013/62910-. En síntesis, frente a la amplia formulación del art. 3.1.b/ de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-, cuya redacción originaria incluye en el dominio público toda clase de dunas, tengan o no vegetación, en la nueva redacción dada al precepto se añade una suerte de restricción o condicionamiento (“... hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa”).
Es cierto que una salvedad o restricción similar ya fue introducida en el art. 4.d) del todavía vigente Reglamento de 1989 -EDL 1989/14894-; pero, precisamente porque el inciso no figuraba en la Ley (de 1988) -EDL 1988/12636- sino en el Reglamento, la interpretación de la salvedad establecida en la norma reglamentaria debía hacerse, hasta ahora, partiendo de la premisa de que el precepto legal, con carácter general, incluía las dunas en el dominio público.
Por lo demás, la modificación introducida por la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- no se limita a elevar el rango normativo de ese inciso que figuraba en el Reglamento de 1989 -EDL 1989/14894-, sino que amplía su ámbito. Así, en el precepto reglamentario el requisito de que las dunas resulten necesarias “para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa” sólo se establece con relación a una clase o modalidad de dunas -las fijadas por la vegetación (vid. art. 4.d) del Reglamento aprobado por RD 1471/1989); en cambio, en el nuevo precepto legal (art. 3.1.b) de la Ley de Costas redactado -EDL 1988/12636- por Ley 2/2013) la exigencia se establece respecto de toda clase de dunas. Con ello se está restringiendo la noción y el ámbito material del dominio público, sin que se haya explicado la razón.
III
El propósito de la Ley -EDL 2013/62910- de restringir el ámbito del dominio público también se advierte en otros apartados de la reforma, más allá de la modificación de los arts. 3 y 4 -EDL 1988/12636- a la que acabamos de aludir.
[[QUOTE2:"...la reforma legal (...) excluye del ámbito del dominio público determinados elementos."]]
Así, además de excluir expresamente del dominio público los núcleos de población a los que se refiere la disposición adicional séptima -EDL 1988/12636- (y que se relacionan luego en el Anexo de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-), la reforma legal introduce varias disposiciones tendentes a regularizar situaciones que eran anómalas, cuando no abiertamente ilegales, con arreglo a la normativa anterior; o, sencillamente, excluye del ámbito del dominio público determinados elementos.
Un ejemplo de ello lo tenemos en los cambios introducidos en la Disp. Trans. 1ª de la Ley 22/1988 (EDL 1988/12636) -se da nueva redacción a sus apdos. 2 y 3 y se añade un nuevo apdo. 5, que determinan una nueva exclusión del ámbito del dominio público, ahora en relación con terrenos que hubieran sido inundados artificialmente.
Otra muestra de reducción del ámbito de protección del demanio costero nos la ofrece la Disp. Adic. 3ª de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-, que contiene una determinación específica referida a los paseos marítimos construidos en el período comprendido entre la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636- y la nueva Ley, estableciendo que la línea exterior de esos paseos marítimos “se entenderá a todos los efectos como línea interior de la ribera del mar”. Con esta disposición el legislador sale directamente al paso de la jurisprudencia que hasta ahora no ha reconocido a los paseos marítimos ese efecto de “desplazamiento” de la línea interior de la ribera del mar, con la incidencia que ello tiene para la medición de los seis metros de la servidumbre de tránsito -pueden verse SSTS de 20 octubre 2008 (dos sentencias con esa fecha, dictadas en los recursos de casación 5196/2004 -EDJ 2008/197235- y 6974/2004 -EDJ 2008/197234-) y 30 septiembre 2010 (casación 2476/2006) (EDJ 2010/290653)-.
En fin, también en lo que se refiere a la anchura de la servidumbre de protección se introduce una modificación en el régimen transitorio de la Ley de Costas -EDL 2013/62910- que, como seguidamente veremos, comporta una reducción de la servidumbre de protección del dominio público costero.
IV
El legislador ha querido que todas las modificaciones que introduce la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- encuentren reflejo en los futuros deslindes; y por ello la disposición adicional segunda de la Ley establece, con carácter general, que la Administración “... deberá proceder a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia de la aprobación de la presente Ley”.
