Contencioso-administrativo

La sentencia del Tribunal Constitucional 26/2014 (Melloni)

Tribuna 01-07-2014

1. Hace casi un año, el 4 de julio de 2013 y en el número 1 de esta Revista de Jurisprudencia, publiqué un artículo titulado «Las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Melloni y Åkerberg Fransson (unas notas de urgencia)» -EDB 2013/31382-. Propuse entonces un acercamiento al contenido de dichos dos pronunciamientos, adoptados el mismo día, mediante los que la Gran Sala del Tribunal de Luxemburgo suministraba al máximo intérprete de nuestra Constitución de 1978 –EDL 1978/3879- (asunto C-399/11, Melloni) –EDJ 2013/13021- y a un modesto tribunal local del norte de Suecia (asunto C-617/10, Åkerberg Fransson) –EDJ 2013/13719- su respuesta interpretativa sobre la compatibilidad con el ordenamiento jurídico de la Unión, más en particular, con alguna de las garantías que incorpora su Carta de Derechos Fundamentales (en lo sucesivo, «Carta») –EDL 2000/94313-, de sendos aspectos de los ordenamientos jurídicos nacionales que los órganos jurisdiccionales remitentes están llamados a aplicar.

[[QUOTE1: "En el caso Melloni, nuestro Tribunal Constitucional quería saber si era conforme con el derecho de la Unión y con aquellas de sus normas que regulan la orden de detención europea (singularmente, el art. 4 bis, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584/JAI, en la redacción de la Decisión Marco 2009/299/JAI), su doctrina con arreglo a la que el cumplimiento de una orden de esa clase emitida para ejecutar una sentencia dictada en rebeldía debe someterse siempre a la condición de que la persona condenada tenga derecho a un nuevo juicio en el Estado miembro de emisión."]]

En el caso Melloni –EDJ 2013/13021-, nuestro Tribunal Constitucional quería saber si era conforme con el derecho de la Unión y con aquellas de sus normas que regulan la orden de detención europea (singularmente, el art. 4 bis, apartado 1, de la Decisión Marco 2002/584/JAI –EDL 2002/29426-, en la redacción de la Decisión Marco 2009/299/JAI –EDL 2009/21885-), su doctrina con arreglo a la que el cumplimiento de una orden de esa clase emitida para ejecutar una sentencia dictada en rebeldía debe someterse siempre a la condición de que la persona condenada tenga derecho a un nuevo juicio en el Estado miembro de emisión. Pero las dudas del Tribunal Constitucional no se detuvieron ahí, pues en el auto de planteamiento (número 86/2011) –EDJ 2011/110304- y para el caso de que la primera pregunta recibiera una respuesta afirmativa, interrogó al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de dicho precepto con las exigencias que se derivan del derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso equitativo del art. 47 de la Carta –EDL 2000/94313-, así como con los derechos de defensa garantizados en el art. 48.2 de la misma. Y, si de nuevo la solución a este segundo interrogante fuese también positiva, cuestionaba sobre la posibilidad de, acudiendo al art. 53 de la Carta, tomar en consideración el estándar de protección derivado de la Constitución Española de 1978 –EDL 1978/3879- y, por ende, su doctrina sobre la ejecución de órdenes de detención enderezadas al cumplimiento de una pena impuesta en ausencia, con el fin de evitar una interpretación limitadora de los derechos fundamentales reconocidos por nuestra norma suprema.

