La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2019 (Sala tercera), recurso 5246/2018[1] --reiterada sucesivamente por las de 4 de octubre 2019, recurso 4691/2018; de 21 de noviembre 2019, recurso 1622/2019, y de 27 de enero de 2020, recurso 479/2018--, recaída en materia de defensa de la competencia, sienta una doctrina que resulta difícil de compartir en cuanto inadmite a propósito de la aplicación de la caducidad del procedimiento administrativo para la de ejecución de sentencias.
La razón de la discrepancia radica en que en las citadas sentencias se sostiene que no es posible aplicar el instituto de la caducidad en aquellos procedimientos de ejecución de sentencias que ha de llevar a cabo la Administración a consecuencia de la anulación por parte del Tribunal de la resolución administrativa en lo que respecta a la cuantía de la multa, ordenando a aquella el dictado de una nueva resolución recalculando su importe para adaptarlo a los criterios que da la propia sentencia y a los preceptos legales de aplicación.
Esta doctrina jurisprudencial, es discutible en la medida en que sitúa a la nueva resolución administrativa que debe dictarse en cumplimiento de la sentencia en una especie de “limbo” procedimental, exento de caducidad, ya que en las mencionadas sentencias no se concreta cual sea la naturaleza del procedimiento que se ha de llevar a cabo por la Administración, es decir si se trata de un procedimiento administrativo, de un procedimiento judicial o, sencillamente, de una ausencia de procedimiento.
Dicha doctrina jurisprudencial, que podría ser extrapolable a toda clase de procedimientos en los que la Administración [i] tenga que corregir, en todo o en parte, una resolución administrativa previamente anulada, también en todo o en parte, para ajustarla a la legalidad determinada por el fallo judicial, se encuentra sintetizada en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia de 30 de septiembre de 2019, en los siguientes términos:
“Anulada jurisdiccionalmente una resolución sancionadora únicamente en lo que se refiere a la cuantía de la multa, la nueva resolución administrativa que recalcula el importe de la multa de acuerdo con los criterios fijados en la propia sentencia, es un acto de ejecución que debe llevarse a cabo en los plazos legalmente establecidos para la ejecución de sentencias (artículo 104 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), sin que resulten de aplicación las previsiones contenidas en los artículos 42, 44 y 97 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (ahora, artículos 21, 25 y 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) sobre el plazo de la Administración para resolver y la caducidad del procedimiento sancionador”; y que
“El cumplimiento de la sentencia que anula la resolución sancionadora únicamente en lo relativo a la cuantía de la multa no exige que se inicie y tramite un nuevo procedimiento administrativo cuando la propia sentencia deja señalados, de acuerdo con lo debatido en el proceso, los criterios y pautas para la cuantificación de la multa”.
Como se habrá podido observar, esta doctrina jurisprudencial rechaza frontalmente la pretensión formulada en los expresados recursos en el sentido de que anulada por sentencia una sanción administrativa para que la Administración dicte una nueva resolución sancionadora conforme a los criterios previstos en la propia sentencia y a los preceptos legales aplicables, aquella, para adoptar esta última decisión, ha de disponer exclusivamente del plazo que le restaba cuando adoptó y notificó la resolución sancionadora originaria (finalmente anulada en parte por la sentencia); y que subsidiariamente para el caso de que no se aceptase esta interpretación, se determine por el Tribunal que la Administración solo cuenta para dictar y notificar la nueva resolución sancionadora con el plazo residual de 3 meses establecido por el artículo 21,3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en adelante LPACAP.
Pues bien, la crítica a la doctrina jurisprudencial contenida en las referidas sentencias, susceptible de ser generalizada, como ya hemos dicho, a aquellos casos en los que se ordene a la Administración dictar una nueva resolución que sustituya a otra anulada en el marco legal que sea de aplicación y en el establecido por sentencia a ejecutar, se apoya en las consideraciones que a continuación se pasan a exponer, distinguiendo entre el cumplimiento voluntario por la Administración de las resoluciones judiciales y su ejecución forzosa.
- B) Cumplimiento voluntario
- a) Naturaleza administrativa de los actos de ejecución voluntaria de resoluciones judiciales llevados a cabo por la Administración.
Según el artículo 97.1 de la LPACAP, “las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico”. Siendo obvio que esta resolución, en el caso del recálculo del importe de las multas, total o parcialmente anuladas a resultas de una sentencia judicial, no es esta misma sentencia, sino aquella que tiene que adoptar la Administración para el cumplimiento o ejecución de la sentencia.
Y es que no obstante producirse la resolución de recálculo del importe de las multas en ejecución de una sentencia, administrativamente hablando no es un acto de ejecución judicial, sino una resolución administrativa, sujeta a la propia legalidad administrativa y a los términos de la sentencia a ejecutar y demás disposiciones legales. Como señala MARTIN DELGADO, I, citando a ORSONI, G, “la jurisdiccionalidad de las formas de ejecución de la sentencia (…) no invalida la sustancial <administratividad> de la ejecución”, y que “por ello deberá seguir el procedimiento (administrativo) establecido legalmente para el ejercicio de la misma” [2].
[1] Como todas las sentencias que se citan como formadoras de doctrina tienen prácticamente la misma fundamentación que la de 30 de septiembre de 2019, a lo largo del presente comentario nos referiremos solo a esta última.
[2] MARTIN DELGADO, ISAAC, “La ejecución subrogatoria de las sentencias contencioso-administrativas”, IUSTEL, Madrid, 2006, págs. 70 y 73.
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