I. Introducción
La destitución de los alcaldes ha sido cuestión que ha ocupado más a la doctrina y a la jurisprudencia que a la Legislación. Esta falta de regulación histórica, a modo de anomia en la exigencia de responsabilidad política de los alcaldes, fue colmada en tiempos próximos con la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184) y la aprobación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General -LOREG- (EDL 1985/8697).
Desde el célebre caso del Alcalde de Andújar resuelto en la STC 5/1983, de 4 de febrero (EDJ 1983/5), que negó que el art. 23.2 CE (EDL 1978/3879) amparara a los alcaldes frente a su remoción por los concejales pero que lanzó al estrellato forense a su abogado don Antonio Tastet Díaz y a su defendido en amparo, el alcalde de Andújar, y que permitió el principio de la abigarrada construcción jurisprudencial del TC en torno al llamado cargo representativo, no había vuelto el Alto Tribunal a enfrentarse de modo directo a la destitución de alcaldes a través de la figura inexistente entonces de la moción de censura constructiva local, que retoma ahora, desde otra perspectiva y cauce procesal, como veremos enseguida.
Bien es cierto que desde entonces muchas cosas han cambiado en nuestro Estado constitucional y también en el sentir de la legislación y de la jurisprudencia de Doménico Scarlatti. En esta última, la tendencia de nuestros días es resolver asuntos de pleno en detrimento de los recursos de amparo, que llegaron a colapsar al propio TC, lo que se manifiesta como hecho propicio para que se resuelva en la STC 81/2012, de 18 de abril (EDJ 2012/80394), una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TSJ Cataluña, a raíz de la impugnación por los concejales del municipio barcelonés de Sant Cugat de Sesgarrigues un 25 de enero de 2000, por el cauce de lo contencioso-administrativo contra el Decreto de la Alcaldía por el que se desestimó la convocatoria de una sesión del Pleno municipal para debatir y aprobar una moción de censura contra el alcalde. Doce años después resuelve el TC, sobre el precepto legal que salvó de la destitución a su alcalde.
II. El objeto de la cuestión planteada: la inconstitucionalidad del art. 110.1 g) de la Ley 8/1987, municipal y de régimen local de Cataluña
La cuestión de inconstitucionalidad fue promovida por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Cataluña respecto del art. 110.1 g) de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña (EDL 1987/11015), cuyo tenor literal dispone:
"De conformidad con lo establecido por la legislación electoral, el procedimiento para exigir la responsabilidad política de los presidentes de las corporaciones locales, se regirá por las siguientes reglas:
(...)
g) En ningún caso podrá presentarse una moción de censura si hubiera sido publicada en el 'Boletín Oficial del Estado' o en el 'Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya' una convocatoria electoral política y hasta que hayan tenido lugar las elecciones correspondientes."
La duda del órgano judicial se fundaba en que el referido precepto infringía la reserva de ley orgánica prevista en el art. 81.1 CE y quebrantaba la competencia que la Constitución atribuye al Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos (art. 149.1.1 CE).
El esquema argumental de su duda de inconstitucionalidad se sustentaba en que el precepto de la ley catalana limita y restringe el ejercicio de la moción de censura contra el alcalde, desconociendo que la regulación de la moción de censura en las corporaciones locales, de un lado, forma parte del régimen electoral general (art. 81.1 CE) y, de otro, se integra en el contenido del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE).
Sobre estos mimbres el Alto Tribunal va a fundar su fallo de inconstitucionalidad y nulidad del art. 110.1 g) de la Ley 8/1987, no sin plantear problemas teóricos y prácticos como lo acredita en cuanto al teorético, la formulación del Voto Particular concurrente del Magistrado Sr. Ortega Alvarez en torno a la precisión título competencial del legislador estatal para su regulación y sobre la praxis, la proyección de este fallo sobre la legislación autonómica y el ejercicio de la moción de censura local.
III. Una primera aproximación: la moción de censura local en su origen y regulación legal
La Constitución no contempla la regulación de la moción de censura constructiva local como modo de exigir responsabilidad a los alcaldes. Sí es cierto que el art. 113 CE introdujo en nuestro sistema constitucional la moción de censura constructiva como elemento racionalizador del parlamentarismo moderno de la mano de la regulación contemplada en la Ley fundamental de Bonn para exigir la máxima responsabilidad política al Presidente del Gobierno de la Nación.
