I. Introducción
El objeto del presente artículo tiene como fundamento llevar a cabo un estudio de la problemática que envuelve el régimen sancionador local. Especialmente, haremos hincapié en todos aquellos aspectos que rodean la interposición de recursos frente a las sanciones impuestas, y la forma de actuar y operar por parte de las Administraciones Locales, en la recaudación de las mismas.
Para ello analizaremos, en primer término, el régimen de los recursos procedentes contra las sanciones, ya se trate de sanciones tributarias como del resto de sanciones administrativas, debiendo acudir, en este último caso, a la normativa sobre régimen local y, en último extremo, a la sectorial que sea de aplicación.
A continuación estudiaremos con todo detalle las distintas situaciones en que se pueden encontrar las sanciones, con la finalidad de determinar el momento temporal en que dichas sanciones pueden ser objeto de ejecución forzosa por la Administración, a través del pertinente procedimiento ejecutivo instando la vía de apremio sobre las mismas. Dicho con otras palabras, el momento en que las sanciones alcanzan la firmeza en la vía administrativa que permite la ejecución forzosa de las mismas por parte de la Administración. Como aspecto colateral pero de capital importancia, tenemos los supuestos de suspensión de las sanciones ante la interposición de recursos, la necesidad de presentación de garantías o no en el procedimiento administrativo y en el proceso judicial, a fin de poder obtener unas reglas que nos sirvan como líneas maestras de actuación, no sólo a la Administración, sino también a los particulares en los casos de interposición de recursos en la materia sancionadora que ahora comentamos.
Finalmente, para terminar, analizaremos las reglas esenciales de la prescripción en materia sancionadora como colofón a todo lo expuesto, y que nos marcará el norte de la actuación administrativa en los casos que se interponen recursos contra las resoluciones administrativas que imponen sanciones en el ámbito local, aunque ello sea extensible, perfectamente, al ámbito del régimen sancionador en general.
II. El régimen de recursos procedentes en materia sancionadora en el ámbito local
Vamos a analizar, brevemente, el régimen de recursos contenido en el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2992), en adelante TRLHL. Para ello, analizaremos los preceptos de aplicación de la legislación de régimen local sobre la materia. Deberemos para ello realizar dos precisiones: la primera es el distinto régimen de recursos para los municipios de régimen común, respecto de los municipios de gran población (así denominados por los nuevos preceptos añadidos a la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local (EDL 1985/8184), en adelante LRBRL), por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno Local (EDL 2003/149847). La segunda consideración es la distinta configuración del régimen de recursos cuando estemos en presencia de materia económica respecto del resto de materias sustantivas. Dicho con otras palabras, una cosa es el régimen de recursos cuando llevemos a cabo la recaudación de las sanciones sean del tipo que sean, y otra muy distinta es el régimen de recursos procedentes contra la imposición de la propia sanción, en función de la distinta naturaleza jurídica de ésta.
A) El recurso de reposición en la esfera local
En primer lugar debemos señalar la regulación contenida en la legislación de régimen local sobre el régimen de recursos procedentes, con carácter general, en las Administraciones locales.
1º.- El carácter potestativo o preceptivo del recurso de reposición por razón del municipio o ente territorial
De conformidad con lo dispuesto en el art. 137 LRBRL, incluido en el Tít. X dedicado al régimen de organización de los municipios de gran población, añadido por la Ley 57/2003, antes comentada, existirá en dichos municipios un órgano encargado para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, entre cuyas funciones, entre otras, estará como primordial el conocimiento y resolución de las reclamaciones formuladas por terceros de todos aquellos actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de Derecho Público, que sean de competencia municipal. El apartado segundo del precepto añade que la resolución que se dicte por dicho órgano especial, pondrá fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo, no obstante, matiza el apartado tercero del precepto, los interesados podrán, con carácter potestativo, presentar previamente contra los actos enumerados en la letra a) del apartado primero, y precitados en el párrafo precedente, el recurso de reposición. Contra la resolución del mismo, se deberá(1) interponer la correspondiente reclamación económico-administrativa a que se refiere el precitado art. 137 de la Ley, a fin de que se ponga fin a la vía administrativa para dejar expedita la vía contenciosa-administrativa, a modo y semejanza de lo que sucede en la gestión, liquidación e inspección de los tributos del Estado o de las CCAA. De forma conjunta debemos analizar el tenor literal del art. 108 LBRL, que viene a establecer que contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales, y de los restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, tales como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias, precios públicos, y multas y sanciones pecuniarias, se formulará el recurso de reposición específicamente previsto a tal efecto en el TRLHL. Dicho recurso tendrá carácter potestativo en los municipios a que se refiere el Tít. X de esta Ley.
El recurso a que se refiere el art. 108 LBRL es el recurso de reposición regulado en el art. 14 TRLHL, encargado de desarrollar, con mayor detalle, la revisión de los actos en vía administrativa de naturaleza económica de las entidades locales.
En resumen, podemos concluir que el régimen de recursos en materia de aplicación y efectividad de tributos locales y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales es el recurso de reposición con carácter preceptivo para los municipios de régimen común, y con carácter potestativo para el resto de municipios (municipios de gran población), a los cuáles les serán de aplicación las reglas expuestas en los párrafos precedentes, configurándose, al igual que en el Estado y en las CCAA, la reclamación económico-administrativa como el recurso general que pone fin a la vía administrativa antes de poder acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
1º.- El carácter potestativo o preceptivo del recurso de reposición por razón de la materia
El segundo problema es de mucho mayor calado, en cuanto a determinar en qué casos el recurso de reposición es preceptivo o es potestativo; o mejor dicho, como se comporta dicho recurso en función de las distintas fases del procedimiento, ya sea netamente administrativo o entremos en fase de ejecución o recaudación, propiamente dicha, del correspondiente ingreso en cuestión.
De una simple lectura del art. 108 LRBRL, que antes hemos tenido ocasión de transcribir, podemos llegar a la conclusión de que el recurso de reposición es preceptivo en todos los casos en que entre en juego cualquier ingreso de Derecho Público, sea o no tributario.
