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Alcance de la inviolabilidad e inmunidad

La responsabilidad del Rey en la Constitución

Tribuna

I. Inviolabilidad e inmunidad

La protección de determinados cargos públicos consiste en la no sujeción a procedimiento del que se pueda derivar una responsabilidad para el titular del cargo. Las técnicas utilizadas para este propósito son variadas, y la diferencia se encuentra en  los diversos ordenamientos jurídicos en función de los actos protegidos y de otros elementos de las correspondientes regulaciones. Es inicialmente una exención de responsabilidad, considerada en sí misma,  pero está unida a una  imposibilidad legal de que se inicie un procedimiento que la pretenda exigir. Es, por tanto, material y a la vez procesal, aunque es evidente que la simple exclusión de responsabilidad en abstracto sin una exención correspondiente de sujeción a procedimiento sería ilusoria.

En la Constitución española, puede entenderse que ambas manifestaciones de un mismo fundamento se corresponden, respectivamente, con  la no responsabilidad y la inviolabilidad, aunque la utilización de conceptos históricos hace complicado sustentar esta diferencia, si bien parece lógico que el artículo 56.3 de la Constitución diga lo que dice por algún motivo diferenciador, pues si no, sería redundante. La no responsabilidad y la inviolabilidad serían las dos manifestaciones de un mismo fenómeno de exención de aplicación de la ley general.

No cabe confundir la inviolabilidad y la no responsabilidad con la inmunidad. La inmunidad es un concepto  forjado en el Derecho para referirse a la inmunidad del Estado –inmunidad soberana, inmunidad de jurisdicción- y también a la inmunidad del Jefe del Estado, referidos al Derecho Internacional[1]

Ciñéndonos a este último caso, el Jefe del Estado en Derecho Internacional se considera -en base fundamentalmente a la costumbre internacional- , como inmune en lo que respecta a la jurisdicción penal por los (i) los actos oficiales y privados (ii) llevados cabo durante y después del cese (iii) y vigente durante el mandato o tras él. Es decir, una inmunidad completa ante la jurisdicción penal,  existiendo dudas sobre si lo es ante la jurisdicción civil. Sin embargo, el principio está cuestionado en el caso de infracción del Derecho de Guerra y Humanitario, y de vulneración de los derechos fundamentales,  como se acreditó en la Cámara de los Lores. Regina v Bartle and Commissioner of Police for the Metropolis and Others, ex parte Pinochet Ugarte; Regina v Evans and Similar (No 3): HL 24 Mar 1999 Ex  parte, Pinochet (recurso del Tribunal Supremo de la División de Tribunales de la Reina-  References: Gazette 28-Apr-1999, [1999] UKHL 147, [2000] 1 AC 147, [1999] 2 WLR 825. La situación dista de ser clara, a la vista de la sentencia del Tribunal Internacional de Justicia a la que luego haremos referencia.

La inviolabilidad del Jefe del Estado a la que se refiere el artículo 56.3 de la Constitución no es una inmunidad. En todo caso, utilizando el mismo esquema de antes,  (i) en cuanto al hecho origen de la responsabilidad,  se refiere a actos oficiales, es decir, propios del ejercicio del cargo (ii) que se producen durante el mandato  y (iii) en cuanto al periodo de protección, que alcanza, por esos actos,  también a la etapa en que ya no se es Rey. Los actos anteriores y posteriores ya no son del Rey.  Los posteriores son actos de la persona física sin ninguna conexión con  el ejercicio del cargo. Podemos llamarlo el contenido primario de la inviolabilidad y no responsabilidad, su contenido esencial garantizado por la eficacia de la Constitución. La diferencia con la inmunidad es evidente.

