SUMARIO: El presente trabajo aborda los requisitos que son exigibles en la adopción de las medidas cautelares en el ámbito de las ayudas de Estado ya sea en el marco de un proceso judicial ante el TJUE o por parte de los jueces nacionales.
PALABRAS CLAVE: Medidas cautelares, justicia cautelar, ayudas de Estado, Comisión, juez nacional, periculum in mora, fumus boni iuris.
1. INTRODUCCIÓN
La libre circulación constituye una de las raíces esenciales que otorga soporte y anclaje a la Unión Europea desde sus orígenes. De aquí, que sea necesario nutrir una correcta política de defensa de la competencia para permitir el desarrollo del mercado interior europeo. Sólo así se consigue mantener intacta la libre circulación de las personas, bienes y mercancías, pues éste ha sido desde los orígenes en el Tratado de Roma de 1957, uno de los pilares fundamentales en los que se asienta el proyecto europeo.
Desde esta perspectiva, una de las preocupaciones más acuciantes en lo que atañe a formular una adecuada política en materia de competencia y libre circulación se focaliza en las ayudas de Estado y su control, pues no cabe duda de que las medidas de apoyo público ostentan un serio potencial de falsear la competencia en los mercados.
No resulta, entonces, extraño que se hayan dedicado muchos esfuerzos doctrinales a tratar de podar este “árbol de la ciencia” al que se le ha prestado mucha atención para lograr su plena y correcta aplicación, pero paradójicamente cuenta con un escaso desarrollo normativo en algunos aspectos como ocurre en el caso de las medidas cautelares.
La peculiaridad [1] de las ayudas de Estado es que la aplicación del sistema requiere el trabajo de dos actores fundamentales: por una parte, la Comisión, que tiene atribuida la determinación de la compatibilidad de la ayuda y por otra, el juez nacional a quien se le encarga ejecutar las decisiones de la anterior Institución europea. El correcto acoplamiento de las funciones que se asigna a uno y otro “jardinero” resulta esencial para el funcionamiento adecuado de este sistema.
Así las cosas, podemos abordar el estudio de las ayudas de Estado desde múltiples facetas, sustantivas o procesales. En el presente supuesto, hemos optado por centrarnos en la adopción de las medidas cautelares en el ámbito de los distintos procedimientos a nivel europeo y nacional que pueden tener como protagonistas a las ayudas de Estado.
Como es bien sabido, la justicia cautelar se apoya, por un lado, en la necesidad de la parte demandante de asegurar la eventual ejecución de una resolución que le pueda ser favorable. Esto es, el denominado periculum in mora, pues “la tutela judicial efectiva no es tal sin medidas medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso”[2]
Si bien, no podemos olvidar la incidencia del fumus boni iuris e incluso su importancia más allá del propio proceso. No faltan voces autorizadas que han llegado a proclamar “it is a well Known facet of litigation that the first step is often more important than any to follow”[3]
No obstante, no podemos abordar la problemática de las medidas cautelares sin exponer brevemente unas nociones básicas sobre las ayudas estatales y el papel que asume la Comisión y el juez nacional en la recuperación de la ayuda, pues esto nos permitirá desarrollar con una lógica secuencial los procedimientos en los que se pueden adoptar las medidas cautelares, sus ejemplos más destacados y la problemática que en ocasiones puede plantear su ejecución.
Lo que se debe retener en cualquier caso es que la importancia cada vez más acuciante de unas medidas cautelares adoptadas a tiempo estriba precisamente en que el retraso en la devolución de las ayudas de Estado ha conllevado en múltiples ocasiones resultados claramente insatisfactorios.
En definitiva, es necesario atajar el paso del tiempo en este tipo de procedimientos y no cabe duda que las medidas cautelares son una opción a reseñar en la consecución de este objetivo. Así, por ejemplo, en el asunto Xunta Galicia, desde que se dictó el Decreto 217/1994, de 23 de junio -EDL 1994/19557-, otorgando una serie de ayudas que podían recibir los astilleros gallegos para estimular el sector de la construcción hasta que la sentencia del TS las declaró nulas[4], después del planteamiento de la cuestión prejudicial[5], transcurrieron más de 13 años.
Llegados a este punto, resultan de actualidad las palabras que formuló Ruiz-Jarabo en fecha 18 de mayo de 2006, a propósito del asunto C-232/05[6] que analizaba precisamente un recurso de incumplimiento abierto a Francia por no haber atendido a sus obligaciones de recuperación de subsidios indebidamente otorgados por los Estados de la Comunidad a los operadores económicos. Se trata de una autopsia certera de la verdadera problemática que opera detrás de las ayudas de Estado y a la que aún no le hemos dado una respuesta adecuada y eficaz.
100.“Si me hubieran insinuado alguna vez que Samuel Beckett se inspiró en un asunto de recuperación de ayudas para su célebre drama “Esperando a Godot”[7], probablemente no lo habría creído, aunque, al terminar estas conclusiones, la tenaz paciencia de la Comisión aguardando el reembolso de la subvención me ha recordado esa gran obra del teatro del absurdo.
101. Pasados más de veinte años desde la concesión de los subsidios a Scott SA y casi seis desde que hubo de producirse la devolución, apenas se ha pagado algo más del 1 % e, ironías del destino, ¡por una empresa que ni siquiera estaba obligada a hacerlo en virtud de la Decisión 2002/12!
102. Así, ante el aumento de los casos pendientes en este Tribunal de Justicia con el mismo objeto, a los que me he referido anteriormente, resulta muy complicado compartir el optimismo de un sector de la doctrina sobre la conjura del peligro de una aplicación insatisfactoria y desigual de las normas sobre el reembolso de las ayudas de Estado, merced a la paulatina delimitación del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, operada mediante los recursos de incumplimiento, de anulación y prejudicial.
103.Sin ánimo de criticar la labor del Tribunal de Justicia en ese ámbito, por lo demás, emprendida con las escasas herramientas facilitadas por el Tratado, donde no hay un procedimiento ejecutivo, no ha de obviarse la triste realidad ni el pobre balance obtenido, para impulsar una reflexión profunda sobre sus causas.
104. Hay que señalar, en primer lugar, la ambigua posición de los países de la Unión Europea que no reparan en repartir auxilios, probablemente con loables propósitos, pero infringiendo el derecho comunitario. Luego, cuando se les reclama la cooperación necesaria para recobrar lo indebidamente entregado, los argumentos más peregrinos sirven para fundar una contestación en el recurso de incumplimiento al que está abocada la Comisión por la repetida ineficacia de otras actuaciones, suponiendo que reciba alguna respuesta y no le ocurra, como ha sucedido en este caso, lo que a aquel coronel que no tenía quien le escribiera[8].
