I. Los consejos insulares: regulación y naturaleza
A) Las Islas en la Constitución y en la Ley de Bases de Régimen Local
En la configuración que del Régimen Local efectúa la Constitución -CE- (EDL 1978/3879) en el marco de la organización territorial del Estado, el art. 141.4 dispone que, en los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.
Previsión constitucional que se traslada a la Ley de Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184) de manera genérica al disponer el art. 3.1 c) que la Isla en los archipiélagos balear y canario son entidades locales territoriales y, de forma específica para el caso de las Islas Baleares, al establecer el art. 41.3 LRBRL que “los consejos insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.
B) La Isla en el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares
El propio Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero -EAIB-, EDL 1983/7459) determina el uso del término Islas en la denominación de la Comunidad y, así, el art. 1.2 EAIB establece que “la denominación de la Comunidad Autónoma es Illes Balears”, cuyo territorio “es el formado por el de las islas de Mallorca, Menorca, Ibiza, Formentera y Cabrera y por el de las otras islas menores adyacentes” (art. 2 EAIB), poniendo de manifiesto que “el Estatuto ampara la insularidad del territorio de la Comunidad Autónoma como hecho diferencial y merecedor de protección especial” (art. 3 EAIB).
Y todo ello determina que, conforme a lo dispuesto en el art. 8.1 EAIB “la Comunidad Autónoma articula su organización territorial en islas y en municipios y las instituciones de gobierno de las islas son los consejos insulares, y las de los municipios, los Ayuntamientos”.
Y así, el Estatuto de Autonomía destina los arts. 61 a 74 a la regulación de los consejos insulares como instituciones de gobierno de cada una de las islas y que ostentan el gobierno, la administración y la representación, para lo que gozan de autonomía en la gestión de sus intereses (art. 61 EAIB) y establecerán su organización que será regulada de acuerdo con la Constitución y con este el propio Estatuto de Autonomía, organización que se regulará por una Ley del Parlamento Autonómico (art. 62 EAIB).
C) La regulación por la normativa autonómica
Hasta la promulgación de la Ley 4/2022, de 28 de junio, de Consejos Insulares de Baleares (EDL 2022/23634), publicada en el Boletín Oficial de las Illes Balears de 7 de julio de 2022, la norma que los regulaba era la Ley 8/2000, de 27 de octubre (EDL 2000/87628), que, a su vez, había derogado la Ley 5/1989, de 13 de abril (EDL 1989/12834) (y todo el sistema normativo de atribución de competencias que se había venido estableciendo).
Tal y como establece la disp. final 7.ª de la propia Ley de Consejos Insulares, su entrada en vigor se producirá “al cabo de un mes de su publicación en el Butlletí Oficial de les Illes Balears”, publicación que, como ya se ha señalado, tuvo lugar el día 7 de junio de 2022.
D) La naturaleza de los consejos insulares
Aunque la CE y la LRBRL regulan los consejos insulares como entidades locales, es preciso tener en cuenta que como señala el art. 61.3 EAIB “los consejos insulares también son instituciones de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears”, de manera que su naturaleza jurídica es la de “instituciones de la comunidad autónoma” (art. 2.2 EAIB) sin dejar de ser “entidades locales dotadas de personalidad jurídica propia y de autonomía para la gestión de sus intereses” (art. 2.3 EAIB).
De esta forma, los consejos insulares son, y lo son al mismo tiempo, “entidades locales territoriales” e “instituciones de la Comunidad Autónoma de Illes Balears” y tienen, por tanto, ese doble carácter y esa doble naturaleza. Triple, en el caso de Formentera, al coincidir, además, la isla con el municipio.
II. Una nueva regulación para los consejos insulares: la Ley 4/2022, de 28 de junio
A) Comparación con el régimen previo
Hasta la promulgación de la Ley 4/2022, de 28 de junio, de Consejos Insulares, su regulación se encontraba en la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, que queda derogada con la nueva norma.
Una simple comparación entre ambas normas, en términos comparativos, permite constatar que nos encontramos ante importantes cambios. Así lo advierte la propia Exposición de Motivos de la nueva Ley al indicar que “quiere responder a las necesidades de modernización de los consejos insulares y a la exigencia creciente de eficacia y de eficiencia en la gestión pública, a la vez que pretende contribuir a articular mejor las relaciones de los entes insulares con las administraciones autonómica y municipal” y que “no es, por lo tanto, una mera actualización del régimen jurídico de los consejos, sino ciertamente una nueva ordenación con la que se quieren aportar soluciones a los retos de servicio público que plantea la ciudadanía” (apartado II, párrafo primero de la Exposición de Motivos de la propia Ley).
Y es que, frente a los 53 artículos, las tres disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y dos finales de la Ley 8/2000, de 27 de octubre, la Ley 4/2022 está integrada por 135 artículos, once disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y siete finales.
Se siguen tratando, aunque con un mayor grado de desarrollo y detalle, las cuestiones relativas a la organización (artículos 13 a 40), funcionamiento y régimen jurídico (arts. 52 a 69) y competencias (90 a 116), pero a ello se le añaden previsiones sobre los miembros de los consejos insulares (arts. 3 a 12), sobre el sector público instrumental insular (arts. 41 a 47), sobre el buen gobierno (arts. 48 a 51), sobre la potestad reglamentaria (arts. 70 a 89), sobre las relaciones interadministrativas (arts. 117 a 128), así como un régimen especial para la isla de Formentera dada su singularidad, al mismo tiempo, de municipio e isla (arts. 129 a 135).