La cuestión se complica sobremanera cuando estamos en presencia del régimen sancionador o de otras prestaciones patrimoniales de Derecho Público no tributarias, me estoy refiriendo al caso de las sanciones de tráfico, urbanísticas, cuotas de urbanización, etc. En estos casos, ¿es predicable la preceptividad del recurso de reposición, o por el contrario, ante el carácter sustantivo de materias a las que se aplicaría el contenido procesal general del art. 52 LRBRL(2), en relación con la normativa sustantiva que las regula, cuyos actos finalizadores de los distintos procedimientos sancionadores ponen fin a la vía administrativa, y, por ende, el recurso de reposición sería potestativo?
No estamos en presencia de una cuestión baladí ni mucho menos, y ello ha dado lugar a una enorme confusión, dando lugar a sentencias de distintos Juzgados de lo contencioso-administrativo e, incluso, Tribunales Superiores de Justicia en distinto sentido.
El problema es claro, ante la imposición de una multa de tráfico o urbanística que tipo de recurso cabe, o dicho de otra forma, el recurso de reposición es potestativo o preceptivo, dado que la falta de interposición del recurso de reposición podría tener consecuencias indeseables para el particular que desea recurrir haciendo valer sus derechos ante la jurisdicción competente.
Para no extendernos en demasía, parece que los Tribunales Superiores de Justicia han sentado una cierta jurisprudencia sobre la materia, en términos de entender que estamos en presencia de dos consideraciones distintas, sobre todo teniendo en cuenta la tramitación parlamentaria llevada a cabo en la promulgación de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, ante la nueva redacción dada al art. 108 de la Ley 7/1985, tantas veces reiterado en el presente trabajo.
Una cosa es el régimen sustantivo sancionador y otra cosa muy diferente, el régimen procesal que deriva del mismo, en la imposición de la correspondiente multa o, añadiría yo aunque no sea el objeto del presente trabajo, de la prestación patrimonial de derecho público no tributario que fuere. Es decir, una cosa es el régimen sustantivo por el que se rige la imposición de la multa o prestación patrimonial que se sujetará a su correspondiente régimen jurídico, siéndole de aplicación el contenido general del art. 52 LRBRL(3), siendo potestativo el recurso de reposición ante la resolución sancionadora, y otra muy diferente el régimen procesal para la recaudación -efectividad y aplicación- de la correspondiente multa que seguirá el régimen especial del art. 108 LRBRL, en cuyo caso el recurso de reposición será preceptivo antes de poder acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Como botón de lo expuesto, sirva citar la STSJ Asturias de 6 de junio de 2007 (EDJ 2007/311936), que se hace eco de otra del TSJ Baleares de 29 de febrero de 2000 (EDJ 2000/5138), en cuyo considerando cuarto señala, tras analizar con detalle la evolución llevada a cabo por el art. 108 LRBRL, lo siguiente: “Pero hemos de resaltar que todo lo hasta aquí dicho se refiere a los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales y de los restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, como las multas y las sanciones pecuniarias, y lo que hemos de discernir es si la Resolución que culminando un procedimiento sancionador de tráfico(4) impone una sanción, puede o no considerarse un acto de aplicación y efectividad de un ingreso de derecho Público local, cuya revisión jurisdiccional precisa del preceptivo recurso de reposición, o por el contrario, se trata de un acto típicamente sancionador que manifiesta la potestad punitiva de la Administración Local, cuya finalidad principal es la retribución como consecuencia de la conculcación de la norma y no la de sostenimiento del gasto público propia de los tributos y demás ingresos públicos, en cuyo caso el recurso de reposición sería meramente potestativo, según lo previsto en el art. 52 LBRL.
La Sala entiende que en el caso de las multas es preciso diferenciar, el procedimiento sancionador, cuyo acto definitivo es la Resolución que le pone fin, que podrá ser objeto del potestativo recurso de reposición o del correspondiente recurso contencioso-administrativo, y, el procedimiento de exacción de la multa impuesta en aquella resolución, cuyo régimen de recursos será el previsto en el art. 108 LBRL, en relación con el art. 14 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales”.
La cuestión no sería excesivamente complicada si con el presente razonamiento no existiere ningún otro problema más que jurídico yo diría que de gestión. Me explico, en multitud de ocasiones la imposición de la resolución sancionadora lleva implícita, como dos caras de la misma moneda, la imposición de la sanción, y eso da lugar a una cierta confusión respecto del régimen de recursos a aplicar. Si se recurre contra la resolución sancionadora implícita o expresamente se está recurriendo contra la multa, por tanto, volvemos al comienzo del problema, el recurso de reposición es potestativo o preceptivo.
Aquí la cuestión en la jurisprudencia no ha sido tan pacífica observando sentencias que no dejan clara la cuestión(5)
Por esta razón, y en aras de una seguridad jurídica creemos acertada el pronunciamiento que a modo de interpretación integral del art. 108 LRBRL, se contiene en la STSJ Asturias precitada de 6 de junio de 2007 y, sobre todo a la STSJ Baleares de 29 de febrero de 2000, que venía, en resumidas cuentas, a resolver la cuestión del siguiente tenor: “Resulta evidente que de la lectura del art. 108 de la Ley 7/85, de 2 de abril, en su redacción dada por la Ley 50/98..., el acto administrativo impugnado no puede ser encajado dentro del concepto de ingreso de derecho público, pues la multa que recoge el mismo viene determinado por la resolución sancionadora que pone fin al expediente administrativo, y que, al no haber sido consentida y ser recurrida, no convierte a aquélla en ejecutiva; es decir, que la resolución que versará sobre la aplicación y efectividad del ingreso únicamente se producirá una vez que haya alcanzado firmeza la sanción pecuniaria y no se produzca su pago en período voluntario y se abra la vía de apremio, pero no antes”.
En definitiva, habría que concluir que la interposición del recurso de reposición con carácter preceptivo lo sería en el seno del procedimiento de apremio de recaudación de la correspondiente multa, una vez que la misma haya alcanzado firmeza, ya sea con la falta de interposición de recursos, en vía administrativa o jurisdiccional, o bien, con la desestimación de unos u otros, en cuyo caso el procedimiento de recaudación continuaría; partiendo de la base que en fase de tramitación del correspondiente recurso, ya sea en vía administrativa (sin necesidad de garantizar) o en vía jurisdiccional se encontrará debidamente garantizada el importe de la multa producto de la resolución sancionadora, cuando no suspendida de forma cautelar por el órgano jurisdiccional competente.