Esta enérgica vocación de efectividad de la reforma encuentra su complemento –y acaso su explicación- en la Disp. Adic. 5ª de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-, donde se establece con carácter general que, una vez revisados los correspondientes deslindes, los bienes que por aplicación de la presente Ley dejen de formar parte del dominio público serán reintegrados a los antiguos propietarios que tuviesen su título inscrito en el Registro de la Propiedad en el momento en que entró en vigor la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636-. Esta solución privatizadora de la Ley 2/2013 es bien distinta de la que resulta de los preceptos de la Ley de 1988, donde, a falta de previsión en ese sentido, los terrenos anteriormente deslindados que ya no reúnan las características propias del dominio público, o bien quedan afectados al uso propio del dominio público, si son necesarios para su protección o utilización, o, en otro caso, previa declaración de innecesariedad, se procede a su desafectación por el procedimiento legalmente establecido y quedan incorporados al Patrimonio del Estado, que podrá cederlos gratuitamente al Municipio o a la Comunidad Autónoma a condición de que sean destinados a uso o servicio públicos (arts. 4.5 y 17 a 19 de la Ley de Costas de 1988).
Por tanto, aunque el Preámbulo de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- ha preferido destacar otros aspectos de la reforma, lo que llevamos expuesto permite afirmar que, sin excluir otras finalidades, las modificaciones introducidas albergan un triple designio: redefinir el dominio público marítimo terrestre en términos que su ámbito queda reducido; ordenar que se revisen los deslindes de acuerdo con la nueva regulación; y en fin, reintegrar los bienes que dejen de formar parte del dominio público a sus antiguos propietarios -o a sus causahabientes- siempre que su título estuviese inscrito a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636-.
V
Particularmente llamativo resulta el hecho de que la Ley 2/2013 establezca en su disposición adicional cuarta -EDL 2013/62910- un régimen excepcional y singularísimo para la Isla de Formentera.
Sin otro sustento que una genérica alusión a “la especial configuración geomorfológica” de esta isla, la mencionada disposición adicional cuarta, en su apartado 1 -EDL 2013/62910-, define los elementos que han de entenderse incluidos en el dominio público en la Isla de Formentera, sustrayéndola así del régimen general que resulta de los arts. 3, 5 y 5 y demás preceptos concordantes de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-.
Pero hay algo más. Ya hemos visto que Disp. Adic. 2ª de Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- establece, con carácter general, el deber de la Administración de iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados por la nueva regulación. Pues bien, en el caso de la Isla de Formentera el mandato es más concreto y perentorio, pues la Disp. Adic. 4ª, apdo. 2, fija un plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor de la Ley, para la práctica del nuevo deslinde de esta isla, que habrá de hacerse, claro es, con arreglo a los criterios específicos establecidos en el apdo. 1. Y aunque no hacía falta reiterarlo -pues la Disp. Adic. 5ª, a la que ya hemos aludido, lo establece con carácter general respecto de todos los deslindes que practiquen al amparo de la nueva regulación-, la Disp. Adic. 4ª, apdo. 4, reproduce, para el caso específico de la Isla de Formentera, aquella norma en cuya virtud los bienes que por aplicación de la nueva Ley dejen de formar parte del dominio público han der reintegrados a los antiguos propietarios que tuviesen su título inscrito en el Registro de la Propiedad en el momento en que entró en vigor la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636-.
La falta de una explicación mínimamente consistente –en el Preámbulo -EDL 2013/62910- y en el articulado de la Ley- propicia toda clase de especulaciones acerca de las razones que han llevado a adoptar este régimen especialísimo para la Isla de Formentera.
VI
La Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- es ciertamente potenciadora de la seguridad jurídica en cuanto exige que las actuaciones tendentes a la delimitación del dominio público encuentren puntual reflejo en el Registro de la Propiedad, tanto al incoarse el expediente de deslinde, mediante notas marginales en el folio de las fincas que puedan resultar afectadas, como, una vez aprobado el deslinde, mediante la obligación que se impone a la Administración de inscribir los bienes de dominio-público. En estos aspectos la nueva redacción dada a los distintos apartados de los arts. 11 y 12 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636- mejora significativamente la regulación contenida en la redacción originaria de la Ley 22/1988.
No puede decirse lo mismo –en opinión de quien suscribe este comentario- del conjunto de cambios que introduce la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- con la finalidad de prorrogar las situaciones concesionales nacidas al amparo de las disposiciones transitorias de la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636-; o de “regularizar” supuestos que resultaban vulneradores de la normativa anterior. Al margen de las reservas y objeciones que pueden hacerse a esos aspectos de la reforma en su vertiente sustantiva (a fin de cuentas, la “regularización” se logra a base de reducir el ámbito material de la protección demanial), lo que de ninguna manera parece claro es que con la nueva regulación vaya a resultar potenciada la seguridad jurídica, pese a que ésta se presenta en el Preámbulo de la Ley 2/2013, según hemos visto, como el auténtico pilar que sustenta la reforma.
