Transcurridos 30 años desde la incorporación de España a la entonces Comunidad Económica Europea siguen suscitándose dudas en torno a aspectos tan fundamentales del andamiaje comunitario y por tanto, de la propia construcción europea, como, por ejemplo, el mecanismo de la cuestión prejudicial.
El panorama dibujado por el coordinador pretende indagar sobre la manera de colmar algunas lagunas de las que adolece nuestro ordenamiento jurídico orgánico y procesal a la hora de definir las relaciones con la Unión Europea. De hecho, esos interrogantes, lejos de erigirse en dudas metafísicas de carácter abstracto generan no pocos quebraderos de cabeza al juez -especialmente, en aquellos asuntos que han propiciado una litigación en masa (en el ámbito contencioso administrativo, por ejemplo, tasa por ocupación del dominio público local o el denominado «céntimo sanitario») cuando observa que otro juez o tribunal ha planteado una cuestión prejudicial sobre una materia coincidente con una de las que él tiene que enjuiciar, surgiendo de forma inmediata el dilema ¿Qué debe hacer?, ¿Acaso plantear también cuestión prejudicial, reproduciendo la ya planteada previamente por otro órgano jurisdiccional? ¿Hacer caso omiso de la cuestión prejudicial y resolver el fondo del asunto en caso que considere que tiene elementos fácticos o jurídicos suficientes para hacerlo? ¿Suspender el asunto hasta que se resuelva la cuestión prejudicial?
No está de más recordar que la cuestión prejudicial [art.19.3 b) TUE y art.267 del TFUE -EDL 1957/52-] constituye el más importante instrumento de cooperación a nivel judicial en el ámbito de la Unión Europea, convirtiendo al juez nacional en verdadero protagonista de la integración desde el momento que debe garantizar la correcta interpretación y aplicación del Derecho de la Unión. En efecto, ese juez nacional, que se encuentra «en primera línea de fuego» a la hora de dirimir las controversias jurídicas aplicando tanto su ordenamiento interno, como el Derecho comunitario, lógicamente es también el que está en mejor en disposición para detectar problemas tanto de interpretación como de validez de la norma UE. Obviamente, una interpretación uniforme del Derecho de la Unión no viene exigida exclusivamente por un principio de seguridad jurídica sino lo que está en juego es la propia existencia de la Unión y la de sus normas, toda vez que ante una interpretación fraccionada y dispersa de éstas las barreras a la integración volvería a alzarse a lo ancho de todo el territorio europeo.
Además, desde lo que podríamos denominar como ópticas constitucionales domésticas, el no planteamiento de una cuestión prejudicial -cuando ésta hubiera sido pertinente de acuerdo con las circunstancias del caso puede dar lugar a una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. El alemán, fue uno de los Tribunales Constitucionales que más tempranamente se pronunciaron al respecto, considerando la infracción del derecho fundamental al juez natural (predeterminado por la ley) para el caso de sustraerle al TJUE la posibilidad de pronunciarse sobre la interpretación o aplicación del Derecho de la Unión Europea y ello, como consecuencia de no plantear una cuestión prejudicial.
Desde la perspectiva de nuestro Tribunal Constitucional debe reseñarse una evolución pues frente a su postura tradicional de entender que la tarea de garantizar la recta aplicación del derecho europeo por los poderes públicos nacionales constituía una cuestión de carácter infraconstitucional y, por tanto, excluida tanto del ámbito del proceso de amparo (por todas, STC 28/91 -EDJ 1991/1554-), a partir de la sentencia 58/2004 -EDJ 2004/23381 (a la que han seguido, entre otras, las SSTC 194/2006 -EDJ 2006/93853-, 78/2010 -EDJ 2010/240730 y 27/2013 -EDJ 2013/28037-) parece modificar su apreciación, transitando la senda de una posible vulneración del derecho fundamental a la de la judicial efectiva, obviamente, con todos los matices que quieran incorporarse, para el caso de no plantearse la cuestión prejudicial cuando resultaba procedente.
Incluso, la Sentencia de 8-4-14 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Estrasburgo) constata la violación del art.6 de la Convención, en su vertiente del «derecho a ser oído por un Tribunal establecido por la Ley» cuando el juez nacional incurra en «arbitrariedad» en su negativa a plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
En consecuencia, la afectación del derecho fundamental de la judicial efectiva en relación con el mecanismo de la cuestión prejudicial resulta perfectamente acreditada.
Pues bien, el Derecho de la Unión Europea, en particular, el art.267 TFUE -EDL 1957/52 contiene lo que podríamos denominar la regulación básica de la cuestión prejudicial, distinguiendo entre las de interpretación y las de validez, entre los órganos que están facultados para su remisión frente a los que se encuentran obligados, propiciando, incluso, el posterior desarrollo de las denominadas cuestiones perjudiciales urgentes.
Ahora bien, el principio de autonomía procedimental determina que el resto de aspectos, dudas o escenarios que puedan suscitarse a la hora de enfrentarse al planteamiento de una cuestión prejudicial se reserven, por lo que su regulación se refiere, a los distintos ordenamientos nacionales. Y es aquí, donde comienzan a surgir los problemas, que, por otra parte, no son exclusivos de nuestro país.