El articulado de la Ley 4/2022, de 28 de junio, de Consejos Insulares (esos 135 artículos a los que se ha hecho referencia), se estructuran en torno a diez títulos:
- Título Preliminar (arts. 1 y 2)
- Título I. Los miembros de los consejos insulares (arts. 3 a 12)
- Título II. Organización de los consejos insulares (arts. 13 a 40)
- Título III. Sector público instrumental insular (arts. 41 a 47)
- Título IV. Buen gobierno (arts. 48 a 51)
- Título V. Funcionamiento y régimen jurídico (arts. 52 a 69)
- Título VI. Potestad reglamentaria (arts. 70 a 89)
- Título VII. Competencias (arts. 90 a 116)
- Título VIII. Relaciones interadministrativas (arts. 117 a 128)
- Título IX. Régimen especial para la isla de Formentera (arts. 129 a 135)
Para analizar la nueva Ley seguiremos su estructura comparándola con la de la regulación anterior.
B) Disposiciones generales
Como disposiciones generales (y bajo la denominación de Título preliminar) la Ley se limita a establecer el objeto de la Ley y a establecer la naturaleza de los Consejos Insulares.
En cuanto al objeto de la Ley el art. 1 dispone que se trata de “establecer el marco jurídico fundamental de la organización, el funcionamiento y el régimen jurídico de los consejos insulares y de las entidades que dependen de ellos” (art. 1.1), remitiendo las cuestiones relativas al “régimen electoral y la financiación de los consejos insulares” a su legislación específica (art. 1.2), al tiempo que advierte que se establece un régimen específico, por sus características singulares, para el Consejo Insular de Formentera (art. 1.3).
En cuanto a la naturaleza de los Consejos Insulares, el art. 2 de la Ley recoge, como ya hacía el art. 4.1 de la Ley 8/2000, de 27 de octubre, que son, al mismo tiempo, entidades locales e instituciones de la Comunidad Autónoma.
C) Los miembros de los consejos insulares
La Ley 4/2022, de 28 de junio, de Consejos Insulares, destina los arts. 3 a 12 a regular el régimen de los miembros de los consejos insulares (a los que denomina consejeros). Se trata de una importante innovación en tanto que en la Ley 8/2000, de 27 de octubre, se limitaba a referirse a ellos en el art. 3 y remitirse a lo dispuesto en los arts. 37 y 38 EAIB.
Se establecen previsiones en cuanto a:
1) Adquisición y pérdida de la condición de miembro (arts. 3 a 5)
La Ley se remite, en cuanto a la composición de los Consejos Insulares y la elección y mandato de los consejeros a las previsiones efectuadas en el EAIB y en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General -LOREG- (EDL 1985/8697).
Se establece que los miembros del consejo ejecutivo no electos tienen también la consideración de miembros del consejo insular pero no forman parte del pleno, si bien pueden participar en sus sesiones con voz, pero sin derecho a voto (art. 3.2).
2) Derechos y deberes de los miembros de los consejos insulares (arts. 6 a 11)
Se establece, como derecho y deber, la asistencia a las sesiones del pleno y del resto de órganos colegiados de los que forman parte, salvo causas justificadas que lo impidan (art. 7.1), así como el derecho a acceder a los antecedentes, los datos y las informaciones que estén en poder de los servicios administrativos del respectivo consejo insular, en los términos previstos en la legislación aplicable y en el reglamento orgánico, que debe concretar las formas de acceso a la información y el régimen de expedición de copias de la documentación solicitada (art. 9.1).
De igual forma, se establecen las previsiones relativas a retribuciones e indemnizaciones (art. 8), incompatibilidades (art. 10, por remisión al art. 64.3 EAIB) y sobre la obligación de formular, mediante los modelos correspondientes y antes de tomar posesión, una declaración relativa a sus bienes y a la participación en sociedades de todo tipo, que indique si estas están participadas por otras sociedades, así como la información relativa a la liquidación de los impuestos sobre la renta de las personas físicas, de patrimonio y, en su caso, de sociedades (art. 11).
3) Grupos políticos (art. 12)
El art. 12 de la Ley regula la ordenación de los consejeros en grupos políticos (compuestos como mínimo por dos consejeros electos, excepto el grupo mixto, que puede estar constituido por uno o más consejeros electos) así como las reglas aplicables a los miembros no adscritos (entendiendo por tales los consejeros insulares que no se integren en el grupo político que se constituya por los que formen parte de la candidatura electoral por la cual fueron elegidos, los que abandonen su grupo de procedencia y los que sean excluidos contra su voluntad de su formación política de origen).
D) Organización de los consejos insulares
La Ley 4/2022 regula en los arts. 13 a 40 la organización de los Consejos Insulares, que se estructuran en órganos de gobierno y órganos de administración.
Se trata de una regulación mucho más precisa y minuciosa que la que, hasta este momento, efectuaba la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, en los arts. 6 a 14, que se limitaba a determinar las funciones atribuidas a cada órgano.
El art. 13 de la Ley 4/2022 establece (como ya sucedía en el régimen anterior) que los consejos insulares se estructuran en órganos de gobierno y órganos de administración (apartado 2) y que cada consejo insular, de acuerdo con su reglamento orgánico, puede crear otros órganos complementarios, regular su estructura y su funcionamiento, y desconcentrar en ellos las competencias atribuidas a los órganos de gobierno y a los órganos superiores de administración, excepto al pleno, con los límites previstos legalmente (apartado).
Se opta por establecer un régimen especial para el Consejo Insular de Formentera dado su carácter simultáneo de isla y municipio, al que se dedican los artículos 129 a 135 de la ley y que son analizados separadamente (en el apartado K).
1. Órganos de Gobierno
El art. 14.1 de la Ley 4/2022 dispone que son órganos de gobierno de los consejos insulares el pleno, el presidente, el consejo ejecutivo y, en su caso, el vicepresidente o los vicepresidentes.
- Pleno del Consejo Insular.
Está integrado por todos los consejeros electos y, como órgano máximo de representación política de los ciudadanos de la isla, asume el superior gobierno de la institución, como también el control y la fiscalización de la administración del consejo insular.
La Ley 4/2022 regula su naturaleza y composición (art. 15), la sesión constitutiva (art. 16), sus atribuciones (art. 17), sus comisiones del pleno (art. 18), así como la Junta de portavoces (art. 19), en tanto que el régimen anterior se limitaba a señalar sus atribuciones.