B) La reclamación económico-administrativa
No merece la pena que perdamos mucho tiempo con esta cuestión. El fundamento y la interpretación jurídica es la misma que la expuesta en el apartado precedente. Dejado bien sentado que una cosa es la resolución sancionadora o sustantiva del correspondiente ingreso de Derecho Público no tributario y otra muy diferente la efectividad y aplicación del mismo a través del correspondiente procedimiento de recaudación. Sólo nos resta señalar en qué casos el recurso de reposición es preceptivo y en cuáles es potestativo.
Esta cuestión ya fue resuelta en el primer apartado, cuando tuvimos ocasión de comentar el régimen de los municipios de gran población, respecto de los municipios de régimen común. Aquí la única peculiaridad digna de mención es la posibilidad de encontrarnos en el procedimiento de recaudación del correspondiente ingreso de Derecho Público o multa en cuestión, con una nueva posibilidad más de recurso en vía administrativa.
Mientras que queda claro que contra la resolución sancionadora se puede acudir a la jurisdicción competente sin necesidad de recurso en vía administrativa, convirtiéndose éste en una mera posibilidad, poco probable dicho sea de paso, de que la Administración reconsidere su postura, en el ámbito procesal de recaudación de la multa impuesta, el recurso de reposición es preceptivo en los municipios de régimen común antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, en los municipios de gran población el recurso de reposición es potestativo dado que la reclamación económico-administrativa es preceptiva para agotar la vía administrativa. Estamos en presencia, por tanto, de una posibilidad de interponer un recurso administrativo más antes de acudir a los Tribunales ordinarios de justicia, con un régimen muy similar al contenido para el Estado y las CC.AA, como ya expusimos en su momento, con la única salvedad, más presunta que otra cosa, y es respecto de una cierta imparcialidad que se predica de los tribunales económico-administrativos, más de cara a la galería que real, si se me permite la expresión.
III. La necesidad de firmeza en vía administrativa de las resoluciones sancionadoras
Cohonestando con lo expuesto en el apartado anterior, vamos a entrar de lleno en otras consideraciones más directas sobre la recaudación de las sanciones. Bien entendido, como en cierta medida se desprende del contenido del apartado anterior, que es capital conocer el momento en el cual se puede poder poner en marcha la máquina recaudatoria a través de los procedimientos previstos legalmente. Para ello, podemos afirmar la necesidad de que la resolución sancionadora sea ejecutiva, o utilizando otra terminología, se haya alcanzado la firmeza en la vía administrativa para poder poner en marcha el procedimiento de recaudación previsto legalmente. La claridad del art. 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (EDL 1992/17271), en adelante LRJPAC, no deja lugar para la duda cuando establece que la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. Pero dicha afirmación no está exenta de problemas y complicaciones ante las distintas situaciones en que nos podemos encontrar y que pasamos a continuación a exponer.
A) La resolución expresa del recurso administrativo o la no interposición de recursos contra la resolución sancionadora
Al margen de las consideraciones jurídicas que hemos expuesto en el apartado anterior, la interposición de los recursos administrativos pertinentes, ya sean preceptivos o potestativos, impiden que la resolución administrativa alcance firmeza en dicha vía. Ello obliga a la Administración a adoptar resolución expresa sobre el recurso interpuesto para poder entender finalizada la vía administrativa y poder continuar (o, mejor dicho, iniciar) el procedimiento de ejecución de la correspondiente sanción. Es una conclusión lógica de la propia normativa contenida en la LRJPAC, respecto de la regulación de los distintos recursos y la finalización de la vía administrativa con la resolución de los mismos. Ni que decir tiene que si no se interpone el correspondiente recurso (ya sea administrativo o jurisdiccional) contra la resolución sancionadora en los plazos perentorios que se establecen en la normativa sustantiva de aplicación, se producirá la firmeza de la resolución sancionadora en cuestión, y, por ende, la puesta en marcha de los mecanismos oportunos previstos legalmente para la ejecución de dichas sanciones.
B) Los supuestos de “resolución presunta” de los recursos administrativos interpuestos por los particulares en materia sancionadora
Sucede por desgracia, sin embargo, como práctica demasiado habitual que las Administraciones Públicas, en general, y, en particular los órganos competentes de la Administración local, acudan a la resolución presunta del recurso administrativo interpuesto por los particulares, al no contestar el mismo en plazo. Como todos sabemos, concretamente referido al ámbito local con el recurso de reposición aunque siguiendo la doctrinal general, el plazo para interponerlo se cifra en un mes, si la resolución es expresa (como el caso concreto que ahora nos ocupa en materia de resoluciones sancionadoras) y la Administración cuenta con otro mes para dictar y notificar la resolución expresa a dicho recurso, todo ello de conformidad con lo establecido por el art. 117 LRJPAC. El problema radica cuando la Administración no dicta y notifica la correspondiente resolución expresa al particular que ha interpuesto el recurso, en cuyo caso se produce una indudable seguridad jurídica. Para remediar esta práctica poco afortunada, en mi opinión, se creo la institución o la figura del silencio administrativo. Concretamente, en materia de recursos rige el contenido del art. 43.2 LRJPAC que establece el efecto desestimatorio del silencio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, con la única salvedad de haberse producido la aplicación del propio silencio negativo por una anterior petición no contestada en plazo por la Administración, a los solos efectos de entender estimado el recurso de alzada.
Cuestión, dicho sea de paso, poco comprensible cuando el precepto anterior, el art. 42 regula con todo detalle la obligación de resolver que tiene cualquier Administración pública ante cualquier petición que reciba de sus ciudadanos, incluido, como no podía ser de otra forma, los recursos interpuestos contra las resoluciones administrativas que afecten a sus derechos e intereses legítimos.
El sistema se cerraría con el contenido del art. 116.2 LRJPAC que obliga a no poder interponer el recurso contencioso-administrativo hasta la resolución expresa del recurso de reposición o bien, hasta su desestimación presunta por silencio. Como la normativa de procedimiento administrativo no establece plazo para entender desestimado por silencio el recurso de reposición, debemos acudir a la norma procesal que regula la interposición del recurso contencioso-administrativo, único recurso procedente ante la desestimación del recurso administrativo interpuesto por el particular.
