I. Ordenación del territorio y urbanismo de Galicia
A) Competencia de la Comunidad Autónoma
El art. 24.3 del Estatuto de Autonomía de Cantabria (Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre; (EDL 1981/3897) atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, previsión que se viene a corresponder, en cuanto a las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, con la efectuada en el art. 148.1.3ª de la Constitución -CE- (EDL 1978/3879), si bien en este último precepto no aparece, de forma expresa la mención al “litoral” (Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias… 3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda).
Conviene tener presente, como punto de partida, que conforme a lo señalado por el Tribunal Constitucional, para resolver esta cuestión, hemos de recurrir a una ya consolidada jurisprudencia constitucional, que ha venido reconociendo que «la competencia exclusiva que en materia de ordenación del territorio y urbanismo tienen estatutariamente atribuidas las Comunidades Autónomas no autoriza a desconocer las competencias que con el mismo carácter de exclusivas, vienen reservadas al Estado en virtud del art. 149.1 CE; su ejercicio puede lícitamente condicionar, de esta suerte, la competencia de las Comunidades Autónomas [por todas SSTC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3, EDJ 1986/56; 149/1991, de 4 de julio, FJ 1B, EDJ 1991/7286; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 5, 1997/860; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29, EDJ 1998/881; y 151/2003, de 17 de julio, FJ 4, EDJ 2003/50517] (STC 73/2016, de 14 de abril, EDJ 2016/39838, FJ 8). En estos casos, «el constituyente ha previsto la coexistencia de títulos competenciales sobre un mismo espacio físico; de aquí que el Tribunal venga reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tengan distinto objeto jurídico» (por todas STC 40/1998, FJ 29) (Sentencia del TC 182/2016, de 3 de noviembre, F. 4, EDJ 2016/219389).
B) Regulación legal y desarrollo reglamentario
Sobre esas previsiones el Parlamento de Cantabria aprobó la Ley 7/1990, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (EDL 1990/13098), publicada en el Diario Oficial de Cantabria de 9 de abril de 1990, con entrada en vigor a los dos meses de su publicación en el Diario Oficial Autonómico.
Posteriormente fue promulgada la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (EDL 2001/23259), publicada en el Diario Oficial de Cantabria de 4 de julio de 2001, con entrada en vigor a los dos meses de su publicación en el Diario Oficial Autonómico (excepto las disposiciones transitorias novena y décima que entraron en vigor al día siguiente de su publicación), norma que derogaba, de manera expresa, la Ley 7/1990 , de 30 de marzo, de Ordenación Territorial, la Ley 4/1992, de 24 de marzo, sobre Constitución de Reservas Regionales de Suelo y otras Actuaciones Urbanísticas Prioritarias, la Ley 9/1994, de 29 de septiembre, de Usos del Suelo en el Medio Rural (EDL 1992/14844), y la Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en Materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (EDL 1997/23946).
En este sentido ha de tenerse en cuenta que la disposición final séptima de la propia Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria (EDL 2022/25823), establece, en relación a la vigencia de normas Reglamentarias que, sin perjuicio de la aplicabilidad directa o supletoria de los Reglamentos del Estado hasta ahora en vigor, según resulte del sistema de distribución competencial, se entiende que dichos Reglamentos conservan su vigencia y son de aplicación en todo lo que no se opongan a la presente ley y en tanto no se aprueben por el Gobierno el o los Reglamentos de desarrollo de ella.
De esta forma se establece que, en particular serán de aplicación en el ámbito territorial de Cantabria, de forma directa o supletoria, según los casos, los siguientes reglamentos estatales:
a) Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, aprobado por Decreto 635/1964, de 5 de marzo (EDL 1964/77).
b) Reglamento de Reparcelaciones de suelo afectado por Planes de Ordenación Urbana, aprobado por Decreto 1006/1966, de 7 de abril (EDL 1966/188).
c) Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (EDL 1978/2744).
d) Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio (EDL 1978/2743).
e) Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto (EDL 1978/3109).
Por otra parte, la disposición final octava de la propia Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, autoriza al Gobierno a aprobar las normas precisas para el desarrollo reglamentario de la presente ley.
C) La revisión del sistema: derogación expresa y entrada en vigor
La promulgación de la Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, supone la derogación del sistema hasta ahora vigente al establecer la disposición derogatoria única de la nueva norma que:
“Queda derogada la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo y cuantas disposiciones se opongan a lo previsto en la presente ley”.
La Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, que conforme establece su disposición final novena “entrará en vigor a los dos meses de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria”, publicación que, al haberse efectuado en la edición del diario oficial del 22 de julio de 2022, determina que esa entrada en vigor (así como la derogación del sistema anterior) se producirá el día 22 de septiembre de 2022, cuestión sobre la que resulta preciso tener en cuenta:
1) Que entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria, los arts. 12, 15, 26, 89, las disposiciones adicionales tercera, cuarta, quinta, sexta, séptima, octava y novena (apartado 2 de la disposición final novena).
2) Que entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria, los arts. 115 y 116 que serán directamente aplicables sin necesidad de la previa existencia o intermediación de un Planeamiento General adaptado a la presente ley (apartado 3 de la disposición final novena).
3) Así como las previsiones efectuadas en la disposición transitoria primera de la propia Ley 5/2022, de 15 de julio, sobre normativa aplicable y adaptación de planes anteriores.
II. Ordenación del territorio y régimen urbanístico de Cantabria: la nueva Ley de 2022
El legislador cántabro ha procedido a sustituir la norma legal que, durante estos últimos veintiún años, ha regulado la ordenación del territorio y el urbanismo en su ámbito geográfico.