Se trata de una prerrogativa atenuada, por responder a una finalidad de que durante ese mandato el desempeño de la función no sea inquietado o perturbado por el ejercicio de acciones contra el Jefe del Estado. Si históricamente respondió a la maiestas, al carácter sagrado, o al origen religioso del poder, o, en las palabras de Kantorowicz por la interacción entre la perpetuidad de la dinastía, el carácter corporativo de la Corona y la inmortalidad de la dignidad real[2], todas esas razones han dejado de tener sentido y están sencillamente obsoletas. Es una prerrogativa, -aunque tampoco este término se utiliza ya- exclusivamente vinculada a la garantía  del libre ejercicio de sus funciones como magistratura del Estado.

 

II. El alcance de la prerrogativa

Como ya hemos anticipado como criterio clasificatorio, es  obligado  distinguir en la citada prerrogativa entre los actos por los que no se responde y el periodo de tiempo durante el que no se responde. La diferencia está en  relación con la distinción, capital en el Derecho, entre infracción  y responsabilidad.  Lo primero se refiere a aquellos actos que por su naturaleza y también por su ubicación temporal están amparados por la no responsabilidad, y lo segundo el periodo de vigencia de esa irresponsabilidad.

Comenzando por lo primero, la cuestión es muy debatida y lo ha sido durante los años de vigencia de la Constitución. Para una primera tesis, la inviolabilidad e irresponsabilidad se refiere solo a los actos sujetos a refrendo. Si se sigue una interpretación literal, la citada inviolabilidad se predica solamente de esos actos, los actos oficiales,  por la razón de que la responsabilidad se traslada al refrendante. La inviolabilidad e irresponsabilidad excluiría por tanto los actos que no requieren  refrendo, fundamentalmente sus actos personales o patrimoniales.

La segunda tesis entiende que la inviolabilidad y la irresponsabilidad afectan a todos los actos del Rey de los que pueda surgir algún tipo de responsabilidad,  es decir, los oficiales, y los personales y patrimoniales. Esta tesis incluye en la protección los actos contrarios a Derecho, que pueden ser de diversos tipos, y alcanza también a la recepción de acciones de todo tipo. Es la tesis de la inviolabilidad absoluta, la de más difícil justificación, por no decir imposible,  en esta época.

Una tercera tesis acepta parcialmente  la anterior, en cuanto a la protección amplia, pero excluye los actos presuntamente delictivos. Mantiene que es insostenible que las actuaciones personales del Rey que  infrinjan el ordenamiento penal, estén amparadas por la inviolabilidad, porque sería una ofensa para el Derecho, y una imposibilidad de resarcirse del perjudicado. Este último aspecto es cada día más relevante, pues la inviolabilidad e irresponsabilidad no pueden suponer que el dañado no sea resarcido por el Estado. A este caso nos referiremos en el último apartado del artículo.

En cuando a la segunda cuestión, el  periodo de tiempo durante el que se aplica la no responsabilidad, la respuesta deriva precisamente de lo dicho antes. No es exigible responsabilidad por los actos oficiales del mandato, ni durante el mandato, ni tras él,  por lo que la inviolabilidad y la no responsabilidad tienen un efecto permanente respecto de ellos. El principio diría que los actos oficiales quedan excluidos de responsabilidad, tanto por el artículo 56.3 como por el artículo 64, aunque se pierda la condición. Hay un efecto permanente de la protección legal de la inviolabilidad  A los actos personales nos referiremos en el último apartado.

La cuestión inmediata es saber si, como excepción, la protección alcanza a actos oficiales posteriores con conexión o continuidad con actos del mandato.  No nos referimos a actos autónomos cuya iniciación se produce en el periodo posterior, que según lo dicho no están protegidos en ningún caso,  sino a  actos que traigan causa de actos del ejercicio del cargo pero cuya ejecución no ha terminado. Actos o hechos que tienen su origen en actos cubiertos por la protección pero que producen efectos más allá de la abdicación.

La solución viene dada por el Derecho desde hace mucho tiempo mediante la teoría de la retroactividad. La regla general es que cuando los efectos están consumados antes de la entrada en vigor de la nueva norma se aplica la ley anterior y no la nueva. Es la llamada irrretroactividad de grado máximo. Dicho resumidamente, si el acto anterior ha producido todos sus efectos ya al entrar en vigor,  la ley nueva no se aplica y se aplica la derogada.