- Presidente del Consejo Insular.
Asume la representación institucional del consejo insular, dirige la acción de gobierno y responde de su gestión ante el pleno.
La Ley 4/2022 regula su carácter y elección (art. 20), sus atribuciones (art. 21), su cese (art. 22), así la situación de vacante del cargo (art. 23), en tanto que el régimen anterior se limitaba a señalar sus atribuciones.
- Vicepresidente del Consejo Insular.
Sustituye al presidente en los casos previstos en esta ley y ejerce las funciones que el presidente le encomiende o le delegue y podrá haber más de uno si así estuviera establecido en el reglamento orgánico.
La Ley 4/2022 regula las cuestiones relativas a su nombramiento y cese (art. 24) y sus atribuciones (art. 25), en tanto que el régimen anterior se limitaba a enunciar su existencia.
- Consejo ejecutivo.
Es el órgano de gobierno que, a la cabeza de la administración insular, ejerce la función ejecutiva general en relación con las competencias del consejo insular, sin perjuicio de las atribuciones conferidas a otros órganos y está integrado por el presidente, el vicepresidente o vicepresidentes y los consejeros ejecutivos, que pueden tener o no la condición de electos.
La Ley 4/2022 regula su naturaleza y composición (art. 26), las incompatibilidades a las que se encuentran sometidas sus miembros (art. 27), sus atribuciones (art. 28), así como la situación de Gobierno en funciones hasta la constitución de un nuevo gobierno insular (art. 19), en tanto que el régimen anterior se limitaba a señalar como atribuciones la función ejecutiva en relación con las competencias del consejo insular y el resto de atribuciones que le sean asignadas en el Reglamento orgánico, así como las delegadas u objeto de encomienda por otros órganos.
2. Órganos de Administración
El art. 14 de la Ley 4/2022 establece que son órganos de administración (ordenados jerárquicamente) los órganos superiores y los órganos directivos, así como cualquier otro establecido por ley o por reglamento orgánico, y que las personas titulares de los órganos superiores y directivos tienen la condición de altos cargos de la administración insular.
Son órganos superiores los consejeros ejecutivos.
- Consejo ejecutivo.
Los consejeros ejecutivos son los órganos jerárquicamente superiores en los departamentos de la administración insular de los que son titulares. Los consejeros ejecutivos son nombrados libremente por el presidente del consejo insular e inician su mandato en el momento de la toma de posesión.
La Ley 4/2022 regula los requisitos para serlo y su nombramiento (art. 30), la organización por departamentos (art. 32), su cese (art. 32) y sus atribuciones (art. 33), así como la situación de Gobierno en funciones hasta la constitución de un nuevo gobierno insular (art. 19), en tanto que el régimen anterior se limitaba a señalar que la administración de cada consejo insular se organizaba en departamentos para el ejercicio de competencias.
Son órganos directivos los secretarios técnicos, los directores insulares y los que determine el reglamento orgánico con este carácter. A los que hay que añadir, salvo previsión en contra en el reglamento orgánico, al secretario general, al interventor general y al tesorero del consejo insular. Órganos directivos que se integran en la estructura de los departamentos de acuerdo con lo que dispone el correspondiente decreto de la presidencia.
Los arts. 27 y 38 de la de la Ley 4/2022 regulan las normas generales sobre nombramiento y régimen retributivo.
- Secretarios técnicos.
Son los órganos directivos para la gestión de los servicios comunes de uno o más departamentos.
El art. 35 de la Ley 4/2022 establece sus atribuciones, señalando que se pueden crear, como órgano de apoyo técnico del consejo ejecutivo, una comisión integrada por los secretarios técnicos de los diferentes departamentos, así como que el reglamento orgánico puede prescindir de la figura de los secretarios técnicos y establecer que sus funciones sean asumidas, con carácter excepcional, por los directores insulares. La Ley 8/2000, de 27 de octubre, no contenía previsión sobre régimen jurídico.
- Directores insulares.
Son órganos directivos para la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas.
El art. 36 de la Ley 4/2022 establece sus atribuciones. La Ley 8/2000, de 27 de octubre, no contenía previsión sobre régimen jurídico.
- Los que determine el reglamento orgánico con este carácter.
Y, además, habrá de tenerse en cuenta que conforme a lo dispuesto en el art. 43 de la propia Ley 4/2022 tienen también la consideración de órganos directivos los titulares de los órganos superiores unipersonales de los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales y los consorcios que forman parte del sector público de los consejos insulares.
- Secretario General del Consejo Insular, Interventor General del Consejo Insular y Tesorero del Consejo Insular.
El art. 14.5 de la Ley 4/2022 establece que el secretario general, el interventor general y el tesorero del consejo insular tendrán también la consideración de órganos directivos excepto previsión en contra en el reglamento orgánico.
Se trata de puestos que, conforme a lo dispuesto en el art. 92 bis.1 LRBRL, que tienen atribuidas funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales y cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional. Por ello el art. 37.2 de la Ley 4/2022 establece que “las personas titulares de los órganos directivos que tengan asignadas las funciones que legalmente corresponden al personal funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional se designarán libremente entre el personal que tenga aquella condición, sin perjuicio de los supuestos legales o reglamentarios en los que se prevea la designación con carácter accidental. Este personal depende orgánicamente de la presidencia o del consejero ejecutivo que se determina por decreto de la presidencia”.
Téngase en cuenta, en este sentido, que la Sentencia del TC 132/2012, de 19 de junio (EDJ 2012/138005), declaró la inconstitucionalidad y nulidad del entonces segundo párrafo del art. 15.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, “en cuanto que el art. 15.2 de la Ley de consejos insulares permite que, en relación con la actividad de un órgano ejecutivo, ejerzan funciones de secretaría y fe pública quienes no se hallan vinculados con los consejos insulares por una relación estatutaria y tampoco ostentan la condición de funcionarios con habilitación estatal. En consecuencia, el art. 15.2 es inconstitucional y nulo”.