De este tenor, el art. 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por el que se aprueba la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (EDL 1998/44323), en adelante LJCA, establece el plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo, contados a partir del día siguiente al de la notificación o publicación, según los casos, de la resolución, acto o disposición correspondiente que se pretende impugnar judicialmente. Si la resolución del recurso administrativo no fuera expresa, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. De forma más concreta, el apartado cuarto del precitado art. 46 señala que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente a aquél en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o en que éste deba entenderse presuntamente desestimado.
Sobre este particular, nuestros Tribunales han sido claros cuando han exigido a la Administración que no iniciara la vía de apremio de la sanción, es decir, que no la entendieran ejecutiva hasta que no se entendiera resuelto el recurso de reposición. Sirvan como botón de muestra, ante los innumerables pronunciamientos judiciales que existen sobre el particular, las STSJ Comunidad Valenciana de 12 de mayo de 2000 (recurso nº 3050/1996, Sección 1ª, de la Sala de lo contencioso-administrativo) y de Castilla y León, de 12 de enero de 2007 (EDJ 2007/4168), referidas a sendas multas por infracciones urbanísticas. Ahora bien, la cosa se complica cuando permanece vigente el art. 46 LJCA, lo que obligaría, por una parte, al interesado controlar cuando debe entender desestimado su recurso y el plazo que tiene para interponer el contencioso-administrativo, cuando en ocasiones, ambos recursos, la contestación extemporánea del recurso administrativo se cruza con la interposición del contencioso-administrativo, y, por otra, a los órganos de recaudación controlar a su vez la firmeza de la resolución administrativa para continuar con el procedimiento de recaudación previsto legalmente, sin incurrir en una actuación extemporánea, máxime si tenemos en cuenta que los órganos encargados de la resolución de los recursos administrativos no serán los mismos que los encargados de la tramitación del procedimiento ejecutivo de apremio. En definitiva, lo que podemos colegir bien a las claras es un desconcierto en la propia actuación administrativa y en el ciudadano ante una evidente situación de inseguridad jurídica. Por esta razón el TC, creo que con acierto ha tomado cartas sobre el particular. La doctrina del TC sobre el cómputo de los plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo en los supuestos de desestimación presunta del recurso de reposición.
Desde comienzos del año 2006, el TC en las sentencias resolviendo recursos de amparo por entender extemporáneo los tribunales ordinarios de justicia, el recurso contencioso-administrativo interpuesto fuera del plazo de los seis meses computados como hemos tenido ocasión de comentar con anterioridad, está fallando sistemáticamente en la misma dirección: entender que el art. 46 LJCA no es respetuoso con la tutela judicial efectiva que se proclama desde el artículo 24 en nuestro texto constitucional. Múltiples son las sentencias que podríamos citar sobre el particular, hemos escogido un pequeño ramillete como colofón a la exposición de la precitada doctrina constitucional. La sentencia 27/2007, de 12 de febrero (recurso de amparo nº 3358/2004)(6), viene a exponer con claridad la precitada doctrina, en parte del fundamento jurídico cuarto, del siguiente tenor: “Tal doctrina ha sido últimamente aplicada en la STC 14/2006, de 16 de enero (luego seguido en otras...), y puede resumirse en la afirmación de que el silencio administrativo es una mera ficción legal, que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración (STC 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4º), así como a la consideración de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime su inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver expresamente y hubiese efectuado la notificación procedente observando todos los requisitos legales (STC 6/1986, de 21 de enero, FJ 4º). Y aún cuando la cuestión relativa a la caducidad de las acciones constituye, en principio, un problema de legalidad ordinaria, que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE, adquiere dimensión constitucional cuando la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales (STC 39/2006, de 13 de febrero, FJ 2º). Concluíamos en las resoluciones citadas indicando que no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando... caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione que supone admitir que las notificaciones defectuosas -que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente- puedan surtir efectos a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda (art. 58.3 LRJPAC), esto es, sin consideración a plazo alguno, y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los del silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición –art. 46, apartados1 y 4 LJCA-“
En definitiva, como ya exponía al principio de este apartado, y resume con total claridad la precitada STC 59/2009 (EDJ 2009/31688), el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos.
Nada que objetar a todo lo expuesto, siquiera añadir un último comentario que excede de nuestro actual ámbito de estudio, como es, en mi modesta opinión, la falta de zanjar definitivamente la cuestión resolviendo múltiples (decenas o centenas) recursos de amparo con la misma fundamentación, sin llegar a plantear ante el Pleno del TC, la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 4 del art. 46 LJCA. Ello supondría o daría lugar a la desaparición del mundo del derecho de un precepto legal que aún continúa siendo aplicado por nuestros tribunales, y no digamos nada respecto de la actuación administrativa, y que obligaría al legislador estatal a resolver definitivamente esta problemática, teniendo en cuenta las más que razonables consideraciones jurídicas y de sentido común, me atrevería a decir, expuestas por el TC
C) La interposición del recurso contencioso-administrativo
El tercer y último supuesto que se nos puede presentar, es cuando interponemos el recurso contencioso-administrativo, existiendo a su vez dos posibilidades: la interposición del recurso contencioso una vez desestimado el recurso de reposición, o, en segundo lugar, la interposición directa del mismo sin recurso administrativo previo.
En el primer caso, se ha alcanzado la firmeza en la vía administrativa, lo que en principio podría suponer que se puede iniciar el procedimiento de ejecución de la multa pecuniaria impuesta como sanción administrativa, de la índole que sea (de tráfico; administrativa por vulneración de ordenanzas municipales, urbanística, etc). Ahora bien, como posteriormente estudiaremos y ante la innecesariedad de presentación de garantías, si el particular interpone el correspondiente recurso jurisdiccional contencioso-administrativo habrá que esperar a su vez a resolver la solicitud de suspensión cautelar si la misma ha sido solicitada por el mismo. Sino solicitase la suspensión cautelar la Administración estaría facultada para iniciar el procedimiento ejecutivo para su cobro, aunque lo normal o habitual suele ser que con la interposición del recurso contencioso-administrativo se solicite la suspensión de la ejecución de la multa hasta que por el Tribunal se resuelva.
En este punto no hay diferencia con el segundo supuesto (cuando se presenta directamente el recurso contencioso-administrativo), dado que en ambos casos lo normal será que se solicite la suspensión cautelar.