2. En la sentencia de 26 febrero 2013, Melloni –EDJ 2013/13021-, el Tribunal de Justicia declaró que el art. 4 bis, apdo. 1, de la Decisión marco 2002/584 –EDL 2002/29426- se opone a que, en los supuestos que contempla (propios de un ámbito armonizado), la autoridad judicial destinataria someta la ejecución de una orden de detención europea emitida para el cumplimiento de una pena impuesta en rebeldía a la condición de que la condena pueda ser revisada en el Estado miembro del juez emisor. También constató que el mencionado precepto de la Decisión marco es compatible con las exigencias derivadas de los arts. 47 y 48.2 de la Carta –EDL 2000/94313-. Llegado a este doble desenlace, el Tribunal de Justicia afrontó la tercera de las dudas suscitadas por el Tribunal Constitucional, realizando una interpretación del art. 53 de la Carta altamente significativa y que, según dejé constancia en el artículo publicado hace un año, responde a los parámetros en los que, de ordinario, se mueven los jueces del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

El citado art. 53 –EDL 2000/94313- dispone que los preceptos de la Carta no pueden interpretarse en sentido limitativo o lesivo de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por las constituciones de los Estados miembros. En el auto de remisión, el Tribunal Constitucional interpretó que el art. 53 de la Carta autoriza de forma general que un Estado miembro aplique el estándar de protección de los derechos fundamentales garantizado por su Constitución –EDL 1978/3879- cuando sea más elevado que el que se deriva de la Carta, oponiéndolo en su caso a la aplicación de las disposiciones del derecho de la Unión.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia no compartió tal exégesis (apdo. 57) y afirmó que aquel entendimiento del mencionado precepto colisionaría con la primacía del derecho de la Unión, principio estructural de su ordenamiento, uno de cuyos corolarios consiste en que los Estados miembros no pueden invocar sus disposiciones internas, aun de rango constitucional, para mermar la eficacia en su territorio del derecho de la Unión (apdo. 59). El Tribunal de Justicia entendió que ocurriría así porque la interpretación sugerida por el Tribunal Constitucional español permitiría que un Estado miembro pusiera obstáculos a la aplicación de actos del derecho de la Unión plenamente conformes con la Carta –EDL 2000/94313-, con el argumento de que su sistema constitucional ofrece mayores garantías (apdo. 58). Los jueces de Luxemburgo no niegan las facultades de las autoridades y jueces nacionales, cuando actúan en el ámbito del derecho de la Unión, para aplicar estándares nacionales de tutela de los derechos fundamentales, pero entienden que han de hacerlo sin afectar al nivel de protección previsto por la Carta, según sea interpretado por el propio Tribunal de Justicia, respetando en todo caso la primacía, la unidad y la efectividad del ordenamiento de la Unión (apdo. 60).

[[QUOTE1: "Así pues, parece que el Tribunal de Justicia, mediante el juego coordinado de los mencionados principios y del art. 53 de la Carta, dispone un mínimo común denominador para el estándar de protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea en ámbitos armonizados. No se trata de hacer prevalecer, en toda circunstancia, el máximo nivel, que provocaría un forum shopping constitucional, sino de fijar el umbral que responde al "consenso alcanzado por los Estados miembros en su conjunto" (apdo. 62).]]

Así pues, parece que el Tribunal de Justicia, mediante el juego coordinado de los mencionados principios y del art. 53 de la Carta –EDL 2000/94313-, dispone un mínimo común denominador para el estándar de protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea en ámbitos armonizados. No se trata de hacer prevalecer, en toda circunstancia, el máximo nivel, que provocaría un forum shopping constitucional, sino de fijar el umbral que responde al "consenso alcanzado por los Estados miembros en su conjunto" (apdo. 62).

En el artículo publicado en esta Revista el 4 de julio de 2013 –EDB 2013/31382-, sostuve que la respuesta suministrada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Melloni –EDJ 2013/13021- es el desenlace natural del proceso mediante el que se ha articulado la tutela de los derechos fundamentales en la Unión Europea. Una protección inicialmente pretoriana, a golpe de sentencias, a través de la consideración de los derechos fundamentales comunes a las tradicionales constitucionales de los Estados miembros como principios generales, que el Tribunal de Justicia estaba llamado a tutelar. Más tarde, con plasmación normativa al más alto nivel, mediante el reconocimiento de ese carácter "principial" en el art. 6.2 TUE –EDL 1992/17993-, en la versión originaria, y su admisión como parte del ordenamiento jurídico de la Unión en el texto del art. 6.3 resultante del Tratado de Ámsterdam. Y, finalmente, su consagración en la Carta –EDL 2000/94313-, en un primer momento, tras el Tratado de Niza, con carácter programático, y hoy, después de Lisboa, con el mismo valor jurídico que los Tratados (art. 6.1 TUE).