E) Sector público instrumental insular
La Ley 4/2022 regula el sector público instrumental insular en los arts. 41 a 47, estableciendo que, en lo no regulado en esta ley, resultará aplicable al sector público instrumental de los consejos insulares lo previsto en la Ley 7/2010, de 21 de julio, del sector público instrumental de la comunidad autónoma de las Illes Balears (EDL 2010/144364), y en la normativa que la desarrolla. Los entes instrumentales se adscribirán orgánicamente a la presidencia del consejo insular o a un departamento. Se trata de previsiones que no se encontraban recogidas en el régimen anterior.
La Ley 4/2022 se remite en cuanto a los tipos de entes que integran el sector público instrumental de los consejos insulares a la legislación básica estatal (arts. 81 a 139 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-, EDL 2015/167833). En este sentido, se ha de tener presente que, conforme a lo dispuesto en la dispuesto en el apartado 2 c) de la disp. transitoria 14ª LRJSP no tiene carácter básico y se aplica exclusivamente a la Administración General del Estado y al sector público estatal lo previsto “lo dispuesto en el Capítulo II relativo a la organización y funcionamiento del sector público institucional estatal, el Capítulo III de los organismos públicos estatales, el Capítulo IV de las Autoridades administrativas independientes, el Capítulo V de las sociedades mercantiles estatales, en el art. 123.2 del Capítulo VI relativo a los Consorcios, los artículos 128, 130, 131, 132, 133, 135 y 136 del Capítulo VII de las fundaciones del sector público estatal y el Capítulo VIII de los fondos carentes de personalidad jurídica, todos ellos del Título II relativo a la organización y funcionamiento del sector público institucional”.
El art. 41 de la Ley 4/2022 dispone que integran el sector público instrumental de los consejos insulares los entes que, bajo su dependencia o vinculación, de acuerdo con la legislación básica estatal, se encuentran en una de las siguientes categorías:
a) Organismos autónomos (organismos públicos de naturaleza institucional con personalidad pública).
b) Entidades públicas empresariales (organismos públicos de naturaleza institucional con personalidad pública).
c) Sociedades mercantiles públicas (organismos de titularidad pública y de naturaleza institucional con personalidad privada).
d) Fundaciones del sector público (organismos de titularidad pública y de naturaleza institucional con personalidad privada).
e) Consorcios insulares (entes de naturaleza corporativa con base asociativa y con personalidad jurídica).
De esta forma (en el marco de la legislación estatal básica y de lo dispuesto en la Ley 7/2010 (y sus múltiples reformas), la Ley 4/2022 regula la ya referida tipología de entes que integran el sector público instrumental (art. 41), los principios a los que se encuentra sometida su actuación (art. 42), sus órganos directivos (art. 43), los requisitos que han de cumplirse para su creación (art. 44), sus Estatutos (art. 45), su régimen económico, presupuestario y contable (art. 46), así como la posibilidad de constituir (siempre que sea para la gestión o la prestación de servicios con contenido económico que no impliquen el ejercicio de funciones de autoridad) otras administraciones sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca total o mayoritariamente a las entidades públicas prestadoras del servicio (art. 47).
F) Buen gobierno
Bajo la denominación de “buen gobierno” (art. 48 de la Ley), como deber de los Consejos Insulares de impulsar las estrategias y las acciones de gobernanza que favorezcan la implicación de la ciudadanía en la definición de las políticas públicas con objeto de conseguir respuestas eficaces a las necesidades de la sociedad, y de establecer los mecanismos adecuados de control, de transparencia y de rendición de cuentas, la Ley 4/2022 regula una serie de principios en cuanto a su actuación.
En este sentido, se contienen previsiones en relación a los derechos de los que son titulares los ciudadanos ante las administraciones públicas (art. 49), la transparencia y el impulso, el desarrollo y la ordenación de la administración electrónica (art. 50), así como facilitarán la información y la divulgación de su actividad más relevante (art. 51). La Ley 8/2000 no contenía previsión sobre régimen jurídico.
G) Funcionamiento y régimen jurídico
La Ley 4/2022 destina los arts. 52 a 69 a la regulación del funcionamiento y régimen jurídico de los Consejos Insulares (dieciocho preceptos, frente a los ocho de la Ley 8/2000), previsiones que se inician con la indicación del marco normativo (con expresa referencia a la legislación básica del Estado) y del régimen lingüístico.
En cuanto al régimen lingüístico el art. 53.1 dispone que “el catalán, como lengua propia de las Illes Balears, lo es también de los consejos insulares” y que “como tal, el catalán es la lengua de uso normal y general en la administración insular y en las entidades que dependen de ella”, previsiones que no se compadecen con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears que, en su art. 4, y en cuanto al catalán como lengua propia, dispone “la lengua catalana, propia de las Illes Balears, tendrá, junto con la castellana, el carácter de idioma oficial”, que “todos tienen el derecho de conocerla y utilizarla, y nadie podrá ser discriminado por razón del idioma” y que “las instituciones de las Illes Balears garantizarán el uso normal y oficial de los dos idiomas, tomarán las medidas necesarias para asegurar su conocimiento y crearán las condiciones que permitan llegar a la igualdad plena de las dos lenguas en cuanto a los derechos de los ciudadanos de las Illes Balears”, por mucho que en el apartado segundo del propio art. 53 se señale que “el uso del catalán y del castellano en todo tipo de actuaciones institucionales y administrativas se regula en el reglamento orgánico o en disposiciones específicas, siempre respetando el derecho a la opción lingüística de los ciudadanos, y de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía y en las leyes de la comunidad autónoma”.
La Ley 4/2022 contiene una serie de previsiones en este ámbito que agrupa en normas específicas de funcionamiento, reglas sobre el control de la acción de gobierno y régimen jurídico.
1. Normas específicas de funcionamiento
- Reglas de funcionamiento del pleno y de las comisiones del pleno.
