Significado y contenido de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Hacia una ordenación del Gobierno local

I. Introducción. Fundamentos y objetivos de la LRSAL

Después de varias versiones de Anteproyecto de Ley y un relevante Dictamen del Consejo de Estado (EDD 2013/121977), el Proyecto de Ley del Gobierno presentado en el verano pasado y tras su andadura parlamentaria, fue publicado en el BOE el pasado 30 de diciembre -sin modificaciones de relevancia en cuanto a su contenido nuclear se refiere, en su tramitación parlamentaria- como Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308) que inaugura una nueva etapa en la historia normativa de la regulación de los Gobiernos y Administraciones Locales, si bien con menor calado y con inciertos efectos en el ámbito competencial de lo que inicialmente aventuraba y pretendía.

Con el término de lo que se ha dado en denominar el Gobierno Local, desde el punto de vista académico, se ha querido poner el acento en que la estructura pública que supone la institución municipal, tanto en el modelo constitucional como en el internacional -Carta Europea de Autonomía Local; EDL 1985/11630- se ha configurado y protegido como un centro -un sujeto- de poder político. Esta caracterización institucional tiene su fundamento y origen tanto en el carácter representativo de los órganos ejecutivos de máximo nivel, como por la indubitada constatación de que dichas administraciones se enraízan en la más inmediata materialización del principio de participación ciudadana, en cuanto que cualquier mínima realización de dicha dimensión de la vida pública de los ciudadanos tiene su cauce inmediato, sino principal, en el ámbito de las instituciones municipales.

Con esta configuración común, con excepciones, en la historia socio-política, la Constitución de 1978 (EDL 1978/3879) ha reconocido la existencia y defensa de este modelo a través del término de autonomía local y su garantía, como ha declarado en números pronunciamientos tanto el TC como el TS.

En estos 35 años de modelo constitucional y los casi 30 en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), la configuración del gobierno local -singularmente del Municipio, como pieza básica del sistema- ha tenido unos contornos claramente reconocibles, en los que sin duda ha premiado su legitimación democrática, y contextualizado por la realidad socio-económica en la que se alumbra la LRBRL.

En la medida en que el municipio se configura como primer hito de la representación política institucional en la elección de los cargos públicos, y dicho cauce de participación fue cercenado durante el periodo de 40 años que siguió a la guerra civil y con una situación de partida caracterizada por la infradotación de servicios e infraestructuras, el legislador de los años ochenta, lejos de fijarse como objetivo una ordenación precisa y limitadora del ámbito de actuación de esta institución pública, alumbra un modelo expansivo de apoderamiento público de nivel de actuación pública.

Transcurridos estas tres décadas, asentado el modelo expansivo de las Comunidad Autónomas -tanto en el orden político como institucional- y superado “con excesos” los déficit dotacionales de la económica española, el Legislador, en la LRSAL, plantea la necesidad de una modificación de la ordenación institucional de los municipios en dos direcciones:

- Una, la limitación de la legitimación para realizar competencias no directamente atribuidas por la Ley, por motivos fiscales.

- Y dos, el apoderamiento normativo de la Provincia para la ejecución de competencias municipales, fundamentalmente respecto a los municipios de menor capacidad.

Ha sido una demanda histórica por parte del sector local lo que se ha dado en denominar “las competencias impropias”, término con que se quería identificar a un conjunto de gastos -y ponemos el acento en este aspecto financiero- que los municipios (y también otros entes locales) debían y querían asumir en la medida en que o bien la Comunidad Autónoma o bien el propio Estado así le obligaban directamente al requerir su colaboración financiera para la ejecución de una política pública cuya competencia no correspondía al ente local (cabe destacar en este punto los conocidos ámbitos de Mantenimiento de Centros Educativos, Servicios Sociales, Fomento de Empleo  e Igualdad) o bien porque los entes locales concluían que las administraciones competentes no materializaban el ejercicio de sus competencias, y la necesidad de actuación pública se planificaba como inaplazable.

Esta radiografía clara desde hace al menos una década, no se ha convertido en fundamento de una nueva regulación efectiva -en otras modificaciones anteriores se citaba pero sólo residualmente se acometía alguna mínima medida-, hasta la modificación del Estatuto Jurídico del Gobierno Local que la LRSAL ya en su propio Preámbulo declara. Modificación que, ya adelantamos, era muy notoria en los anteproyectos iniciales y que en la redacción definitiva queda significativamente diluida.

La elocuencia del propio título de la norma no debe pasar inadvertida y, así, el término “racionalización” se define en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como “acción y efecto de organizar la producción o el trabajo de manera que aumente los rendimientos o reduzca los costos con el mínimo esfuerzo”.

En el título, no obstante, no se incluye el término “ordenación” como acción y efecto de colocar de acuerdo con un plan o de modo conveniente o encaminar y dirigir a un fin, significado inequívoco de la vocación de esta nueva Ley. Otras acepciones de la voz “ordenación” como “mandar que se haga algo, imponer su voluntad o su autoridad con rigor” también acompañan el texto normativo en la medida en que asigna efectos a determinados incumplimientos de las reglas que contiene.