En ambos casos debemos llegar a la misma conclusión, el Ente Local no podrá proceder a su ejecución hasta que el Tribunal resuelva la pieza separada de tutela cautelar a fin de determinar si procede o no la suspensión, y si procede que requisitos son necesarios que, como decía anteriormente, comentaremos en el apartado siguiente.
En resumidas cuentas, que aún cuando se haya alcanzado firmeza en la vía administrativa, ello tampoco supone sin más la apertura del procedimiento de ejecución para la recaudación de la multa, habrá que estar a lo que determine, en su caso, el órgano jurisdiccional competente, con lo que ello supone, salvo que por el particular no se haya solicitado la suspensión de la ejecución de la sanción pecuniaria.
Para ambos supuestos y con la misma conclusión y sistemática se ha pronunciado nuestro TS, de entender imposible la ejecución de la multa por el Ente Local correspondiente, hasta que el órgano jurisdiccional se pronuncie, medie o no recurso potestativo de reposición. Sobre este particular, la STS de 31 de diciembre de 2001 (EDJ 2001/56488).
D) Las repercusiones de la firmeza en vía administrativa, en materia recaudatoria
En definitiva, tal y como ha quedado ya apuntado de manera clara en los apartados precedentes. La Administración tiene que esperar a que se produzca la firmeza en la vía administrativa y, en caso de prolongación de la contienda a sede jurisdiccional, a que, en su caso, se resuelva sobre la pieza cautelar para poder proceder a su exacción a través de la vía de apremio. Además, desde la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías del Contribuyente (EDL 1998/42759), en relación con las sanciones tributarias y que se ha extendido a cualquier tipo de sanción, no es necesaria la presentación de garantías hasta que sean firmes en vía administrativa. Dicha cuestión está ampliamente superada y recogida por el art. 212.3, letra a), LGT (EDL 2003/149899).
IV. El régimen de la suspensión en materia sancionadora
No nos vamos a detener en demasía en este apartado, entre otras razones porque ya hemos avanzado, en cierta medida, a la luz de nuestra actual jurisprudencia, el régimen de suspensión vigente en materia sancionadora, ya se trate de sanciones tributarias o no tributarias. Vamos a distinguir, no obstante, entre el régimen de la suspensión en materia sancionadora en vía administrativa o económico-administrativa, de la suspensión en vía o sede jurisdiccional, contencioso-administrativa, para ser más concretos.
A) La suspensión en materia sancionadora en vía administrativa
Debemos comenzar señalando la innovación establecida por el precitado art. 138 LRJPAC que establece que la resolución será ejecutiva una vez que sea firme en vía administrativa, o lo que es lo mismo y pacífico para la doctrina, no es posible instar su ejecución hasta que sea firme en vía administrativa, por tanto no es necesario garantizar la misma debido al principio constitucional de presunción de inocencia.
Dicho principio general del procedimiento administrativo común encontraba oposición por el régimen especial contenido en la materia tributaria que exigía aval o garantía para suspender la ejecución de las sanciones tributarias como si de la ejecución de cualquier tributo o ingreso de derecho público no tributario se tratase, cuando existe una sustancial diferencia entre la ejecución de un ingreso público y la ejecución de una sanción.
Ello generó la necesidad de que en el ámbito sancionador tributario se siguieran unas pautas comunes del régimen sancionador general, hasta que por el, también citado, art, 35 Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes se estableciera un régimen sustancialmente igual que para el resto de sanciones: no era posible instar la ejecución de las sanciones tributarias hasta que las sanciones fueran firmes en vía administrativa.
Pero ello dio lugar a otra problemática (ahora ya resuelta por la LGT de 2003), hasta que momento se entendía que se producía la firmeza en vía administrativa, algo que se puede predicar, en mi modesta opinión, no sólo de las sanciones tributarias sino de cualquier sanción que imponga la Administración. En ese sentido, el TS dictó una serie de sentencias sobre la interpretación de este aspecto, tales como las sentencias de 5 de octubre de 2004 (EDJ 2004/152711); 5 de febrero de 2004 (EDJ 2004/7282), 29 de enero de 2003 (EDJ 2003/2227), 3 de diciembre de 2002 (EDJ 2002/58720), 8 de abril de 2003 (EDJ 2003/29757) y 18 de septiembre de 2001 (EDJ 2001/34704).
En dichas sentencias se establece que la firmeza en vía administrativa no se adquiere en tanto no se haya incoado el oportuno recurso contencioso-administrativo y no se dicte la pertinente resolución jurisdiccional, no siendo posible hasta ese momento ejecutar la sanción tributaria, que queda suspendida sin aportar garantía alguna. En este sentido, los arts. 212.3 y 233.8 LGT, establecen la suspensión automática de la ejecución de las sanciones hasta que sean firmes en vía administrativa, y, en el caso, de la interposición de la reclamación económico-administrativa a que se refiere el precitado art. 233, se mantiene la suspensión en vía administrativa hasta que se interponga el recurso contencioso-administrativo y se resuelva sobre la suspensión en vía jurisdiccional, siempre y cuando se comunique a la Administración tributaria que se ha interpuesto dicho recurso y se ha solicitado la suspensión(7).
Bien es cierto que la interpretación jurídica del TS no se basa en la inejecutividad de las sanciones tributarias (tal y como se ha mantenido por la doctrina respecto del contenido del art. 138 LRJPAC respecto al resto de sanciones), sino de la suspensión automática cuando se interponen los recursos administrativos o las reclamaciones económico-administrativas, que se mantienen, como hemos visto, hasta que se pronuncie el órgano jurisdiccional en los casos de interposición de recursos contencioso-administrativos y que se haya solicitado la suspensión (amén de haber comunicado la interposición del recurso y solicitud de suspensión, como también hemos comentado).
Sea como fuere, lo que ahora nos interesa es dejar claro una serie de criterios que pueden ser objeto de aplicación a todo el régimen sancionador, ya sea tributario o no, y creo que podemos afirmar que las sanciones no se pueden ejecutar (al margen de la distinta consideración jurídica que se sostenga, es decir, por ser inejecutable o por suspenderse automáticamente) hasta que sean firmes en vía administrativa, lo que incluye no sólo la resolución, en su caso, de los recursos administrativos o reclamaciones económico-administrativas, sino que transcurra el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, y, en caso de interponerse el mismo, no se podrá ejecutar las sanciones hasta que por el órgano jurisdiccional se resuelva, siempre y cuando lo solicite el interesado, sobre la suspensión de la sanción, conforme vamos a comentar en el apartado siguiente.