La novedad que se introduce en cuanto a la posibilidad de realizar “obras de reparación, mejora, consolidación y modernización que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie” en las construcciones existentes tanto en la zona de dominio público como en las servidumbres de tránsito y de protección (nueva redacción dada a los distintos apartados de la Disp. Trans. 4ª de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-), puede considerarse coherente con la decisión del legislador de prorrogar considerablemente la duración de las concesiones, pues de otro modo las edificaciones quedarían condenadas a un lento proceso de degradación y deterioro durante un largo período de tiempo. Sin embargo, es la propia regulación de la prórroga de las concesiones la que merece objeciones, en particular desde la perspectiva misma de la seguridad jurídica que se dice inspiradora de la reforma. Veamos.
Aparte de otras modificaciones, como las que afectan a los arts. 52.4 y 66.2 de la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636- para ampliar a cuatro años el plazo máximo de las autorizaciones de uso y a setenta y cinco años el plazo máximo de las concesiones, o la de permitir la transmisión mortis causa e inter vivos de las concesiones (art. 70.2 reformado), la Ley 2/2013 contiene un artículo segundo que incorpora una de las medidas más llamativas de la reforma, esto es, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior.
[[QUOTE2:"Salvo esa escueta expresión “en función de los usos”, la regulación de la prórroga contenida en el artículo segundo no contiene ninguna indicación acerca de los criterios que han de seguirse para determinar la duración de la prórroga..."]]
Ese artículo segundo -EDL 2013/62910- establece que las concesiones para la ocupación del dominio público otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013 podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, pudiendo éste solicitar la prórroga en cualquier momento desde la entrada en vigor de la Ley de reforma y, en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida. Según el apdo. 3 del mismo artículo segundo, la duración de la prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años (plazo máximo de la prórroga que coincide con la duración máxima fijada en el art. 66.2 -EDL 1988/12636- para las concesiones nuevas que se otorguen) Ahora bien, el precepto especifica que la resolución que otorgue la prórroga de la concesión podrá, en función de los usos, fijar un plazo de duración inferior y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.
Salvo esa escueta expresión “en función de los usos”, la regulación de la prórroga contenida en el artículo segundo no contiene ninguna indicación acerca de los criterios que han de seguirse para determinar la duración de la prórroga o prórrogas sucesivas. Debe entenderse por ello que opera también aquí la remisión que se hace en el art. 66.2 -EDL 1988/12636- (redactado por Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-) a un futuro desarrollo reglamentario, en el que “... se establecerán los plazos máximos de duración de las concesiones en función de los usos a que las mismas se destinen”.
Vemos así que, salvo la decidida voluntad de prorrogar las concesiones otorgadas al amparo de la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636-, la regulación contenida en la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- deja sin resolver aspectos relevantes del nuevo régimen que instaura; en particular, el relativo a los criterios que habrán de seguirse para determinar la duración de las prórrogas en función de los usos, pues su concreción se remite al futuro Reglamento. Nada podemos aventurar sobre ese futuro desarrollo reglamentario, pues la Ley no le marca ninguna pauta. Pero, precisamente por ello, no puede decirse que la reforma legal haya venido a instaurar en este punto –al menos de momento- una mayor seguridad jurídica.
El Preámbulo de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- señala que “el legislador de 1988 optó porque los efectos de sus disposiciones, que introducían notables cambios en relación con el régimen anterior, no fuese inmediatos sino que se demorasen en el tiempo [se alude con ello a las concesiones sustitutorias del derecho de propiedad previstas en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636-]. Y añade el mismo Preámbulo que “... precisamente en atención a ese horizonte temporal declinante, la aplicación de la norma ha dado lugar a una litigiosidad crónica”. Pues bien, no se entiende fácilmente que se pretenda corregir ese “horizonte temporal declinante”, que se considera fuente de litigiosidad, precisamente a base de prorrogar de forma tan amplia la duración de las concesiones.
Por otra parte, por razonables y claros que resulten los criterios que en su día fije el Reglamento -EDL 1989/14894-, dado que, en todo caso, la norma habrá de establecer una duración de la prórroga distinta en función del uso para el que estuviese otorgada la concesión, no es descabellado suponer que ese índice de conflictividad a que alude el Preámbulo -EDL 2013/62910- se vea incluso incrementado por litigios en los que, aparte de otros argumentos de impugnación, los interesados podrán aducir que ha existido trato desigual y discriminatorio.
En fin; no hay duda de que con la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la Ley 22/1988 -EDL 1988/12636-, unida a la posibilidad que ahora se contempla de que el concesionario realice obras de reparación, mejora, consolidación y modernización en las edificaciones comprendidas en la concesión, se ha querido otorgar una compensación adicional a quienes resultaron afectados por la Ley de Costas de 1988, que es considerada por el legislador de 2013 como excesivamente rigurosa. Pero, en lugar de explicarlo así, la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- ha preferido justificar la reforma presentándola como instrumento necesario para fortalecer la seguridad jurídica, cuando, según hemos intentado explicar, nada indica que ésta vaya a resultar robustecida.