Finalmente, los significados de la palabra “ordenación” como “conferir las órdenes sagradas o actitud rígidamente autoritaria o situación de abuso de poder”, nos da pie a señalar que destacados operadores cuestionan la constitucionalidad de esta nueva regulación. La tacha de constitucionalidad se fundamenta en dos ámbitos:

1º. La vulneración del principio de autonomía local en cuanto que violenta el modelo y sus límites constitucionales, fundamentalmente por la base política de origen representativo de este ámbito de gobierno. Se centran estas voces sobre todo en el apoderamiento directo que la norma contiene, por ejemplo en el art. 36, y que consagra el desplazamiento de competencias a la Diputación sin la concurrencia de ninguna situación financiera de incumplimiento de las reglas fiscales (objetivo de estabilidad, nivel de deuda o plazo de pago).

2º. Se desconoce la distribución constitucional y estatutaria de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, en cuanto que el Estado, al carecer de título competencial en determinadas materias sectoriales, no puede ordenar el ejercicio de las mismas. Así, la titularidad de la materia relativa los servicios sociales como competencia de las Comunidades Autónomas, imposibilita que el Estado pueda regular sobre las mismas y de forma tan determinante como se pretende en la LRSAL.

La opción por no acometer el problema de la planta municipal con la implantación de los procesos de fusión obligatoria, ha de concluirse que requería de este “desapoderamiento” de competencias, instrumentado a través del concepto de “coordinación provincial”, dados los déficits de capacidad de un número importante de municipios. Si bien este modelo ya cuenta con una implantación real en buena parte de nuestra geografía, su elevación a rango normativo ha requerido que se modificara la propuesta inicial en la medida en que se ordenaba con carácter automático.

En este sentido, ha de afirmarse que la sólida fundamentación y detallado contenido que del principio de la autonomía local ha venido realizado nuestro TC desde el inicio de la etapa constitucional, no puede desconocer ni la evolución descrita más arriba sobre la realidad del tiempo al que se aplica dicho principio, ni la fundamentación que -a modo de centro de gravedad- se ha cuidado de manifestar el legislador, esto es, el nuevo principio de estabilidad presupuestaria.

El ignoto análisis jurisprudencial hasta el momento de los efectos normativos de este principio de estabilidad presupuestaria cuanto menos nos debe llamar a la prudencia y a la reflexión sobre la inaugurada nueva etapa de los gobiernos/ejecutivos públicos que han de ordenarse desde esta máxima financiera. En este contexto, debemos citar el titulo -también elocuente- de otra norma de orden superior, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (EDL 2013/232606) y que en su Título II con la denominación de “Buen gobierno”, se dedica a regular el régimen sancionador del “no buen gobierno”, fundamental y señaladamente en cuanto a la gestión económico-presupuestaria se refiere.

Existe una nueva variable de rango constitucional cuya integración con el resto de principios y derechos consagrados en nuestra Norma Fundamental -en concreto, con el contenido del derecho fundamental de la representación política y la autonomía local- va a dar lugar a zonas grises y de conflicto, y sobre las que deberán pronunciarse los diferentes operadores jurídicos y jurisdiccionales.

Ha de reconocerse al Legislador el mérito de acometer una demanda unánime en el sector local pero vinculada al aspecto financiero, y que ha dado lugar a una reconsideración del acierto estratégico de vincular la demanda de corrección del sistema de financiación al ejercicio de las denominadas competencias impropias.

Es obligado reconocer que el modelo que la nueva Ley establece ha estado condicionado por el escenario monetario, lo que a buen seguro ha determinado la reflexión y la decisión normativa con resultado de sobreactuación y medidas -fundamentalmente de cara a los compromisos financieros internacionales- determinadas.

El apoderamiento de intereses sectoriales y las aportaciones cualificadas de determinados actores (en concertó, del Consejo de Estado) han posibilitado que en la versión definitiva del anteproyecto se disminuyera la citada sobreactuación. En este sentido, del Proyecto de Ley desapareció el concepto de los costes estándar y sus efectos en los desapoderamientos competenciales en favor de los entes provinciales o automáticos o la intervención automática y la fusión obligatoria de municipios pero, por el contrario, la ordenación competencial del sector local-autonómico se ha difuminado y desde luego ha ralentizado con una vacatio legis que en buena medida compromete su efectividad.

Así centrado el significado nuclear de la norma, y considerando que la Ley pretende -aunque finalmente es dudoso que lo consiga- someter “a una revisión profunda (…) el completo estatuto jurídico de la Administración Local”, el presente trabajo no puede abarcar un desarrollo en profundidad de los distintos aspectos del nuevo texto supone, por lo que es obligado centrarme en identificar y desarrollar la grandes líneas que estructuran su contenido, con el fin de que contribuya una comprensión precisa de la propia Ley.

II. Modelo competencial de los municipios. Reforzamiento de la Diputación en la coordinación de la prestación de servicios públicos municipales obligatorios

A) Tipos de las competencias municipales

Tradicionalmente, desde el punto de vista normativo, las competencias municipales se han venido clasificando en propias, delegadas, complementarias e impropias o vinculadas a la cláusula residual del art. 25.1 LRBRL.

Las competencias propias son las que corresponden a los municipios según determinación específica que han de realizar las normas reguladoras de cada ámbito sectorial y cuya enumeración general de materias se realiza por el apartado 2º del art. 25 LRBRL.

Las competencias delegadas son las que sin haberse atribuido con el carácter de propias en el art. 25.2 LRBRL, bien el Estado, bien las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, encomiendan al Municipio su regulación, gestión, control y prestación.

Las competencias complementarias se regulaban en el art. 28, habiendo sido expresamente derogado por el art. 1 LRSAL.

