EDC 2017/511725
- La exigencia en el planeamiento urbanístico de estudio económico-financiero y de informe o memoria de sostenibilidad económica
Nuestra jurisprudencia ha venido exigiendo entre la documentación de todos los instrumentos de planeamiento un estudio económico-financiero –informe de viabilidad- y un informe o memoria de sostenibilidad económica, con sustento en el ordenamiento jurídico estatal, con independencia de que no vinieran impuestos por la normativa urbanística autonómica.
En este sentido se ha pronunciado la STS 30-3-15 (rec casación 1587/13) –EDJ 2015/63350-, con fundamento tanto en el derogado art.15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio –EDL 2008/89754-, como en el vigente art.22 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por RDLeg 7/2015, de 30 octubre –EDL 2015/188203-. Esta doctrina ha sido reiterada por las SSTS 31-3-16 (rec casación 3376/14) –EDJ 2016/30792- y de 13-4-16 (rec casación 3053/14 –EDJ 2016/38978- y 3960/14 –EDJ 2016/38977-), dictadas en supuestos en los que el ordenamiento urbanístico propio de la Comunidad Autónoma Valenciana no lo exigía expresamente.
Tal exigencia, verdaderamente, sirve a los principios de desarrollo territorial y urbano sostenible recogidos en el art.3 RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –EDL 2015/188203-, que trae causa a su vez del art.2 RDLeg 2/2008, de 20 de junio –EDL 2008/89754-, cuyo examen también ha sido abordado por la jurisprudencia. En particular, merece ser destacada la STS 29-7-15 (rec 3715/13) –EDJ 2015/154046-, que hace hincapié en la recepción del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico, desplazando la tradicional concepción desarrollista, impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle e insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo.
En particular, respecto del estudio económico financiero la STS 23-10-14 (rec casación 403/12) –EDJ 2014/188281- lleva a cabo una recapitulación de la doctrina jurisprudencial relativa a la exigibilidad del estudio económico financiero en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística, que reafirma pese a que en el caso concreto la Ley de Suelo de la Comunidad Autónoma de Madrid no lo exigía expresamente.
La exigencia de estos estudios e informes se establece hoy en el art.22 RDLeg 7/2015, de 30 octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) –EDL 2015/188203-, bajo el título «Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano, y garantía de la viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano». El precepto dispone en sus apartados cuarto y quinto lo siguiente:«4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos:
- a) Un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar. La memoria analizará, en concreto, las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación.
- b) Las determinaciones económicas básicas relativas a los valores de repercusión de cada uso urbanístico propuesto, estimación del importe de la inversión, incluyendo, tanto las ayudas públicas, directas e indirectas, como las indemnizaciones correspondientes, así como la identificación del sujeto o sujetos responsables del deber de costear las redes públicas.
- c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.
El análisis referido en el párrafo anterior hará constar, en su caso, la posible participación de empresas de rehabilitación o prestadoras de servicios energéticos, de abastecimiento de agua, o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de integrarse en la gestión, mediante la financiación de parte de la misma, o de la red de infraestructuras que les competa, así como la financiación de la operación por medio de ahorros amortizables en el tiempo.
- d) El horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación.
- e) La evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas».
En análogo sentido, aunque con un alcance más modesto, el derogado art.15.4 RDLeg 2/2008, de 20 junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS 2008) –EDL 2008/89754-, en la redacción dada por la disposición final 12.9 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbana –EDL 2013/104919-, bajo el título «Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano», establecía también la exigencia del informe o memoria de sostenibilidad económica en los siguientes términos:«4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos».
Asimismo, este último precepto en su redacción originaria, decía:«4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos».
Con fundamento en los preceptos legales estatales expresados la jurisprudencia ha venido exigiendo el informe o memoria de sostenibilidad económica y el estudio económico-financiero o de viabilidad económica en el planeamiento urbanístico, con mayor o menor amplitud.
- El informe o memoria de sostenibilidad económica
Nos referimos, en primer lugar, a la jurisprudencia sobre el denominado informe de sostenibilidad económica, documento complementario, pero no sustitutivo, del Estudio Económico que en cada caso pudiera establecer la legislación autonómica, que se conforma con referencia a la evolución del régimen normativo antes expuesto.
Resulta especialmente ilustrativa la STS 14-3-17 (rec casación 646/16) –EDJ 2017/18556-, pues lleva a cabo una minuciosa recopilación de precedentes sobre la cuestión de singular interés, a la que añadiremos algunos otros en la exposición que a continuación se hace de la doctrina sobre la exigibilidad, naturaleza, contenido y finalidad de estos estudios o informes.
