La descarbonización del sistema energético a través del abastecimiento sostenible de energías renovables es fundamental para alcanzar la neutralidad climática en 2050. Un objetivo imprescindible, a la vez que ambicioso, consolidado a nivel internacional mediante el Acuerdo de Paris (2015) – que pretende evitar que el calentamiento global supere el 1,5ºC – y afianzado en la Unión Europea (UE) a través del Pacto Verde Europeo (2019) y la Ley Europea del Clima, convirtiendo esta última el objetivo de neutralidad en un requisito legal.
Las energías renovables están experimentando la revolución tecnológica necesaria para afrontar una transición energética verde. El despliegue de la electricidad procedente de fuentes renovables, como es la energía de la biomasa, parece adquirir cada día mayor importancia al tratarse de un recurso energético competitivo en el mercado renovable debido a su alta rentabilidad[1]. No obstante, el despliegue de energías limpias debe efectuarse al menor coste posible no solo para los consumidores y contribuyentes, sino también para el medio ambiente.
La Directiva (UE) 2018/2001 de energías renovables revisada (RED II, por sus siglas en inglés), en vigor desde diciembre de 2018, define la biomasa como la “fracción biodegradable de los productos, residuos y desechos de origen biológico” procedente de diversas actividades, entre las que se incluye la biomasa forestal producida en la silvicultura, esto es en bosques y montes.
El importante valor ecológico de estos elementos radica en diversos aspectos. De un lado, los bosques constituyen el mayor ecosistema terrestre de la UE al abarcar alrededor del 38% de la superficie del continente[2]. De otro, como reconoce la Ley estatal 43/2003 de Montes, la multifuncionalidad de los montes deriva no solo de su valor social y económico – como fuente de recursos naturales y sustento de actividades de desarrollo económico – sino de su valor ecológico como prestador de servicios de primer orden: facilitan la regulación del clima y el agua, la estabilización del suelo y la conservación de la biodiversidad, así como la captura y almacenamiento de carbono, entre otros. Según la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), el aumento de la capacidad de los sumideros de carbono mediante la protección, la gestión sostenible y la restauración de los ecosistemas terrestres, como los bosques, podría contribuir a un tercio de los esfuerzos de mitigación necesarios para mantener el calentamiento global muy por debajo de los 2º C[3]. Ello les convierte en un ecosistema de crucial importancia en la lucha contra dos de los principales desafíos del siglo XXI: el cambio climático y la pérdida de biodiversidad.
¿Qué implican los nuevos criterios de sostenibilidad para la combustión de biomasa?
Pese a su carácter competitivo, el aprovechamiento energético de la biomasa forestal solo debe permitirse bajo estrictos criterios de gestión forestal sostenible que garanticen un correcto manejo y protección de las masas forestales. La RED II, que debe transponerse por los Estados miembros no más tarde del próximo 1 de julio de 2021 – fecha en que la anterior Directiva (UE) 2009/28/UE (RED I) quedará derogada – reconoce la importancia de atenuar los riesgos climáticos y ambientales en el sector de la bioenergía. Por primera vez, la nueva Directiva establece criterios reforzados de sostenibilidad y reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) para el uso de combustibles de biomasa con fines eléctricos, que hasta el momento únicamente eran exigibles para los biocarburantes y biolíquidos.
En particular, a partir del próximo 1 de julio los Estados miembros deben ser capaces de cumplir con los criterios de sostenibilidad y reducción de GEI obligatorios para la producción de energía eléctrica mediante la combustión de biomasa forestal y/o agrícola, con independencia del origen geográfico del recurso[4]. El cumplimiento de estos criterios en el sector eléctrico es fundamental para alcanzar dos fines concretos. De un lado, para poder cumplir el objetivo europeo de renovables del 32% a 2030, así como la cuota nacional de renovables del 42% fijada en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC 2021-2030) de España. De otro, para que el consumo de combustibles de biomasa en nuestro país pueda optar por ayudas financieras a través de sistemas de apoyo a la electricidad de fuentes renovables.
En el ámbito de la biomasa forestal, el objetivo principal de la RED II no es otro que garantizar que su uso energético derive de una producción sostenible. Para ello, los nuevos criterios de sostenibilidad buscan asegurar aspectos clave como: la legalidad de las operaciones de aprovechamientos forestales en el país de aprovisionamiento, la protección de los bosques y su capacidad de regeneración y producción a largo plazo, así como el mantenimiento de la calidad de los suelos y la biodiversidad. No obstante, según ha reiterado la Comisión Europea (CE) en su informe “The use of woody biomass for energy purposes in the EU” (2021) el cumplimiento de los criterios para la gestión forestal sostenible va a depender, en primer lugar, de la existencia y aplicación efectiva de legislación forestal nacional y, en su defecto, de la existencia de sistemas de gestión forestal “eficaces” en la zona de aprovisionamiento de la biomasa.