105. En segundo lugar, la Comisión habría de administrar mejor la exigencia de reintegro en esta materia, pues goza de una amplia discrecional, pero no se le ha dotado de los instrumentos más adecuados para reprimir las obstrucciones a la devolución de ayudas y, además, ha oscilado entre una actitud excesivamente flexible en ocasiones o demasiado utópica y tozuda en otras, que se ha tachado con acierto de “rigor de fachada”.
106. Con frecuencia, la última baza de la Comisión acaba en el Tribunal de Justicia, buscando la declaración de incumplimiento contra el Estado miembro recalcitrante, más los escasos frutos cosechados me suscitan dos ideas.
107. Por un lado, las sentencias dictadas en los recursos ejercicios con arreglo al artículo 226 CE -EDL 1978/3879- o, como ahora, conforme al artículo 88 CE -EDL 1978/3879-, apartado 2, párrafo segundo, no suplen la ausencia de títulos ejecutivos comunitarios, por lo que su utilidad se reduce considerablemente. Pretender que esas resoluciones sienten las bases para una futura multa en virtud del artículo 228 CE -EDL 1978/3879- parece casi pueril, pues se hace el juego a quienes sólo persiguen que transcurra el tiempo sin devolver la subvención. En esta tesitura, convendría aventurar un uso más selectivo del recurso de incumplimiento, evaluando los asuntos que verdaderamente puedan servir de ejemplo y los que dejen percibir la escasa cooperación de los Estados miembros. La Comisión Conoce sobradamente los criterios para detectar los supuestos más acuciantes.
108. Por otro lado, el abanico de vías disponibles para discutir estos problemas es exagerado y no guarda relación con el reducido botín de reembolsos que se alcanza: nada impide que una decisión de recuperación de una ayuda se impugne ante el Tribunal de Primera Instancia ni un posterior recurso de casación; las medidas de ejecución del acto comunitario en un país también pueden impugnarse, con los inconvenientes que a menudo se derivan, como se ha puesto de manifiesto en este asunto; cabe igualmente que el juez nacional plantee una cuestión prejudicial sobre la validez de la decisión comunitaria origen de la actuación administrativa estatal o sobre la compatibilidad de sus normas de ejecución con tal decisión. Además, la Comisión acude sin complejos al contencioso por incumplimiento, cuando no prospera la devolución.
109. Este arsenal de medidas se prolonga durante años y no supera la terca morosidad que se instala en estas situaciones, pues hay pocos ejemplos de Estados miembros con una estructura diseñada para la devolución y una política de represión de las ayudas, mínimamente semejantes a las de la Comunidad.
110. Finalmente, no puede olvidarse la exigencia de restablecer la competencia, retrotrayéndola al momento en el que se abonó la prebenda. En el presente litigio, invocar esta última ratio de la normativa sobre ayudas de Estado raya en el sarcasmo, pues la distorsión del mercado se originó hace casi veinte años; las empresas que reclamaban una vuelta al pasado seguramente habrán desaparecido o habrán intentado agenciarse ventajas similares. Queda claro que la meta utópica no casa bien con los verdaderos postulados que imperan en este ámbito.”
Identificada correctamente una de las deficiencias más habituales que afecta al adecuado funcionamiento de la recuperación de las ayudas de Estado, ahora queda por preguntarnos, si las medidas cautelares podrían ser una solución para lograr un sistema más eficaz en el entorno del programa de estas ayudas y, por ende, para lograr un mercado más equitativo y creíble en lo que atañe a la libre circulación y competencia sin distorsiones endógenas de los países miembros.
Cuando apenas se ha cumplido el 150 aniversario del nacimiento de Pío Baroja, uno de los escritores ilustres de la Generación del 98 en España, nada mejor que recordar esa dicotomía entre su árbol de la vida y el árbol de la ciencia que le hizo célebre entre sus coetáneos para ser consciente de que en el tema de las ayudas de Estado existen dos realidades paralelas: por una parte, nos hallamos esa teoría con la que se pretende una regulación diáfana y transparente asentada en los grandes principios del Derecho de la Unión y otra muy distinta, la práctica que real e intencionadamente se aplica en el frondoso bosque de los intereses nacionales y comunitarios que siembran la Unión Europea.
2. RÉGIMEN JURÍDICO
El régimen jurídico de las ayudas de Estado se desarrolla al amparo de los arts.107 y 108 TFUE -EDL 1957/52-. Estos preceptos desarrollan el concepto y las exigencias predicables a las ayudas de Estado.
La incompatibilidad a la que hace referencia el artículo 107 se refiere a toda ayuda concedida por un poder público, cualquiera que sea la autoridad pública (incluido el poder legislativo) que adopte la decisión (en el caso español, el Gobierno, las Comunidades Autónomas y las entidades locales, junto con los entes instrumentales, con independencia de su forma y de su régimen jurídico) y que implique la existencia de una ventaja a determinadas empresas o a la producción de ciertas mercancías.
Por otro lado, la ayuda puede consistir en cualquier transferencia de fondos públicos, cualquiera que sea la forma en la que se realice incluidos los beneficios fiscales, Tal como señaló la STJUE de 23 de febrero de 1961: “el concepto de ayuda es más general que el concepto de subvención, ya que comprende no sólo prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también intervenciones que, de diversas maneras, aligeran las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa y que, por tanto, sin ser subvenciones en el sentido estricto de la palabra, tienen el mismo carácter e idénticos efectos.”[9]
El reconocimiento de la obligación de recuperación de las ayudas de Estado indebidamente otorgadas tiene su origen en los diversos pronunciamientos judiciales del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas[10], hasta que en 1999 se dictó la primera norma al efecto a través del Reglamento (CE) 6599/1999 del Consejo y el posterior Reglamento (CE) 794/2004 -EDL 2004/44295-.
Hoy en día, la regulación vigente se desprende del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015 -EDL 2015/158861-, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del art.108 TFUE -EDL 1957/52-, así como el Reglamento 794/2004 antes mencionado. Asimismo, se debe destacar la Comunicación de la Comisión de 23 de julio de 2019[11] relativa a la recuperación de las ayudas estatales ilegales e incompatibles que sustituye a la anterior de 2007 y la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales de fecha 30 de julio de 2021[12]. Precisamente, esta última Comunicación pretende facilitar información a los órganos jurisdiccionales nacionales y a terceras personas sobre la aplicación práctica de las normas en materia de ayuda estatal, junto con el fomento de la cooperación según consta en su Introducción.