Dispone el art. 54 de la Ley que el pleno del consejo insular y las comisiones que emanan del pleno ejercen sus funciones de acuerdo con la legislación de régimen local y el reglamento orgánico, con la finalidad de asegurará la periodicidad, el carácter público de las sesiones y la transparencia de los acuerdos.
Al lado de estos principios generales, y como normas de carácter específico y especial, se establecen las siguientes “particularidades”:
a) Los consejeros ejecutivos no electos del consejo insular pueden intervenir en las sesiones del pleno y las comisiones, con voz y sin voto, en asuntos relacionados con el departamento respectivo.
b) Para el ejercicio de las funciones de control y fiscalización sobre el consejo ejecutivo son aplicables las previsiones establecidas en el capítulo II de este título.
- Reglas de funcionamiento del consejo ejecutivo y de otros órganos colegiados.
El art. 55 de la Ley establece una serie de reglas, en relación al funcionamiento del consejo ejecutivo y de otros órganos colegiados, de acuerdo con la legislación básica de régimen jurídico de las administraciones públicas y el reglamento orgánico.
- Reglas comunes.
El art. 56 de la Ley establece, como reglas comunes, que las sesiones del pleno, del consejo ejecutivo y del resto de órganos colegiados de la administración insular se pueden realizar de manera no presencial, de acuerdo con las previsiones del reglamento orgánico.
2. Reglas sobre el control de la acción de gobierno
El art. 57.1 de la Ley 4/2022 dispone que el pleno del consejo insular ejerce el control y la fiscalización de la actuación del presidente y del consejo ejecutivo por los siguientes medios:
- Moción de censura.
La moción de censura al presidente se regirá por lo dispuesto en la legislación electoral general (art. 58 de la Ley).
- Cuestión de confianza.
La cuestión de confianza que el presidente plantee al pleno se regirá por lo dispuesto en la legislación electoral general, con la particularidad de que el presidente puede plantear la cuestión de confianza sobre su programa en conjunto, sobre una declaración de política general o sobre la aprobación de cualquier asunto de trascendencia especial (art. 58 de la Ley).
- Debates sobre la actuación de los órganos de gobierno.
Se establece que el pleno del consejo llevará a cabo, en cada mandato corporativo, un mínimo de dos debates sobre la orientación general de la política del consejo insular y que, así mismo, a propuesta del presidente o a solicitud de al menos una cuarta parte de sus miembros, el pleno puede acordar que se realice una sesión extraordinaria que tenga por objeto debatir la gestión del consejo ejecutivo en áreas determinadas. El reglamento orgánico preverá el número máximo de estas sesiones en cada mandato corporativo (art. 59 de la Ley).
- Preguntas, mociones e interpelaciones de los grupos políticos o de sus miembros al presidente o a los consejeros ejecutivos.
Todos los grupos políticos y sus miembros pueden formular, por escrito y de acuerdo con el procedimiento y las condiciones previstas en el reglamento orgánico, mociones, interpelaciones y preguntas a los miembros del consejo ejecutivo (art. 60 de la Ley).
- Comisiones de investigación.
El pleno, en los términos establecidos en el reglamento orgánico y a propuesta de dos grupos políticos que representen al menos la tercera parte de sus miembros, puede acordar la creación de una comisión de investigación sobre la actuación de los órganos de gobierno insulares o de sus miembros en un asunto o una materia determinados (art. 61 de la Ley).
Sobre estas comisiones la Ley señala que estarán formadas por un representante de cada grupo político y que sus decisiones se adoptarán en función del criterio del voto ponderado.
- Comunicaciones.
Aunque no enunciadas en el art. 57.1 de la Ley 4/2022 el art. 62 dispone que el presidente o los consejeros ejecutivos pueden remitir al pleno comunicaciones sobre aspectos concretos de su gestión para que se debatan en el pleno.
- Comparecencias.
El reglamento orgánico incluirá la regulación de las comparecencias del presidente y de los miembros del consejo ejecutivo ante el pleno o ante una comisión, con objeto de desarrollar una sesión informativa.
Estas comparecencias se pueden realizar a petición del presidente o de los miembros del consejo ejecutivo, o si lo solicitan al menos dos grupos políticos o el número de miembros del pleno que fije el reglamento orgánico (art. 63 de la Ley).
3. Régimen jurídico de la actividad de los Consejos Insulares
- Régimen jurídico.
Se establece, con carácter general, y sin perjuicio de lo dispuesto ejercen sus funciones de acuerdo con la legislación de régimen local y el reglamento orgánico, que los órganos de los consejos insulares aplican la legislación de régimen jurídico de la administración de la comunidad autónoma en todo lo no previsto en los arts. 64 a 69 de la propia Ley 4/2022.
- Forma de los actos.
En cuanto a la forma de los actos adoptados por los diferentes órganos de los Consejos insulares, el art. 65 de la Ley 4/2022 establecer que:
a) Los dictados por el pleno, acuerdo plenario.
b) Los dictados por el presidente, decretos de la presidencia.
c) Los dictados por el consejo ejecutivo, acuerdos del consejo ejecutivo.
d) Los dictados por los consejeros ejecutivos y por los órganos directivos, resoluciones del órgano correspondiente.
e) Los dictados por otros órganos colegiados, acuerdos del órgano correspondiente.
- Régimen de recursos.
Conforme a lo dispuesto en el art. 66 de la Ley 4/2022 ponen fin a la vía administrativa los siguientes actos:
a) Los del pleno y de las sus comisiones permanentes o especiales.
b) Los del presidente.
c) Los que resuelvan recursos de alzada.
d) Los así previstos en los estatutos de los entes del sector público instrumental.
- Revisión de oficio y declaración de lesividad.
El art. 67 de la Ley 4/2022 establece los órganos competentes de los Consejos Insulares para inicia, instruir y resolver los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos.
- Responsabilidad patrimonial.