Se mantiene la denominación, Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, pero se ha considerado necesario proceder a una reforma integral por varios motivos, entre los que el Preámbulo de la propia Ley señala:
1) El largo tiempo transcurrido desde que dicha Ley se aprobara y las distintas reformas parciales a las que se ha sometido a la misma.
2) La gran cantidad de normas (legislación básica) aprobadas a nivel estatal con especial incidencia en la ordenación del territorio y el ordenamiento jurídico urbanístico.
3) Los cambios legislativos acontecidos en otras áreas de nuestro ordenamiento jurídico y que afectan con carácter transversal a todos los ámbitos competenciales de las diferentes Administraciones Públicas, como son los referidos a las garantías para los ciudadanos; la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres como principio informador del ordenamiento jurídico; las bases del régimen local; la transparencia; la modernización de los procedimientos administrativos, con la administración electrónica; las relaciones interadministrativas; la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y los cambios en el procedimiento Administrativo Común y el Régimen Jurídico del Sector Público (Leyes 39/2015 40/2015 ambas de 1 de octubre).
A) Una comparación meramente cuantitativa… con la novedad de un Anexo
Los cambios entre ambas leyes se aprecian en una primera aproximación, por somera que esta sea. Los 293 preceptos de la Ley de 2001 (264 artículos, 11 disposiciones adicionales, 13 transitorias, 1 derogatoria y 4 finales) se han convertido, en la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria de 2022, en 322 (295 artículos, 9 disposiciones adicionales, 8 transitorias, 1 derogatoria y 9 finales) más un Anexo, algo que, en sí mismo, no resulta especialmente extraño desde el momento en que es un hecho común, el del engrosamiento, a cualquier reforma normativa, sea cual fuere el ámbito implicado. Y más aún cuando lo que se trata de regular es la ordenación del territorio y el urbanismo.
Es de agradecer, eso sí, el Anexo con el que se cierra la nueva ley, a modo de compendio de conceptos y definiciones.
Y es que como indica el último párrafo del Preámbulo de la Ley “se incorpora finalmente un Anexo cuyo fin es regular determinados extremos como los estándares urbanísticos, parámetros de edificabilidad o densidad, dotaciones públicas, equipamientos y otros particulares, incorporando los posibles contenidos de las cédulas urbanísticas que prevé la Ley, permitiéndose la modificación de sus contenidos cuando fuere preciso por acuerdo del Consejo de Gobierno, con objeto de facilitar y flexibilizar el mecanismo de su modificación cuando las circunstancias lo aconsejen, sin tener que recurrir a una modificación de la Ley”. Conviene destacarlo: útil, sencillo y práctico.
B) El objeto y los fines de la Ley
Aunque el Título Preliminar mantiene el mismo número de artículos (9) se producen cambios esenciales en cuanto al objeto y los fines de la Ley. Objeto de la Ley que, conforme a lo dispuesto en el art. 1 es “establecer los principios básicos y regular los instrumentos necesarios para la ordenación territorial y urbanística, con el fin de establecer una utilización racional del territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria, así como regular la actividad administrativa en materia de usos del suelo y de los recursos naturales” términos que presentan importantes matices respecto al o previsto en la ordenación anterior (que era “la regulación de los instrumentos de ordenación territorial , el uso del suelo y la actividad urbanística en la Comunidad Autónoma de Cantabria de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía y en el marco del contenido básico del derecho de propiedad del suelo definido en la legislación estatal”).
En el nuevo texto se sistematizan y ordenan tanto los Principios inspiradores y fines de la ordenación territorial y urbanística (artículo 3) como el objeto de la función pública de la ordenación del territorio y del urbanismo (artículo 4), con previsiones mucho más desarrolladas que en la ley anterior.
De igual manera se presta una mayor atención a la colaboración entre Administraciones (artículo 6) así como a la participación de los ciudadanos y la posibilidad de acceso a la información territorial y urbanística (orientada hacia la transparencia) sin que resulte necesario acreditar un interés determinado (arts. 7 a 9).
C) De Planeamiento territorial y urbanístico a Ordenación del territorio y Planeamiento urbanístico
La Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, trataba, desde un punto de vista sistemático, de forma conjunta el planeamiento territorial y urbanístico (en su Título I, arts. 10 a 91). La nueva Ley rompe con ese esquema y regula, por un lado, la ordenación del territorio, esto es, los instrumentos de ordenación territorial (el Plan Regional de Ordenación Territorial, el Plan de Ordenación del Litoral, las Normas Urbanísticas Regionales, los Planes Territoriales Parciales, los Planes Territoriales Especiales y los Proyectos Singulares de Interés Regional, en el Título I, arts. 10 a 33) y, por otro, el planeamiento urbanístico, donde se encuentran los instrumentos de planeamiento (como las normas de aplicación directa, Planes Generales de Ordenación Urbana, Planes Parciales, Planes Especiales, los instrumentos complementarios), el planeamiento urbanístico en los pequeños municipios y municipios en riesgo de despoblamiento, las cuestiones relativas a la formación y aprobación de los planes urbanísticos y lo referente a la vigencia, revisión, modificación del planeamiento urbanístico (título IV, arts. 53 a 116).
En cuanto al Plan de Ordenación Territorial de Cantabria resulta preciso tener presente que la disposición final primera de la propia Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, establece que en el plazo máximo de un año, el Gobierno remitirá al Parlamento para su aprobación el Plan de Ordenación Territorial de Cantabria, previa su tramitación por el procedimiento aplicable y, a su vez, que en el plazo máximo de un año, la Consejería competente en materia de urbanismo iniciará la modificación de las Normas Urbanísticas Regionales, para su adaptación a las determinaciones de la presente ley.