La característica esencial del procedimiento de recuperación de ayudas estatales recae en la necesaria colaboración de las autoridades europeas y nacionales. Ciertamente, “el enforcement del sistema europeo de ayudas de Estado es una cuestión de dos actores, eso, por una parte, la Comisión, que tiene atribuida en exclusiva la determinación de la compatibilidad de la medida de ayuda, y, por otra parte, el juez nacional, que, esencialmente, se encarga de ejecutar las decisiones en las que la Comisión declara la ayuda en cuestión incompatible con el mercado interior”[13].
Desde esta perspectiva, el TJCE confirmó en diferentes ocasiones[14] que los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión desempeñan funciones complementarias y distintas. En rigor, le corresponde a la Comisión evaluar si una medida es una ayuda de Estado y su compatibilidad, mientras el papel del órgano jurisdiccional nacional es más complejo, pues no sólo le corresponde ejecutar las decisiones sino controlar las ayudas ilegales, esto es, las medidas de ayuda ejecutadas sin haber sido autorizadas por la Comisión. En este último supuesto se trata de encargarse de ejecutar la denominada cláusula de efecto suspensivo o de standstill.
Llegados a este punto, resulta necesario traer a colación el pronunciamiento del TJUE de 5 de marzo de 2019 que ha llegado a afirmar que corresponde al Estado la obligación de recuperar por su propia iniciativa las ayudas que hayan concedido, antes incluso de que haya recaído una Decisión negativa de la Comisión al respecto.[15]
En cualquier caso y en lo que atañe a los jueces nacionales, debemos tener en cuenta el principio de autonomía procesal, que descansa en el art.15 del Reglamento 2015/1589 -EDL 2015/158861- y que desarrolla la Comunicación de la Comisión de 2021. Dicha autonomía procesal “implica que corresponde al ordenamiento jurídico nacional de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes en los procedimientos relativos a la concesión de ayuda ilegal. También, supone que los Estados miembros determinen la regulación procesal que rige estas acciones judiciales, siempre que se respeten los principios de equivalencia y eficacia”.
Lo relevante es que la legislación nacional aplicable no puede ser menos favorable al aplicar el art.108.3 TFUE -EDL 1957/52- que la correspondiente a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y no debe estar articulada de tal manera que haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de eficacia).
A propósito de este último principio, el Tribunal de Justicia ha venido declarando que cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, así como del desarrollo y de las peculiaridades de este ante las diversas instancias nacionales[16].
En el caso español, no existen tribunales especializados para conocer este tipo de asuntos, siendo competencia en la mayor parte de los casos de la jurisdicción contencioso administrativo. Del mismo modo, tampoco existe un procedimiento judicial concreto ni se han aprobado unas reglas procedimentales específicas, sino que se aplican las normas procesales ordinarias.
3. MEDIDAS CAUTELARES
3.1. Delimitación de su concepto
Efectuadas estas consideraciones previas, conviene centrarnos en nuestro objeto de estudio que se ciñe a la adopción de las medidas cautelares. Si bien, esta modalidad de tutela judicial puede demandarse en los diferentes procedimientos judiciales por lo que deberemos examinar su uso tanto en el ámbito europeo como nacional.
Es importante comenzar efectuando una precisión necesaria en torno a nuestro ámbito de estudio. En el presente caso, se trata de proceder al análisis de las medidas cautelares como componente del derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el art.24 Constitución Española (CE) -EDL 1978/3879- y art.47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) -EDL 2000/94313-. Por tanto, lo característico de estas medidas es que se adoptan en el marco de un proceso judicial.
Así las cosas, debemos delimitar negativamente nuestro objeto de estudio, excluyendo aquellos remedios y medidas que puede adoptar, bien la Comisión en el marco del procedimiento administrativo de ayudas de Estado, bien las autoridades nacionales del Estado.
Efectivamente, no podemos confundir las medidas cautelares que adopta el juez nacional o comunitario con aquellas otras medidas previstas en el art.13 del Reglamento nº 1589/2015 -EDL 2015/158861-, pues esta disposición se dirige a facultar a la Comisión para adoptar medidas provisionales dirigidas al Estado miembro durante el procedimiento previsto en el art.108.2 TFUE -EDL 1957/52-. Estas medidas provisionales pueden consistir en requerimientos de suspensión provisional de la ejecución o de recuperación provisional de ayuda y de no ser atendidos puede recurrir directamente al Tribunal de Justicia[17].
Ahora bien, es obvio que dichas medidas pueden solaparse con las medidas cautelares que el juez nacional puede adoptar contra las ayudas de Estado ilegalmente ejecutadas, lo que complica el régimen jurídico de las ayudas. En consecuencia, y como primera conclusión resulta aconsejable que la Comisión se limite a adoptar aquellas medidas necesarias para el caso de que no existan acciones planteadas ante el juez nacional[18].
Tampoco, podemos incluir en el concepto de medidas cautelares aquellas otras medidas adoptadas por el Estado miembro en el marco del procedimiento administrativo de recuperación. Aquí, debemos recordar que España no ha desarrollado ningún procedimiento administrativo general para la recuperación de una ayuda de Estado, únicamente ha incluido especificaciones con relación a dos situaciones concretas: cuando la ayuda revistió la forma de subvención[19] o cuando nos encontramos con un beneficio fiscal[20]. Esta ausencia de regulación ha propiciado diversos pronunciamientos por parte del Tribunal Supremo[21] que han llegado a señalar que la obligatoriedad de la devolución de una ayuda declarada ilegal no excluye la necesidad de un procedimiento administrativo en el que se establezcan las condiciones para la devolución y en el que se exija la debida audiencia al interesado quien puede hacer valer la existencia de cualquier circunstancia que le resulte favorable. Es precisamente en dicho procedimiento administrativo en el que se pueden acordar medidas provisionales por parte de la autoridad administrativa competente para asegurar la eficacia de la medida.
Debemos insistir que el objeto del proceso jurisdiccional seguido en el ámbito de la UE o en su caso ante los Tribunales Contencioso Administrativos de España es controlar el sometimiento a la legalidad de la actuación de la Comisión o en su caso de la Administración de un Estado miembro tendente a recuperar una ayuda estatal que ha sido declarada incompatible o ilegal. Ello se debe efectuar en el marco de un proceso jurisdiccional que en el caso de España se acoge a la Ley 29/1998 de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativo -EDL 1998/44323-.