En relación a los procedimientos de responsabilidad patrimonial el art. 68 de la Ley 4/2022 establece que corresponden al Pleno aquellos cuyo importe sea igual o superior a 500.000 (o la cantidad establecida, en su caso, en el reglamento orgánico) y al Consejo Ejecutivo en el resto de casos, incluyendo los derivados de la actuación de los entes del sector público instrumental y a los órganos del ente que determinen sus estatutos en los demás casos.
- Potestad sancionadora.
Sobre la potestad sancionadora dispone el art. 68 de la Ley 4/2022 que su ejercicio corresponde a los órganos insulares determinados legal o reglamentariamente por razón de la materia o, en su defecto, al consejero ejecutivo competente y que, salvo que por una ley o por el reglamento orgánico o los estatutos de los entes del sector público instrumental se determine otra cosa, corresponde al consejo ejecutivo imponer las sanciones por infracciones muy graves.
H) Potestad reglamentaria
El art. 70 de la Ley 4/2022 establece que la potestad reglamentaria se ejerce por los consejos insulares de acuerdo con el EAIB, la legislación básica del Estado y esta ley, y que en todo lo no previsto serán aplicables, en aquello que sea procedente y de acuerdo con el reglamento orgánico, las normas que regulan la potestad reglamentaria del Gobierno de la comunidad autónoma.
El art. 70.1 EAIB establece que en las competencias que son atribuidas como propias a los consejos insulares, éstos ejercen la potestad reglamentaria.
Debe tenerse presente que, al lado de la potestad reglamentaria, se reconoce a los consejos insulares la iniciativa legislativa (art. 65.1 EAIB y art. 90 de la propia Ley 4/2022).
La Ley 4/2022 contiene una serie de previsiones en este ámbito que se establecen como reglas generales de esa potestad reglamentaria y como regulación del procedimiento de elaboración.
1. Reglas generales [arts. 70 a 78]
- Titulares de la potestad reglamentaria.
El art. 71.1 de la Ley 4/2022 atribuye, de manera general, al Pleno del Consejo Insular al disponer que “la potestad reglamentaria se ejerce mediante las disposiciones generales aprobadas por el pleno”, si bien (no obstante en términos de la Ley), el presidente del consejo insular puede dictar disposiciones generales para la creación y extinción de departamentos en el marco de lo dispuesto en el reglamento orgánico y para la determinación del régimen de suplencias de los consejeros ejecutivos (art. 71.2).
El procedimiento de elaboración de las disposiciones generales dictadas por el presidente se rige por el reglamento orgánico art. 71.3) y en todo lo no previsto y que resulte procedente, de acuerdo con el reglamento orgánico, por las normas que regulan la potestad reglamentaria del Gobierno de la comunidad autónoma.
- Tipología de las disposiciones generales
El art. 72.1 de la Ley 4/2022 establece como tipos de las disposiciones generales del pleno de los consejos insulares :
a) Reglamento orgánico.
b) Reglamento ejecutivo.
c) Ordenanza fiscal.
d) Otros reglamentos.
- Supuestos especiales de disposiciones generales de los consejos Insulares
Conforme a lo dispuesto en el art. 73 de la Ley 4/2022, se establecen como supuestos especiales:
• Rango reglamentario conforme a su legislación específica: los presupuestos generales y los instrumentos de planificación general y sectorial y de ordenación territorial y urbanística.
• Legislación de Haciendas Locales: La elaboración, el contenido y la aprobación de los presupuestos generales y de las ordenanzas fiscales de los consejos insulares.
• Instrumentos de planeamiento y de ordenación territorial: su elaboración, contenido y aprobación se deben realizar en conformidad con su legislación específica (sin que les resulte aplicables las previsiones efectuadas en la en cuanto al procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias en los arts. 79 a 89 de la propia Ley 4/2022.
- Principios generales normativos
La Ley 4/2022 contiene previsiones en relación al ejercicio de la potestad reglamentaria conforme al principio de buena regulación, actuando de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia (art. 75), la obligación de publicitar en el portal web del Consejo Insular como medio de garantizar los derechos información y participación de los ciudadanos (art. 76), así como las relaciones entre las diferentes normas reglamentarias (art. 77) y la necesidad de su íntegra publicación en el Boletín Oficial les Illes Balears para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos, así en el portal web del Consejo Insular en tanto mantengan su vigencia (art. 78).
2. Procedimiento de elaboración de las disposiciones generales de los consejos insulares
La Ley 4/2022 regula el procedimiento que ha de seguirse para la elaboración de las disposiciones reglamentarias de los consejos insulares en los arts. 79 a 89, actuaciones que, necesariamente, habrán de quedar documentadas en el correspondiente expediente (art. 79).
- Actuaciones preparatorias.
En cuanto a las actuaciones preparatorias se establecen previsiones sobre la consulta previa en los supuestos previstos en la normativa básica estatal (como no podía ser de otra manera), determinando, sobre esa base, los supuestos en los que la consulta no es preceptiva (art. 80).
- Elaboración de reglamentos ejecutivos.
En relación al procedimiento de elaboración de los reglamentos ejecutivos la Ley contiene prescripciones en relación a su inicio, corresponde al consejero ejecutivo competente por razón de la materia, y los requisitos que se han de cumplir (art. 81), los trámites de información pública a los que se han de someter los proyectos de reglamentos (art. 82), así como informes y otros dictámenes preceptivos (art. 83) y memoria del análisis de impacto normativo (art. 84), atribuyendo al Pleno del Consejo Insular su aprobación definitiva, que deberá ir acompañada de la memoria de análisis de impacto normativo y del dictamen del Consejo Consultivo (art. 85).
Así mismo, se contempla la posibilidad de que el pleno, al momento de la aprobación inicial, acuerde la tramitación urgente del procedimiento de elaboración de la disposición reglamentarias (con reducción de los plazos establecidos a la mitad de su duración), siempre y cuando resulte necesaria esa tramitación urgente porque la disposición tenga que entrar en vigor en el plazo exigido en normas de la Unión Europea, del Estado o de la comunidad autónoma, o porque concurran otras circunstancias excepcionales o de interés público, debidamente acreditadas, que requieran la aprobación y la entrada en vigor urgente de la disposición (art. 86).