B) Competencias municipales no propias sin delegación

La ordenación de las denominadas competencias impropias se configura como un parte nuclear de la Ley, en cuanto se parte del diagnóstico de que dicho ámbito es causa de duplicidades competenciales y, por tanto, de ineficiencias y origen del déficit financiero de las entidades locales.

Las competencias impropias (no propias) no delegadas, debemos recordar que tradicionalmente han tenido su legitimación en la configuración del Gobierno Municipal como la Administración más próxima al ciudadano y en la aceptación de la máxima de que el ciudadano que se dirige al Ayuntamiento a plantear una necesidad, no puede ser atendido por este nivel de gestión pública a todos los efectos y con un fuerte y directo componente de representación política, con la única respuesta de que no tiene competencias en un determinado ámbito.

Pero, además, este tipo de competencias encontraba su fundamentación normativa clara en el art. 25.1 LRBRL en su redacción anterior que decía que “el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”, lo que permitía hablar de una cláusula residual de habilitación competencial general, exenta de cualquier límite.

Debe afirmarse que en muy contadas ocasiones se ha planteado hasta la fecha la necesidad de interpretar restrictivamente dicho precepto, y se ha realizado fundamentalmente por parte de la Administración General del Estado en sede judicial con ocasión de la impugnación de la concesión de subvenciones a concretas asociaciones de defensa del acercamiento de presos de ETA al País Vasco. Pero ejemplos de interpretación expansiva y muy dudosa del precepto vinculada a la “gestión de intereses locales” y “satisfacción de necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal” existen tanto en el ámbito de las infraestructuras (en el ámbito provincial, cabe citar por su notoriedad la construcción de aeropuertos) como en otras materias (la concesión de subvenciones a programas de cooperación internacional).

Este ámbito, que dio pie a una expansión de la acción municipal, ha de precisarse, sin embargo, que, desde el punto de vista financiero, el desequilibrio presupuestario que la misma ha motivado puede resultar en la misma proporción que la cofinanciación requerida por la ejecución de programas de competencias delegadas que han exigido cooperación financiera por el ente municipal.

La reacción financiera que la LRSAL implementa en este espacio, ha sido la misma que la que inspira la nueva redacción del art. 27 LRBRL en su apartado 6º, al dar protagonismo al ámbito financiero, y en el art. 7 se determina que sólo podrán ejecutarse competencias impropias si existe viabilidad y sostenibilidad financiera.

La interpretación, por tanto, de este apartado 1º del art. 25 ha de integrarse con regulación contenida en el nuevo párrafo 4º del art. 7 que literalmente establece que “las Entidades Locales sólo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”.

Pese a la falta de rigor técnico al referirse a la Hacienda Municipal y no a la Provincial o Insular, lo que ha de destacarse es la relevancia de que con este nuevo modelo la decisión del ente local no es ni suficiente ni habilitante, sino que está condicionada a la existencia de control previo por parte de otros niveles de Gobierno.

Así, se requiere la evacuación de dos informes de conformidad (necesarios, previos y vinculantes):

1º. El de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades.

2º. El de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

Por tanto, el nuevo modelo consiste en circunscribir la legitimación municipal respecto a la satisfacción de la comunidad vecinal con la promoción de actividades y prestación de servicios públicos tanto conceptual como institucionalmente en los términos indicados.

Este nuevo sistema de desempeño de las competencias no propias se garantiza con la medida que se regula en el nuevo art. 116 bis. Dicho precepto, al regular el contenido del Plan económico-financiero, establece como primer elemento la supresión de las competencias que ejerza la Entidad Local que sean distintas de las propias y de las ejercidas por delegación.

Ha de destacarse que ya en la versión del Anteproyecto de 15 de julio de 2013 (EDL 2013/138061), la tercera, despareció la pretensión del Ministerio de Hacienda que se contenía en la disposición transitoria novena de las dos versiones anteriores y que obligaba a una evaluación de competencias impropias a los municipios -no así a las Diputaciones y órganos equivalentes- en el plazo de 3 meses desde la entrada en vigor de la norma, y en la que se atribuía al Interventor del Ayuntamiento la emisión del Informe de adecuación, con los efectos de que la no realización de dicha evolución o la no aprobación del Plan de ajuste o económico-financiero, se sancionaba con la retención de las transferencias por participación en los ingresos del Estado.

La eficacia del nuevo sistema, por tanto, en la medida en que no se parte de una obligación de evaluación inicial, ha de concluirse que sólo concurrirá en los supuestos de existencia de una situación financiera de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, en la medida en que se obliga a dichas Corporaciones locales incumplidoras en el ámbito de la formulación de su plan económico-financiero a proceder al correspondiente análisis de la tipificación de competencias.

Igualmente, la virtualidad del nuevo modelo desplegará sus efectos en los supuestos en que se pretendan llevar a cabo nuevas actividades o prestación de nuevos servicios, en el ámbito de la función interventora y de asesoramiento jurídico.

C)  Competencias propias

Ya se ha indicado al principio de este apartado que las competencias propias son las que corresponden a los municipios según determinación específica que han de realizar las leyes reguladoras de cada ámbito sectorial -según el reparto constitucional y estatutario de competencias- fijando el contenido concreto de responsabilidad pública -normativa, ejecutiva o de gestión- que se reserva al municipio.