El Tribunal Supremo a propósito de la diferencia entre el procedimiento judicial y administrativo, así como la cooperación entre Tribunales a propósito de las ayudas de Estado ha llegado a señalar que “el respeto del principio de división de poderes que se integra en el reconocimiento de los valores de democracia y Estado de Derecho, que constituyen los fundamentos del sistema institucional de la Unión Europea así como del sistema comunitario español, determina que los órganos jurisdiccionales nacionales, obligados a aplicar el Derecho de la Unión Europea sobre ayudas estatales, que se fundamenta en el efecto directo del artículo 108.3 TFUE -EDL 1957/52-, así como a velar por el cumplimiento por el Estado de dicho precepto, ejerzan la potestad de juzgar y ejecutar lo juzgado en el ámbito de un proceso y acantonados en el respeto al marco legal, tomando en consideración a los principios de autonomía, equivalencia y eficacia procesal, con la finalidad de evitar que el cumplimiento de las reglas de la Unión Europea en esta materia queden al margen del control judicial, pero sin invadir el núcleo de atribuciones que corresponden a los poderes ejecutivo y legislativo.”[22]
Retornando a las medidas cautelares adoptadas en el marco de un proceso judicial, debemos indicar que los principios de tutela judicial efectiva y de ejecutividad de las resoluciones administrativas no son incompatibles, como así recuerda ya la STC 78/96, de 20 de mayo -EDJ 1996/2140- [23], sino que únicamente se trata de evitar el vacío de contenido que supondría para el derecho a la tutela judicial efectiva que la Administración procediese de modo que su actuación quedase materialmente al margen del control judicial.
Una vez aclarados los límites conceptuales de nuestro estudio, nos centraremos en las distintas medidas cautelares que se pueden acordar en el marco del procedimiento judicial del Estado miembro o en el TJUE.
3.2. Recurso de anulación e incumplimiento. Suspensión de la ejecución de la Decisión de recuperación
Cuando nos encontramos ante una Decisión en la que la Comisión ordena la recuperación de la ayuda, se puede interponer un recurso de anulación en el plazo de dos meses desde la notificación de la Decisión o a falta de dicha notificación, desde que tengamos conocimiento de ello. La competencia para resolver dicho recurso le corresponde al TJUE.
La interposición del recurso no tiene efectos suspensivos como consecuencia de la presunción de legalidad de los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea. De todos modos, resulta factible interesar al TJUE la suspensión de la ejecución de la Decisión de recuperación cuya anulación se pretende de conformidad u otra medida provisional de acuerdo con lo previsto en el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.[24]Esto significa que sólo con carácter excepcional puede, por tanto, el juez de medidas provisionales ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal o imponer medidas.[25]
La jurisprudencia ha venido a resaltar que el procedimiento de medidas cautelares ante el juez de la Unión es de carácter subsidiario en relación con el procedimiento ante el juez nacional de medidas cautelares siempre y cuando dicho procedimiento permita eludir efectivamente un perjuicio grave e irreparable.
De cualquier forma, “no cabe considerar que en el supuesto de que el Derecho nacional no permita eludir el pago resultante de la ejecución de la Decisión impugnada, el carácter subsidiario del procedimiento de medidas provisionales ante el Juez de la Unión lleve aparejada la obligación del juez de medidas provisionales de la Unión de establecer excepciones a las normas que regulan la concesión de medidas provisionales”[26].
Por otro lado, en el caso del incumplimiento de un requerimiento de suspensión o de recuperación la Comisión podría interponer un recurso de incumplimiento ante el TJUE e incluso en este caso solicitar medidas cautelares en el que se aplicarían las reglas que analizaremos a continuación. Ahora bien, debemos entender que se producirá el archivo del procedimiento por pérdida de objeto, desde el momento en que el requerimiento de suspensión es sustituido por una decisión negativa.
El juez europeo[27] debe adoptar las medidas provisionales si concurren dos circunstancias acumulativamente: primero, urgencia en la adopción de la medida en el sentido de que es necesario otorgarlas y que surtan efectos antes de que resuelva sobre el recurso principal para evitar que los intereses de la parte que las solicita surtan un perjuicio grave e irreparable (periculum in mora) y segundo que la concesión de las medidas resulte material y jurídicamente justificada (fumus boni iuris). En definitiva, los dos requisitos deben concurrir al mismo tiempo, pues de lo contrario la medida será desestimada.[28]
En cualquier caso, se debe proceder a una adecuada ponderación de los intereses en juego[29], para lo cual el juez cuenta con unas amplias facultades de apreciación. De hecho, puede determinar libremente según su criterio y de conformidad con las particularidades del caso, de qué manera deben verificarse los diferentes requisitos y el orden que se debe seguir en el examen, pues ninguna norma jurídica le impone un esquema de análisis preestablecido para apreciar si es necesario pronunciarse con carácter provisional.[30]
En relación con la urgencia, es necesario recordar que la finalidad del procedimiento sobre las medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la posterior resolución definitiva, con el objeto de alcanzar efectivamente la protección jurisdiccional que otorga el Tribunal europeo.
La prueba del perjuicio le corresponde a la parte que interesa la suspensión o la medida provisional de que se trate. Ahora bien, en caso de demanda de suspensión de la ejecución de un acto de la Unión, la concesión de la medida provisional sólo se justifica si el acto es la causa determinante del perjuicio grave e irreparable.[31]En algunas ocasiones, no es necesario exigir que el perjuicio grave e irreparable sea probado con absoluta certeza sino que basta que su producción sea previsible con un grado de probabilidad suficiente[32] e incluso se han reconocido excepciones a la aplicación estricta de la regla basándose en que parecía excesivamente difícil e incluso imposible cumplir el requisito de urgencia (medidas restrictivas, adjudicación de contratos públicos, acceso a los documentos.)
Llegados a este punto, es importante destacar qué ocurre cuando nos encontramos ante perjuicios de carácter económico, pues existe jurisprudencia al respecto que ha venido dictaminando que un perjuicio de naturaleza pecuniaria no puede considerarse irreparable salvo en circunstancias excepcionales, dado que por regla general una compensación pecuniaria permite su reparación. En particular, se alude al recurso de indemnización previsto en el art.268 TFUE -EDL 1957/52-.