B) La suspensión en materia sancionadora en vía contencioso-administrativa
Vamos a dar un paso más a todo lo expuesto con anterioridad. Para ello nada mejor que de forma resumida exponer la doctrina del TS mantenida en las sentencias de 7 de marzo de 2005 (EDJ 2005/16358) y, de forma más reciente, de 27 de marzo de 2008 (EDJ 2008/48969). En dichas sentencias se mantiene la doctrina de que al no estar en presencia de un supuesto de inejecutividad de las sanciones, como hemos expuesto en el apartado precedente, sino de suspensión automática, ésta ha de resolverse con arreglo a las reglas contenidas en la Ley Jurisdiccional.
Es decir, la suspensión automática se mantiene hasta que el órgano jurisdiccional resuelve en pieza separada sobre la suspensión solicitada por la parte, y con la adopción, en su caso, de las medidas cautelares que correspondan (8). Todo ello a tenor de lo dispuesto en los arts. 129 a 136 de la LJCA. De tal suerte que será el órgano jurisdiccional quien deba pronunciarse si se mantiene la suspensión de la ejecución de la sanción tributaria y, en su caso, si se mantiene sin necesidad de aportar garantía o se requiere ésta en la cuantía que sea. Además, según la doctrina de las sentencias expuestas, será el particular quien tendrá que demostrar los perjuicios que le causa la sanción para poder tener derecho a dicha suspensión, con la prestación de caución suficiente, en su caso.
A dicha doctrina mayoritaria expuesta por el pleno del TS, se suscriben tres votos particulares que en síntesis vienen a señalar que el perjuicio de una sanción no puede ser demostrado por quien es sancionado, antes al contrario debe ser la Administración la que lo pruebe, dado que estamos en presencia de un procedimiento sancionador sustancialmente diferente al cobro de una deuda tributaria, y debe regir el principio de presunción de inocencia. Sólo en supuestos tasados y justificados podría proceder la ejecución anticipada de una sanción, sino habría que volver al criterio mantenido por el propio TS en sentencia de 6 de octubre de 1998 (EDJ 1998/25696), en el sentido de mantener la suspensión en vía judicial hasta que judicialmente se resuelva la cuestión.
La precedente exposición la realizamos con una doble consideración, para un autorizado sector doctrinal (9), el régimen sancionador tributario debe ser tratado con arreglo a los principios de cualquier proceso sancionador, ya sea administrativo o penal, en los que rige el principio de la presunción de inocencia. Si la suspensión cabe en la vía administrativa parece que con mayor razón debiera seguir manteniéndose, salvo excepciones justificadas, en la vía contencioso-administrativa. La segunda consideración nos interesa para nuestro estudio, aún, mucho más: a tenor de la propia fundamentación del parecer mayoritario del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, no se está en presencia de un supuesto inicial de inejecutividad de la sanción tributaria, pero a tenor del régimen legal de aplicación para el resto de sanciones que no son tributarias, si parece que es pacífico el parecer de que la sanción no es ejecutiva hasta que es firme, y ya no sólo en vía administrativa, sino también podría entenderse, por todo lo dicho, hasta que sea firme en vía contencioso-administrativa, salvo supuestos excepcionales de ejecución anticipada de la sanción o ejecución provisional de sentencias.
Dicho con otras palabras, y al margen de que comparto la tesis minoritaria de que la sanción tributaria es una sanción ante todo y nada tiene que ver con la ejecución de una deuda tributaria o no tributaria, por lo que le debería ser de aplicación el régimen general aplicable a todo acto sancionador, como es el cumplimiento de los presupuestos necesarios y exigibles a toda sanción, incluida la presunción de inocencia hasta que se demuestre lo contrario, y esto no sólo en vía administrativa sino también contencioso-administrativa, o, acaso llegaríamos a la paradoja de aceptar que una vez firme en vía administrativa la presunción de inocencia ha quedado destruida, cuando la sanción la impone el poder ejecutivo, y es posible su ejecución al margen de lo que tenga que decir el verdadero poder independiente que es el poder judicial, aceptándose, como máximo, que sea suspendida la ejecución de la sanción por dicho poder.
No parece que sea de recibo dicha interpretación, y parecería mucho más lógico, que si aceptado el principio de presunción de inocencia en materia sancionadora, por mor del mandato de nuestra actual CE de 1978 (EDL 1978/3879), seamos coherentes y mantengamos dicha suspensión de ejecución no sólo en vía administrativa sino también en vía contencioso-administrativa hasta que tengamos una resolución judicial firme, sin perjuicio de que se puedan adoptar medidas cautelares excepcionales que impidan la inejecución posterior de la sanción, pero partiendo de un supuesto justo al contrario que el actual, en el que el perjudicado debe probar el perjuicio y demostrar la necesidad de suspensión.
Criterio que debiera ser aplicable, en mi modesta opinión, a todo el régimen sancionador, sin que a estos efectos existan diferencias apreciables entre una sanción tributaria y otra sanción que no se sujeta al régimen tributario, pero que participa de la naturaleza sancionadora, como pueda ser una multa por infracción de tráfico, infracción urbanística, etc.
V. La prescripción en materia sancionadora
Aunque el tema de la prescripción en materia sancionadora no constituye el objeto central de este trabajo, ha de tratarse en determinados aspectos en aras a aclarar las posturas mantenidas en los apartados precedentes.
Sobre este particular, convendría acudir a la normativa legal de aplicación constituida por la normativa tributaria de aplicación que ha sufrido diversos avatares con el correr de los últimos tiempos. Como la exposición de toda su evolución nos llevaría un largo análisis, merece la pena referirse a la STS de 6 de marzo de 2000 (EDJ 2000/8524), y su continuación, entre otras sentencias que podrían citarse, con la sentencia de la AN de 11 de febrero de 2008 (EDJ 2008/51475), en relación con la sucesiva modificación de normas en esta materia sancionadora y sus diversos aspectos colaterales, como la firmeza de la sanción, su posible ejecución y la entrada en juego, por tanto, del instituto de la prescripción.