La biomasa en la transición energética de España
Si bien la energía de la biomasa todavía ocupa un papel residual en el mix energético español – menos del 1,1% del total de la potencia nacional eléctrica instalada a finales de 2019 – el PNIEC le reconoce un rol de acompañamiento en el proceso hacia la transición energética. El PNIEC prevé que la potencia eléctrica instalada con biomasa en 2030 aumente a 1.408 MW, esto es, casi 800 MW adicionales, lo que inevitablemente aumentará la demanda de recursos de origen forestal y agrícola.
Como se ha señalado, el marco regulador constituye un pilar esencial para abordar la transición energética de la mano de la sostenibilidad. La Ley 43/2003 de Montes acoge la gestión forestal sostenible como un principio rector de los usos y aprovechamientos forestales y sienta las bases legales de un fuerte régimen administrativo de intervención y control sobre estos. No obstante, el reparto constitucional de competencias en materia forestal convierte a las Comunidades Autónomas (CC. AA) en las principales competentes y responsables de regular, en montes de su territorio, las condiciones, intensidad y, por tanto, la sostenibilidad de los aprovechamientos de biomasa forestal susceptibles de uso energético. Desafortunadamente, las reglas que rigen la producción sostenible de la biomasa forestal no son las mismas en cada CC. AA. Ello ha derivado en claras deficiencias y diferencias en el marco jurídico forestal entre regiones, así como en el nivel de eficacia del régimen administrativo de intervención y control de estos aprovechamientos[5].
Lo anterior hace necesario que se consoliden criterios de sostenibilidad homogéneos y uniformes para el uso energético de la biomasa forestal. Con este propósito, mientras la RED II exige la aplicación de los nuevos criterios a partir del próximo 1 de julio, todavía estamos a la espera de que la CE adopte actos de ejecución que establezcan orientaciones operativas sobre la implementación y el cumplimiento de los criterios a nivel nacional; actos que, según la Directiva, debían de haberse adoptado el pasado 31 de enero, como tarde. Este retraso, sumado al proceso de revisión al que se encuentra sujeto la DER II desde agosto de 2020 y cuya finalización no se prevé hasta el tercer trimestre de 2021, ha despertado un escenario de incertidumbre no solo en el ámbito de la industria forestal y el sector de las renovables, sino también desde la perspectiva de la protección jurídica medioambiental.
Con todo ello, España tiene el compromiso de impulsar las actuaciones necesarias para garantizar la efectiva transposición de la DER II y sus criterios de sostenibilidad antes del próximo 1 de julio. Pues, como se ha señalado, la transposición y correcta aplicación de los nuevos criterios es necesaria, no solo para garantizar una adecuada protección de los bosques y la biodiversidad inherente a estos, sino también para que la generación de electricidad a partir de biomasa en España sea sostenible y, por ello, tenida en cuenta para el cumplimiento del objetivo renovable del 42% previsto en el PNIEC español a 2030.
[1] Véase, entre otros, el Informe “Aportación de la biomasa de nueva generación al sistema eléctrico en el contexto de la transición energética” (marzo 2021), elaborado por PricewaterhouseCoopers Asesores de Negocio (PwC) para APPA Renovables.
[2] Camia A., Giuntoli, J., Jonsson, R., Robert, N., Cazzaniga, N.E., Jasinevičius, G., Avitabile, V., Grassi, G., Barredo, J.I., Mubareka, S., “The use of woody biomass for energy purposes in the EU”, EUR 30548 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2021, ISBN 978-92-76-27867-2, doi:10.2760/831621, JRC122719.
[3] Véase “Strengthening Adaptation-Mitigation Linkages for a Low-Carbon, Climate-Resilient Future” (2021), Policy Perspectives, OECD Environmental Policy Paper Nº.23, (ISSN 2309-7841).
[4] La RED II se refiere a la producción de energía eléctrica en instalaciones de combustión de biomasa sólida con potencia térmica igual o superior a 20 megavatios (MW). No obstante, la Directiva otorga la posibilidad de que los Estados miembros apliquen estos criterios a instalaciones con una potencia térmica nominal total más baja.
[5] En este sentido, véase el informe elaborado por el Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA), “Biomasa forestal: Régimen jurídico de su aprovechamiento energético en España”, marzo 2021, disponible en: https://www.iidma.org/attachments/Publicaciones/Informe_Biomasa.pdf.
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