Buena prueba de ello es que la STC 81/2012 se refiere a la moción de censura como "instrumento clave de las formas de gobierno parlamentario" -fundamentada en la existencia de una relación de confianza entre el Gobierno y las Cámaras-, porque es "un mecanismo a través del cual el Legislativo controla la gestión del Ejecutivo y exige responsabilidad política al mismo, configurándose como un cauce para la manifestación de la extinción de la confianza de las Cámaras en el Ejecutivo" (FJ 3º).
No obstante, lo cual precisa de una manera muy correcta la diferencia entre el gobierno del Estado y el municipal, pese a la parlamentarización indebida, a mi juicio, de la vida municipal, propiciada por el legislador y fomentado por la propia jurisprudencia el TC asimilando y acercando el régimen municipal al parlamentario, como hizo, la STC 32/1985, de 6 de marzo (Caso Comisiones Informativas del Ayuntamiento de La Guardia) -EDJ 1985/32- y otras que la han seguido.
Bien es cierto que el TC no extrae consecuencia de orden constitucional alguno a las "indudables diferencias que existen entre el Pleno de un Ayuntamiento o una Asamblea vecinal (en el régimen de concejo abierto) y las Asambleas legislativas y autonómicas" (FJ 3º).
Aunque no sea el objeto hic et nunc de nuestra atención, la regulación de la moción de censura en el ámbito municipal es fuente de problemas de todo tipo, derivadas de un lado, de la insatisfactoria articulación representativa de nuestro sistema electoral en general y del local en particular y de otro, que la moción de censura local nacida en los intersticios jurisprudenciales como expresa con corrección la STC 81/2012, siguiendo en este punto de cerca la exposición doctrinal de TRUJILLO PEREZ (La moción de censura a las entidades locales, Civitas, Madrid, 1999, pág 41 y ss), no es causa desincentivadora del transfugismo local como lo testimonia la reciente modificación de la LOREG, llevada cabo por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero (EDL 2011/1356).
De esta bifurcación legal de la moción de censura local entre lo municipal y lo electoral cuya introducción la STC 81/2012 fija "a través de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local -LRBRL- y de la Ley Orgánica del régimen electoral general, cuya tramitación discurrió de forma paralela. En un primer momento, la regulación completa de la figura se abordaba en el proyecto de la Ley reguladora de las bases de régimen local, pero finalmente se aceptó una enmienda que llevó a convertir el art. 22.3 LRBRL en una remisión a la Ley Orgánica del régimen electoral general optándose, por tanto, por incluir finalmente su régimen jurídico en esta última norma".
De esa regulación permanece el que actualmente la LRBRL dispone, en su art. 22.3, que únicamente corresponde al Pleno la votación sobre la moción de censura al alcalde que se rige "por lo dispuesto en la legislación electoral general", remitiendo, por tanto, su régimen jurídico a la LOREG, cuyo art. 197 es el que dispone que el alcalde puede ser destituido mediante moción de censura y el que establece las normas para su presentación, tramitación y votación.
Pues bien, esa bifurcación señalada entre lo local y electoral es la fuente en la que nace la discrepancia judicial con la regulación catalana de algunos aspectos del ejercicio obstativo de la moción de censura en tiempo electoral, que justifica que la STC 81/2012, que centra a su vez en el art. 81 CE que reserva a la Ley Orgánica la regulación del régimen electoral general que la propia Sentencia vincula con el carácter de cargo representativo del alcalde al efectar a su status constitucional, en cuanto le remueve del cargo ostentado.
La competencia para regular algunos aspectos de la institución de la moción de censura centra, por tanto, la disputatio de esta STC 81/2012, como veremos a continuación.
IV. Los títulos competenciales para legislar sobre la moción de censura local: entre Scilla y Caribdis. Una regulación poliédrica o con perspectivas diversas.
El carácter bifronte del régimen local cuya cartografia competencial escenificó la STC 84/1982, de 23 de diciembre (EDJ 1982/84), y refrendó la importante STC 214/1989, de 21 de diciembre (EDJ 1989/11623), está en el origen de este pleito competencial. En primer lugar, porque aunque la STC 81/2012 trate de orillar que la resolución del conflicto debía resolverse con arreglo a la legislación vigente en el momento de resolverse esta cuestión de carácter competencial con arreglo a la regulación contemplada en el 9.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 (Estatuto de Sau) y no el art. 160 y concordantes del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 [1] (ius superveniens) -EDL 2006/97942-, la inclusión de la regulación de algunos aspectos de la moción de censura local en el título competencial derivado de las bases de régimen local, marca la defensa de la regulación que hace la representación de Cataluña.