De esta nueva regulación se hace preciso destacar una serie de modificaciones e innovaciones, como son:
1) Normas Técnicas de Planeamiento que “tendrán por objeto unificar los criterios técnicos que ha de reunir la documentación integrante del planeamiento urbanístico, la terminología y los conceptos urbanísticos generales, así como cualquier otra cuestión que precise aclaración u orientación técnica en materia de planeamiento urbanístico” (art. 55.1) y que elaboradas por la Consejería o Consejerías competentes en materia de urbanismo y en materia de evaluación ambiental estratégica urbanística (art. 55.3) tendrán carácter vinculante para la elaboración de los instrumentos de planeamiento urbanístico, salvo que en ellas se disponga expresamente lo contrario (art. 55.4).
Sobre la aprobación de las Normas Técnicas de Planeamiento y de los criterios interpretativos de cálculo de población la disposición final cuarta de la propia Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, establece que en el plazo máximo de un año, mediante Orden del titular de la Consejería con competencias en materia de urbanismo, se aprobarán las normas técnicas de planeamiento a que se refiere el artículo 55 de esta ley, que deberán ser publicadas en el Boletín Oficial de Cantabria a los efectos de su vigencia y efectividad y que, en idéntico plazo (máximo de un año), y sin perjuicio de lo previsto por la planificación territorial, mediante Orden del titular de la Consejería con competencias en materia de Ordenación del Territorio, oído el Consejo de Ordenación del Territorio y Urbanismo, se aprobará la norma que contenga los criterios interpretativos para emitir el informe a que se refiere el artículo 91.2 de esta ley al objeto de determinar la adecuación del crecimiento previsto por el planeamiento a las exigencias de un desarrollo sostenible.
2) Normas de aplicación directa y estándares urbanísticos en el planeamiento municipal como instrumento para la protección del medio ambiente (artículo 56), la protección del entorno cultural (art. 57), la protección del paisaje (artículo 58), las determinación de alturas y volúmenes (art. 59), así como de la edificabilidad, densidades y ocupación (art. 60), la de los espacios libres y equipamientos de sistemas generales (artículo 61), la de los espacios libres y equipamientos de sistemas locales (art. 62), de la reserva de vivienda protegida (art. 63) y de otras determinaciones sustantivas (como son el equilibrio de usos y actividades, eficiencia energética, las condiciones de seguridad y de la accesibilidad universal o las cesiones obligatorias, art. 64).
3) Reordenación de los estudios de detalle que podrán, incluso, establecer la ordenación (completarla y modificarla) cuando ésta no viniera definida por el planeamiento urbanístico (art. 82.3), con procedimientos diferentes según se trate de Estudios de Detalle Especiales, sometidos al trámite ambiental, en tanto que los Estudios de Detalle Comunes quedan excluidos del trámite ambiental.
4) Áreas de Desarrollo Rural en el suelo rústico, que tienen por objeto contribuir a la ordenación y el desarrollo rural en pequeños municipios o en municipios en riesgo de despoblamiento, regulando y ordenando la construcción de viviendas aisladas de carácter unifamiliar, así como las instalaciones vinculadas a actividades artesanales, culturales, de ocio y turismo rural en el suelo rústico, siempre que éste no posea unos valores intrínsecos que le hagan merecedor de una especial protección, lo que habrá de justificarse en el expediente de delimitación de dichas Áreas, que no podrán superar la distancia de 100 metros medida en proyección horizontal desde el borde del suelo urbano delimitado y cuyo desarrollo únicamente será posible pero sólo en el entorno de los núcleos urbanos y rurales delimitados cuyo número de viviendas sea inferior a 250 (artículo 86).
5) Pequeños municipios y municipios en riesgo de despoblamiento, para aquellos que tengan una población de derecho inferior a los 5.000 habitantes, con previsiones específicas en cuanto a los requisitos que han de cumplir el Plan general de Ordenación urbana en estos casos (arts. 87 y 88).
6) Se introducen cambios en la filosofía de los Planes Parciales que podrán ser formulados directamente por los propietarios particulares que representen, al menos, la propiedad del 50% del suelo del correspondiente Sector (art. 97.1) y que en los casos de propietario único, cuando haya unanimidad entre los diferentes propietarios o cuando el plan Parcial se promueva por quienes representen, al menos, el 60 % de la propiedad del ámbito, se establece que podrán contener ya las determinaciones concretas relativas a las cesiones obligatorias y al Proyecto de Urbanización, al que en tal caso sustituirán (art. 79.2).
7) En el caso de los Planes Especiales de Reforma Interior para actuaciones de regeneración y renovación urbana se establece que podrán modificar las determinaciones del Planeamiento General en lo que no afecte a la estructura general y orgánica del municipio (artículo 53.4).
8) En cuanto a los usos disconformes, y en tanto se trate de situaciones preexistentes, se establece que será el Planeamiento General el que determinará el régimen de obras y usos autorizables y que para el caso de que no se recoja ninguna previsión al respecto, se seguirá el régimen general de obras permitidas en el planeamiento (art. 116.1), así como que, en todo caso, podrán autorizarse en el interior de las edificaciones obras que no supongan alteración de alturas, ocupación o afecten a los usos autorizados por el Plan, así como las que resulten necesarias para garantizar la mejora de la eficiencia energética o de su accesibilidad (art. 116.2).
D) Clasificación y régimen del suelo
Entre la regulación de la ordenación del territorio (Título II, arts. 10 a 33) y la del planeamiento urbanístico (Título IV, arts. 53 a 116) se ubica la parte de la Ley que se destina a la Clasificación y régimen del suelo (Título III, arts. 34 a 52).
Se produce, en este caso, una reducción del número de preceptos (que en la Ley de 2001 eran los comprendidos entre 92 y 116).
