Uno de los fines pretendidos por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LJS) es, a decir de su exposición de motivos, la consecución de un procedimiento más ágil y eficaz. Y a reglón seguido se señala que son medidas tendentes a la consecución de ese objetivo, entre otras, el reforzamiento de la conciliación extrajudicial y la mediación, ámbito en el que se incardinan los mecanismos de evitación del proceso.
Cuáles son las novedades que la norma introduce en esta materia y hasta qué punto con ellas, en efecto, se logran los objetivos que anuncia perseguir, son las cuestiones sobre las que se reflexiona en las páginas que siguen.
A la regulación de los mecanismos de evitación del proceso se dedica la decena de artículos que dan cuerpo al capítulo V (artículos 63 a 73) cuyo contenido, ya en una primera lectura, desvela que la LJS afronta ese "reforzamiento" con medidas de distinto alcance, porque hay en la Ley modificaciones que se sitúan en el plano de las mejoras técnicas y sus alrededores, pero se contienen también en ella previsiones de mucho más intenso calado. También esa primera aproximación evidencia que, por otro lado, aunque estas modificaciones afectan a las vías clásicas de evitación del proceso es, con mucho, el mecanismo de la conciliación el que sufre más alteraciones.
1.- La conciliación o mediación previas y laudos arbitrales
En materia de conciliación previa la primera novedad viene de la mano del título que lleva el capítulo que la regula, que anuncia su contenido como referido no solo a la conciliación previa sino también a la mediación previa y a los laudos arbitrales ("De la conciliación o mediación previas y de los laudos arbitrales"). El cambio tiene su valor simbólico y supone también una mejora técnica –en la medida en que acompasa el título del capítulo y su contenido– pero, en realidad, no encierra realmente una modificación del calado que aparenta porque ya al amparo de la LPL era claro que el contenido del capítulo alcanzaba ya –aún sin señalarse expresamente en su título– a la mediación previa y al arbitraje.
1.1.- Conciliación y mediación
Por lo que hace a las modificaciones concretas que la norma introduce en la regulación de la conciliación previa, son cuatro los aspectos más destacables.
El primero de ellos es que se clarifica el elenco de los mecanismos que sirven a la evitación del proceso. La LJS establece claramente que el requisito previo para la tramitación del proceso es el intento "de conciliación o de mediación previa" ante el "órgano administrativo competente" o bien ante el órgano "conciliador" creado al efecto por ciertos productos de la autonomía colectiva (acuerdos interprofesionales, convenios colectivos regulados en el artículo 83 ET y Acuerdos de Interés Profesional de los trabajadores autónomos regulados en los artículos 13 y 18 de la LETA TA), y también deja claro la norma que conciliación y mediación son equivalentes, tienen el mismo valor y, por eso, se refiere siempre a ellas conjuntamente y les otorga el mismo tratamiento. Ciertamente, uno y otro extremo podían ya mantenerse al amparo de la antigua norma (LPL) pero la nueva regulación los refiere de modo expreso, aportando seguridad a este respecto.
La posibilidad de llevar a cabo la conciliación (o mediación) por una doble vía (administrativa/ convencional) y la complejidad que puede entrañar la elección de la correcta mantendrá abiertas algunas viejas cuestiones, como la de si el órgano judicial puede ejercer control sobre la competencia del órgano conciliador convencional y si el intento de conciliación ante el órgano equivocado puede determinar la inadmisión de la demanda o perjudicar el efecto interruptivo o suspensivo del plazo de la acción. Ninguna de estas dudas es nueva porque la pluralidad de cauces para sustanciar la conciliación o la mediación y la dificultad a la hora de elegir el adecuado a cada caso forman parte del panorama preexistente a la LJS. Y las claves para resolverlas tampoco son nuevas: si existe una duda razonable sobre el organismo ante el que debía desarrollarse la conciliación, en base a la doctrina constitucional que respalda una interpretación flexible del requisito de la conciliación previa, a todas estas cuestiones ha de responderse con una negativa, entendiendo que el trámite ha de darse por cumplido (STCo 119/2001 y TSJ Baleares 02/01/2004).
En segundo lugar, lleva a cabo la norma alguna variación de importancia en la regulación de los efectos que produce la solicitud de la conciliación o mediación previas y en las consecuencias de la no asistencia al acto de conciliación o de mediación (artículos 65 y 66 LJS).
Los efectos de la solicitud son los de siempre: interruptivos de la prescripción o suspensivos de la caducidad. Pero estos efectos de siempre son objeto de una importante clarificación ya que la norma indica ahora, de modo expreso y muy pormenorizado, qué días resultan computables a estos efectos y qué otros no lo son. De modo que, como antes, la norma indica que la presentación de la solicitud de conciliación o mediación suspenderá los plazos de caducidad e interrumpirá los de prescripción y que el cómputo de la caducidad se reanudará al día siguiente de intentada la conciliación o transcurridos quince días desde su presentación sin que se haya celebrado, pero ahora puntualiza que esos 15 días son días "hábiles, excluyendo del cómputo los sábados".