- Elaboración del reglamento orgánico y otros reglamentos.
En cuanto a la elaboración de reglamentos orgánicos se establecen los trámites de aprobación inicial por el pleno, de información pública por un plazo no inferior a un mes, de informe sobre alegaciones, de informe de los servicios jurídicos, dictamen del Consejo Consultivo y de aprobación definitiva por el pleno (art. 87).
Y en relación a la elaboración de otros reglamentos (y sin perjuicio de lo previsto en la legislación básica del Estado) el establecido por el reglamento orgánico, que habrá de incluir, como trámites preceptivos, la aprobación inicial por el pleno, la audiencia a las personas y a las entidades interesadas por un plazo no inferior a treinta días, la información pública por el mismo plazo, los informes exigidos por la normativa sectorial cuando corresponda, el informe sobre alegaciones y la aprobación definitiva por el pleno (art. 88), precepto en el que se establece que, no obstante, el texto del reglamento aprobado inicialmente pasará a ser definitivo si en la fecha de finalización del plazo de información pública no se ha presentado ninguna alegación y no es necesario ningún informe exigido por la legislación sectorial.
- Aprobación de textos consolidados y tramitación simplificada.
El art. 89 de la Ley 4/2022 dispone que la aprobación de los textos consolidados de los reglamentos de los consejos insulares se tramitará mediante un procedimiento simplificado en el que únicamente habrá de cumplirse con el informe de la secretaría técnica competente, el informe de impacto de género, en los casos en que las normas objeto de consolidación no hayan sido objeto de este informe en el momento en el que se tramitaron. Este informe se emitirá en el plazo de diez días y la aprobación del pleno del Consejo Insular.
I) Competencias
El art. 70 EAIB establece las competencias propias de los consejos insulares, además de las ya atribuidas por la legislación estatal (en el art. 41.3 LRBRL).
Y a ello se debe añadir que el art. 71 EAIB determina las materias, además de las competencias que les son propias, en las que los consejos insulares, podrán asumir en su ámbito territorial la función ejecutiva y la gestión.
De esta forma, y conforme a lo dispuesto en el art. 7.1 LRBRL, las competencias de las islas (en tanto que entidades locales territoriales) pueden ser propias o atribuidas por delegación y solo pueden ser determinadas por la Ley (art. 7.2 LRBRL). Los consejos insulares pueden recibir competencias delegadas del Estado y de la Comunidad Autónoma, que tendrán que ejercer en los términos de la propia delegación (art. 7.3 LRBRL), al tiempo que solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de su Hacienda (art. 7.4 LRBRL).
1. Competencias propias
La LRBRL atribuye competencias a los consejos insulares en cuanto entidades locales. En este sentido es preciso tener presente que asumen las competencias que la LRBRL atribuye a las diputaciones provinciales (art. 36 y 41.3 LRBRL) y asumen las competencias que les correspondan de conformidad con el EAIB (art. 41.3 LRBRL y art. 70 EAIB).
El art. 98.1 de la Ley 4/2022 establece que la transferencia de competencias en las materias del art. 71 del EAIB se realiza mediante una ley y comporta la atribución a los consejos insulares de la titularidad y el ejercicio de la competencia.
De igual forma, se establecen las previsiones relativas a la simultaneidad y aceptación de la atribución competencial (art. 99), el contenido de las leyes de transferencia (art. 100) y sobre el régimen transitorio (art. 101).
En tanto que en los arts. 102 a 108 de la Ley 4/2022 se regulan las cuestiones relativas al ejercicio de las competencias propias en relación con los municipios y otras entidades locales.
2. Competencias delegadas
Los consejos insulares pueden recibir competencias delegadas del Estado y de la Comunidad Autónoma, que tendrán que ejercer en los términos de la propia delegación, tal y como establece el art. 7.3 LRBRL.
La delegación de la función ejecutiva y la gestión en los supuestos del art. 71 EAIB, y en cualquier otro en el que lo permitan las leyes, comporta la atribución a los consejos insulares del ejercicio de la competencia, conservando su titularidad la comunidad autónoma (art. 109 de la Ley 4/2022).
La delegación de competencias autonómicas en los consejos insulares:
1) Acuerdo: Decreto del Consejo de Gobierno (art. 109.1) que en la Ley 8/2000 requería una Ley del Parlamento.
2) Objeto: El decreto de delegación concretarán los tipos y el alcance de las competencias que se delegan y contendrán las determinaciones previstas con carácter general para las propuestas de traspasos de funciones y servicios (art. 110).
3) Plazo: Las delegaciones de competencias tienen carácter indefinido, salvo que se disponga otra cosa en los decretos que las aprueben (art. 111.1)
De igual forma, se establecen las previsiones relativas a la renuncia a la delegación (art. 111.2), las facultades del Gobierno para asegurar el ejercicio adecuado de las competencias delegadas con criterios de eficacia y eficiencia (art. 112), efectos del incumplimiento de la delegación (art. 113) y sobre el régimen transitorio (art. 114).
3. Encomiendas de gestión y otras delegaciones intersubjetivas
En el marco de la legislación básica del Estado, de la legislación de régimen local y de lo dispuesto en el EAIB, la Ley 4/2022 contiene previsiones sobre la posibilidad de que los consejos insulares encarguen y acepten la realización de actividades de carácter material o técnico (art. 115) y que puedan delegar sus competencias en los municipios y otras entidades locales de su territorio (art. 116).
J) Relaciones interadministrativas
En cuanto a las relaciones interadministrativas, el art. 117 de la Ley 4/2022 establece que los consejos insulares se relacionan con el resto de administraciones públicas de acuerdo con los principios establecidos en la legislación básica del Estado, y especialmente los de lealtad institucional, respeto a la autonomía, colaboración, cooperación y coordinación.