En definitiva, cuando el perjuicio es de carácter económico, la justificación de la medida cautelar descansa en el hecho de que la parte demandante se encuentre como consecuencia de la devolución de la ayuda, en una situación económica difícil que podría poner en peligro la viabilidad financiera antes de que se dicte la resolución que ponga fin al procedimiento sobre el fondo o que sus cuotas de mercado se modificarán significativamente, teniendo en cuenta el tamaño y volumen de negocios de la empresa y las características del grupo al que pertenece.[33]
Además, se debe tener en cuenta que la urgencia en la adopción de la medida provisional debe ser consecuencia de los efectos que produzca el acto controvertido y no de la falta de diligencia de la parte que solicita la medida. De modo, que dicha parte debe ofrecer las pruebas de una diligencia razonable para limitar el alcance del perjuicio, pues de lo contrario puede verse obligada a soportarlo como parte de los riesgos empresariales.[34]
¿Cómo se acredita este perjuicio? Pues bien, de conformidad con el art.156.4 del Reglamento del Procedimiento las demandas de medidas provisionales deben contener todas las pruebas y proposiciones de prueba disponibles que puedan justificar la medida provisional. Una demanda de medidas provisionales debe permitir por sí misma a la parte demandada formular sus observaciones y al juez adoptar un pronunciamiento sin necesidad de apoyarse en ningún dato adicional.
De cualquier forma, el juez debe disponer de información concreta y específica, respaldada por pruebas documentales detalladas y certificadas que acrediten la situación económica y que asevere las consecuencias que se producirán con toda probabilidad. De ello, se deduce que dicha parte en particular cuando alega que se produjera un perjuicio de carácter económico debe presentar una imagen fiel y global de su situación financiera, con el debido apoyo documental.[35]
Se permite que la demanda de medidas provisionales pueda completarse mediante remisiones a documentos que figuren como anexos, pero estos no pueden paliar la falta de los elementos esenciales de la demanda. Esto supone que el juez de las medidas cautelares no tiene que buscar los datos recogidos en los anexos de la demanda de medidas provisionales, de la demanda principal o en los anexos de la demanda principal que permitan confirmar la demanda de medidas provisionales[36]. Sostener lo contrario, supondría dejar sin efecto la previsión del art.156 del Reglamento de Procedimiento que impone la presentación de la solicitud de las medidas provisionales mediante escrito separado.
Expuesto el primer requisito, procede analizar la concurrencia del fumus boni ius. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia concurre este requisito cuando al menos uno de los motivos invocados por la parte que solicita las medidas provisionales en apoyo de su recurso principal parezca, a primera vista, no carente de fundamento serio[37]. Este es el caso, en particular, cuando alguno de estos motivos revela la existencia de cuestiones jurídicas complejas cuya resolución no se evidencia de manera inmediata y requiere, por tanto, un examen profundo, que no puede realizar el juez de medidas provisionales, sino que debe ser objeto del procedimiento principal, o cuando el debate suscitado entre las partes pone de relieve la existencia de una controversia jurídica importante cuya solución no surge de un modo inmediato.[38]
Por último, debemos mencionar que existe la posibilidad de adoptar medidas inauditas altera parte, lo que implica que el juez de las medidas provisionales puede adoptarlas antes incluso que la parte efectúe sus observaciones, sin perjuicio de que posteriormente puede modificarla o revocarla incluso de oficio. En interés de la buena administración de la justicia se permite la adopción de este tipo de medidas sin contradicción cuando se considere conveniente evitar que el procedimiento de medidas provisionales quede privado de contenido y efecto. Se puede adoptar estas medidas hasta que se dicte auto que ponga fin al procedimiento sobre medidas provisionales, bien hasta la conclusión del procedimiento principal en caso de que esta tenga lugar en una fecha más temprana. En cualquier caso, se exige el examen de las circunstancias del caso concreto, para adoptar la medida inaudita parte.[39]
Una vez expuestas las líneas esenciales del régimen jurídico de las medidas cautelares se debe poner de manifiesto que tal como puede deducirse de la jurisprudencia dictada por parte del TJUE, especialmente en lo que atañe a la urgencia, se puede concluir que la concesión de la medida provisional de suspensión es bastante restrictiva debido al rigor con el que se interpretan sus requisitos.
Desde esta perspectiva, podemos cuestionarnos si sería posible flexibilizar el requisito de la urgencia, admitiendo la concurrencia de esta circunstancia no sólo cuando el perjuicio sea irreparable, sino también cuando sea grave, aunque no irreparable. Esta solución podría favorecer la reducción de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial al ofrecer una mayor protección al contribuyente.
Por otro lado, otra de las problemáticas frente a la que se debe dar una respuesta en un correcto sistema de medidas cautelares es la complejidad técnica que puede entrañar el cálculo del beneficio reembolsable de la ayuda de Estado concedida[40].
Al margen de las reflexiones anteriores, quizás la mayor dificultad estriba en el propio régimen de las ayudas, pues las dificultades técnicas que pueden entrañar puede llevar a impedir al Estado a que efectué su recuperación en el plazo de cuatro meses, a lo que hay que añadir que la decisión no firme puede ser anulada por el TJUE, obligando a reintegrar las cantidades indebidamente recuperadas.
3.3. Adopción de medidas cautelares por el juez nacional
El papel de los órganos jurisdiccionales nacionales en la aplicación de las normas sobre ayudas estatales interpretando el arts.107.1 y 108.3 TFUE -EDL 1957/52- debe coordinarse con la función asignada a la Comisión[41]. De modo, que su actividad está sometida a una serie de límites.
En coherencia, los órganos nacionales deben abstenerse de adoptar decisiones en contra de lo ya resuelto por la Comisión y carecen de competencia para declarar inválidas las decisiones de la Comisión, pues los órganos jurisdiccionales de la Unión son los únicos competentes para ello.[42]
De cualquier modo, debemos tener en cuenta que en caso de dudas sobre la interpretación o validez de las decisiones de la Comisión únicamente podría solicitar aclaraciones a la Comisión o, en su caso, plantear una cuestión prejudicial al TJUE.[43]
Así en lo que aquí interesa la adopción de medidas cautelares por parte del juez nacional puede producirse ya sea frente al acto de recuperación de la ayuda o en el caso de la infracción del art.108.3 TFUE -EDL 1957/52- (cláusula standstill).