La STC 81/2012 despacha esta cuestión recalcando que nos encontramos con que la regulación de los aspectos nucleares de la moción de censura al alcalde entran dentro del ámbito de las bases del régimen local (art. 149.1.18 CE), si bien ciertos elementos de la misma, al optar el legislador estatal por una moción de censura constructiva, tienen, además, un carácter electoral y de desarrollo del art. 23 CE, operando respecto a los mismos, por el juego de los arts. 81.1, 140 y 23.2 CE, la reserva de ley orgánica. Por ello, añade, cuando la LRBRL contempla la moción de censura al alcalde se limita a consagrar la competencia del Pleno para la votación de la misma (art. 22.3), remitiendo el resto de su régimen -dada la necesidad de unidad en la regulación- a lo dispuesto en la legislación electoral general (art. 197 LOREG)". Y remacha que "la regulación establecida en el art. 197 LOREG, al que remite el art. 22.3 LRBRL, es, por tanto, al mismo tiempo, norma de configuración de los elementos esenciales de un instrumento clave de la forma de gobierno local (art. 149.1.18 CE) y norma de desarrollo directo del art. 23.2 CE (regulación de elementos centrales del régimen de acceso, permanencia y cese del alcalde), satisfaciendo la reserva de ley orgánica que rige para estas dos últimas cuestiones ex art. 81.1".
Todo lo cual -señala- explica y justifica el alcance y la densidad de las bases en esta materia, así como que, en coherencia con ello, en el apartado 4º de la Disp. Adic. 1ª LOREG, se disponga que el contenido del título III, relativo a las disposiciones especiales para las elecciones municipales y en el que está incluida la regulación de la moción de censura al alcalde, no puede ser modificado o sustituido por la legislación de las Comunidades Autónomas. Ello, claro está -añade- sin perjuicio de un eventual desarrollo autonómico de otros aspectos del régimen institucional local.
Ahora bien, la contemplación de una cuestión competencial desde el prisma señalado plantea varias cuestiones. La primera tiene que ver con el alcance general del régimen electoral ex art. 81 CE, que la STC 81/2012 retoma de una jurisprudencia ya antigua, la establecida en la STC 38/1983, de 16 de mayo (EDJ 1983/38), de la que el TC afirmó que no cabe equiparar las expresiones "régimen electoral general" y "elecciones generales" de tal forma que las elecciones locales quedaran integradas en la materia régimen local y, por tanto, remitidas al juego de la legislación básica estatal más la legislación autonómica de desarrollo ex art. 149.1.18 CE (FJ 2º). El Tribunal señaló que el art. 140 CE reserva la regulación de las elecciones locales a la ley y que esta ley ha de ser una ley orgánica tanto por la exigencia derivada del art. 23.1 CE como por la derivada del art. 81.1 CE (STC 38/1983, FJ 2º).
Una vez establecida dicha cuestión la pregunta que se impone es si la regulación de la moción de censura constructiva es elemento arquitectural del régimen electoral. La respuesta sería negativa, sino fuese porque la regulación de la moción de censura constructiva está contempla como se dijo más arriba en el art. 197 LOREG e incluida en el Capítulo IX (Elección de Alcalde) dentro del título III LOREG (Disposiciones especiales para las elecciones municipales), lo que hace complicado excluirlo de dicha materia.
Esas dudas hacen que el TC transite por el camino más seguro de considerar que la moción de censura en la medida que afecta al régimen del cargo público representativo se encuentre sometido a la reserva de ley que en este caso no puede ser el cobijable bajo la ley autonómica, dado el alcance de la reserva compleja que deriva del art. 23.2 CE, como expresó la STC 47/1990, de 20 de marzo (EDJ 1990/3144), de la que también se hace eco la STC 81/2002, aquí comentada.