En este caso, el correlativo sería que si el acto ha producido ya todos sus efectos en el mandato, -se ha agotado, aunque las fases de consumación y de agotamiento son diferentes-, se aplica la inviolabilidad, pero esta no se aplica a los actos nacidos en el mandato pero pendientes de producir efectos. El origen seria  inviolable pero los efectos derivados producidos después del mandato no. Es complicado, pero es así, y viene confirmado por la regla “tempus regit actum”.  Si el acto se ha consumado en el mandato cabe invocar la inviolabilidad. Si produce efectos fuera del mandato y respecto de los mismos no cabe oponer la inviolabilidad. La inviolabilidad no es una inmunidad.

III. El caso límite: la comisión de un delito

La protección de la inviolabilidad e irresponsabilidad que establece el artículo 56.3 de la Constitución es una disposición mucho más compleja de lo que aparenta. Pero en todo caso la irresponsabilidad por actos personales y patrimoniales llevados a efecto durante el cargo  es quizá el más complicado dentro de esa complejidad.

No cabe interpretar el artículo 56.3 sin tener en cuenta los problemas derivados de las llamadas normas constitucionales inconstitucionales, a las que se refirió en su día Otto Bachof.[3]  Si bien la categoría ha sido muy discutida, sobre todo al sostener la existencia de reglas metaconstitucionales, lo cierto es que existen algunas normas en materia de derechos fundamentales que no pueden ser excluidas por disposiciones que no tengan ese carácter, en cuanto, como en este caso,  dejaría impunes conductas graves con  lesión de bienes jurídicos individuales o colectivos, que quedarían excluidos de la protección. El Derecho quedaría desautorizado por la excepción.

El apartado 3 del artículo 56 vincula inviolabilidad y validez.  Lo que dice es (i) que el Jefe del Estado es inviolable y no está sometido a responsabilidad, y (ii) que los actos sin refrendo son inválidos. Eso supone  la existencia de una  vinculación entre inviolabilidad y no responsabilidad y tipo de acto, pues son enunciados interpretativamente conexos, aunque  el primero se refiere al estatuto personal y el segundo a los requisitos de los actos.

Sin embargo, lo dispuesto en ese artículo 56.3  debe ser interpretado en conexión con el artículo 64, que dispone que “2. De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden.” Si bien existe una diferencia entre el artículo 56 y este, se trata de más bien de una diferencia vinculada a su posición relativa en el texto constitucional. En ambos casos, sí que se refiere a los actos, disponiendo en este caso que la responsabilidad se atribuye al refrendante, En ambos casos se está refiriendo a actos propios del Rey, pero el examen conjunto de los dos artículos ofrece algún criterio para la tesis relativa a la responsabilidad por los actos personales.

Los actos a los que se refieren los dos artículos mencionados son actos del Rey dictados en virtud de una cláusula de atribución competencial, que deben estar siempre refrendados. La referencia a los actos del Rey, como los dictados en ejercicio de las competencias, excluye de la traslación de la responsabilidad a los actos que sujetos a refrendo no han sido refrendados, que son sencillamente inválidos, pero que no atribuyen responsabilidad al refrendante, así como a aquellos que no se pueden considerar “sus actos” –inequívocamente sometidos a refrendo- a los efectos del artículo 56.3 CE. Siendo el primer caso de laboratorio, por el procedimiento que se sigue en la realidad, la cuestión más complicada es la de la no responsabilidad por los actos no oficiales.

El acto o la omisión personal no es acto en el sentido constitucional de los artículos 56.3 y 64.2 CE, que se refiere a los actos que derivan del ejercicio de los poderes atribuidos al mismo. Todos los actos constitucionales están sometidos a refrendo y por tanto tienen un status propio, vinculado a la inviolabilidad. La protección de esos actos está justificada por su relevancia constitucional, es decir, por su trascendencia  en el funcionamiento de los Poderes Públicos. La causa de la protección es esta, una explicación racional en función de la citada relevancia. La inviolabilidad y la no responsabilidad son por tanto una garantía del orden de competencias de la Constitución y, por tanto, no pueden interpretarse en ningún caso como si se tratase de un privilegio.