La expresada sentencia reitera la doctrina recaída sobre el art.15.4 TRLS 2008 –EDL 2008/89754- contenida en la STS 31-3-16 (rec casación 3376/14) –EDJ 2016/30792-, dictada en relación con el PGOU de El Campello, en la STS 30-3-15 (rec casación 1587/13 –EDJ 2015/63350-, dictada en relación con el PGOU de Logroño; y, en las SSTS 17-11-16 (rec casación 1431/15) –EDJ 2016/208954-, 27 (2), 28 y 29-10-15 (rec casación 313/14 –EDJ 2015/191209-, 2180/14 –EDJ 2015/191208-, 1346/14 –EDJ 2015/191210- y 805/14 –EDJ 2015/205808-), entre otras muchas, dictadas en relación con el PGOU de Marbella.
En este sentido declara aquella sentencia, recogiendo esta doctrina sobre el informe o memoria de sostenibilidad económica, lo siguiente:
«El referido Informe responde a un mandato con la finalidad de lograr un equilibrio entre las necesidades de implantación de infraestructuras y servicios y la suficiencia de recursos públicos y privados para su efectiva implantación y puesta en uso, funcionamiento y conservación. Se trata, en definitiva, de asegurar en la medida de lo posible y mediante una planificación adecuada, la suficiencia de recursos para hacer frente a los costes que la actuación ha de conllevar en orden a proporcionar un adecuado nivel de prestación de servicios a los ciudadanos».
Igualmente, refiriéndose al cambio normativo operado en art.15.4 RDLeg 2/2008, 20 junio –EDL 2008/89754-, señala que la nueva redacción aclara la exigibilidad del informe o memoria de sostenibilidad económica para las tres clases de actuaciones que relaciona (nueva urbanización, reforma o renovación y de dotación), englobando las operaciones que el art.14.1 –EDL 2008/89754- en sus dos apartados y el art.14.2 del texto refundido de la Ley del Suelo –EDL 2008/89754- denomina actuaciones de transformación urbanística, incluyendo las actuaciones de dotación y especificando el contenido de las actuaciones de urbanización.
En este sentido, la STS 27-10-16 (rec casación 2326/15) –EDJ 2016/196238-, en interpretación y aplicación de la primigenia redacción del art.15.4 RDLeg 2/2008, de 20 junio –EDL 2008/89754-, excluye de la necesidad del informe o memoria de sostenibilidad económica en las actuaciones de dotación, limitándolo a las actuaciones de urbanización.
Afirman las sentencias antes expresadas en relación con el cambio normativo que: «(...) Debe destacarse como el cambio de redacción se lleva a cabo por una Ley que en su preámbulo ya pone de manifiesto que el urbanismo "se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes", definiendo su finalidad, como expresa su propio artículo 1 en "regular las condiciones básicas que garanticen un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conduzcan a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada».
Por ello, concluyen que se trata de potenciar, frente a la transformación urbanística de suelos vírgenes y construcción de vivienda nueva, «un desarrollo en igual medida que permita sustentar las operaciones de rehabilitación y las de regeneración y renovación urbanas».
En apoyo de tal conclusión, afirman lo siguiente:«(...) Esta interpretación se ve reforzada además, por las previsiones contenidas en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, que dispone en su artículo 3.1 –EDL 2011/243594-: "De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.4 del texto refundido de la Ley de Suelo –EDL 2008/89754-, la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.
Específicamente y en relación con el impacto económico para la Hacienda local, se cuantificarán los costes de mantenimiento por la puesta en marcha y la prestación de los servicios públicos necesarios para atender el crecimiento urbano previsto en el instrumento de ordenación, y se estimará el importe de los ingresos municipales derivados de los principales tributos locales, en función de la edificación y población potencial previstas, evaluados en función de los escenarios socio-económicos previsibles hasta que se encuentren terminadas las edificaciones que la actuación comporta».
Como se ha anticipado, el art.22.4 TRLSRU –EDL 2015/188203- exige también el informe o memoria de sostenibilidad económica que debe integrar la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística, en términos análogos a los previstos en el art.15.4 TRLS 2008 –EDL 2008/89754-, si bien se sustituye la expresión «instrumentos de ordenación de las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación» por la de «instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística».