En efecto, la propia Carta señala en su preámbulo –EDL 2000/94313- que se endereza a reafirmar los derechos que emanan de las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes a los Estados miembros. Se trata, en definitiva, de un sustrato compartido por los socios de un club, que quienes aspiran a integrarse en él han de asumir como presupuesto ineludible, sin que ninguno de ellos pueda erigirse en "comisario" de los demás, para comprobar si su nivel de protección se corresponde con el que él aplica en sus relaciones domésticas. Si no fuera así se pondría en cuestión, como enfatiza el Tribunal de Justicia (apdo. 63 de la sentencia Melloni –EDJ 2013/13021-), la uniformidad del nivel de protección de los derechos fundamentales, así como los principios de confianza y de reconocimiento mutuo sobre los que, desde Maastricht, se sustenta la colaboración de los Estados miembros en materia civil y penal. Sin perjuicio de que, como recordó el abogado general Yves Bot en las conclusiones que presentó el 2 de octubre de 2012 en dicho asunto (puntos 133 y siguientes), ese nivel de protección sea otro, de mayor o menor intensidad, fuera del campo de aplicación del derecho de la Unión. El art. 53 de la Carta –EDL 2000/94313- tan sólo dice que la interpretación de sus disposiciones no debe servir de pretexto para que los Estados miembros disminuyan la protección de los derechos fundamentales en el campo de aplicación de sus derechos nacionales (punto 134 de las citadas conclusiones).

Concluí entonces que la uniformidad en la tutela de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea, así como los principios de primacía, unidad y efectividad de este último, acotan el nivel de protección de aquéllos en el seno de la Unión. Es el precio que hay que pagar para el éxito del empeño de construir un sistema jurídico compartido en el Viejo Continente. Pero es un precio menor si se tiene en cuenta que ese nivel de protección supera de largo los estándares exigibles en un sistema jurídico que pivota sobre el reconocimiento a los ciudadanos de un conjunto irrenunciable de garantías individuales frente a los poderes públicos. Y en tal escenario, asegurada la efectividad de la tutela de aquellas garantías, ninguno de los socios de la Unión está legitimado para dar lecciones a los demás.

3. Esta visión, sin embargo, no es la que se desprende del análisis de la más autorizada doctrina, que ha introducido ciertas matizaciones. Ricardo Alonso García, en su magnífico discurso de ingreso en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, leído el 24 de febrero de 2014, sostuvo, en una visión integrada de las sentencias Melloni –EDJ 2013/13021- y Åkerberg Fransson –EDJ 2013/13719-, que los límites al desplazamiento de los estándares de la Carta –EDL 2000/94313- por los superiores de los ordenamientos nacionales operan de manera distinta según que exista margen de maniobra de los Estados miembros para la aplicación del derecho de la Unión (Åkerberg Fransson) o que deban actuar en términos reglados (Melloni).

En el primer escenario cabe un desplazamiento de la Carta –EDL 2000/94313- por los eventuales niveles de protección nacionales, siempre que no se afecte a la unidad y a la coherencia del sistema (a la «esencia de la Unión)», exigencias distintas y más intensas de las que derivan del llamado "efecto útil" de su ordenamiento. Si los Estados miembros carecen de todo margen de maniobra, no ha lugar a desplazamiento alguno de la Carta, salvo que entre en juego la cláusula de la identidad nacional del art. 4.2 TUE –EDL 1992/17993-. Acercarse desde otra perspectiva al problema y entender que los límites son los que derivarían del propio margen de maniobra, implicaría, en su opinión, un «ninguneo del discurso de los derechos fundamentales», que quedaría sometido hasta sus últimas consecuencias al análisis común practicable ante cualquier acción interior llevada a cabo en un contexto de margen de maniobra. En definitiva, el profesor Alonso García defiende que el parámetro "efecto útil" debe ceder espacio a un discurso propio y sui generis de los derechos fundamentales: al abordar los posibles desplazamientos de los estándares de la Carta por superiores estándares nacionales; la lógica de los derechos fundamentales debe imponerse a un discurso cimentado en la pura efectividad. De no seguir tales derroteros, augura un renacimiento, desde los tribunales constitucionales de los Estados miembros, de la doctrina de los contra-límites al derecho de la Unión elaborada en Italia y en Alemania en la década de los setenta del siglo pasado.