También las consecuencias de la incomparecencia del demandante son las mismas (se le tiene por desistido) pero se anudan nuevos efectos a la falta de comparecencia del demandado cuando la ausencia se produce sin justa causa. En efecto, si quien no comparece es el demandado se tiene la conciliación por intentada sin efecto (como antes) pero la posibilidad de imponer multa por temeridad es ahora sustituida por la imposición de costas (incluidos los honorarios del letrado o Graduado Social colegiado encargado de la asistencia de la parte contraria –hasta un máximo de 600 euros–) en el caso de que la sentencia coincida sustancialmente con la pretensión formulada por el demandante en la conciliación o mediación previas. De cara a la efectividad de la medida, es importante tener en cuenta que, a tenor de la letra de la norma, la solución se anuda con el principio de vencimiento objetivo y –por ello– no requiere apreciar temeridad o mala fe (como exigía el artículo 66.3 LPL).
La tercera modificación afecta a los supuestos eximidos de la obligación de sustanciar la conciliación (artículo 64 LJS) que aumentan su número. Ya a raíz de la Ley 13/2009 (Oficina Judicial) se había incrementado el número de procesos excluidos de este trámite y es ahora la LJS la que ahonda –si bien levemente– en esa línea, de modo que el elenco de procesos en los que no es necesario sustanciar la conciliación administrativa previa alcanza también a los procesos de impugnación del acuerdo logrado en conciliación, mediación o transacción, a los procesos de anulación de laudos arbitrales y a los procesos que exijan el agotamiento de la vía administrativa.
Por otro lado, y esta es la cuarta modificación de importancia, aumentan las causas por las que puede ser impugnado el acuerdo alcanzado en conciliación o mediación.
El acuerdo, como antes, podrá ser impugnado por las partes y por los terceros perjudicados solicitando su nulidad por las causas que invalidan los contratos pero, además, también podrán ahora los perjudicados impugnar el acuerdo en base a su ilegalidad o lesividad. Esta ampliación de los motivos por los que el acuerdo conciliatorio puede impugnarse es importante ya que la posibilidad de solicitar su nulidad por ilegalidad o lesividad abre una vía adecuada a las impugnaciones de determinados terceros perjudicados –entidades gestoras, entidades colaboradoras, FOGASA...– que habían de salvar la estrechez de la causa de impugnación contenida en la LPL ("causas que invalidan los contratos") dando cauce a su impugnación por la vía del fraude de ley o del abuso de derecho. Como antes, el plazo para el ejercicio de la acción es de treinta días que ahora la norma se ocupa de puntualizar que son hábiles, excluidos los sábados, domingos y festivos (artículo 67.2 LJS).
Junto a estas novedades, la nueva norma introduce un cambio de más largo alcance:
La posibilidad de que las partes acudan de común acuerdo a la conciliación (o mediación) en los supuestos en los que esta no es obligatoria, anudándose a esa conciliación voluntaria los efectos interruptivos o suspensivos propios de la conciliación obligatoria (artículo 64.3). Esta previsión implica un reforzamiento de la conciliación extrajudicial no solo porque con ella se amplían los supuestos en los que puede ponerse en marcha el mecanismo de evitación del proceso sino porque a esta conciliación voluntaria se anudan los efectos interruptivos o suspensivos propios de la conciliación obligatoria. Esta es la verdadera novedad, porque –como se sabe– la posibilidad de conciliación voluntaria se había admitido ya al amparo de la LPL pero la jurisprudencia no entendió posible equiparar sus efectos a los de la conciliación obligatoria.
Para que esta conciliación voluntaria pueda operar son precisos dos requisitos. Es necesario, en primer lugar, que las partes acudan "en tiempo oportuno" a la conciliación o mediación voluntarias, lo que es tanto como decir que es preciso que las partes soliciten la conciliación o mediación antes de que la acción se perjudique. Y, por otro lado, es necesario que la pretensión ejercitada pueda quedar sujeta al acuerdo de las partes. Esta exigencia es más compleja porque es preciso determinar en qué supuestos es posible alcanzar un acuerdo conciliatorio, lo que no siempre será fácil. A tenor de la limitación a la disponibilidad de derechos que establece el artículo 3.5 ET, la única regla a seguir será la de considerar que cuando no sea posible que el conflicto se solucione por obra de las partes celebrando una transacción, no será posible la conciliación o mediación.