III. El estudio económico financiero o de viabilidad económica: distinción con el informe o memoria de sostenibilidad económica
La STS 14-3-17 (rec casación 646/16) –EDJ 2017/18556-, reiterando la doctrina contenida en las SSTS 31-3-16 (rec casación 3376/14) –EDJ 2016/30792-, de 30-3-15 (rec casación 1587/13) –EDJ 2015/63350-, y de 17-11-16 (rec casación 1431/15) –EDJ 2016/208954-, 27 (2), 28 y 29-10-15 (rec casación 313/14 –EDJ 2015/191209-, 2180/14 –EDJ 2015/191208-, 1346/14 –EDJ 2015/191210- y 805/14 –EDJ 2015/205808-), expone la diferencia existente entre los conceptos de Estudio Económico Financiero (EEF), vinculado a la viabilidad económica, y de Informe o Memoria de Sostenibilidad Económica (ISE), asociada a dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes.
Desde una perspectiva temporal el estudio económico-financiero o de viabilidad económica debe prever «el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma». Sin embargo, el informe de sostenibilidad económica ha de considerar «el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en carga de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate», por lo que «no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios».
En definitiva, se declara que «el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística».
Dicho de otro modo, mientras que en el estudio económico-financiero se debe asegurar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en el sector o ámbito concreto –la actuación urbanística prevista en el plan de que se trate-, el informe o memoria de sostenibilidad económica debe justificar la capacidad económica del municipio de hacer frente al coste económico que habrá de derivarse de la nueva ordenación urbanística con la eventual puesta en marcha y mantenimiento de servicios, dotaciones, infraestructuras y sistemas con evidente incidencia desde el punto de vista económico, garantizándose analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ese sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística.
- La exigencia del Estudio Económico Financiero o de viabilidad económica en los instrumentos de planeamiento: su contenido
Resulta de especial interés la doctrina contenida en la STS 17-2-17 (rec casación 1125/16) –EDJ 2017/11095-, donde recopilando lo declarado en anteriores pronunciamientos jurisprudenciales que solo recogeremos en parte, destacando las SSTS 17-7-14 (rec casación 488/12) –EDJ 2014/124053- y de 11-10-16 (rec casación 2737/15) –EDJ 2016/185845-, se sintetiza la doctrina sobre las exigencias del Estudio Económico Financiero, en los distintos instrumentos de planeamientos, saliendo al paso y matizando algunas afirmaciones recogidas en diversos precedentes, que puede resumirse del siguiente modo:
1º. La jurisprudencia no ha devaluado o reducido la exigencia del Estudio Económico Financiero, habiendo ratificado, por el contrario, como regla general, la necesidad y exigencia de su concurrencia como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento; sin perjuicio de haber precisado que «para su validez no es necesario que consten en él las cantidades precisas y concretas cuya inversión sea necesaria para la realización de las previsiones del Plan, (detalle que es propio de los concretos proyectos en que aquéllas se plasmen); sino que lo que se quiere decir es que, a fin de que los Planes no nazcan en el puro vacío, la vocación de ejecución y de real materialización que éstos tienen debe venir apoyada en previsiones generales y en la constatación de que existen fuentes de financiación con que poderse llevar a efecto el Plan» [TS 4-12-09 (rec casación 6301/06) –EDJ 2009/288604-, de 9-12-09 (rec casación 7334/05 –EDJ 2009/300156- y 7385/05 –EDJ 2009/300155- y de 17-12-09 (rec casación 4370/06 –EDJ 2009/300151- y 4762/05 –EDJ 2009/338477-), todas ellas sobre el Plan Insular de Lanzarote], es decir, «las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización, en función de la importancia de la determinaciones del planeamiento».