4. Más plana es, sin embargo, la visión que parece desprenderse de la STC 26/2014 –EDJ 2014/9906-, que desestima el recurso de amparo interpuesto por el Sr. Melloni, una vez llegada la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales suscitadas mediante el ATC 86/2011 –EDJ 2011/110304-. En dicho pronunciamiento, el Tribunal Constitucional se sitúa en un escenario en el que las autoridades nacionales, para la ejecución de una orden europea de detención en los términos del art. 4 bis, apdo. 1, de la Decisión Marco 2002/584 –EDL 2002/29426-, en la redacción de la Decisión Marco 2009/299 –EDL 2009/21885-, carecen de todo margen de maniobra.

Tras "completar" la respuesta del Tribunal de Justicia con la doctrina establecida en su día por el propio Tribunal Constitucional en la Declaración 1/2004, subrayando la necesidad de garantizar en todo caso «las estructuras constitucionales básicas nacionales entre las que se encuentran los derechos fundamentales» (FJ 3º), recuerda que la constatación de la vulneración "indirecta" por un órgano jurisdiccional español del derecho a un proceso con todas las garantías, al dar efectividad mediante un procedimiento de extradición o a través de la ejecución de una orden europea de detención a una "condena en ausencia" impuesta por un tribunal de otro Estado miembro de la Unión Europea (en el caso, Italia), requiere que el contenido "absoluto" de la mencionada garantía fundamental (que es el que despliega eficacia ad extra para constatar si se ha producido una vulneración "indirecta") sea integrado por el que emana de los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España, en particular, del Convenio europeo para la protección de los derechos fundamentales –EDL 1979/3822- y de la Carta –EDL 2000/94313-. Analiza la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (relativa al art. 6 de aquel Convenio) y la del Tribunal de Justicia de la Unión (sobre el art. 48.2 de la Carta), para concluir que ese contenido absoluto no ampara aquellos casos en los que, habiendo mediado una condena en ausencia, (i) el interesado renunció de manera inequívoca a su derecho a comparecer, (ii) habiendo sido informado de la fecha y del lugar del juicio no lo hizo o, (iii) pese a no estar presente, fue efectivamente defendido por un letrado al que confirió mandado (FJ 4º).

[[QUOTE1: "Teniendo en cuenta los anteriores parámetros, el Tribunal Constitucional revisa su doctrina sobre el particular, establecida desde la STC 91/2000, y dispone que no contradice el contenido absoluto del derecho a un proceso con todas las garantías «la imposición de una condena sin la comparecencia del acusado y sin la posibilidad ulterior de subsanar su falta de presencia en el proceso penal seguido, cuando la falta de comparecencia en el acto del juicio conste que ha sido decidida de forma voluntaria e inequívoca por un acusado debidamente emplazado y éste ha sido efectivamente defendido por letrado designado»."]]

Todo ello en el bien entendido de que la mudanza jurisprudencial, motivada por la respuesta del Tribunal de Justicia en la sentencia Melloni –EDJ 2013/13021-, incide sobre el contenido "absoluto" del derecho a un proceso con todas las garantías a efectos de apreciar una vulneración "indirecta" del mismo por un órgano jurisdiccional español que da eficacia para ejecutar una orden europea de detención a una condena en ausencia pronunciada por un tribunal de otro Estado miembro de la Unión Europea. El test del control es otro muy distinto cuando se trata de apreciar una vulneración "directa" y, por tanto, para dar operatividad en el ámbito interno al derecho fundamental a un proceso con todas las garantías.