Clasificación del suelo (art. 34) que se mantiene en urbano (consolidado o no consolidado), urbanizable (delimitado o residual) y rústico (de especial protección o de protección ordinaria) y régimen urbanístico de la propiedad del suelo que, como no pude ser de otra manera, será el establecido en la legislación básica estatal y en la presente ley de acuerdo con la situación básica en que se encuentre el suelo (artículo 36.1) y es que, como destaca el Preámbulo de la propia Ley “se establecen para cada una de las clases de suelo los correspondientes derechos, deberes y limitaciones de los propietarios de los mismos, de conformidad con lo previsto en la legislación básica estatal, diferenciando en el suelo urbano esos deberes en función del tipo de actuación de que se trate, distinguiendo las actuaciones edificatorias de las actuaciones de transformación urbanística que a su vez se dividen en actuaciones de renovación o reforma de la urbanización, actuaciones de dotación y actuaciones de regeneración y renovación urbana”.
En cuanto al régimen jurídico del suelo urbanizable y del suelo rústico merecen especial mención:
1) En cuanto a usos y obras provisionales y otras actuaciones en suelo urbanizable se establece, de un lado, que “con anterioridad a la aprobación del correspondiente Plan Parcial podrán autorizarse en el suelo urbanizable de manera excepcional usos y obras provisionales, siempre que no estén prohibidas por esta ley, la legislación sectorial o el Planeamiento General que sea de aplicación” (art. 45.1) y que “con carácter excepcional, podrán autorizarse, antes del inicio del proceso de gestión del Plan Parcial y mediante la correspondiente licencia, construcciones destinadas a fines productivos o terciarios en aquellas zonas expresamente previstas al efecto por el planeamiento” (art. 45.2).
2) En relación al suelo rural se establece para las construcciones no vinculadas con el sector primerio (agrícola, ganadero, extractivo o forestal) el pago, como norma general y de forma independiente al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, de una cantidad al Ayuntamiento (entre el 3 y el 5%), al tiempo que se regula el régimen de los núcleos rurales en el que el uso característico será el residencial vinculado al medio rural (art. 51).
E) Gestión y ejecución del planeamiento
De la ejecución de los planes de ordenación (Título III de la Ley de 2001, arts. 117 a 182) se pasa a la gestión y ejecución del planeamiento (Título IV de la nueva Ley, arts. 117 a 200).
La nueva Ley conserva, en esencia, la estructura de la normativa anterior, esos sí, aflorando a la denominación el concepto de gestión, sobre la que el Preámbulo de la propia Ley señala que “la gestión es uno de los pilares del desarrollo del planeamiento y tiene como objetivo plasmar sobre el terreno aquellas previsiones del mismo a través de distintas actuaciones, públicas o privadas”.
Pero, como acabamos de señalar, la sistemática normativa, en cuanto a gestión y ejecución del planeamiento se mantiene en torno a nueve capítulos:
1) Disposiciones generales y entes de gestión (Capítulo I, arts. 117 a 125, que en la Ley de 2001 ocupaba los arts. 117 a 122).
2) Aprovechamiento urbanístico (Capítulo II, arts. 126 a 131, que en la Ley de 2001 ocupaba los arts. 123 a 128).
3) Instrumentos de gestión urbanística (Capítulo III, arts. 132 a 146, que en la Ley de 2001 ocupaba los arts. 129 a 140).
4) Obtención de terrenos dotacionales (Capítulo IV, arts. 147 a 149, que en la Ley de 2001 ocupaba los arts. 141 a 143).
5) Actuaciones aisladas y sistema de cesión de viales (Capítulo V, arts. 150 a 155, que en la Ley de 2001 se correspondía, por un lado, y en cuanto a las actuaciones aisladas, a los arts. 144 a 146, y en relación a la cesión de viales a las previsiones efectuadas en esta materia para los pequeños municipios en los arts. 180 a 182).
6) Actuaciones integradas (Capítulo VI, arts. 156 a 189, que en la Ley de 2001 ocupaba los arts. 147 a 179).
7) Recepción y conservación de las obras de urbanización (Capítulo VII, arts. 190 y 191, que en aparecían en la Ley de 2001).
8) Edificación de los solares para la construcción de vivienda y rehabilitación de los edificios (Capítulo VIII, arts. 192 a 196, previsiones que tampoco figuraban en la Ley de 2001).
9) Derecho de realojo y retorno (Capítulo IX, arts. 197 a 200, previsiones que en la Ley de 201 se ubicaban en la disposición adicional octava).
En esta nueva regulación conviene destacar:
1) En cuanto a la cesión de viales la nueva norma diferencia entre los pequeños municipios y los municipios en riesgo de despoblamiento y el resto de municipios (artículo 153) estableciendo unas reglas de aplicación en las que, ahora, el conjunto de dichas cesiones no habrá de superar el 15% de la superficie bruta de la parcela (que, en el régimen anterior era el 10%).
2) Se regula la recepción y conservación de las obras de urbanización, recepción (de obras de urbanización, instalaciones y dotaciones) que se sustenta en que corresponde al Ayuntamiento, que habrá de realizarla atendiendo únicamente al cumplimiento de las previsiones y especificaciones contenidas en el Proyecto de Urbanización definitivamente aprobado, admitiendo las recepciones parciales siempre que las mismas pudieran ser susceptibles de destinarse al uso previsto con independencia de las demás (art. 190.1) y conservación de la urbanización sobre la que, como norma general(lo que supone la existencia de excepciones), se dispone que una vez recibida y transcurrido el plazo de garantía de un año, incluyendo el mantenimiento de las dotaciones y servicios correspondientes, es competencia de la Administración actuante (art. 191.1).