Así, el art.12.4 Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), aprobado por Real Decreto 2159/78, de 23 junio –EDL 1978/2744-, exige que la documentación de los Planes Directores Territoriales contenga unas bases de carácter técnico y económico, que forman los Programas de Actuación; el art.37.5 impone el Estudio Económico Financiero entre la documentación de los Planes Generales; el art.42 para los Planes Generales Municipales; el art.57.6 lo impone para los Planes Parciales; el art.63 para los Planes Parciales; el art.74.1.j) para los Proyectos de Urbanización; el art.74.1.f) lo establece para los Programas de Actuación Urbanística; el art.77.2, g) lo requiere para los Planes Especiales en general, y el art.83.4 para los Planes Especiales de Reforma Interior. Únicamente, los art.95 a 97 del citado Reglamento guardan silencio sobre esta exigencia para las Normas Subsidiarias, que ha sido llenado en sentido positivo por la jurisprudencia [por todas, TS 28-10-09 (rec casación 4098/05) –EDJ 2009/300144- y de 30-10-09 (rec casación 4621/05) –EDJ 2009/251566-].De modo que «Tales previsiones del ordenamiento urbanístico han determinado que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las actuaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, para concluir que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo» [véase la STS 16-2-11 (rec casación 1210/07) –EDJ 2011/11797-]. En efecto, constante jurisprudencia ha venido sosteniendo, con carácter general, que en el planeamiento urbanístico basta con que el Estudio Económico Financiero acredite desde una perspectiva general las posibilidades económico financieras del territorio y de la población que garanticen viabilidad económica de su realización en función de las determinaciones del planeamiento, sin que en ningún caso exista la exigencia de una pormenorizada previsión específica de recursos para cada una de las operaciones que de la nueva ordenación derivan (expropiaciones, implantación de servicios, abono de indemnizaciones, ejecución de obras de urbanización, etc), en cuanto más propia de los instrumentos de ejecución o de los proyectos de urbanización, atendido el valor relativo y hasta cierto punto provisional de sus estimaciones económicas, a las que no puede exigirse que contengan un estudio detallado e inalterable, pudiendo aquellas previsiones iniciales resultar modificadas en función del carácter dinámico y de las vicisitudes por las que discurra la ejecución del planeamiento.
Asimismo, partiendo de que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento, también se ha señalado que «el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista» [véanse las STS 4 y 30-11-11 (rec casación 5896/08 –EDJ 2011/263149- y 6276/08 –EDJ 2011/287824-), de 19-10-11 (rec casación 5795/07) –EDJ 2011/249378-, de 29-9-11 (rec casación 1238/08) –EDJ 2011/225515-, de 16-2-11 (rec casación 1210/07) –EDJ 2011/11797- y de 17-12-09 (rec casación 4762/05) –EDJ 2009/338477-]. Volveremos sobre esta cuestión más adelante.
2º. Ninguno de los instrumentos de planeamiento está exceptuado del Estudio Económico Financiero; ni siquiera –como se ha expresado- los no mencionados legalmente al establecer la citada exigencia, como ocurre con las Normas Subsidiarias.
Efectivamente, la doctrina jurisprudencial ha precisado el significado y alcance del art.71 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el RDLeg 1346/1976, de 9 de abril (TRLS 1976) –EDL 1976/979-, y del art.97 RPU –EDL 1978/2744-, en el sentido de que los mismos no contienen una enumeración exhaustiva de los documentos que han de acompañar a las Normas Subsidiarias, y que si legalmente es exigible que se acompañen los documentos justificativos de las determinaciones que adopten, será preciso también dicho documento si se trata de Normas Subsidiarias que cumplen la función del Plan General.
La STS 14-6-12 (rec casación 6852/2009) –EDJ 2012/133290- trascribe la doctrina reiterada en otros precedentes, declarando lo siguiente: «esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado en sus sentencias de 28 de febrero de 2000 (recurso. 980/1994) –EDJ 2000/2928-, 31 de mayo de 2001 (r.c. 4572/1996) –EDJ 2001/33001-, 10 de marzo de 2004 (r.c. 5260/2001) –EDJ 2004/260175- y 30 de octubre de 2009 (r.c. 4621/2005) –EDJ 2009/251566-, cuando se trata de las Normas Subsidiarias de Planeamiento contempladas en el apartado b) del artículo 91 del Reglamento de Planeamiento , como son las ahora enjuiciadas por clasificar suelo, delimitar su ámbito y establecer su régimen, supliendo así al Plan General de Ordenación Urbana, han de contener el correspondiente estudio económico-financiero previsto en el artículo 12.2 h) y 3 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 –EDL 1976/979-, porque su falta no sólo constituiría una infracción de estos preceptos sino que, además, produce indefensión para los interesados que carecerían de la base indispensable para poder combatir las apreciaciones financieras que son necesarias para la efectividad de las indicadas Normas Subsidiarias».