5. La posición de los once miembros del Pleno del Tribunal Constitucional que adoptaron la decisión ha sido unánime en el sentido de desestimar la pretensión de amparo del Sr. Melloni. Sin embargo, se han formulado tres votos particulares concurrentes, que discrepan del discurso empleado por la mayoría.

La Vicepresidenta del Tribunal, la magistrada Asua Batarrita, se lamenta de que el Tribunal desaproveche la ocasión para, situándose en el más amplio contexto suministrado por la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia, reflexionar y reflejar las importantes transformaciones que la pertenencia a la Unión Europea ocasiona en la función jurisdiccional del Tribunal Constitucional y en los procesos por los que se realiza la preeminencia de la Constitución –EDL 1978/3879-. Considera innecesarias las reflexiones encaminadas a "completar" la respuesta prejudicial del Tribunal de Justicia, temiendo que, por su «contenido, ubicación y tono», se interpreten como una implícita resistencia a asumir la respuesta dada a la tercera de las preguntas formuladas en el ATC 86/2011 –EDJ 2011/110304-, la relativa al art. 53 de la Carta –EDL 2000/94313-, y como un anuncio de que el Tribunal Constitucional está facultado y dispuesto a considerar en el ámbito de aplicación del derecho de la Unión el nivel de protección eventualmente mayor que pueda derivarse de la Constitución española, rechazando de forma implícita su primacía. Y, en fin, critica que la decisión mayoritaria encauce su respuesta a través del art. 10.2 CE, pues con ello se reitera una posición, puesta en solfa desde distintos ámbitos, que considera el mencionado precepto constitucional como único fundamento de la eficacia en nuestro ordenamiento de los derechos fundamentales reconocidos en el ámbito de la Unión Europea: la respuesta del Tribunal de Justicia podría servir, ex art. 10.2 CE, para integrar el canon sobre el contenido absoluto del derecho fundamental a un proceso con todas las garantías para los supuestos no relacionados con el derecho de la Unión, pero en casos como el enjuiciado, perteneciente a un ámbito plenamente armonizado, no puede ser un mero criterio hermenéutico, sino el canon a aplicar en virtud del art. 93 CE en razón de nuestra pertenencia a la Unión.

La magistrada Roca Trías rechaza que la decisión mayoritaria cambie legítimamente la jurisprudencia como si se tratase de una reconsideración autónoma del criterio anterior y no como efecto necesario de la respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el propio Tribunal Constitucional, pues con ello se dejan abiertas a la ambigüedad cuestiones verdaderamente importantes en torno al principio de cooperación leal, así como respecto de la primacía y la efectividad del derecho de la Unión. En su opinión, constatado que el Tribunal de Justicia suministró la respuesta en el ejercicio de sus competencias y que la interpretación de los arts. 47 y 48.2 de la Carta –EDL 2000/94313- sentada en la sentencia Melloni no afecta a los límites materiales de la Constitución española –EDL 1978/3879-, el Tribunal Constitucional debió reducirse a aplicar directa y francamente el estándar común marcado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Como la Vicepresidenta del Tribunal, la magistrada Roca Trías entiende que la decisión del Tribunal Constitucional no debió encauzarse a través del art. 10.2 de la Constitución, sino directamente mediante el artículo 93. La equiparación en la decisión mayoritaria entre los niveles de protección del Convenio de Roma –EDL 1979/3822- y de la Carta desconoce la naturaleza del derecho de la Unión, evidenciando que el Tribunal Constitucional no asume su papel de juez europeo.