La regulación que en la LRBRL se realiza de la enumeración de materias tiene su fundamento en la competencia estatal para fijar la bases comunes del régimen jurídico de la Administraciones públicas, ex art. 149.1.18 CE; y su garantía, en el contenido de la autonomía local constitucional consagrada que obliga al Estado a reservar y permitir al Municipio un ámbito de actuacion pública dada su configuración socio-política como nivel de gobierno investido de una plena representación política legitimada por la elección de sus cargos por sufragio universal y directo.

Esta caracterización ha determinado que la atribución de competencias se reserva a la Ley. La modificación operada por la LRSAL se puede relacionar en los siguientes puntos:

1º. Introduce los elementos que delimitan la potestad legislativa en el ejercicio de la reserva de ley, cuales son:

a)   Fija los principios a los que se ha de someter dicha ordenación, los de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.

b)   Impone la obligatoriedad de incorporar en el trámite parlamentario de este tipo de leyes de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad.

c)   Determina como contenido obligatoria de la Ley, la previsión de dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas.

2º. Actualiza la relación de materias que el Legislador Básico considera contenido esencial de la autonomía local.

Dicha actualización, además de una mejora terminológica en su descripción, afecta directamente a tres ámbitos competenciales: salud, servicios sociales y defensa de usuarios y consumidores:

1º. Respecto a las competencias en materia de salud y la defensa de usuarios y consumidores, se eliminan como materias de competencia municipal. Específicamente en materia de salud, el título de “participación en la gestión de la atención primaria de la salud” que desaparece es objeto del régimen transitorio previsto en la Disp. Transitoria 1ª que determina que, tras la entrada en vigor de esta Ley, las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio, si bien prevé un plazo máximo de 5 años a razón de un 20% anual en la asunción de la gestión de los servicios y que ha de fijarse en el correspondiente plan para la evaluación y reestructuración de los servicios.         

No obstante, y como resultado lógico del modelo de interrelación administrativa, se prevé expresamente la aplicación del modelo de delegación de competencias en los Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, si bien de conformidad con el art. 27 LRBRL.

Por lo cual, la medida directa que esta supresión supone es la garantía de la financiación autonómica del ejercicio de esta competencia, al menos en principio. Así el apartado 5º de la Disp. Transitoria 1ª declara el derecho de la Administración local prestadora a la compensación de los costes, incluso por la vía de las retenciones en las transferencias. El problema de este precepto es que dicha medida se hace depender “de las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Haciendas Locales”, sin que se precise más al respecto. Esta condición es resultado de la aceptación de una enmienda en la tramitación parlamentaria, por lo que despliega toda su eficacia correctora del Proyecto de Ley en este punto.

2º. En materia de servicios sociales, la competencia que en sentido amplio se contenía en la redacción previa de la LRBRL (“Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social”) se ha sustituido por el nuevo concepto de “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”.

En este ámbito, la Disp. Transitoria 2ª determina con fecha 31 de diciembre de 2015, las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio, relativas a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social, lo que implica -como expresamente se indica- la “cobertura inmediata de la prestación”. Pero dicha asunción se realizará -se indica- en los términos previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales.

Asimismo, como en el caso de las competencias en materia de salud, prevé expresamente la aplicación del modelo de delegación de competencias en los Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, si bien de conformidad con el art. 27 LRBRL y, por ende, del objetivo de la financiación autonómica del ejercicio de esta competencia, al menos en principio. La expresión de que en caso de incumplimiento de la asunción o delegación, “los servicios seguirán prestándose por el municipio con cargo a la Comunidad Autónoma”, no deja lugar a dudas. No obstante, y pese a que igualmente se prevé la vía de las retenciones en las transferencias, la expresión “de acuerdo con las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Haciendas Locales” anticipa un condicional que, en el caso de resultar exigible, determina una disposición normativa posterior, lo que introduce una debilidad original en el nuevo sistema.

3º. Finalmente, en cuanto a la relación de competencias, ha de tenerse en cuenta que la Disp. Transitoria 3ª regula el desapoderamiento de los servicios de inspección sanitaria, en un plazo más próximo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley, y se refiere a los servicios relativos a la inspección y control sanitario de mataderos, de industrias alimentarias y bebidas.

Servicios públicos obligatorios y la competencia de coordinación de la provincia

La LRBRL, en materia de determinación del contenido de la autonomía municipal en su aspecto competencial, no sólo se limita, como hemos visto en el punto anterior, a remitir a la legislación sectorial la responsabilidad de fijar la concreta competencia que ha de atribuirse al Municipio, sino directamente en el art. 26 LRBRL fija las competencias municipales propias básicas o naturales.

Esta fijación básica de competencias ejecutivas se lleva a cabo, no obstante, no de forma general sino atendiendo a lo que se ha dado en denominar la planta municipal, esto es, el nivel poblacional del municipio, como elemento determinante de la capacidad de gestión.

Así, el nuevo art. 26 LRBRL, modificado por la LRSAL, establece que los Municipios deberán prestar los servicios siguientes:

a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.

c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

De esta modificación cabe destacar -al margen de la precisión respecto a los servicios de medio ambiente urbano- la supresión de los servicios de control de alimentos y bebidas en todos los municipios, los servicios de mercado en los de más de 5.000 habitantes y la “prestación de servicios sociales” en los de más de 20.000 habitantes con el detalle señalado en el apartado anterior.