3) Un nuevo capítulo (el VIII) regula la edificación de los solares para la construcción de vivienda y rehabilitación de los edificios en el que se regula el deber de edificar los solares o de rehabilitar las edificaciones existentes (artículo 192), los plazos para su cumplimiento (art. 193), la determinación de las consecuencias del incumplimiento de los deberes de edificar o rehabilitar (art. 194), así como la regulación de ejecución subsidiaria por incumplimiento de los plazos para rehabilitar (art. 195) y la posibilidad de que por los Ayuntamientos se lleve a cabo la delimitación de áreas prioritarias y la aprobación de programas específicos de edificación y rehabilitación forzosa (art. 196).
4) Derechos de realojo y retorno que suponen el desarrollo de las previsiones de la legislación básica estatal (art. 19 del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, Real decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, EDL 2015/188203), con el establecimiento de su concepto (art. 197), contenido (art. 198), obligados (art. 199) y procedimiento (art. 200).
F) Intervención pública en el mercado del suelo e intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y subsuelo
La nueva Ley regula en un mismo Título (el V, que comprende los arts. 201 a 255) las cuestiones relativas a:
1) La intervención pública en el mercado del suelo (arts. 201 a 226).
2) La intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y subsuelo (arts. 227 a 247).
3) Las parcelaciones y segregaciones (arts. 248 a 252).
4) El deber de conservación y su límite: la declaración de ruina (arts. 253 a 255).
Se procede, por tanto, a la reordenación, en un mismo lugar, de la regulación de las materias que, en la Ley de 2001, se encontraban separadas en dos Títulos diferentes (el IV en el que se ordenaba la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y que comprendía los artículos 183 a 202, y el VI, sobre los instrumentos de intervención en el mercado del suelo, arts. 229 a 252)
La nueva Ley opta por la regulación conjunta de las normas relativas a la intervención pública en el mercado del suelo e intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y subsuelo.
En el primero de sus capítulos se efectúa la regulación de los patrimonios públicos del suelo (arts. 229 a 238), del derecho de superficie (artículo 239), de los derechos de tanteo y retracto (arts. 240 a 245) y de las cuestiones relativas a la edificación forzosa (arts. 246 a 252), lo que se viene a corresponder con la regulación que, para esta misma materia (los instrumentos de intervención en el mercado del suelo) efectuaba la Ley de 2001 en el Título VI (arts. 229 a 252).
En el segundo de sus capítulos se ubican las cuestiones relativas a la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y subsuelo (arts. 227 a 247) que se viene a corresponder con lo que la Ley de 2001 regulaba en el Título IV (arts. 183 a 194). Se trata de una materia que, por su relación con las previsiones establecidas en el régimen general de autorizaciones precisaba de ser actualizada pasando del régimen común de licencias urbanísticas al establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (EDL 2015/166690), de declaraciones responsables y comunicaciones previas (previstas en el art. 69 de la ley que regula ese régimen general).
En este sentido el propio Preámbulo de la señala que “como novedad se establece el distinto régimen jurídico de los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo sujetos a control administrativo para su lícito ejercicio, regulándose el régimen los distintos instrumentos de control administrativo” y que “así, además de la tradicional licencia, se regulan la declaración responsable y la comunicación, previendo la posibilidad de que los Ayuntamientos a través de sus ordenanzas, puedan sustituir en determinados supuestos la licencia urbanística por una de estas figuras”.
Y, de igual manera, en el mismo Preámbulo se viene a advertir que, de esta forma, “se regulan los actos que en el marco de la legislación básica estatal están sujetos a licencia”, que “así mismo, se regulan los actos que podrán sujetarse a declaración responsable o comunicación, señalando para la declaración responsable los supuestos que deben concurrir tanto para obras en suelo urbano, como para la primera ocupación de edificaciones existentes o nuevas, así como para los cambios de uso. Igualmente se relacionan los supuestos que pueden sujetarse a comunicación, incluyendo, entre otros, los cambios de titularidad de las licencias, determinadas actuaciones auxiliares o la apertura de determinadas instalaciones y actividades” y que “en ambos casos se persigue responder a la necesidad de agilizar los trámites burocráticos de carácter urbanístico en línea con la Directiva Europea de simplificación y reducción de cargas administrativas y la legislación básica estatal que la incorpora a nuestro ordenamiento jurídico”.
Se trata, por tanto, de la necesaria adaptación y que se estructura conforme al siguiente esquema regulatorio:
1) Autorizaciones previas de los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y subsuelo (arts. 227 a 229)
2) Autorización de las actuaciones de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo (arts. 230 a 237)
3) Procedimiento de concesión de las licencias urbanísticas (arts. 238 a 239)
4) Relación entre los distintos tipos de licencias y licencias provisionales (arts. 240 y 241)
5) Edificación y urbanización simultánea (artículo 242)
6) Otras licencias, como son las licencias de primera ocupación, las licencias de actividad y de apertura y las licencias en edificios fuera de ordenación (arts. 243 a 245)
7) Revocación de los títulos administrativos habilitantes de actuaciones sujetas a control administrativo (arts. 246 y 247)
En el capítulo tercero se regulan las cuestiones relativas a parcelaciones y segregaciones, lo que se viene a corresponder con lo que la anterior Ley de 2001 establecía (eso sí, bajo la rúbrica parcelaciones) en los arts. 195 a 199, aunque en el último de estos preceptos se hacía expresa referencia a que “las licencias de parcelación y segregación se someterán al régimen de las licencias urbanísticas previsto en esta Ley”.