Hay un tercer voto particular, suscrito por el magistrado Ollero Tassara, que coincide con algunas de las reflexiones del voto de Roca Trías: el Tribunal Constitucional ha reconsiderado su doctrina sobre el contenido absoluto del derecho a un proceso con todas las garantías en relación con las condenas en ausencia de sujetos sometidos a una petición de extradición o a una orden de detención europea, y lo ha hecho sin matizar, rebajando el estándar de protección en todo caso, no solo respecto de Estados que, como los miembros de la Unión Europeas, comparten las misma tradiciones constitucionales y una misma "cultura" en la tutela de los derechos humanos, sino también en lo que afecta a terceros países, respecto de los que el canon constitucional pudiera ser otro diferente, incluso haber permanecido el mismo como consecuencia de la aplicación del artículo 10.2 de la Constitución –EDL 1978/3879-.

6. Parece que el Tribunal Constitucional no acaba de sentirse cómodo en su condición de juez de la Unión, condición que, como no podía ser de otra forma, se reconoce en el ATC 86/2011 –EDJ 2011/110304-.

Un vez que decidió dirigirse al Tribunal de Justicia de la Unión y formularle las preguntas de que he dejado constancia al inicio de este artículo, tenía que resolver el recurso de amparo aplicando las normas del derecho de la Unión según fueron interpretadas, a su impulso, por el mencionado órgano jurisdiccional. Debió, por tanto, limitarse a tomar consideración que el art. 4 bis, apdo. 1, de la Decisión Marco 2002/584 –EDL 2002/29426-, en la redacción de la Decisión Marco 2009/299 –EDL 2009/21885-, que es compatible con las exigencias derivadas de los art. 47 y 48.2 de la Carta –EDL 2000/94313-, se opone a que, en los supuestos que contempla, la autoridad nacional de ejecución de la orden de detención europea emitida para el cumplimiento de una pena impuesta en rebeldía someta esa ejecución a la condición de que la condena pueda ser revisada por un tribunal del Estado miembro emisor, sometimiento a condición que el art. 53 de la Carta no permite, ni siquiera para evitar la vulneración del nivel de protección dispensado por nuestra Constitución de 1978 –EDL 1978/3879- al derecho a un proceso con todas las garantías y a los derechos de defensa.

Como todos los jueces españoles en su condición de jueces de la Unión, el Tribunal Constitucional estaba obligado a resolver el litigio (en el caso, el recurso de amparo) aplicando a los hechos que estaban en su base las normas europeas que lo regían, según la interpretación suministrada por el Tribunal de Justicia. Y ello, porque desde la Norma Fundamental así se lo impone el art. 93 –EDL 1978/3879-, sin necesidad de echar mano del art. 10.2, que constituye una herramienta exegética para determinar el alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas que la Constitución reconoce, y no un cauce para asumir y aplicar normas jurídicas que forman parte del sistema de fuente al que el órgano jurisdiccional está sujeto.

Da la impresión de que el Tribunal Constitucional ha acogido de mala gana la solución que deriva de la respuesta exegética del Tribunal de Justicia, aceptándola con la "boca pequeña" (de ahí las reflexiones que a modo de "complemento" se contienen en el fundamento jurídico tercero de la STC 26/2014 –EDJ 2014/9906-) e introduciéndola por la "puerta de atrás", con el efecto, no necesario y no explicado, de que la reducción del nivel de protección se extienda a las peticiones de extradición para ejecutar condenas en ausencia impuestas por tribunales de terceros países, cuyo compromiso con el derecho a un proceso con todas las garantías puede que no sea el mismo que el asumido por los Estados miembros de la Unión. Repárese en que, como ya he apuntado, la razón de ser de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la tutela de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la Unión y de la propia Carta –EDL 2000/94313- radica en la existencia de un sustrato común compartido por todos los Estados miembros, que, además, cimienta regulaciones armonizadoras como la que atañe a la orden europea de detención, basada en la recíproca confianza, en el mutuo reconocimiento y en la convicción de que, en principio, la condena por un tribunal de un Estado miembro es el resultado de un proceso judicial que satisface las garantías que incorpora el art. 24 de nuestra Constitución –EDL 1978/3879-.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 1 de julio de 2014.

La sentencia del Tribunal Constitucional 26/2014 (Melloni)
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