3º. Con el fin de perfilar el contenido del necesario Estudio Económico Financiero, cuyo objeto es, recordemos, justificar la «viabilidad económica de la actuación concernida», se ha precisado [por todas, SSTS 4 y 30-11-11 (rec casación 5896/08 –EDJ 2011/263149- y 6276/08 –EDJ 2011/287824-)] que respecto de tal contenido el art.42 RPU –EDL 1978/2744- (referente a los Planes Generales) alude sólo a la evaluación económica de la ejecución de las obras de urbanización correspondientes a la estructura general y orgánica del territorio y a la implantación de los servicios, incluidos en los programas cuatrimestrales, y no incluye, por tanto, la evaluación económica de las indemnizaciones que exija la ejecución del Plan, lo que ha llevado a la jurisprudencia (SSTS 22-9-97 (rec apelación 7002/90) –EDJ 1997/6246- y de 4-5-99 (rec casación 3151/94) –EDJ 1999/8775-) a afirmar que no es necesario que el Estudio Económico Financiero incluya «las indemnizaciones que la aprobación del Plan puede generar a favor de persona determinada», con la salvedad de que «la misma finalidad del Plan exija limitaciones generalizadas de aprovechamientos patrimonializados, que han de ser compensados con las correspondientes indemnizaciones».
4º. Las conclusiones expuestas -que lo son con el carácter de generalidad- dejan abierta la posibilidad de su modulación, relativización o adaptación al caso concreto, siendo exponente de ello los siguientes precedentes:
Así en la STS 30-10-09 (rec casación 4621/05) –EDJ 2009/251566- ante una modificación de Normas Subsidiarias que contenía unas previsiones de urbanización y carecía de Estudio Económico Financiero, se afirma que las singularidades del caso relativizaban la trascendencia de la inexistencia de aquel estudio, pues del examen del expediente administrativo y de los documentos incorporados al proceso de instancia resultaba la viabilidad económica de la actuación concernida, dado que se advirtió en aquellas que el futuro Plan Parcial se encargaría de precisar los gastos concretos de la urbanización y éste preveía como sistema de actuación la expropiación, y contenía entre sus documentos un Estudio Económico-Financiero que incluía la previsión del coste de adquisición del suelo de propiedad privada. Además, en ese caso se había suscrito un Convenio de Colaboración entre el Ayuntamiento y el Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco con posterioridad a la aprobación del Plan Parcial, en virtud del cual se pactó la permuta de suelo del Ayuntamiento en ese sector, y el Gobierno había asumido las funciones de promover la ejecución del sector, comprometiéndose a iniciar el expediente expropiatorio de los terrenos de propiedad particular, a iniciar los trabajos para la contratación de redacción del Proyecto de Urbanización, y a ejecutar las obras de urbanización; todo lo cual evidenciaba, en definitiva, la viabilidad económica de la actuación.Por ello, demostrada en ese caso la viabilidad económica de la modificación de las Normas Subsidiarias a través de los propios actos posteriores a la misma del Ayuntamiento, se afirma que «carecía de sentido estimar el recurso contencioso administrativo por una cuestión formal, esto es, por la falta de estudio económico financiero, cuando la finalidad última del mismo había quedado suficientemente justificada en las actuaciones».
Por su parte en las SSTS 19-10-11 (rec casación 5795/07) –EDJ 2011/249378- y de 17-9-10 (rec casación 2239/06) –EDJ 2010/201518-, se señala que el estudio económico-financiero de un plan especial no requiere «que se hagan profusas operaciones aritméticas y evaluaciones matemáticas», bastando simplemente «que se proporcionen las fuentes de financiación que pongan de manifiesto la viabilidad y seriedad de la actuación urbanística, pues así lo exige el interés general», es decir, «que se proporcione la información contable suficiente para saber que lo aprobado es posible económicamente y se expresen los medios para garantizar su ejecución».
Además, esas sentencias distinguen entre la diferente función que cumple la exigencia del estudio económico financiero en los planes generales y en los especiales, habida cuenta que en el primer supuesto «bastará acreditar desde una perspectiva amplia y general las posibilidades económico financieras del territorio y de la población que garanticen», mientras que el segundo «resulta necesario un mayor y mejor detalle de los medios» [véase TS 26-1-04 (rec casación 2655/01) –EDJ 2004/3390-].En este mismo sentido, la STS de 4-11-11 (rec casación 5896/2008) –EDJ 2011/263149- con cita de otros precedentes (TS 29-9-11 (rec casación 1238/08) –EDJ 2011/225515-, de 16-2-11 (rec casación 1210/07) –EDJ 2011/11797- y de 17-12-09 (rec casación 4762/05) –EDJ 2009/338477-) también llama la atención sobre la diferencia existente en el alcance y especificidad del estudio económico financiero exigido, en función del instrumento de planeamiento de que se trate, afirmando que es más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- que en los Planes Parciales y Especiales, donde «ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista». Sin embargo, la sentencia rechaza que corresponda a quien denuncia la inexistencia del estudio acreditar que su omisión determinaría la falta de viabilidad de la normativa aprobada, sobre la base de que su existencia resultaba exigible en todo caso.