Esta conclusión, que vincula la no responsabilidad a los actos oficiales,  se justifica, mientras que la extensión a  los actos privados no encuentra esa justificación. En ellos no hay acto del Estado, son actos propios  del Jefe del Estado, en cuanto el cargo no le priva de esa condición de ciudadano, a la vista de la ausencia de excepciones en esas actividades para la persona que ocupa el cargo, como posibles incompatibilidades u otras restricciones.  Para considerarlos también protegidos hay que justificarlo suficientemente, pues el acto personal no se diferencia del acto de otro ciudadano. La ausencia de prerrogativa indica su condición y esto a su vez plantea que ocurre con el acto personal desde la perspectiva de la responsabilidad, que es la que aquí nos preocupa.

Hay muchos tipos de responsabilidades por los actos personales, como se ha anticipado. La responsabilidad penal es la más grave. Hay que tener en cuenta que la norma penal  atiende a la conservación y defensa de bienes jurídicos individuales y sociales que serían quebrantados si se amparase en la inviolabilidad una actuación personal presuntamente delictiva. La teoría del bien jurídico protegido por la norma penal va más allá de la obligación de reparar del orden civil. Por ello, ahí sí se aprecia una diferencia. Para la tesis citada en tercer lugar, el acto oficial estaría exento de responsabilidad,  el acto privado, no refrendable, no. Lo que ocurre es que, en ese caso,  la regla de inviolabilidad, en este caso diferenciadamente respecto de la de no exigencia de responsabilidad, llevaría a su enjuiciamiento una vez  terminado el mandato.

La sentencia de la Corte Internacional de Justicia de 14 de febrero de 2002 en el asunto relativo a la orden de arresto de 11 de abril de 2000 (República Democrática del Congo c. Bélgica),  si bien supone un apoyo a la inviolabilidad en el sentido clásico, también establece supuestos en los que esta no es aplicable. Aunque no existe un pronunciamiento claro sobre los actos privados, la existencia de excepciones reconocidas a la inviolabilidad por actos jurídico-públicos es un apoyo para la tesis que estamos sosteniendo. Una admisión conduce a otra, y si hay excepciones a la responsabilidad por actos oficiales, cabe encontrar un camino interpretativo que lleve a la responsabilidad por acto personal llevado a cabo durante el mandato –si se lleva a cabo después, no hay irresponsabilidad como hemos dicho- exigible tras el final del mandato,  similar a la que se produce en la interpretación de las normas relativas al impeachment en Estados Unidos, que no admiten el indictment del Presidente  hasta que no cesa en el cargo.

La conclusión a la que se llega deriva de que la inviolabilidad ampara todos los actos oficiales durante el ejercicio del cargo, incluso tras cesar en el mismo, como prerrogativa funcional. La diferencia entre actos oficiales y actos personales no es ni siquiera mencionada en los artículos 56 y 64,  si bien los citados artículos parecen referirse a los actos dictados en ejercicio de una competencia del Rey, que coinciden con los sujetos a refrendo. La cuestión, ante el silencio en este punto de los citados artículos,  es si el pronunciamiento relativo a la inviolabilidad y no responsabilidad tiene una autonomía propia, que excede de esos actos y se proyecta también sobre los actos personales.

[1] Arthur Watts, The legal positions in International Law of Heads of State, Heads of Government and Foreign Ministers, Recueil des Cours  de la Académie de Droit International, 1994-III, p.24

[2] Ernst H. Kantorowicz, Los dos cuerpos del rey: Un estudio de Teología Política medieval, Alianza Editorial , 1985, pp. 299 y ss.

[3] Verfassungswidrige Verfassungsnormen? (1951)  incluidos en (Wege zum Rechtstaat. Ausgewählte Studien zum öffentlichen Recht, Athenaum Verlag, Königstein, 1979, pp. 1 y ss.).