Términos que referencian lo dispuesto en el primero de los preceptos que, en la regulación básica del Estado, regula esta cuestión (arts. 140 a 158 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público).
K) Régimen especial para la isla de Formentera
La Ley 4/2022 contiene un régimen especial para la isla de Formentera en los arts. 129 a 135, precisión que se corresponde con lo dispuesto en el art. 68 EAIB, precepto en el que se dispone que “la Ley de los consejos insulares, aprobada con el voto favorable de dos tercios de los Diputados del Parlamento de las Illes Balears, y para el Consejo Insular de Formentera una ley específica, en su caso…”.
El régimen especial para el Consejo Insular de Formentera encuentra su fundamento en “su singularidad de municipio e isla” de manera que la Ley 4/2022 incluye “los aspectos fundamentales de este régimen y, por tanto, constituye la ley específica a que hace referencia dicho precepto estatutario” (Cfr. el último párrafo del apartado I de la Exposición de Motivos de la Ley).
En cuanto a este régimen especial que para el Consejo Insular de Formentera se configura en los referidos arts. 129 a 135, conviene destacar:
1) Preferencia de la naturaleza insular: Cuando en un procedimiento administrativo sea exigible la intervención del municipio de Formentera, esta se entenderá producida por la actuación de los órganos competentes de la administración insular (art. 129.3)
2) Organización de naturaleza mixta: se establecen como órganos necesarios del Consejo Insular de Formentera el pleno, el presidente, el vicepresidente o vicepresidentes y la Junta de Gobierno (art. 130.2), Junta de Gobierno que se constituye de acuerdo con la legislación de régimen local art. 130.4).
3) Diputado por Formentera: En el pleno del Consejo Insular de Formentera, el diputado al Parlamento por esta isla puede intervenir con voz y sin voto (art. 131).
4) Junta de Gobierno: se establece una regulación (art. 132) que, en ciertos aspectos, no se corresponde con la prevista en la LRBRL. Es el caso de la previsión efectuada en el inciso inicial del art. 132.1 de la Ley 4/2022, al disponer que “la Junta de Gobierno está formada por el presidente y por un número de consejeros no superior al tercio más dos del total de miembros del pleno”, en tanto que el art. 23.1 LRBRL establece que “la Junta de Gobierno Local se integra por el alcalde y un número de concejales no superior al tercio del número legal de los mismos”.
Los consejeros miembros de la Junta de Gobierno, y aquellos otros que determine el presidente, ejercen las competencias que les atribuye el reglamento orgánico (art. 133).
5) Régimen de recursos: ponen fin a la vía administrativa los actos dictados por el pleno, por el presidente, por la Junta de Gobierno y por los consejeros miembros de la Junta de Gobierno (art. 134).
6) Renuncia a las competencias transferidas: El Pleno del Consejo Insular, por mayoría absoluta, puede renunciar a la titularidad y al ejercicio de las competencias que tenga atribuidas por una ley de la comunidad autónoma, renuncia se debe comunicar al Gobierno y al Parlamento de las Illes Balears. La renuncia producirá plenos efectos a partir de los cuatro meses siguientes a la fecha de la comunicación del acuerdo plenario al Gobierno de la comunidad autónoma (art. 135).
III. A modo de conclusión
La regulación de los consejos insulares es, en sí misma, compleja. Esa doble naturaleza, al mismo tiempo local y autonómica, dificulta, sin duda, su ordenación. El tiempo transcurrido desde la promulgación de la anterior Ley 8/2000 hacía aconsejable, cunado necesario, una nueva regulación.
La nueva Ley es, como se ha tenido la oportunidad de comprobar, mucho más minuciosa que su predecesora. Y, posiblemente, ese afán de llegar hasta el último detalle dé lugar a más problemas de los que se resuelven con ello.
Esa compleja naturaleza de los consejos insulares hace que su ordenación quede sujeta a diferentes regulaciones, normas de carácter estatal básico, como son la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690), la LRJSP o, por su carácter de entidades locales, la LRBRL. Y a lo que hay que añadir las normas autonómicas, tanto el propio estatuto de Autonomía como las Leyes que regulan las Administraciones Públicas de las Illes Balears.
No es fácil. Y la Ley se encuentra repleta de relaciones cruzadas, de reproducciones de textos básicos, de referencias a esas normas básicas, de interpretaciones de esas normas que no siempre resultan pacíficas. Es el caso, al regular el funcionamiento y el régimen jurídico, de señalar que, como marco normativo, los consejos insulares, en el marco de la legislación básica del Estado, adecúan su funcionamiento a lo dispuesto en este título y en el reglamento orgánico respectivo, para indicar, acto seguido, que el catalán es la lengua de uso normal y general en la administración insular y en las entidades que dependen de ella. O la innecesaria, por superflua, regulación de diversas cuestiones, como sucede con los preceptos destinados a las relaciones interadministrativas.
Se regula en la Ley un régimen especial para la Isla de Formentera, necesidad que se deriva de su especial naturaleza, a la que ya nos hemos referido. Hacerlo en el marco de la Ley de consejos insulares se antoja correcto, aunque habrá quien mantenga que con esta forma de actuar no se cumple (formalmente) con lo dispuesto en el art. 68 EAIB en cuanto en ese precepto se establece que “la Ley de los consejos insulares, aprobada con el voto favorable de dos tercios de los Diputados del Parlamento de las Illes Balears, y para el Consejo Insular de Formentera una ley específica…”, pero lo cierto es que resulta más adecuado hacerlo como especialidad dentro del régimen de los consejos insulares que es, en definitiva, como se hecho.
Eso sí, la sensación es que la regulación de la Administración más próxima para el ciudadano, la más cercana y adyacente, todo lo que tiene que ver con la Administración Local sigue siendo tratada con cierta despreocupación. Como si los problemas cotidianos no tuvieran importancia.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en noviembre de 2022.
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