1.2.- Los laudos arbitrales
Los instrumentos de la autonomía colectiva pueden establecer la posibilidad de evitar el proceso sometiendo determinados asuntos a un arbitraje. Es por ello que la norma, cuando regula la evitación del proceso, junto a la conciliación y a la mediación previas, se refiere también al arbitraje que pueda celebrarse en cumplimiento de lo establecido en los acuerdos interprofesionales, los convenios colectivos marco (ex artículo 83 ET) y los acuerdos de interés profesional que regulan la relación de los TRADE (ex artículo 18.4 LETA). La norma, por un lado, regula aquello que atañe a la conciliación y mediación y, por otro, lo que hace referencia al arbitraje.
Con toda probabilidad, las peculiaridades del arbitraje aconsejaba afrontar tratamiento en un artículo distinto de los dedicados a la conciliación y mediación pero, lejos de abrazar esta opción, la norma elige trenzar de modo muy confuso el tratamiento del arbitraje con el de la conciliación y la mediación. La LJS regula tres fundamentales aspectos del arbitraje: por un lado ordena la eficacia del laudo (artículo 68) y por otro establece los efectos de la suscripción del compromiso arbitral y el procedimiento de impugnación del laudo (artículo 65).
No se introduce variación alguna en la regulación de los efectos de la suscripción del compromiso arbitral que son los interruptivos de la prescripción y suspensivos de la caducidad que de ordinario se anudan a la conciliación y a la mediación (artículo 65 LJS). Y tampoco sufre alteración la eficacia del laudo resultante del arbitraje que, cuando adquiere firmeza, tiene reconocida en el artículo 68.2 LJS la eficacia de la sentencia firme a efectos de su ejecución. Las novedades en esta materia se centran en el tercer aspecto que la LJS regula con respecto al laudo arbitral: el de su impugnación. Colmando una laguna que había sido recurrentemente denunciada por la doctrina, el artículo 65.4 LJS se ocupa de regular "las acciones de impugnación y recursos judiciales de anulación de laudos arbitrales...cuando no tengan establecido un procedimiento especial". Este procedimiento común se sustanciará a instancia del interesado por los trámites del procedimiento ordinario con fundamento en alguna de las cuatro causas que el precepto enumera: exceso sobre el arbitraje, haber resuelto asuntos no sometidos a arbitraje o que no pudieran ser objeto del mismo, vicio esencial del procedimiento e infracción de normas imperativas.
El plazo para el ejercicio de la acción es de 30 días hábiles desde la notificación del laudo. De este régimen general se aparta la impugnación cuando esta se formula por el FOGASA –en relación con posibles obligaciones de garantía salarial– o por otros terceros posibles perjudicados ya que, por una parte, podrán fundamentar su acción en la ilegalidad o la lesividad del laudo y, por otra parte, el dies a quo del plazo para el ejercicio de la acción se sitúa en la fecha en la que pudieran haber conocido la existencia del laudo arbitral.
2.- Reclamación administrativa previa
Por lo que hace al régimen de la reclamación administrativa previa, son tres las modificaciones de entidad que introduce la norma. Como en el caso de la conciliación, la primera modificación que la LJS introduce incide en el título del capítulo que la regula que pasa a denominarse "Del agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial". El cambio de título es, en este caso, revelador del contenido de una de las modificaciones más llamativas que la LJS introduce en materia de reclamación administrativa previa: que el requisito se diversifica y la norma lo entiende cumplido tanto a través de la interposición de la tradicional reclamación administrativa previa como mediante el agotamiento de la vía administrativa (esto es, a través de la interposición del recurso de alzada o de reposición).
La pregunta que a renglón seguido surge es cuándo ha de sustanciarse la reclamación previa y en qué casos ha de agotarse la vía administrativa; una cuestión que la norma no resuelve. Todo apunta a que el planteamiento de una u otra vía dependerá del derecho aplicable en cada caso en la relación jurídica con la Administración Pública: las acciones fundadas en normas de Derecho del Trabajo exigirán la reclamación administrativa previa en tanto que las acciones radicadas en el ámbito administrativo exigirán el agotamiento de la vía administrativa. Esta parece ser la idea que baraja la norma cuya dicción, de algún modo, induce a pensar que la reclamación administrativa previa juega con carácter de regla general en tanto que el agotamiento de la vía administrativa entra en juego solamente "cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable".
Fuere como fuese, es fácil darse cuenta de que el panorama puede ser confuso y, precisamente por ello, establece la LJS para la Administración un importante deber de información (artículo 69 LJS) que se concreta en la obligación de notificar a los interesados las resoluciones y los actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, exigiendo que esa notificación cumpla cierto contenido mínimo (el texto íntegro de la resolución administrativa; la indicación de si es o no un acto o resolución definitivo en vía administrativa; y la indicación de los recursos o reclamación administrativa previa que procedan, plazo para interponerlos y órgano ante el que hayan de presentarse).