En síntesis, el actual plazo de prescripción se cifra en cuatro años, y al margen del momento en que se imponga la sanción, parece doctrina pacífica que desde la Ley 1/1998, dicho plazo queda fijado tanto para el ámbito tributario y restantes ingresos de derecho público como para todo el régimen sancionador, ya sean sanciones tributarias o administrativas de otro tipo, y con independencia del momento de la comisión de la correspondiente infracción.
Dicho criterio se sustenta en virtud de la aplicación del art. CE, respecto de la aplicación retroactiva de la normativa sancionadora más favorable para el presunto infractor, al margen de los principios ya comentados en su momento oportuno de culpabilidad y presunción de inocencia. Con ello, se ha producido desde la Ley 1/1998, una unificación de la doctrina en cuanto al cómputo del plazo de prescripción fijándolo en cuatro años, y de lo que se han hecho eco nuestros tribunales (10). Hasta el punto que según la STS de 20 de febrero de 2007 (EDJ 2007/10553), entiende la Sala, citando doctrina del TC y jurisprudencia del propio TS, que: “la aplicación del principio de retroactividad de la norma posterior más favorable al inculpado se refiere no sólo a la tipificación de la infracción y sanción sino también al nuevo plazo de prescripción, si resulta ser inferior”.
Respecto a la forma de cómputo del plazo, hay que tener en cuenta que la prescripción opera, como es lógico pensar, desde que se produce la infracción hasta que se inicia el expediente sancionador sin que pueda transcurrir el plazo máximo de cuatro años precitado. De igual forma puede operar con motivo de la ejecución de la propia sanción por inactividad de la administración por plazo superior a esos cuatro años y también por otras circunstancias de mayor interés que vamos a comentar a continuación. No obstante, habría que acudir al régimen jurídico regulador de cada tipo de infracción y su correspondiente sanción, para ver las reglas especiales por las que se regirán, como pueda ser el caso de las infracciones y sanciones urbanísticas, debiendo acudir a la normativa autonómica de aplicación en cada caso.
La primera es la posibilidad de concurrencia de prescripción en vía económico-administrativa, siempre y cuando la interrupción se produzca por causa imputable a la Administración sin que haya mediado actividad de ninguna índole por el particular presunto autor de la comisión de la infracción, ahora sujeto sancionado, en el propio procedimiento de resolución de la reclamación económico-administrativa (SAN de 24 de enero de 2008, EDJ 2008/7536). En segundo lugar, si se interpone recurso contencioso-administrativo, deberemos entender que se mantiene el derecho a liquidar y a sancionar, manteniendo el plazo de prescripción su efecto interruptivo con ocasión de la interposición de dicho recurso (SAN ya citada de 8 de junio de 2006). Ahora bien, la cuestión se centra en determinar si se ha solicitado o no la suspensión por el presunto infractor culpable, dado que en caso de no solicitarse dicha suspensión, o habiéndose solicitado se denegara o se exigieran medidas cautelares no satisfechas (la presentación de garantías por ejemplo), se podría entender que no se interrumpe el plazo de prescripción para poder ejecutar la sanción. Como comentamos en el apartado precedente, en materia de sanciones tributarias el TS está manteniendo el criterio de suspensión automática hasta que el órgano jurisdiccional resuelve sobre la suspensión cautelar, siempre y cuando se haya solicitado por el presunto infractor, por lo que resuelta dicha pieza separada de suspensión cautelar, o simplemente no solicitada la suspensión el plazo de prescripción no se interrumpiría (11).
Bien es cierto, como también hemos tenido ocasión de pronunciarnos, que entendemos, a pesar del criterio del TS, que en materia sancionadora (de sanciones tributarias o de otro tipo) lo que debería operar es el principio de presunción de inocencia y por tanto de inejecutividad de la sanción hasta que ésta sea firme no sólo en vía administrativa, sino también contencioso-administrativa.
A) Los efectos indeseables de las sanciones inmortales
Finalmente, como cuestión más controvertida, la actual doctrina legal fijada por el TS en la sentencia de 22 de septiembre de 2008 (EDJ 2008/178534) del siguiente tenor: “que interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.”
Trasladando esta cuestión al ámbito local, podríamos determinar, con arreglo a los fundamentos de la sentencia precitada, que la interposición de un recurso de reposición no resuelto en plazo, no produce la firmeza de la sanción, por lo que, por un lado, no hace posible su ejecución, por otra parte, al no alcanzar firmeza en vía administrativa no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción, y sólo cuando el presunto infractor interponga la reclamación económico-administrativa o el recurso contencioso-administrativo por desestimación presunta del recurso administrativo en cuestión (dependiendo de la distinta naturaleza tributaria o no de la infracción) se podrá entender ganada la firmeza en vía administrativa con las consecuencias jurídicas de poder ejecutar la sanción y comenzar de nuevo a correr el plazo de prescripción, con arreglo a todos los condicionantes señalados en el presente artículo.
Todo ello nos lleva a colegir una evidente situación de inseguridad jurídica creada con la doctrina legal fijada por el TS, es decir, si el presunto infractor tiene abierta la jurisdicción contencioso-administrativa en cualquier momento (y no en el plazo de seis meses a que se refiere el art. 46 LJCA, EDL 1998/44323) sine die para interponer el pertinente recurso jurisdiccional, y mientras que no lo haga o la Administración resuelva expresamente cumpliendo con su deber legal, la sanción no gana firmeza (y aunque no se pueda ejecutar) y el plazo de prescripción nunca comenzará su cómputo inicial; y todo ello sin perjuicio de la posible exigencia de responsabilidades a autoridades y/o funcionarios por el incumplimiento del deber legal de resolver de forma expresa. Esta doctrina legal fijada por la Sala de lo contencioso-administrativo del TS, que deriva de la sentencia de 15 de diciembre de 2004 (EDJ 2004/ 260162), declarando que el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora y para la prescripción de las infracciones concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, por lo que no cabe apreciar la prescripción de la infracción por la demora de la Administración en la resolución del recurso de alzada.
El propio tribunal en la sentencia de 22 de septiembre de 2008, que fija la doctrina legal expuesta, reconoce las consecuencias indeseables, como sería la pervivencia indefinida de una resolución sancionadora que estuviese pendiente de recurso de alzada y de la que no puede predicarse la prescripción de la infracción ni de la sanción, lo que supone una evidente inseguridad jurídica inadmisible de todo punto en un Estado de Derecho.