No obstante, esta aparente prolongación del modelo, manteniendo la fijación de un espacio cualificado de gestión municipal, ha de ser matizado en cuanto que el Legislador en esta norma eleva a rango legislativo la evidencia que en la realidad existe: el déficit de recursos de buena parte de los pequeños y medianos municipios -por lo menos, los de población inferior a 20.000 habitantes- le incapacita para acometer la gestión de los servicios encomendados- no garantizándose su prestación en unos mínimos estándares de calidad y de economía y, por tanto, de sostenibilidad-. Con esta evidencia, hasta la versión del Anteproyecto de 24 de mayo de 2013 (EDL 2013/79224) sobre la que se efectuó el Dictamen del Consejo de Estado (EDD 2013/121977), se intentó un modelo que limitaba la capacidad de autoorganización de dichos municipios, apoderando a la Diputación Provincial como nivel de gobierno que decide la forma de prestación de los servicios.

Sin lugar a dudas, ha de afirmarse que ésta era una de las destacadas medidas que estructuraba la iniciativa legislativa. No obstante, la censura del Consejo de Estado a ese modelo por entender que concurría una limitación a la posición institucional del municipio, determinó que finalmente en la redacción definitiva del apartado 2º del art. 26 se estableciera un modelo concertado entre los gobiernos municipales y provinciales.

Desde el punto de vista material, el art. 26.2 prevé que, respecto a los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, será la Diputación provincial la que coordinará la prestación de los servicios obligatorios con excepción de cementerios, parques y bibliotecas. Estos son los denominados Servicios Públicos Básicos en la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales (EDL 2008/217015), y que integran las grandes Políticas de Gasto presupuestario -Dotaciones urbanísticas y Bienestar Comunitario-. Por tanto, son objeto principal de responsabilidad del ente Provincial, por su complejidad y cuantía económica, los siguientes Grupos de Programas:

- Vías urbanas, incluido el acceso a los núcleos de población.

- Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

- Recogida y tratamiento de residuos.

- Limpieza viaria.

- Alumbrado público.

Este apoderamiento competencial de la Diputación, ahora ya sin desplazamiento del ámbito de gobierno del municipio, se encuadra en la tradicional y principal competencia provincial respecto a la coordinación de los servicios municipales (art. 26.1.a) LRBRL).

Desde el punto de vista institucional, y como he señalado, pese al intento del Gobierno de imponer la sustitución del sistema de concertación de carácter voluntario por la atribución directa a la Diputación cuando concurra un incumplimiento municipal de la prestación en coste estándar -según recomendaciones del Consejo de Estado- ha determinado un modelo "complejo" y carente de efecto normativo. Así, si bien la propuesta de la forma de prestación de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas corresponde a la Diputación, se requiere la conformidad de los municipios afectados. Pero, además, como salvaguardia del gobierno municipal y aun en el caso de que se haya acordado ese desplazamiento prestacional, cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado.

D)  Competencias municipales delegadas

Otra demanda unánime y desde luego incontestable es la que el sector local venía realizando históricamente tanto al Estado como a la Comunidades Autónomas en orden a la financiación de la competencias delegadas o compartidas en ese momento -prestación de servicios sociales o escuelas infantiles del primer ciclo de educación infantil, por citar algunos-.

Una modificación muy destacable es la nueva ordenación que de este tipo de competencias realiza el art. 27 en su nueva redacción, singularmente respecto al régimen financiero, al establecer las medidas de aseguramiento del incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante.

Como aspectos más destacados de esta nueva regulación, han de indicarse los siguientes:

1º. No se regula la delegación de competencias al Municipio procedentes de otras entidades locales.

2º. Se relaciona un conjunto de materias candidatas a ámbitos de delegación por la declaración de que en ellas se puede “contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos”.

Dichas materias serán las siguientes:

a)   Vigilancia y control de la contaminación ambiental.

b)   Protección del medio natural.

c)   Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer.

d)   Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la Comunidad Autónoma.

e)   Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil.

f)   Realización de actividades complementarias en los centros docentes.

g)   Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del art. 149.1.28ª CE.

h)   Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.

i)    Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.

j)    Promoción y gestión turística.

k)   Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.

l)    Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.

m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la Comunidad Autónoma o de la Administración del Estado.

n)   Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.

o)   Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.

Al margen de algunas cuestiones menores -la clara imprecisión técnica que supone al referirse como delegación en este último punto, cuando a lo que se refiere es al apoyo financiero (cofinanciación) a la Universidad Nacional de Educación a Distancia, o la no inclusión directa de la materia relativa a la defensa de consumidores y usuarios, ahora excluida del art. 25.2 LRBRL-, el primer análisis que esta relación de materias nos impone es la que se deriva de la interpretación integrada con el apartado 6º del mismo precepto, cuando prescribe que “la delegación habrá de ir acompañada, en todo caso, de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación”. Una interpretación no forzada avoca a una conclusión directa en el sentido de que la colaboración interadministrativa que actualmente se reconduce a convenios de colaboración o la solicitud de subvenciones finalistas en ámbitos de competencias no propias, al menos en entidades en situación de incumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, han de ser sustituidos por el régimen de delegación de competencias, en cuanto que éste garantiza una financiación correspondiente.

Otro aspecto de estudio será la interpretación de la propia expresión “financiación correspondiente”, como equivalente o no a la financiación total o del coste efectivo de la prestación de competencias delegadas. En favor de esta última interpretación cabe citar las Disposiciones Transitorias en materia de servicios sanitarios y servicios sociales, que expresamente se refiere a la prestación “con cargo a la Comunidad Autónoma”.