La mención a la reserva compleja se entiende en el sentido de que la expresión "Asimismo, tiene derecho a acceder a los cargos y funciones públicas, con los requisitos que señalen las leyes" ex art. 23.2 CE, se refiere a la regulación de tales requisitos, en cada supuesto concreto de acceso a un cargo o función pública en conexión con las previsiones que la propia Constitución establece en cuanto a la normación sustantiva de unos u otros cargos y funciones públicas y, muy en especial, en lo que concierne al rango o tipo de normas que deba regular el acceso a toda clase de cargos y funciones. Es así, claro, por ejemplo, que los requisitos para acceder a cargos electivos de representación política, a través de procesos electorales generales, debe regularse mediante Ley Orgánica, no porque esta exigencia se deduzca expresamente del art. 23.2 CE, sino porque deriva manifiestamente del art. 81.1, de igual manera que la designación de los miembros de las Mesas de las Cámaras Legislativas ha de regularse en los Reglamentos de las mismas, o el acceso a la función pública de las Cortes Generales en el Estatuto de Personal a que se refiere el art. 72.1 CE. En el caso de los alcaldes -añadimos- la regulación es híbrida o bifronte porque mira a lo electoral y local, como hemos visto fruto del azaroso proceso de introducción de la regulación de la moción de censura constructiva local en nuestro ordenamiento, razón que justifica la argumentación poliédrica de la STC 81/2012.
Por ello, la STC 81/2012 conjuga diversidad de factores para concluir que "la determinación de los elementos centrales de la moción de censura constructiva al alcalde implica, por tanto, también, la regulación de otros tres aspectos. En primer lugar, supone la regulación de un procedimiento de elección de un cargo electivo de representación política, incardinándose este aspecto en la materia "elecciones locales" y, por tanto, en el "régimen electoral general". En segundo lugar, implica también la regulación de los elementos nucleares del régimen de acceso, permanencia y cese del alcalde, desarrollándose de forma directa el art. 23.2 CE. Y, por último, paralelamente, se configura el ius in officium, el estatus representativo de los concejales, ya que, en la medida en que la iniciativa de la moción y, por tanto, de la puesta en marcha de un procedimiento extraordinario de elección de nuevo alcalde y de remoción del anterior, se atribuye a los concejales esta facultad de presentar una moción de censura con los límites y garantías previstos en la legislación, pasa a formar parte del núcleo de su función de representación política".
Pues bien, señala la STC 81/2012, de modo conclusivo, que la regulación de las elecciones locales en el marco del art. 140 CE, y por tanto, también -cabría añadir ahora- de los procedimientos extraordinarios de elección del alcalde, es materia reservada a la ley orgánica ex arts. 81.1, 140 y 23.1 (STC 38/1983, de 16 de mayo, FJ 2º y 3º).
V. Las consecuencias prácticas del fallo de la STC 81/2012, de 18 de abril
La conclusión de la cuestión de inconstitucionalidad es la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del art. 110.1 g) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña.
La prohibición de presentación de la moción de censura -declara la STC 81/2011- cuando se ha publicado una convocatoria de elecciones en el "Boletín Oficial del Estado" o en el "Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña" que prevé el art. 110.1 g) de la Ley 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña, altera la configuración del mecanismo de la moción de censura, elimina posibilidades de remoción del anterior alcalde y de elección de uno nuevo y menoscaba el estatus representativo de los concejales, invadiendo ilegítimamente la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE y vulnerando la reserva de ley orgánica que impone el art. 81.1 CE en relación con los arts. 23 y 140 CE.
Concluyendo de modo lapidario que: "Y, en todo caso, lo que resulta determinante es que el artículo no tiene por objeto el régimen electoral catalán, sino la moción de censura al alcalde, esto es, una institución que no puede entenderse comprendida dentro de la materia "elecciones autonómicas".
Ahora bien, más allá de los efectos in concreto de la cuestión planteada tanto para la resolución del proceso a quo como para el Parlamento de Cataluña cuya disposición se anula, la doctrina de esta STC 81/2012 tiene unos efectos erga omnes que no pueden dejar de señalarse.
En primer lugar, la interpretación que hace la STC 81/2012 de la regulación de la moción de censura local en términos de considerar que se proyecta como una regulación que teniendo sus bases en la legislación de régimen electoral general debe legislarse por Ley orgánica como consecuencia de que desarrolla el art. 140 CE y del art. 23.2, obliga a considerar la moción de censura constructiva local como una institución cuya regulación corresponde al Derecho del Estado y no al de las Comunidades Autónomas.