Finalmente, en el capítulo cuarto, se regula el deber de conservación y, como límite del mismo, la declaración de ruina, con referencia a los deberes de uso y conservación (art. 253), las órdenes de ejecución (artículo 254) y la declaración de ruina (art. 255), lo que se viene a corresponder con la regulación que, de estas mismas cuestiones se efectuaba en los arts. 200 a 200 de la Ley de 2001.
G) Disciplina urbanística
Con la misma denominación, la de disciplina urbanística, se regulan en los arts. 256 a 252 de la Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, las cuestiones relativas tanto a la protección de la legalidad urbanística y restauración de la realidad física alterada como al régimen de infracciones y sanciones, lo que la Ley de 2001 ordenaba en los artículos 203 a 228.
Conviene destacar que en la nueva Ley las cuestiones relativas a la inspección urbanística, tratadas de forma separada en la ley de 2001, se integran dentro del apartado destinado a regular la protección de la legalidad urbanística y restauración de la realidad física alterada, sin que se introduzcan nuevas previsiones a las que ya se efectuaban en relación a la competencia sobre inspección urbanística (art. 256), el deber de colaboración con la inspección (artículo 257), las relativas a las facultades genéricas de la inspección (art. 258) y en relación a las funciones de la inspección (art. 259).
En cuanto a la protección de la legalidad urbanística se mantiene la estructura y se establece, de manera expresa, que “el plazo máximo en que debe notificarse la resolución del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística será de un año a contar desde la fecha de su iniciación”, así como que “el periodo de dos meses previsto para instar la legalización y el tiempo de su tramitación suspenden el plazo de caducidad del procedimiento de restauración, en los términos previstos en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común” (arts. 260.3).
De igual forma se mantiene la estructura del régimen sancionador (sobre el principio general de la compatibilidad entre las infracciones urbanísticas y las medidas de protección y restauración de la legalidad urbanística, art. 267).
Así, se mantiene en esencia (en tanto que se introducen matices) la conceptualización de las infracciones calificadas como muy graves (art. 269), señalándose que “son infracciones muy graves las acciones y omisiones que constituyan incumplimiento de las normas previstas en esta ley o en el planeamiento territorial o urbanístico relativas a la transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo cuando afecten a superficies destinadas a zonas verdes, espacios libres públicos, equipamientos de titularidad pública, dotaciones de dominio público y suelo rústico de especial protección” (art. 269.1).
En el catálogo de conductas que merecen la calificación de graves (art. 270) se reordenan (aclaran y precisan) los tipos con introducción de referencia al valor de las obras (aquellas cuyo coste supere los 10.000 euros) y la inclusión del incumplimiento de las obligaciones en materia de eficiencia energética (como es la no dotación al edificio de las medidas de eficiencia energética previstas en el proyecto constructivo, cuando al amparo de lo establecido en el artículo 65 se hubiera autorizado una reducción de los estándares urbanísticos, prevista en el apartado 2 n).
En cuanto a las infracciones leves (art. 271) la relación de conductas calificadas como tales se mantiene (en esencia) con la inclusión del incumplimiento del deber de realizar en tiempo y forma el Informe de Evaluación de los edificios exigido por la legislación vigente (apartado 2 g) y la previsión (en congruencia con lo dispuesto para la calificación de infracciones como graves) de que las infracciones tendrán esta calificación (la d eleves y no la de graves) cuando el coste de las obras no supere la cantidad de 10.000 euros.
De igual forma se mantienen las previsiones efectuadas en cuanto a art. 219. Personas responsables (art. 272), responsabilidad de las personas jurídicas (art. 273) y en cuanto prescripción de las infracciones que será de cuatro años para las infracciones muy graves, de tres años para las infracciones graves y de un año para las infracciones leves (art. 274).
En cuanto a la cuantía de las sanciones se procede a su actualización (mediante la duplicación de las cantidades previstas en el régimen anterior) y, de esta forma, en el art. 275.1 de la nueva Ley se establece que:
a) Las infracciones muy graves desde 30.001 a 300.000 euros (en lugar de desde 15.001 a 150.000 euros).
b) Las infracciones graves desde 3.001 a 30.000 euros (en lugar de desde 1.501 a 15.000 euros).
c) Las infracciones leves, desde 300 a 3.000 euros (en lugar de desde 150 a 1.500 euros).
H) Organización administrativa y régimen jurídico
En el último de los Títulos (el VII) de la Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, se regula la Organización administrativa y régimen jurídico, denominación que viene a coincidir con la empelada por el Título VII de la Ley de 2001.
La estructura se corresponde en ambos casos. Un primer capítulo en el que se regulan los órganos, un segundo capítulo en el que se hace lo propio con las acciones y recursos administrativos y un tercer capítulo en el que se ordenan las cuestiones relativas a los convenios urbanísticos.
Ahora bien, bajo esa aparente identidad estructural la Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, contiene una novedad puesto que junto a la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo, como el órgano consultivo y de gestión en estas materias creada por la Ley 2/2003, de 23 de julio (art. 283) y el Consejo de Ordenación del Territorio y Urbanismo, como órgano consultivo y de participación en materia de ordenación territorial y urbanismo adscrito a la Consejería competente en materia de ordenación territorial (art. 284), la Ley configura un nuevo órgano consultivo, como es la Comisión de Coordinación Intersectorial (artículo 285).
Esta Comisión de Coordinación Intersectorial se configura como el órgano consultivo de colaboración, coordinación y cooperación, representativo de los distintos órganos y entidades administrativas de la Comunidad Autónoma que, preceptivamente, deban emitir informe en la tramitación de los distintos instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico y tiene como función principal resolver las posibles discrepancias o incoherencias que pudieran surgir entre los distintos informes sectoriales, que formen parte de aquellos expedientes que se tramiten ante la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (art. 285.1).