No parece claro, dada la supresión del informe obligatorio de evolución de competencias no propias, que se avance decididamente en la regulación de instrumentos de delegación, con efectos financieros en ámbitos tan generalizados de gestión municipal como la promoción de la igualdad de oportunidades, la prevención de la violencia contra la mujer o la gestión de escuelas infantiles de primer ciclo de educación infantil o centros asistencias de carácter social (tercera edad, discapacitados, en la actualidad, dependientes), pero la Ley avanza en la idea nuclear de que la financiación de dichos servicios y actividades no debería requerir cofinanciación municipal, en virtud del principio de “una competencia, una administración y, por ende, una financiación”, debiendo corresponder al titular de la competencia la dotación del gasto municipal como agente activo de la delegación.

3º. Se establecen medidas de garantía de cobro en los supuestos de incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante. En este sentido, el propio apartado 6º faculta a la Entidad Local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que ésta tenga con aquélla, pero además el nuevo art. 57 bis LRBRL establece un régimen general de garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas por la Administración autonómica con retención de transferencias que por aplicación de su sistema de financiación debe realizar el Estado a dichas Comunidades autónomas.

El importantísimo, y también demandado, precepto establece literalmente que “si las Comunidades Autónomas delegan competencias o suscriben convenios de colaboración con las Entidades Locales que impliquen obligaciones financieras o compromisos de pago a cargo de las Comunidades Autónomas, será necesario que éstas incluyan una cláusula de garantía del cumplimiento de estos compromisos consistente en la autorización a la Administración General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación. La citada cláusula deberá establecer, en todo caso, los plazos para la realización de los pagos comprometidos, para la reclamación por parte de la Entidad Local en caso de incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de la obligación que hubiere contraído y para la comunicación a la Administración General del Estado de haberse producido dicho incumplimiento”.

Dicho régimen resulta de aplicación a los vigentes acuerdos de delegación de competencias y convenios de colaboración que sólo podrán prorrogarse en el caso de que se incluyan en los mismos la citada cláusula de garantía.

El procedimiento para la aplicación de las retenciones y la correspondiente puesta a disposición a favor de las Entidades Locales de los fondos retenidos a las Comunidades Autónomas, se condiciona a la aprobación de una Orden por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Disp. Adicional 72ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013; EDL 2012/260685).

Por tanto, la problemática que actualmente plantea el ejercicio de competencias autonómicas por parte de las entidades locales, ha sido razonablemente solucionado en lo que a las garantías de pago se refiere, pero no queda igualmente cerrada con una formulación indubitada la financiación exclusivamente autonómica de la prestación de dichas competencias no municipales.

Finalmente, ha de concluirse el análisis de este punto señalando que los arts. 27 y 57 bis LRBRL han de interpretarse integradamente con las Disp. Adicionales 9ª y 10ª LRSAL. Empezando por esta última, se establece que los convenios de colaboración que el Estado celebre con las Entidades Locales para la obtención y mantenimiento de la información que debe suministrarles para la aplicación de los tributos locales, y que podrán celebrarse en régimen de encomienda de gestión, de delegación de competencias o mixto, no comportarán la transferencia de medios materiales ni personales, ni contraprestación económica de ningún tipo entre las partes por cuanto permiten mejorar la recaudación tributaria de las Entidades Locales que los suscriben.

Menos clara e indubitada en cuanto a su interpretación resulta la Disp. Adicional 9ª denominada “Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios municipales”(y que, de una forma más exacta, debería titularse “Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios no municipales”) en la medida en que el precepto va referido a los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación ya suscritos, en el momento de la entrada en vigor de esta Ley, por el Estado y las Comunidades Autónomas con toda clase de Entidades Locales, que tengan por objeto el ejercicio por parte de éstas últimas de competencias delegadas o competencias distintas a las enumeradas en los arts. 25 y 27 LRBRL. Dicha Disp. Adicional 9ª es ciertamente oscura puesto que si lo que pretende es garantizar la inclusión de la cláusula de garantía del cumplimiento de estos compromisos (consistente en la autorización a la Administración General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación), en estos casos la duración es superior al año y, por tanto, no concurre la prórroga que es objeto de ordenación por el art. 57 bis; no se entiende que no incluya los supuestos de competencias previstas en el art. 27. Aun censurando la opción del legislador, la interpretación literal de la norma nos lleva a concluir que en el caso de dichas materias, los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación ya suscritos continúan vigentes sin límite temporal de adaptación, salvo en el caso de los instrumentos de cooperación suscritos por las Entidades Locales para el funcionamiento de Centros Asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, que deberá realizarse en el plazo de tres años desde su entrada en vigor.

E)  Competencias provinciales

Finalmente, para concluir con el modelo competencial de los gobiernos locales, ha de analizarse las novedades que la norma contiene respecto a las competencias de la Provincia.

En este ámbito ya he indicado que el Gobierno en su Proyecto de Ley -si bien cercenado en cuanto a las medidas que finalmente propone, como consecuencia del ya citado Dictamen del Consejo de Estado al Anteproyecto de 24 de mayo de 2013- parte de un diagnóstico explicitado en el Preámbulo en la Ley, cual es que la atribución de competencias a los municipios ha estar condicionada, o al menos coordinada, en función de la capacidad de gestión de la Entidad Local, y ello como consecuencia de la modulación o integración del principio de autonomía local -en cuanto descentralización y proximidad- con otros principios, también relevantes en la actuación pública, como son los de eficacia, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

En lugar de desapoderar directamente a los municipios de competencias por su falta de capacidad, se profundiza en la encomienda a la Diputación de la competencia de coordinación, pero también en determinadas materias se opta por su atribución a la Entidad Local sin una desasignación expresa del municipio.