VI. Conclusiones
Como resumen de las consideraciones principales expuestas en el presente artículo podemos señalar las siguientes:
Primera.- El recurso potestativo de reposición en materia sancionadora no tributaria en el ámbito local. La difícil separación del acto de resolución del expediente sancionador y la otra cara de la moneda con la imposición de la correspondiente sanción pecuniaria.
Segunda.- La aplicación preceptiva del recurso de reposición en el procedimiento administrativo de apremio para la ejecución forzosa del cobro de la sanción pecuniaria, una vez firme dicha sanción.
Tercera.- Para poder ejecutar la sanción administrativa, la necesidad de que ésta sea firme en vía administrativa, en todo caso, debiendo resolverse para ello los recursos administrativos interpuestos, entre otras razones por la obligación legal de resolver que tienen las Administraciones Públicas.
Cuarta.- Hay que tener en cuenta que la desestimación presunta de los recursos interpuestos contra sanciones, produce una evidente inseguridad jurídica al permanecer abierta sine die la vía contencioso-administrativa, en virtud de la actual doctrina constitucional mantenida en los recursos de amparo por el TC, además de impedir que las sanciones alcancen firmeza y, por ende, puedan ser objeto de ejecución con arreglo a lo señalado en la conclusión anterior.
Quinta.- Para dar la mayor virtualidad al principio de presunción de inocencia de inejecución de las sanciones hasta que éstas sean firmes, convendría ampliar dicha inejecución no sólo a la vía administrativa, sino también a la contencioso-administrativa, sin perjuicio de la adopción de las medidas cautelares que los órganos jurisdiccionales pudiesen dictar de forma motivada con arreglo a los supuestos de hecho de cada caso concreto.
Sexta.- No tiene excesivo sentido por lo expuesto en la conclusión anterior, que se mantenga un tratamiento más favorable a la suspensión en vía administrativa respecto de la vía contencioso-administrativa, máxime si tenemos en cuenta que en esta última estamos en presencia de un poder independiente a la Administración que analizará la infracción y dictará sentencia de modo imparcial a favor de una de las partes, sin perjuicio, insisto, de la adopción de las medidas cautelares que se crean conveniente para asegurar la ejecución de la sanción, y todo ello con independencia de que estemos en presencia de una sanción tributaria o de otra naturaleza.
Séptima.- Unificación del tratamiento de la institución de la prescripción a todo el régimen sancionador, quedando cifrado en cuatro años, con las peculiaridades del cómputo de dicho plazo.
Inexplicable doctrina del TS respecto de no iniciarse el cómputo de prescripción hasta que la sanción sea firme en vía administrativa, en los supuestos de falta de resolución expresa por la misma de los recursos administrativos. Indudable situación de inseguridad jurídica creada por el incumplimiento del deber legal de dictar resolución expresa que es obligación de la Administración y que no se palia por el hecho de exigencia de responsabilidades a autoridades o funcionarios, que nada tiene que ver con los derechos de terceros presuntos infractores.
Notas
1. La redacción del precepto es poco afortunada cuando utiliza la expresión podrá interponerse reclamación económico-administrativa, en evidente contradicción con lo preceptuado en el apartado primero del precepto, por lo que debemos entender obligatoria la interposición de la reclamación económico-administrativa.
2. El art. 52 LBRL establece que: “Contra los actos y acuerdos de las entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición”. Del precepto se desprende el carácter potestativo general del recurso de reposición, salvo en materia económica, o, para ser mucho más preciso, en los casos de la efectividad y aplicación de los tributos locales y resto de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario incluido todo el régimen sancionador.
3. En el mismo sentido el art. 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (EDL 1992/17271).
4. Esta doctrina sería predicable para cualquier procedimiento sancionador u otros ingresos de derecho público no tributarios que cuentan con un régimen sustantivo propio y a los que le sería de aplicación el art. 52 LRBRL, tal y como la presente sentencia entiende.
5. Es el caso, por ejemplo, de las STSJ Murcia de 2 de enero de 2001 (EDJ 2001/11360), y de Andalucía de 10 de noviembre de 2006 (EDJ 2006/449012), al establecer la obligatoriedad de interposición del recurso de reposición a la hora de recurrir la multa impuesta en la correspondiente resolución sancionadora.
6. Entre otras muchas sentencias del TC, de 12 de febrero (EDJ 2007/8226); de 10 de diciembre de 2007 (EDJ 2007/212760), de 9 de marzo (EDJ 2009/31688) y, de 17 de junio de 2009 (EDJ 2009/150171).
7. Ver sobre este particular la STS de 7 de marzo de 2005 (EDJ 2005/16358).
8. Teniendo en cuenta la necesidad de comunicación a la Administración tributaria de la interposición del recurso y la solicitud de suspensión de ejecución de la sanción tributaria.
9. Al margen de los tres votos particulares a la sentencia de 7 de marzo de 2005 suscritos por los magistrados Sr. Enríquez Sancho, Sr. Sánchez Bordona y Sr. Garzón Herrero (que vuelve a formular voto particular en la sentencia de 27 de marzo de 2008), es notorio señalar el artículo “El paradójico régimen actual de la suspensión de loa ejecutividad de las sanciones tributarias en el proceso contencioso-administrativo (A propósito de la STS de 27 de marzo de 2008)”, elaborado por José Ramón Rodríguez Carbajo, abogado del Estado ante el Tribunal Supremo, aparecido en Actualidad Administrativa nº 12, quincena del 16 al 30 de junio de 2008, páginas 1417 y ss.
10. Entre otras muchas sentencias que podrían citarse, ver por su interés las sentencias de la AN de 16 de abril de 2003 (recurso nº 597/2000), 8 de junio de 2006 (EDJ 2003/253140) y la ya citada sentencia de 11de febrero de 2008 (EDJ 2008/51475).
11. La Consulta General 1699/2004, de 15 de septiembre de 2004, de la Subdirección General de Tributos, señala respecto a unas liquidaciones de impuestos municipales, que la impugnación en vía económico-administrativa de una liquidación, y posteriormente en vía contencioso-administrativa, de no concurrir suspensión en esta última vía, la Administración debería haber desarrollado su actividad ordinaria, con las consecuencias que de ello se derivan en relación con la prescripción, a pesar de nuestro diferente criterio cuando estemos en presencia de sanciones.
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