Los casos más sencillos son aquellos en los que todavía no se ha desembolsado la ayuda ilegal, pero existe el riesgo de que se pague durante el transcurso del procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional, lo que le puede obligar a adoptar medidas cautelares que impidan el desembolso de la ayuda.[44]
El papel del juez nacional puede resultar de vital importancia para mantener los intereses de las partes y el cumplimiento de la normativa europea cuando el tiempo apremia, máxime teniendo en cuenta su capacidad rápida de actuación, su proximidad y la variedad de medidas que puede acordar.
En el primer supuesto, el beneficiario de la ayuda puede solicitar medidas cautelares contra el acto administrativo dictado por el Estado que ordena la ejecución de la Decisión negativa, esto es, la decisión que ha concluido que la ayuda es ilegal[45], pero ello tendría lugar sólo en aquellos supuestos en los que alberga dudas de una supuesta ilegalidad de la decisión.
No hay que olvidar que de conformidad con lo dispuesto en artículo 16 del Reglamento, cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda (“decisión de recuperación”). Recuperación que se debe efectuar sin dilación y con arreglo a los procedimientos de derecho nacional del Estado miembro.
En todo caso, se debe tener en cuenta que la concesión de la medida cautelar debe tener un carácter meramente provisional, por lo que sólo se pude ordenar y mantener la medida mientras el Tribunal de Justicia no declare que el examen de la cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la decisión.
Ahora bien, se deben cumplir los siguientes requisitos según la jurisprudencia del TJUE[46] para que el órgano jurisdiccional nacional pueda adoptar la medida cautelar:
a) Que el órgano jurisdiccional nacional albergue serias dudas acerca de la validez de la Decisión. En el caso de que no se hubiera planteado la cuestión de validez, se exige que el órgano nacional la plantee.[47] Esto es, la concesión de medidas provisionales se justifica solamente si existe la posibilidad de una declaración de invalidez reservada al Tribunal de Justicia, lo que implica que el órgano jurisdiccional nacional no puede limitarse a plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la validez del Reglamento, sino que, al adoptar la medida cautelar debe indicar las razones por las que considera que el Tribunal de Justicia podría declarar la invalidez de la decisión.[48]
b) Que exista urgencia en la adopción de la medida cautelar para evitar un perjuicio grave e irreparable.[49]
c) Que el Tribunal nacional tenga en cuenta el interés de la UE, respetando la jurisprudencia que se hubiera podido dictar con relación a la concesión de medidas cautelares similares.C-465/93.
Una vez verificada la concurrencia de los requisitos anteriores, el juez nacional podrá ordenar la suspensión cautelar de la ejecución de la ayuda ilegal.
En el segundo supuesto en el que los órganos jurisdiccionales nacionales estudian el cumplimiento o no de todas las condiciones del art.107.1 TFUE -EDL 1957/52-, pueden adoptar igualmente medidas cautelares sobre el otorgamiento de la ayuda, si observa incumplimiento de la cláusula standstill obligation.
En este supuesto, la intervención de los órganos jurisdiccionales nacionales se debe al efecto directo reconocido a la prohibición de ejecución de los proyectos de ayuda establecida en el art.108.3 TFUE -EDL 1957/52-. En este sentido, el TJUE ha señalado que el carácter inmediatamente aplicable de la prohibición de ejecución prevista en esta disposición alcanza a toda ayuda que haya sido ejecutada sin haber sido notificada.[50]
La mera circunstancia de que la Comisión incoe el procedimiento de investigación formal previsto en el art.108 TFUE -EDL 1957/52- no puede dispensar a los órganos jurisdiccionales nacionales de su obligación de salvaguardar los derechos de los justiciables ante un posible incumplimiento del art.108 TFUE
Esto significa que pude suceder que la Comisión no haya incoado todavía el procedimiento de investigación formal, y sin embargo no impide que el órgano jurisdiccional nacional que conozca de una demanda destinada a que se deduzcan consecuencias de una eventual infracción del artículo 108 TFUE pueda verse obligado a interpretar y aplicar el concepto de ayuda.
De hallarnos en esta tesitura, la Comunicación[51] señala en el apartado 61 que, si el juez nacional llega a la convicción razonable a primera vista de que la medida en cuestión supone una ayuda estatal ilegal, la solución más adecuada consiste en ordenar el ingreso de la ayuda ilegal junto con el interés aplicable al periodo de ilegalidad en una cuenta bloqueada al efecto hasta que se resuelva el fondo del asunto. Adoptada esta medida, el juez podrá ordenar en la sentencia que ponga fin al proceso o bien que se devuelvan los fondos ingresados en la cuenta bloqueada si se confirma la ilegalidad o bien, que se entreguen los fondos.
Por otro lado, en el supuesto de que la Comisión hubiera incoado un procedimiento formal de investigación en relación con una medida en curso de ejecución, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a adoptar todas las medidas necesarias para extraer las consecuencias de un posible incumplimiento de la obligación de suspensión. Para ello, los tribunales nacionales pueden decidir adoptar medidas cautelares con el fin de proteger el efecto útil de la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal y proteger los intereses de las partes afectadas[52], ya sea la suspensión u otra medida como por ejemplo el bloqueo de una cuenta corriente.[53]
No se puede obviar que la recuperación provisional puede ser un instrumento muy eficaz en caso de que los procedimientos ante el órgano jurisdiccional nacional transcurran simultáneamente a una investigación de la Comisión.
A falta de regulación europea, el juez nacional debe adoptar las medidas amparándose en lo establecido en la Ley de la Jurisdicción Contencioso administración en sus arts.129 y 130 -EDL 1998/44323-, aunque respetando en cualquier caso los principios de equivalencia y equidad.
El Tribunal Supremo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en múltiples ocasiones en cuanto al alcance de las consecuencias que cabe apreciar al amparo del art.108 TFUE -EDL 1957/52- y es tajante al afirmar que la suspensión sería en principio obligada cualquiera que fuese la fundamentación de la decisión comunitaria, una vez incoado el procedimiento comunitario al amparo de lo dispuesto en el art.108.2 TFUE -EDL 1957/52-.
Este deber debe traducirse a su juicio y en lo que afecta a la tutela cautelar a un papel más proclive a evitar de modo provisional los efectos ulteriores en principio perniciosos de lo que se considera por parte de la Comisión de una ayuda pública ya ejecutada.[54] Esto implica que la obligación de los artículos 108 no sólo legitima acordar la suspensión del acto relativo a la ayuda, sino que permite adoptar medidas cautelares positivas que garanticen la devolución de los pagos.