La novedad de esta Comisión de Coordinación Intersectorial se encuentra en su propia configuración, no tanto como órgano consultivos (los otros dos establecidos a su lado en la Ley comparten esa naturaleza consultiva) sino por su carácter de colaboración, coordinación y cooperación y de representación de todos aquellos órganos y entidades que, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria tienen que intervenir (y hacerlo de forma preceptiva) en la tramitación de los instrumentos de planeamiento territorial o urbanístico, lo que lo conforma como un auténtico punto de encuentro, como lugar llamado a eliminar diferencias y divergencias entre los llamados a intervenir en ese proceso antes de que tenga que pronunciarse la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Sobre la creación de la Comisión de Coordinación Intersectorial la disposición final tercera de la propia Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, establece que, en el plazo máximo de un año, el Gobierno aprobará el Decreto por el que se regulará la composición y funcionamiento de la Comisión de Coordinación Intersectorial a que se refiere el art. 285 de esta ley.
Por otra parte, y en relación a la regulación de los convenios de gestión, el art. 2913 de la Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, introduce una innovación respecto a la regulación anterior (contenida en el art. 262 de la Ley de 2001) al contener un nuevo apartado (el quinto) en el que se establece que “en las actuaciones integradas en las que no se actúe por el sistema de expropiación, cuando haya ocupantes legales de viviendas o actividades económicas en funcionamiento que resulten radicalmente incompatibles con el planeamiento y por lo tanto deba procederse a su realojo o traslado o a la extinción de la actividad, se podrá establecer un acuerdo con los ocupantes legales o los titulares de las actividades económicas y el promotor de la actividad urbanizadora y, en defecto de acuerdo, una propuesta de convenio a los mismos efectos”.
I) Disposiciones (adicionales, transitorias, derogatoria y finales) y el Anexo
La Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, se cierra con una serie de disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, así como con una Anexo.
Las disposiciones adicionales presentan (en lo que aquí puede resultar de interés) el siguiente contenido:
1) Modificaciones normativas:
- Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral (disposición adicional primera).
- Ley de Cantabria 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado (disposición adicional segunda).
- Ley de Cantabria 5/2014 de 26 de diciembre, de vivienda protegida de Cantabria (disposición adicional sexta).
- Ley de Cantabria 3/2006, de 18 de abril, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Cantabria (disposición adicional séptima).
2) Procedimientos
- Tramitación de los expedientes en materia responsabilidad patrimonial derivada de actuaciones en materia urbanística (disposición adicional cuarta).
- Procedimientos especiales de elaboración, tramitación y aprobación de la normas y planes en materia de ordenación territorial y urbanística (disposición adicional quinta).
- Extensión de la suspensión en la tramitación de parques eólicos en Cantabria (disposición adicional novena)
3) Canon implantación parques eólicos y fotovoltaicos
- Canon por la implantación en el suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Cantabria de parques eólicos y fotovoltaicos para la generación de energía eléctrica y la evacuación de dicha energía generada a la red (disposición adicional octava)
En cuanto a las ocho disposiciones transitorias se establecen previsiones en relación a:
- Normativa aplicable y adaptación de planes anteriores (disposición adicional primera).
- Aplicación de esta ley a los Planes y demás instrumentos urbanísticos y de ordenación territorial en tramitación (disposición adicional segunda).
- Aplicación de esta ley a los instrumentos urbanísticos en ejecución y cesiones (disposición adicional tercera).
- Edificación y rehabilitación forzosa (disposición adicional cuarta).
- Procedimientos sancionadores (disposición adicional quinta).
- Licencias y autorizaciones en tramitación (disposición adicional sexta).
- Construcción de viviendas en suelo rústico (disposición adicional séptima).
- Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo y Consejo de Ordenación del Territorio y Urbanismo (disposición adicional octava).
- Disposición derogatoria única.
- Disposición final primera. Remisión del Plan de Ordenación Territorial de Cantabria para su aprobación por el Parlamento y modificación de las Normas Urbanísticas Regionales.
- Disposición final segunda. Registro Público de Planeamiento y Gestión.
La Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, se cierra con un Anexo que, como indica el propio Preámbulo de la Ley, establece lo que ha de entenderse por determinados conceptos de los utilizados en la norma. Se trata de un glosario de definiciones legales que contiene la descripción de los diferentes elementos comprendidos en el estándar urbanístico, los parámetros de edificabilidad y densidad, los estándares para dotaciones públicas, los estándares para espacios libres y equipamientos, la cédula urbanística y la memoria de Viabilidad Económica e Informe de Sostenibilidad Económica.
III. A modo de conclusión: una visión transversal
La Ley 5/2002, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, supone una reforma total del régimen que se encontraba vigente hasta su promulgación (la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria).
El cambio se enuncia en la modificación de los principios generales que, el párrafo segundo del art. 3.1 de la Ley de 2001 fijaba en “contribuir a la eficacia de los derechos constitucionales a un medio ambiente adecuado, a la utilización racional de los recursos, a la mejora de la calidad de vida, a la conservación del patrimonio cultural y a una vivienda digna, de manera que la utilización del suelo propicie el interés general, impida la especulación y garantice la participación de la comunidad en parte de las plusvalías generadas por la actividad urbanística”.