La STS 29-9-11 (rec casación 1238/08) –EDJ 2011/225515- demanda que la exigencia de estudio económico financiero se acomode a las circunstancias del caso, tanto en atención al tipo de instrumento de planeamiento de que se trate como respecto de todos los factores concurrentes. En el supuesto aquí examinado, consistente en una mera modificación de Normas Subsidiarias –no en su aprobación ex novo ni en su revisión-, donde la gestión de la actuación se realizaba a través del sistema de compensación y la mayor parte de los terrenos pertenecían a un único propietario quien, aparte de haber solicitado la modificación de las Normas, había firmado un convenio de gestión con el Ayuntamiento, no se apreció afectación directa para la Hacienda Pública. Se afirma que estos factores debían orientar y modular el contenido del estudio económico financiero, pero no podían llevar a prescindir de él, por cuanto que el diseño de una unidad de actuación debe permitir su viabilidad económica, pues de lo contrario no estaría garantizada la ejecución del planeamiento.
En definitiva, concluye la sentencia que las circunstancias concurrentes deben encontrar reflejo en el contenido del estudio económico financiero, pues aunque en ese caso no era necesario justificar la suficiencia de recursos públicos -en la medida en que la ejecución no los demandaba- sí debía ofrecer los datos económicos y previsiones de gestión que pusieran de manifiesto la viabilidad económica de la ejecución del ámbito afectado por la nueva ordenación.
Singular interés tiene la STS 8-3-12 (rec casación 6162/08) –EDJ 2012/37730-, donde el planeamiento cuestionado consistía en una Modificación Puntual de un Plan de Ordenación Urbanística Municipal, cuyo único objetivo era diferenciar un ámbito del centro de la población para prohibir en el mismo el uso residencial en las plantas bajas, admitiendo su uso comercial, careciendo de estudio económico-financiero. En este caso, dejando al margen la interpretación de la normativa autonómica, se niega que fuera necesario tal estudio desde la perspectiva de la legislación estatal, con fundamento en que el artículo 42 del RPU –EDL 1978/2744- se refiere a ese estudio para la evaluación económica de la ejecución de obras de urbanización correspondientes y la implantación de los servicios, mientras que en el supuesto enjuiciado con la modificación puntual no se establecía ninguna obra de urbanización ni nuevos servicios.
Distingue esta sentencia el supuesto de hecho allí examinado con el contemplado en la STS 26-1-04 (rec casación 2655/01) –EDJ 2004/3390-, donde la modificación del Plan General impugnada consistía en la reclasificación como suelo urbanizable de unos terrenos rústicos, por lo que en este caso se consideraba necesario el correspondiente estudio económico y financiero de las actuaciones dirigidas a dotar a ese núcleo de los viales de acceso al casco urbano y del equipamiento comunitario.
La STS 14-3-17 (rec casación 646/16) –EDJ 2017/18556- se sitúa ante un Plan Especial, lo que conlleva «la mayor exigencia de especificación económica antes exigida por la jurisprudencia para este tipo de planeamiento en relación con la mayor relatividad del planeamiento general», llamando la atención sobre la manifiesta insuficiencia de las dotaciones económicas previstas en el Plan Especial para acometer las obras e indemnizaciones que supone, así como sobre la falta de seguridad o garantía de su futura existencia y efectividad, por lo que no se garantiza la viabilidad económica necesaria para su ejecución.
La singularidad de este caso estriba en que, tratándose de un Plan Especial para la Protección y Conservación de la Ría del Urola, no siendo municipal la competencia medioambiental y aun aceptándose que por ello el plan, en términos de financiación, podía ser considerado como un instrumento abierto, al que habría que ir dotando de recursos según fuera avanzando la acción sobre el territorio, no se estimó justificada su viabilidad económica, ante la indefinición que presentaba acerca de las Administraciones responsables que habrían de financiar las actuaciones previstas en el plan.
En consecuencia, tal y como declara la STS 17-1-17 (rec casación 1125/16) –EDJ 2017/11095- junto con los precedentes de 17-7-14 y 11-10-16, antes citados, «el Estudio Económico Financiero, exigible en cualquier tipo de planeamiento, no requiere la expresión de cantidades precisas y concretos, pero sí se requiere que se colmen dos extremos bien significativos:
- a) Que el Estudio contenga las previsiones del capital preciso exigido para el desarrollo del Plan; y,
- b) Que el Estudio contenga la indicación de las fuentes de financiación de las actuaciones a desarrollar.