En cuanto al primer aspecto, destaca:

- La coordinación por las Diputaciones de determinados servicios mínimos en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes con la propuesta de las formas de prestación.

- La participación activa en la elaboración y seguimiento en los planes económico-financieros.

- El seguimiento de los costes efectivos.

- Las labores de coordinación y supervisión, en colaboración con las Comunidades Autónomas, de los procesos de fusión de Municipios.

Una vez que desapareció del texto del Proyecto de Ley las sustituciones obligatorias de los servicios municipales a favor de la Diputación vinculada a la prestación de servicios en relación al coste estándar, la LRSAL sólo prevé en la nueva Disp. Adicional 15ª del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2992), una medida de fomento de esta coordinación voluntaria: en los supuestos de gestión integrada o coordinada de todos los servicios coincidentes de dos o más municipios, cuando conlleve un ahorro de al menos el 10% respecto el coste efectivo total en el que incurría cada municipio por separado, acreditado mediante Informe de la Diputación correspondiente, el coeficiente de ponderación que resulte de aplicación a cada municipio se elevará en 0,04.

En cuanto al catálogo de competencias propias de las Provincias, ha de indicarse las siguientes:

1º. En todos los municipios de la Provincia, la asistencia en la prestación de servicios de recaudación tributaria.

2º. En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, la prestación de servicios de:

a) Administración electrónica.

b) Contratación centralizada.

c) Apoyo a la gestión financiera.

d) Prevención y extinción de incendios.

3º. En los municipios con población inferior a 5.000 habitantes:

a) La prestación de servicios de tratamiento de residuos.

b) La prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos.

4º. En los municipios con población inferior a 1.000 habitantes, la garantía de la prestación de servicios de secretaría e intervención.

Como puede concluirse, la Diputación se configura como un instrumento cualificado dentro de la reforma tanto por su configuración institucional para dar respuesta a la falta de capacidad de gestión de los ayuntamientos pequeños y medianos, como por su consagración como aparato de apoyo para el cumplimiento de los requerimientos financieros vinculados a la aplicación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), tanto para los Ayuntamientos como para el Ministerio de Hacienda, esto último de gran novedad.

III. Medidas relativas a la profesionalización y transparencia de la gestión pública local

Con esta denominación, el Gobierno, hace casi un año, se refería a las medidas que en el Anteproyecto de Ley recogía respecto a la fijación de límites al número de concejales con régimen de dedicación exclusiva, al número máximo de puestos de personal eventual y a la regulación del régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal al servicio de las Entidades Locales.

A) Limitaciones al número de personal eventual y cargos públicos con dedicación exclusiva

Frente al modelo vigente hasta la entrada en vigor de la LRSAL, en el que la LRBRL no condicionaba el número ni de los cargos con régimen de dedicación exclusiva ni de los puestos de trabajo reservados para personal eventual, la nueva norma opta por establecer una limitación directa a esta potestad de autoorganización del Ente local, llegando a su prohibición en determinadas administraciones.

El nuevo art. 75 ter LRBRL señala que la prestación de servicios en los Ayuntamientos en régimen de dedicación exclusiva por parte de sus miembros de corporación, tanto en el caso de Ayuntamientos, como Diputaciones, Cabildos y Confesos Insulares deberá ajustarse obligatoriamente a unos máximos en función de la población del municipio, isla o municipio con más población de la provincia.

En los Ayuntamientos con población inferior a 1.000 habitantes, ningún miembro podrá prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva; no obstante, con carácter excepcional, el apartado 2º del art. 75 bis LRBRL en su nueva redacción prevé que podrán desempeñar sus cargos con dedicación parcial, “percibiendo sus retribuciones dentro de los límites máximos señalados al efecto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado”.

Respecto al Personal eventual, el nuevo art. 104 bis LRBRL establece que las dotaciones de puestos de trabajo cuya cobertura corresponda a personal eventual en los Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares deberán ajustarse a concretos límites en función de la población del municipio, isla o municipio con más población de la provincia. En concreto, en los Municipios de población entre 2.000 a 5.000 habitantes podrán excepcionalmente contar con un puesto de trabajo cuya cobertura corresponda a personal eventual cuando no haya miembros de la Corporación local con dedicación exclusiva.

Por tanto, se limita la existencia general de este tipo de personal en el caso de municipios con población superior a 5.000 habitantes, y sin que puedan existir este tipo de personal en entidades locales distintas de las de carácter territorial -Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares- ni en el resto de Entidades Locales o de sus organismos dependientes de éstas. Se refuerza el régimen de publicidad y transparencia respecto a este tipo de efectivos al obligar a publicar semestralmente en su sede electrónica y en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, el número de los puestos de trabajo reservados a personal eventual, y a informar al Pleno con carácter trimestral.

Ha de tenerse en cuenta, no obstante, lo previsto en la Disp. Transitoria 10ª LRSAL sobre la aplicación de estas limitaciones y que determina que en el caso de Entidades Locales que cumplan con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, y además su período medio de pago a los proveedores no supere en más de 30 días el plazo máximo previsto de la normativa de morosidad, la limitaciones referidas al número de personal eventual y cargos públicos con dedicación exclusiva, no les aplicará hasta el 30 de junio de 2015. Para facilitar y garantizar este excepcionalidad, corresponderá a la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, publicar la lista de las Entidades Locales que pueden acogerse a dicho periodo de vacatio legis, en tanto sigan cumpliendo los requisitos de cumplimiento de reglas financieras.