La obligación –como se sabe– no es nueva porque, en esencia, este deber de información ya se encuentra recogido en el artículo 58 LRJAP; pero tiene su importancia la recepción que se produce en la LJS en la medida en que no puede negarse un cierto valor simbólico. Por lo demás, es importante tener en cuenta que la efectividad de esta obligación de información se refuerza estableciendo que las notificaciones de la Administración que no cumplan con el contenido mínimo requerido mantendrán suspendidos los plazos de caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán efectos cuando el interesado interponga cualquier recurso o reclamación que proceda o bien lleve a cabo cualquier otra actuación que permita presumir que este conoce el contenido y alcance de la resolución o acto notificados.
En segundo lugar, la reforma afecta también a los supuestos en los que no es necesario el agotamiento de la vía administrativa o la formulación de la reclamación previa como requisito necesario para acceder al proceso. La lista de procesos exceptuados del requisito de la reclamación administrativa previa se mantiene inalterado y la única novedad al respecto es el trato específico que recibe el proceso de tutela de derechos fundamentales para el que no se exige el agotamiento de la vía administrativa (siguiendo el criterio de la doctrina constitucional) y para el que la reclamación administrativa adquiere carácter potestativo. En uno y otro caso, es importante tener en cuenta que la excepción opera solo en los procesos de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas, pero no en aquellos otros en los que la invocación de tutela de derechos fundamentales arropa una demanda por otra causa (por ejemplo, una demanda por despido o una demanda de resolución ex artículo 50 ET).
La tercera modificación importante se produce en la regulación –ahora extensa– de la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social.
La LJS señala la obligación de interponer reclamación administrativa previa como requisito previo para formular demanda en materia de prestaciones de Seguridad Social, incorporando a esta regla general la excepción que ya formulara el RD 1430/2009 con respecto a los procedimientos de impugnación de las resoluciones expresas de alta emitidas por los órganos competentes de las entidades gestoras de la Seguridad Social por agotamiento del plazo de 365 días de IT. Y a raíz de esta regla general y su excepción, el precepto conjuga una triple regulación: la referida al procedimiento de reclamación en materia de prestaciones en general; la referida al procedimiento de reclamación en materia de impugnación de altas médicas en general; y la referida a la impugnación de altas médicas exentas de reclamación administrativa previa.
De ello resulta un precepto farragoso y mal estructurado que constituye un ejemplo de libro de cómo no debe redactarse una norma. Muy esquemáticamente, la regulación contenida en el precepto puede resumirse diciendo que la reclamación deberá interponerse ante el órgano competente que haya dictado resolución sobre la solicitud inicial del interesado, en tanto que si la resolución la dictó una Entidad Colaboradora, la reclamación se interpondrá ante la Entidad Colaboradora si tuviera competencia para resolver o, en otro caso, ante el órgano correspondiente de la Entidad gestora o del organismo público gestor de la prestación. Por lo que respecta al plazo para presentar la reclamación, este será de 30 días desde la notificación de la resolución, si esta es expresa; 30 días desde la fecha en la que deba entenderse producido el silencio administrativo, si es tácita; y 11 días desde la notificación en el caso de impugnación de altas médicas no exentas de reclamación. Es importante tener en cuenta que, el caso de que la Entidad esté obligada a proceder de oficio y no se produzca resolución, el interesado podrá solicitar que se dicte teniendo esta solicitud valor de reclamación previa.
Formulada la reclamación previa, la Entidad debe responder de modo expreso en el plazo de 45 días, con carácter general, y de 7 días en el caso de impugnación de altas médicas. En ambos casos el silencio es denegatorio. En caso de que la reclamación previa resulte denegada, el interesado podrá formular demanda en el plazo de 30 días, a contar desde la fecha en que se notifique la denegación de la reclamación previa o bien desde el día en que se entienda denegada por silencio. En los procesos de impugnación de alta médica el plazo será de 20 días; y en los procesos de impugnación de alta médica en los que no es precisa la reclamación, el plazo se computará desde la adquisición de plenos efectos del alta médica o bien la notificación del alta definitiva acordada por la Entidad Gestora.
3.- Conclusión
Al comienzo se decía que las modificaciones de la LJS en el tratamiento de los mecanismos de evitación del proceso tienen como finalidad, según indica la exposición de motivos, el reforzamiento de la conciliación extrajudicial y de la mediación. El breve recorrido que acaba de hacerse evidencia, a mi juicio, que la nueva regulación, efectivamente, incide en esa línea introduciendo previsiones que potenciarán el papel de los mecanismos de evitación del proceso. Por lo demás, conviene tener en cuenta que, extramuros de las posibilidades de evitación del proceso, también se opera un importante reforzamiento de los mecanismos conciliatorios por la vía de permitir a las partes alcanzar un acuerdo que ponga fin al litigio en cualquier momento del proceso, incluidas las fases de recurso y ejecución.
Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Quantor Social", el 1 de febrero de 2012.
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