VII
También merece un comentario crítico la novedad que introduce la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- en relación con la anchura de la servidumbre de protección.
Por lo pronto, resulta llamativa la técnica empleada en la Ley de reforma -EDL 2013/62910-.
Es sabido que la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988 -EDL 1988/12636- establece que la anchura de la servidumbre de protección será de veinte metros -en lugar de los cien metros establecidos como regla general en el art. 23.1 de la propia Ley- cuando se trate de terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas. Y, como es sabido, la Disp. Trans. 9ª.3 del Reglamento aprobado por RD 1471/1989, de 1 diciembre -EDL 1989/14894-, moduló y, en alguna medida, atemperó lo establecido en la Disp. Trans. 3ª.3 de la Ley de Costas 1988, pues la norma reglamentaria permite que se aplique la servidumbre de protección reducida de 20 metros también a los terrenos que, aún careciendo en julio de 1988 de la clasificación de suelo urbano, constituyesen ”áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter”. Sobre la interpretación jurisprudencial de estas Disps. Trans. 3ª.3 de la Ley de 1988 y 9ª.3 de su Reglamento de 1989 puede verse en sentencia de la Sala Tercera (Sec. 5ª) del Tribunal Supremo de 19 marzo 2013 (casación 2659/2010) -EDJ 2013/33705- y demás pronunciamientos que en ella se citan.
La reforma de 2013 no altera la redacción de esa Disp. Trans. 3ª.3 de la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636-, ni le añade nuevos apartados; pero, por medio de su Disp. Trans. 1ª, la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- altera el régimen de aplicación de aquélla añadiéndole un nuevo supuesto de aplicación. Así, sin modificar formalmente la redacción de la disposición transitoria de la Ley de 1988, se introduce una importante novedad en lo que allí se regula; y ello se hace mediante una nueva transitoria que altera el régimen de aplicación de aquella norma transitoria originaria.
Pero, aparte de merecer serias objeciones la técnica legislativa empleada, la novedad introducida resulta también cuestionable por razón de su contenido.
Esta disposición transitoria primera de la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910- establece que en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley se podrá instar que el régimen previsto en la Disp. Trans. 3ª.3 de la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636- se aplique igualmente a los “núcleos o áreas” que, a su entrada en vigor, no estuvieran clasificados como suelo urbano pero que en ese momento reunieran alguno de los requisitos que la propia norma transitoria de la Ley 2/2013 enumera. Es decir, no se hace una remisión a lo establecido en la legislación urbanística y a lo reconocido por la Administración competente en esa materia en cuanto al grado de consolidación edificatoria y a la concurrencia de los requisitos o servicios necesarios para la consideración de los terrenos como suelo urbano -al modo en que lo hacen las Disp. Trans. 3ª.3 de la Ley de 1988 y 9ª.3 de su Reglamento (EDL 1989/14894)- sino que la norma transitoria primera de la Ley de 2013 se detiene a enumerar ella misma, distinguiendo según se trate de municipios con o sin planeamiento, los requisitos cuya concurrencia permitirá la equiparación de los terrenos con el suelo urbano a efectos de que la anchura servidumbre de protección quede reducida a veinte metros.
Al margen de las objeciones que puedan suscitarse en torno a la competencia del legislador estatal para abordar esa materia, parece claro que lo pretendido es, sencillamente, que la reducción de la servidumbre de protección a la anchura de veinte metros pueda ser acordada en supuestos en los que hasta ahora no tenía cabida. Y para ello se ha utilizado una alambicada fórmula que no resulta precisamente modélica desde el punto de vista de la seguridad jurídica, en la medida en que propicia la existencia de una dualidad de regímenes: de un lado, lo que fuese suelo urbano según la legislación urbanística vigente cuando entró en vigor la Ley de Costas de 1988 -EDL 1988/12636- o hubiese sido reconocido como tal por la Administración urbanística, y, de otra parte, los núcleos o áreas que merezcan esa consideración según la legislación de costas y a los solos efectos de determinar la anchura de la servidumbre de protección del dominio público.
VIII
Queda para otra ocasión el comentario sobre otros aspectos relevantes de la reforma, como son los relativos al régimen de ocupación y usos de las playas (nuevo apdo. 6 del art. 33 de la Ley de Costas -EDL 1988/12636-) o la regulación de las que denomina urbanizaciones marítimo-terrestres, esto es, “núcleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundación artificial de terrenos privados” (Disp. Adic. 10ª de la Ley de Costas, añadida por la Ley 2/2013 -EDL 2013/62910-).
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 5 de septiembre de 2013.
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