Esto es, que lo que se requiere -contemplando siempre el caso concreto de que se trate- es una evaluación económica, lógica y ponderada, de las actuaciones a desarrollar sin necesidad de proceder a la especificación, por ejemplo, de las concretas indemnizaciones». No obstante, la redacción del art.22.5 TRLSRU –EDL 2015/188203- comporta nuevas exigencias para el contenido del estudio económico financiero o memoria de viabilidad económica, que rebasan el contenido general, al que se viene refiriendo como «suficiente» la jurisprudencia, pues conforme al tenor literal del precepto habrá de contener con las especificaciones que prevé:
- a) un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar;
- b) las determinaciones económicas básicas relativas a los valores de repercusión de cada uso urbanístico propuesto, estimación del importe de la inversión, incluyendo, tanto las ayudas públicas, directas e indirectas, como las indemnizaciones correspondientes, así como la identificación del sujeto o sujetos responsables del deber de costear las redes públicas;
- c) el análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta;
- d) el horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación, y
- e) la evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas.
- La carga de la prueba de la viabilidad económica de la actuación
Con carácter general, puede afirmarse que cuando exista un Estudio Económico Financiero con la información expresada y se alegue, no obstante, por la parte recurrente el error o insuficiencia de las afirmaciones contenidas en el informe para justificar la «viabilidad de la actuación», en principio, recae sobre dicha parte la carga de acreditar dicha inviabilidad económica [véase STS 11-10-16 (rec casación 2737/15) –EDJ 2016/185845-].No obstante, esta afirmación debe ser matizada, puesto que, como declara la STS 11-2-16 (rec casación 1576/14) –EDJ 2016/9698-, debe rechazarse que la carga de la prueba de acreditar la inviabilidad económica recaiga por entero en la parte recurrente, eximiendo de cualquier actividad probatoria a la Administración, tesis que se ve confirmada en la STS 18-6-15 (rec casación 2677/13) –EDJ 2015/117068-; de modo que, satisfecha por la Administración la carga de aportar al plan el estudio correspondiente, deben valorarse las pruebas practicadas, entre las que encuentra singular protagonismo la prueba pericial, a fin de constatar si las pruebas aportadas por la parte recurrente resultan o no insuficientes para enervar las conclusiones que las actuaciones de la Administración llevan a alcanzar.
En efecto, bien puede ocurrir que la mera lectura del estudio económico y financiero que contiene el Plan revele, de forma evidente, la insuficiencia de sus previsiones económicas para atender las necesidades de gasto e inversión que el desarrollo del plan comporta y que podrían quedar frustradas si no se cuenta con un cálculo mínimamente preciso y fiable de las fuentes de financiación y del detalle de los gastos -y su ritmo de asunción y compromiso- que para las arcas públicas representaría la puesta en marcha del Plan. En este caso no haría falta actividad probatoria alguna desplegada por la parte recurrente para corroborar la insuficiencia del mencionado estudio económico-financiero.
Así se aprecia en la STS 25-2-15 (rec casación 858/13) –EDJ 2015/21814-, relativa a la aprobación de un Plan Especial de Protección Patrimonial, afirmando que «la extraordinaria vaguedad y latitud de su contenido equivale, en la práctica, a la ausencia de estudio», ante un supuesto donde «no es racionalmente posible venir en conocimiento, ni aun de manera global y aproximativa, de los medios con que cuenta la Administración para afrontar el coste de los beneficios fiscales, subvenciones, ayudas económicas, indemnizaciones expropiatorias, adquisiciones de bienes de particulares objeto de catalogación o del ejercicio de los derechos de tanteo o retracto que se prevén».
Llega aún más lejos la sentencia citada, a afirmar que, «aun aceptando a efectos puramente dialécticos que incumbiera al actor la prueba procesal de que el estudio económico-financiero fuera «(...) absolutamente inviable o ruinoso(...)», o que nos encontramos ante un «(...) plan de contenido imposible», se le estaría exigiendo en rigor una verdadera probatio diabolica, ya que la falta absoluta de previsión económica precisa y concreta de que adolece el estudio hace virtualmente imposible cualquier verificación al respecto, pues no cabe suponer ruinoso o inviable o de ejecución imposible un plan especial que impone limitaciones, cargas y vinculaciones en los bienes y derechos de los ciudadanos y que no nos informa, en el documento legalmente apto para contener tales indicaciones, sobre los medios económicos con que cuenta para su desarrollo y ejecución».