La nueva Ley establece, en el art. 3, los principios inspiradores y los fines de la ordenación territorial y urbanística, principios que, de manera sintética, se corresponden con:
a) La promoción del uso racional de los recursos naturales y el territorio.
b) La correcta planificación y el uso racional y sostenible de los espacios urbanos para mejorar las condiciones de vida en las ciudades y en el entorno rural.
c) La protección del medio rural y de las formas de vida tradicionales.
d) La promoción, como derecho constitucionalmente protegido, del acceso a la vivienda de calidad adecuada, segura, eficiente y a todas las dotaciones, equipamientos y servicios a un precio razonable.
e) La localización de actividades y servicios en los núcleos de población de forma que sean fácilmente accesibles, integrando los diferentes usos residenciales, con el objetivo de reducir los costes económicos y medioambientales asociados al transporte, logrando una movilidad sostenible.
f) La defensa (puesta en valor) del patrimonio histórico, arquitectónico, artístico, arqueológico, etnográfico, paleontológico, científico o técnico.
Como catálogo de principios, como reglas básicas, no están nada mal. Pero ese es un mérito formal que necesita, para trasladarse a la sociedad, de normas que permitan sostener esos valores que se enuncian como fundamentos al principio de la Ley. Algo que no siempre resulta fácil y menos en el ámbito de la ordenación del territorio y del urbanismo.
Determinar, al menos a priori, que el compromiso del legislador no se agota en enunciar unos principios, requiere del examen de la estructura de la norma y, sobre todo, de su consistencia. Necesita de un análisis transversal en busca de la presencia en lugares concretos de las previsiones normativas que se realizan de esos principios generales, es decir, de la prueba de que esos principios trascienden a la propia estructura y elementos del sistema que se pretende instauran.
Y los principios enunciados en el título preliminar (en la entrada de la Ley) están presentes a lo largo de todo el articulado.
Así podemos encontrar la defensa del suelo, como recurso, y del resto de recursos naturales como elemento esencial del Plan Regional de Ordenación Territorial (art. 11), del Plan de Ordenación del Litoral (art. 13), de las Normas Urbanísticas Regionales (art. 14), de los Planes Territoriales Especiales (art. 18) y de los Planes Especiales (art. 80).
La premisa de la racionalidad se convierte en una constante de la planificación, presente en el Plan Regional de Ordenación Territorial (art. 11), los Planes territoriales Parciales (artículo 16), en el uso del suelo (arts. 42, 45 y 47), como patrón de la protección del medio ambiente en las normas de aplicación directa y estándares urbanísticos del planeamiento municipal (art. 56) o de la determinación (por ejemplo) de los espacios libres y equipamientos de sistemas locales (art. 62). Y lo mismo cabe señalar de la sostenibilidad como parámetro para la transformación en el Plan Regional de Ordenación Territorial (art. 11) o en la elaboración y aprobación de los instrumentos urbanísticos (art. 91), como elemento al que se vinculan las soluciones de movilidad (como sucede en los arts. 24, 28 o 40), trasladando a elementos concretos la utilización del suelo conforme al interés general según el principio de desarrollo sostenible (enunciada en el art. 2.3).
Lo mismo sucede con la preocupación con el entorno rural (el medio rural) que se convierte en uno de los ejes sobre los que gira el nuevo sistema. Hemos tenido la oportunidad de analizarlo en el caso de las áreas de Desarrollo Rural en el suelo rústico que, como ha quedado señalado, tienen la finalidad de contribuir a la ordenación y el desarrollo rural en pequeños municipios o en municipios en riesgo de despoblamiento y que se corresponde con la defensa y protección del suelo rural, así como con las limitaciones y cargas que se imponen (restricciones para la edificación de elementos que no se encuentren directamente vinculados con los usos propios de ese entorno rural e imposición de un canon a favor de los ayuntamientos (art. 51). Porque la protección del medio rural y de lo que la Ley denomina las formas de vida tradicionales conforma un elemento básico se une con la defensa del paisaje (art. 58), la preservación del os tradicional mediante el establecimiento de limitaciones a la edificabilidad, a las densidades y a la ocupación (artículo 60) que pueden llegar a constituir (la delimitación de los núcleos rurales o de las zonas de carácter tradicional) determinaciones generales de los Planes generales de Ordenación (artículo 69) y que lleva incluso a diferenciar en determinados casos (como es la cesión de viales) en razón de que se trate de zonas rurales (Áreas de Desarrollo Rural, art. 153).
Es, también, lo que sucede con la omnipresencia de las previsiones sobre vivienda, la accesibilidad, la integración de los diferentes usos o la protección del medio ambiente y del patrimonio cultural.
Análisis que, por somero que sea, permite afirmar que esos valores que la Ley 5/2002, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, se permite enunciar como principios generales realmente lo son, puesto que no se quedan aparcados al inicio de la Ley y su presencia transciende al sistema establecido en la nueva regulación.
Son, por tanto, principios que no solo inspiran la norma, sino que también se insertan, y lo hacen como elementos estructurales, en el desarrollo que se hace de los instrumentos necesarios para la ordenación territorial y urbanística.
Coherencia que se lleva a los propios términos empleados en la redacción de la norma mediante la introducción, en la disposición final sexta, de una cláusula de género, en la que se indica que “todas las referencias contenidas en esta ley expresadas en masculino gramatical, cuando se refieran a personas físicas deben entenderse referidas indistintamente a hombres y mujeres y a sus correspondientes adjetivaciones masculinas o femeninas” como muestra de que defender la igualdad entre hombre y mujeres es compatible con un uso de los términos que no destroce el lenguaje y que, por otro parte, no hace sino dificultar el entendimiento de las normas y su interpretación.
Por ello, parece que no encontramos con una norma, la Ley 5/2002, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, y con un sistema, sólidos, coherentes y consistentes, tanto en el plano formal como el material. Eso sí, será la aplicación en la práctica de este nuevo régimen, que ahora se instaura, el que habrá de juzgar sobre su procedencia y su adecuación a la realidad que pretender ordenar.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", en diciembre de 2022.
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