Nuestra legislación orgánica y procesal no contiene una regulación específica y detallada en torno al «procedimiento» relativo a la cuestión prejudicial.
Consecuentemente, el juez está obligado a integrar esas lagunas, sin perder de vista que, como hemos puesto de manifiesto, debe garantizar la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión y salvaguardar el efecto útil de sus normas. La primacía del Derecho de la Unión le compele directamente a llevar a buen puerto dicha misión. Por eso, la autonomía procedimental no es absoluta u omnímoda, sino más bien subordinada o condicionada a garantizar la aplicación del Derecho de la Unión al justiciable. Obviamente, de no hacerse esta lectura nunca hubiesen recaído sentencias como Transportes Urbanos o Aziz que, curiosamente, cada una de ellas, desde una perspectiva diferente -la primera utilizando el prisma del principio de equivalencia y la segunda la del principio de eficacia matizan esa autonomía procedimental en aras de garantizar la correcta aplicación de la norma europea.
No se trata de defender saltos en el vacío por parte del juez. Sin embargo, la prudencia del juez no debe estar reñida con la creatividad y, en este sentido, no está de más recordar que el art.19.1 TUE -EDL 1992/17993 obliga a los Estados Miembros a establecer las vías de recursos necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión Europea. Este precepto, sin duda, ofrece al juez no la posibilidad, obviamente, de crear o implementar un trámite procesal inexistente aunque sí la de reflexionar imprimiendo hermenéuticas que hagan factible esa tutela judicial proclamada, por lo demás, por el propio artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión.
A la vista de todo lo expresado considero que los interrogantes planteados deben atenderse mediante las claves que ofrece el derecho de la Unión Europea. Sin perjuicio de que pueda debatirse acerca de si el art.43 LEC -EDL 2000/77463 permite o no la suspensión del proceso sin plantear una cuestión prejudicial en espera de que la ya en trámite sea resuelta por el Tribunal de Justicia, o se acuda, en su caso, a realizar una comparación empírica con nuestra cuestión de inconstitucionalidad, entiendo que dicha suspensión se justifica a partir de una interpretación conjunta de los art.267 TFUE -EDL 1957/52 y 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea -EDL 2001/107220-.
Obviamente, estos preceptos, por sí mismos quizás no alcancen a esculpir una respuesta a las dudas suscitadas aunque, desde luego, la propician si se tiene en consideración todo lo dicho anteriormente en torno a garantizar la eficacia del Derecho de la Unión, su primacía y, por supuesto, la tutela judicial efectiva.
Estos principios y derechos quedarían gravemente comprometidos para el caso de que el juez sin plantear una cuestión prejudicial y sin esperar a la resolución de una cuestión eventualmente en trámite, procediera por su propia iniciativa a decidir el fondo del asunto. Además, las consecuencias para el Estado miembro podrían ir desde una condena por responsabilidad patrimonial por daños derivados del incumplimiento del Derecho de la Unión hasta la estimación de un recurso de incumplimiento.
Asimismo, a la hora de abordar las preguntas planteadas, resulta necesario distinguir entre una cuestión prejudicial de validez y otra de interpretación. Por lo que se refiere a la cuestión de validez, los órganos jurisdiccionales nacionales no tienen la facultad de declarar inválidos los actos de las instituciones comunitarias (sentencias de 22-10-87, Foto-Frost, 314/85 -EDJ 1987/16246-, y de 6-12-05, Gaston Schul Douane-expediteur, C-461/03 -EDJ 2005/188229-). En definitiva, sólo el Tribunal de Justicia es competente para declarar la invalidez de un acto comunitario. A partir de aquí fácilmente se comprenderá que, en estos casos, el juez nacional deberá plantear una cuestión prejudicial de validez no siendo posible en mi opinión, ni siquiera, esperar a que se resuelva otra cuestión prejudicial en la que se aborde un vicio de invalidez semejante siempre que no venga referida a la misma disposición o acto comunitario.
En cambio, cuando se trate de una cuestión de interpretación, lo lógico será que el juez nacional suspenda su procedimiento, en espera de que el TJUE resuelva una cuestión prejudicial que pueda incidir en el enjuiciamiento del caso planteado ante el juez nacional.
Por lo demás, no parece lógico que los jueces nacionales ante planteamientos dudosos semejantes procedan a la remisión en masa de diversas cuestiones perjudiciales inundando al Tribunal de Luxemburgo.
Finalmente, cabe recordar que la famosa sentencia Cilfit de 6-10-82, asunto 283/1981 -EDJ 1982/11559-, define la teoría del denominado acto claro como excepción a la obligación de plantear una cuestión prejudicial (obviamente, siempre que se cumplan el resto de los requisitos del art.267 TFUE -EDL 1957/52-). Se ha escrito mucho sobre este pronunciamiento, pero importa destacar ahora que el test Cilfit para eludir el planteamiento de la cuestión prejudicial reclama que «la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución a la cuestión suscitada. Antes de concluir que se da tal situación, el órgano jurisdiccional nacional debe llegar a la convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia. Tan sólo si estas condiciones se reúnen puede abstenerse el órgano jurisdiccional nacional de someter la cuestión al Tribunal de Justicia y resolver bajo su propia responsabilidad».