El Tribunal Supremo ha ido incluso más allá y ha llegado a afirmar que las medidas cautelares adoptadas son extensibles a los actos dictados en ejecución o aplicación del acto inicialmente impugnado, para lo que será competente el órgano jurisdiccional que conozca el procedimiento principal, aunque no sea competente objetivamente para conocer la impugnación de los actos posteriores, es más ni siquiera es preciso que tales actos hayan sido impugnados autónomamente.[55]
Se presenta especialmente interesante esta tesis mantenida por nuestra Magna Sala, pues con ocasión de las ayudas otorgadas a la Televisión Digital Terrestre, ha tenido la oportunidad de explicar que es extensible la adopción de las medidas cautelares previamente adoptadas por un órgano judicial a otros actos dictados en ejecución, aunque el primero no fuese en rigor competente para resolver la impugnación de dicho acto.
Justifica su doctrina en que la cuestión fundamental no radica en dilucidar si la norma posteriormente impugnada adolece de vicios propios de nulidad, sino que mediante ella se ha vulnerado una decisión previa. Asimismo, considera que la adopción de la medida cautelar por el órgano judicial que ha conocido el procedimiento principal responde a razones lógica, de modo que no es necesario impugnar de forma autónoma o independiente la segunda decisión, primero porque ello es contrario a derecho por razones de economía procesal y segundo porque resultaría desproporcionado e injusto obligar al recurrente a iniciar nuevos procesos de impugnación.[56]
Ahora bien, esta solución ha sido también criticada por un sector doctrina al haberse alterado las normas de competencia del procedimiento.
4. CONCLUSIONES
La justicia cautelar forma parte del contenido del derecho a la tutela judicial reconocida en el art.24 CE -EDL 1978/3879- y 47 CDFUE -EDL 2000/94313- y su finalidad se centra en lograr la efectividad de la sentencia, lo que supone en el ámbito de las ayudas de estado garantizar la devolución de las mismas.
Se trata de medidas adoptadas en el seno de un proceso judicial ya sea de ámbito europeo ante el TJUE o nacional ante los jueces de cada Estado. De modo que no podemos confundir las medidas cautelares que aprueba el juez nacional o comunitario con otros remedios y medidas que puede adoptar la Comisión o el Estado dentro de un procedimiento administrativo de recuperación o de otro tipo y sin perjuicio de un eventual solapamiento de unas y otras.
La adopción de estas medidas cautelares puede tener lugar como consecuencia o bien de la interposición de un recurso de anulación o de incumplimiento ante el TJUE en el caso del ámbito europeo. Por otro lado, en el ámbito nacional, la adopción de las medidas cautelares por parte del juez nacional puede producirse como consecuencia de un acto de recuperación de la ayuda o en el caso de la infracción del art.108.3 TFUE -EDL 1957/52- (cláusula standstill) en el marco de un recurso contencioso administrativo ante el tribunal nacional.
El procedimiento de medidas cautelares ante el juez de la Unión europea es de carácter subsidiario respecto al entablado en el ámbito nacional.
Los requisitos que se deben analizar para la concesión de la medida cautelar en ambos ámbitos de actuación son los mismos: el periculum in mora y fumus boni iuris, ostentando el juez unas amplias facultades de apreciación
En relación con el perjuicio que se debe ponderar en la decisión, se debe tener en cuenta que la prueba de su existencia le corresponde a quien interesa la suspensión o la medida provisional de que se trate.
Asimismo, cabe adoptar medidas inaudita parte en caso de que concurran circunstancias urgentes debidamente acreditadas.
Especialmente interesante, resulta la aplicación de las medidas cautelares en el caso de los jueces nacionales tanto en el caso de que el beneficiario de la ayuda pueda solicitar medidas cautelares contra el acto administrativo dictado por el Estado que ordena la ejecución de la Decisión negativa, si alberga dudas de su legalidad como cuando se estudie el incumplimiento de la cláusula standstill.
Es importante señalar que la obligación de recuperación de la ayuda por el Estado, legitima a los jueces nacional a adoptar tanto la suspensión cautelar de la ayuda como cualquier otra medida cautelar positiva que pueda garantizar la devolución del pago.
Por último, cabe destacar que en el ámbito nacional las medidas cautelares adoptadas son extensibles a los actos de ejecución o aplicación del acto que tratar de eludir las obligaciones contraídas, aún cuando el órgano judicial no pudiera tener a priori competencia.
Hasta aquí, el régimen de las medidas cautelares aplicable en el marco de las ayudas de Estado, un campo que exige como abono, la necesaria cooperación entre las autoridades nacionales y comunitarias para que pueda abrirse camino en este jardín a pesar de la complejidad del sistema. Todo ello con el último objetivo de aunar la multitud de intereses enfrentados y lograr un mercado realmente común centrado en el ejercicio de la libertad de circulación.
5. BIBLIOGRAFÍA
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MAHLER, G Y RODGER, B.J, “Provisional and Protective Remedies: The British Experience of the Brussels Convention” International and Comparative Law Quarterly, nº 48, 1999, pág. 302-339.
MARTÍN VALERO, A.I., “La extensión de las medidas cautelares a actos posteriores de ejecución”Actualidad Administrativa, nº1, 2019.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en septiembre de 2024.
(NOTAS)
1. FERNÁNDEZ FARRERES, G., El régimen de las ayudas estatales en la Comunidad Europea. Ed. Civitas, Madrid, 1993 y FERNÁNDEZ FARRERES, G., “El régimen de las ayudas de estado y su impacto en el Derecho español”, Revista Administración Pública, nº 200, 2016, págs. 231-250.
2. STC 14/1992, de 10 de febrero -EDJ 1992/1213-.
3. La traducción de la frase “es una faceta bien conocida de los litigios que el primer paso es a menudo más importante que cualquiera de los siguientes”. MAHLER, G Y RODGER, B.J, “Provisional and Protective Remedies: The British Experience of the Brussels Convention” International and Comparative Law Quarterly, nº 48, 1999, pág. 302-339, pág.302.