Dicho de otro modo, el margen de regulación autonómico es casi inexistente dada la densidad de bases de régimen local aunque sea con el voto contrario del Magistrado Sr. Ortega que considera que el título competencial apropiado es el derivado del art. 149.1.1 CE tal como señalaba el órgano judicial proponente de la cuestión. Sin embargo, el carácter restringido del título contemplado en el art. 149.1.1 CE desde la STC 61/1997, de 20 de marzo (EDJ 1997/860), que entiende la igualdad de todos los españoles como elemento teleológico o finalista del título competencial que hubiese exigido considerarlo como un requisito uniformador de los derechos y deberes de todos los españoles, hubiese generado más problemas en la propia jurisprudencia del TC desde la perspectiva autonómica.
Seguramente como declaró el Auto del TC 593/1984 citado por el Auto del TC 429/1985, de julio, la regulación de la moción de censura constructiva sea un problema de Derecho municipal, pero la complejidad de nuestro sistema competencial y de la propia configuración del régimen local, obliga en el momento actual a un fallo como el señalado. Lo cual no evita señalar que sería conveniente que el fundamento de la regulación bifronte de la moción de censura constructiva local, estableciera una regulación sustantiva en la LRBRL superador de la lacónica remisión del art. 22.3 a la legislación electoral [2], y sus aspectos más procedimentales a la LOREG o, si así se estableciese, por el legislador estatal a la legislación autonómica.
En segundo lugar, como esto último forma parte más de una propuesta de lege ferenda que de lege data, la conclusión material que no formal es que algunas Parlamentos Autonómicos que han legislado sobre la regulación de al moción de censura en el ámbito local, pueden requerir antes que tarde modificar su legislación. Pues en caso contrario, la inflación de asuntos en el registro de recursos contencioso-administrativo y las correspondientes cuestiones de inconstitucionalidad pueden no dejarse esperar.
Finalmente, cabe señalar que para un observador ajeno a nuestra compleja realidad constitucional le resultaría extraño entender que un sistema tan descentralizado como el nuestro no pudiese permitir algún margen de apreciación legislativa en la regulación de la moción de censura, máxime cuando existen tantas especialidades en el régimen municipal, que impiden hablar ya como antaño de un régimen común propio de toda España y las especialidades derivadas del hecho foral o de la insularidad Balear y Canaria, sin olvidar a las Ciudades de Ceuta y Melilla antes plazas de soberanía. Pero las cosas son como son y la interpretación constitucional tiene también sus límites y fundamentos, derivados en nuestro caso de la interpositio legislatoris, lo que también es un valor que prima la seguridad jurídica, sobre la creatividad jurisprudencial.
Hace tiempo que vengo sosteniendo la inoportunidad que resulta para nuestro régimen local el venir caracterizado por un sistema representativo tan "parlamentarizado" que ha desdibujado los perfiles que deben diferenciar el escalón local del autonómico y éste del estatal. El paradigma de la representación debiera requerir tonos y modalidades distintas según fuese la función que desempeñar. El desarrollo de la anterior proposición excede, sin duda, los límites de este comentario. Pero permite vislumbrar que otro modo de entender el gobierno municipal es posible y sobre todo en lo que aquí interesa que el legislador estatal y el TC no ven con buenos ojos que una institución nacida en el seno de las relaciones relaciones gobierno-parlamento como elemento superador del parlamentarismo de entreguerras, se desnaturalice more autonómico, ayudando -en algunos casos- a complejizar aun más la vida municipal.
El principio democrático formulado en el aserto "quien otorga la confianza para elegir alcalde debe poder destituirlo" debiera encontrar algún modo la regulación diverso del de la moción de censura local, que tanta inestabilidad y tanto transfugismo ha provocado en nuestro entes locales.
Notas
[1] Aprobado por LO 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña enjuiciado por la STC 31/2010, de 28 de junio (EDJ 2010/121768). En especial para el art. 160, véase el FJ .100 de la Sentencia citada.
[2] Art. 22.3 LRBRL: Corresponde, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al Alcalde y sobre la cuestión de confianza planteada por el mismo, que serán públicas y se realizarán mediante llamamiento nominal en todo caso, y se rigen por lo dispuesto en la legislación electoral general).
Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de octubre de 2012.
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