De manera que, aun aceptando, como hace la jurisprudencia que el estudio económico financiero no requiera la expresión de cantidades precisas y concretos, no basta cualquier fórmula empleada para satisfacer la exigencia conceptual y teleológica del estudio, de suerte que fuera suficiente la mera existencia de un documento que reciba tal nombre con independencia del mayor o menor grado de detalle acerca de su contenido.
Como dice la STS 25-2-15 –EDJ 2015/21814-, citada, «entre esa exigencia de exhaustividad y detalle, esto es, entre la práctica consignación de un presupuesto de ingresos y gastos y el extremo opuesto, es decir, la total vaguedad e inconcreción de las previsiones del estudio, existe la posibilidad de una amplia gama de situaciones intermedias, que si resultan ser impugnadas en el seno de un proceso judicial deben ser examinadas, en cuanto a su adecuación con el ordenamiento jurídico, por los tribunales, en el ejercicio de su genuina función jurisdiccional, sin que por lo demás quepa apelar al principio de presunción de acierto de la actividad administrativa, como hace la Sala sentenciadora, para abstenerse de examinar y valorar el concreto contenido del estudio y verificar si de él resulta la observancia del propio parámetro de exigencia que la sentencia contiene, esto es, "(...) si la evaluación económica tiende en definitiva a asegurar la viabilidad económica de la actuación urbanística prevista en el plan de que se trate (...)" y si este concreto estudio que se cuestiona "(...) implica, simplemente, un estudio analítico de las posibilidades económicas y recursos financieros (...)", pues de la mera lectura de sus páginas no cabe inferir que concurra tal estudio analítico de posibilidades económicas y recursos financieros».
Tampoco resulta aceptable para justificar la «viabilidad económica» que se establezca en el Plan que el Ayuntamiento, en función de las necesidades del municipio, puede adelantar intervenciones previstas para una determinada etapa del plan a otra, o, por el contrario, desprogramar algunas de las actuaciones previstas para una concreta etapa del plan que no resulten fundamentales para el buen funcionamiento del modelo proyectado. La razón de ello reside en que, como afirma la STS 4-1-12 (rec casación 6313/07) –EDJ 2012/19190- «esto último es lo que precisamente se trata de evitar con el Estudio Económico Financiero, con el que se pretende garantizar el cumplimiento de las determinaciones y contenido del Plan General de Ordenación Urbana», y cuando la propia Administración urbanística admite la desprogramación de las actuaciones previstas para una concreta etapa del plan por falta de capacidad financiera para ejecutarlas, contradice el significado y finalidad de la ordenación urbanística aprobada.VI. Consecuencias jurídicas de la ausencia de estudio económico financiero o memoria de sostenibilidad económica.
La consecuencia jurídica de la ausencia del estudio económico-financiero y/o del informe o memoria de sostenibilidad económica exigidos es la nulidad radical de los instrumentos de planeamiento afectados, al constituir un elemento configurador esencial de los planes, con independencia de que la parte recurrente solo haya interesado la declaración de nulidad de pleno derecho del plan en un aspecto particular.
Esta afirmación se fundamenta en que este vicio afecta a la tramitación y aprobación del instrumento de planeamiento en su integridad, aunque las partes no hubieran solicitado su declaración de nulidad, pues tal declaración en el pronunciamiento de la sentencia no implica exceso respecto de las pretensiones formuladas por las partes con incumplimiento de lo establecido en los art.33.1 L 29/1998, de 13 julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa –EDL 1998/44323-, y 218.1 LEC –EDL 2000/77463-, ya que el hecho de que la parte recurrente invoque un motivo determinante de la nulidad radical de la disposición de carácter general en su integridad determina que la sentencia que se dicte, tras apreciar su concurrencia, haya de ser eficaz frente a todos los afectados por la misma [véanse las SSTS 31-3-16 (rec casación 3376/14) –EDJ 2016/30792- y de 13-4-16 (rec casación 3053/14 –EDJ 2016/38978- y 3960/14 –EDJ 2016/38977-), donde los recurrentes interesaban solo la declaración de nulidad de pleno derecho del Plan General en cuanto al tratamiento y calificación que confiera al suelo de su propiedad].Además ante la concurrencia de la invalidante ausencia o insuficiencia de los estudios o informes expresados, procede, a los efectos de publicidad y eficacia erga omnes de la declaración de nulidad de pleno derecho del Plan objeto de impugnación que debe contener el fallo, la publicación de éste en el mismo diario oficial en que tuvo lugar la de la disposición anulada, de conformidad con lo que ordena el artículo 72.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa–EDL 1998/44323-, a cuyo tenor: «(...) La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada (...)».