4. STS 7/2/2006, rec.2250/1997 -EDJ 2006/6426-.
5. STJUE 21/7/2005, C-71/04, Administración del Estado contra Xunta de Galicia -EDJ 2005/123081-.
6. STJUE 5/10/2006, C-232/05, Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa -EDJ 2006/265528-.
7. BECKETT, S., Esperando a Godot, traducción de Ana María Moxi, Ed. Tusquets, Fábula, 7ªed. Barcelona, 2003.
8. GARCÍA MÁRQUEZ, G.: El Coronel no tiene quien le escriba. Alianza Ed., Madrid, 1993.
9. STJUE 23/2/1961, Asunto 30-59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg contra Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
10. STJUE 12/7/1973, Asunto 70/72, Comisión de las Comunidades Europeas/República Federal de Alemania.
11. Comunicación de la Comisión relativa a la recuperación de las ayudas estatales ilegales e incompatibles (2019/ C 247/01)
12. Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales (2021/ C 305/01)
13. BERMEJO GUTIÉRREZ, N., “El juez nacional y las ayudas de estado ilegales”. Actualidad Administrativa, nº1, 2016.
14. STJUE 5/10/2006, C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich -EDJ 2006/265533-, 37; STJUE 21/10/2003, C-261/01 y C-262/01, Van Calster y Cleeren -EDJ 2003/103480-, 74 y STJUE 11/7/1996, C-39/94, SFEI y otros -EDJ 1996/12296-, 41.
15. STJUE 5/3/2019, C-349/17, Eesti Pagar AS contra Ettevotluse Arendamise Sihtasutus y Majandus-ja Kommunikatsiooniministeerium -EDJ 2019/7416-, 94
16. STJUE 11/11/2015, C-505/14, Klausner Holz Niedersachsen -EDJ 2015/195742-, 41.
17. Art.14 Reglamento (UE) 2015/1989.
18. KREUSCHITZ.V Y BERMEJO.N:, “The Role of National Courts in the Enforcement of the European State Aid Rules”, en TOMLIJENOVIC. V y otros, The Role of National Courts in the Enforcement of the European State Aid Rules, Springer, 2019.
19. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, art 41 y ss EDL 2003/120317-.
20. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, T.VII, art. 260 y ss -EDL 2003/149899-.
21. STS 25/1/2017, rec.2432/2015 -EDJ 2017/3013- y STS 13/5/2013, rec.6165/2011 -EDJ 2013/100557-.
22. STS 29/1/2020, rec. 7010/2018 -EDJ 2020/506122-.
23. STC 78/1996, de 20 de mayo de 1996 -EDJ 1996/2140-.
24. Arts.278 y 279 TFUE -EDL 1957/52- y art.160.7 Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia -EDL 2012/204922-.
25. ATJUE 19/7/2016, T-131/16R, Bélgica/Comisión.
26. ATJUE 20/2/2018, T-260/15R, Iberdrola/Comisión.
27. FERNÁNDEZ-LOMANA GARCÍA, M., “Medida cautelar, fumus boni iuris y Derecho de la Unión Europea (STS de 14 de diciembre de 2015)”, Actualidad Administrativa, nº3, 2016.
28. ATJUE 7/3/2013, C-551/12P, EDF/Comisión.
29. ATJUE 2/3/2016, C-162/15, Evonik Degussa/Comisión.
30. ATJUE 19/7/2012, C-110/12, Akhras/Consejo.
31. ATJUE 14/1/2016, C-517/15 P, AGC Glass Europe.
32. ATJUE 8/4/2014, C-78/14P, Comisión/ANKO.
33. ATFUE 12/6/2014, C-21/14R, Comisión/Rusal Amenal.
34. ATFUE 21/12/2016, C-20/15, Comisión/World Duty Free Group.
35. ATFUE 29/2/2016, T-732/15 R, ICA Laboratorios y otros/Comisión
36. ATFUE 20/6/2014, Wilders/Parlamento y otros.
37. ATJUE 14/7/2021, C-204/21R, Comisión/Polonia.
38. ATJUE 8/4/2020, C-791/19R, Comisión/Polonia.
39. ATJUE 19/11/2018, C-619/18R, Comisión/Polonia.
40. Tras los diversos desencuentros entre la Comisión y el Tribunal General, el TJUE acabo por pronunciarse en la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Asuntos Aer LIngus y Rynair, C164/15P y 165/15P señalando que cuando se trata de la aplicación de un tipo impositivo inferior al normal, la recuperación se cuantifica con carácter general calculando la diferencia entre el tipo ordinario y el aplicado al caso concreto, de manera que la empresa acaba sportando la carga fiscal. No es necesario realizar apreciaciones de tipo económico ni un análisis de las condiciones del mercado, pues los acontecimientos que se produzcan con posterioridad carecen de pertinencia para determinar el alcance de la obligación de restitución.
41. GARRIGUES, ABOGADOS Y ASESORES TRIBUTARIOS (COORD.), Ayudas de estado en el ámbito tributario. Experiencia española y contexto actual, Fundación Impuestos y Competitividad, Madrid, 2021.
42. Art.263 TFUE -EDL 1957/52-.
43. Art.263 TFUE -EDL 1957/52-.
44. Apartado 58 de la Comunicación relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales.
45. Apartado 144 de la Comunicación de recuperación.
46. STJUE 21/2/1991, C-143/88 y C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y Zuckerfabrik Soest/Hauptzollamt Itzehoe y Hauptzollamt Paderborn -EDJ 1991/22572-.
47. STJUE 14/7/2011, C-303/09, Comisión/Italia -EDJ 2011/173160-.
48. STJUE 9/11/1995, C-465/93, Atlanta -EDJ 1995/12051-.
49. STJUE 21/2/1991, C-143/88 Zuckerfabrik Süderdthmaraschen AG -EDJ 1991/22572-.
50. STJUE 21/11/1991, C-354/90, Féderation nationales du commerce exterieur des produits alimentaires y Syndicat national.
51. Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales.
52. STFUE 21/11/2013, C-284/12, Deutsche Lufthansa AG/Rynair -EDJ 2013/225203-.
53. STS 10/12/2012, rec. 1849/2012 -EDJ 2012/277663-.
54. STS 28/2/2011, rec. 4706/2010 -EDJ 2011/11748-, STS 16/7/2012, rec. 6539/2011 -EDJ 2012/153889-, STS 10/12/2012, rec. 1849/2012 -EDJ 2012/277663-.
55. STS 11/10/2018, rec. 4797/2017 -EDJ 2018/618152- o STS 12/11/2019, rec. 6020/2018 -EDJ 2019/731587-.
56. MARTÍN VALERO, A.I., “La extensión de las medidas cautelares a actos posteriores de ejecución” Actualidad Administrativa, nº1, 2019.
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