En este punto, conviene hacer referencia a la Nota Informativa de fecha 15 de enero de 2013 del MINHAP sobre la aplicación de la Disp. Trans. 10ª LRSAL, en concreto en relación con la forma de interpretar las excepciones relativas al personal eventual y cargos públicos con dedicación exclusiva y el modo en que tienen que actuar las Entidades Locales. El MINHAP señala que la norma es aplicable desde el mismo día de su entrada en vigor (31 de diciembre de 2013), por lo que las Entidades Locales deberán comprobar la concurrencia de los requisitos establecidos en el apartado 1º de la Disp. Trans. 10ª en la indicada fecha.

Por lo que se refiere al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, indica el MINHAP que se deberá estar a las previsiones que, de forma fundada, las Entidades Locales tengan en relación con la liquidación de sus presupuestos del ejercicio 2013, y que comunicarán a al MINHAP en los próximos días en relación con la ejecución de su presupuesto correspondiente al cuarto trimestre de dicho año.

En cuanto al límite de deuda pública, deberán considerarse, a 31 de diciembre de 2013, los establecidos en los arts. 51 TRLRHL, por lo que se refiere a las operaciones de endeudamiento a corto plazo, y 53 del mismo texto normativo en cuanto a las operaciones de endeudamiento en general, para la aplicación del régimen de autorización para formalizar dichas operaciones cuando lo sean a largo plazo.

El MINHAP señala asimismo una serie exhaustiva de criterios que han de tenerse en cuenta para calcular el período medio de pago a proveedores.

En tanto se publique la relación de entidades que cumplen los requisitos del apartado 1º de la Disp. Trans. 10ª LRSAL, señala el MINHAP que las entidades locales que deseen acogerse a las excepciones que se recogen en la misma deberán acreditar que concurren los requisitos mencionados y comunicarlo a la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local con la fecha límite del día 30 de abril de 2014.

La Secretaría General publicará la relación de las entidades locales que cumplen aquellos requisitos una vez haya recibido las liquidaciones de sus presupuestos del ejercicio 2013, haya publicado la deuda viva de dichas entidades a 31 de diciembre de 2013 previa comunicación a la Comisión Nacional de Administración Local y se haya aprobado la norma reguladora de la metodología de cálculo del período medio de pago a proveedores. Las entidades locales que no se encuentren en dicha relación y que, por haber considerado que cumplían los requisitos antes citados, se hubieren acogido a la excepción a la que se refiere la Disp. Trans. 10ª LRSAL, deberán aplicar las medidas previstas en los art. 75.bis (Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal al servicio de las Entidades Locales) y 75 ter (Limitación en el número de los cargos públicos de las Entidades Locales con dedicación exclusiva) y art. 104 bis (Personal eventual de las Entidades Locales), todos ellos de la LRBRL.

B) Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones locales y del personal al servicio de las entidades locales

La nueva redacción que la LRSAL realiza del art. 75 bis LRBRL tiene por objeto establecer una limitación de las retribuciones máximas de los miembros de las Corporaciones Locales y que incluye todos los conceptos retributivos y asistencias, excluyendo exclusivamente los trienios a los que, en su caso, tengan derecho aquellos funcionarios de carrera que se encuentren en situación de servicios especiales. Dicha limitación se realiza referenciada a las retribuciones que los Presupuestos Generales del Estado determinarán, anualmente, para el cargo de Secretario de Estado y según una escala en función de la población del municipio, isla o municipio con más población de la provincia.

En este ámbito, ha de señalarse que mediante Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas (EDL 2014/1560) el Gobierno ha añadido una Disp. Adicional 90ª a la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de Estado para el año 2014 (EDL 2013/219736), que viene a determinar el límite máximo total que pueden percibir como retribución los miembros de las Corporaciones Locales tanto en régimen de dedicación total como parcial.

En cuanto las retribuciones en régimen de dedicación total se concreta que la referencia de las retribuciones del cargo de Secretario de Estado en 100.000€, y fija el límite máximo total de las retribuciones de miembros de las Corporaciones Locales, atendiendo a su población, conforme al siguiente cuadro:

En cuanto las retribuciones en régimen de dedicación parcial, se fijan los límites exclusivamente para los Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes, y en atención al porcentaje de dedicación de los miembros de la Corporación Local, conforme a la siguiente escala:

Respecto a la limitación del régimen retributivo del personal al servicio de las Entidades Locales, cabe hacer referencia a tres preceptos:

1º. El apartado 4º del citado art. 75 bis, que remite a las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado, el establecimiento de un límite máximo y mínimo total que por todos los conceptos retributivos pueda percibir el personal al servicio de las Entidades Locales en función del grupo profesional de los funcionarios públicos o equivalente del personal laboral, así como de otros factores que se puedan determinar en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año.

2º. El nuevo art. 103 bis, respecto a la Masa salarial del personal laboral del sector público local, donde se obliga a las Corporaciones locales a la aprobación anual de la masa salarial del personal laboral que será publicada en la sede electrónica de la Corporación y en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, en el plazo de 20 días. Dicha aprobación habrá de comprender tanto la referente a la propia Entidad Local, como a sus organismos, entidades públicas empresariales y demás entes públicos y sociedades mercantiles locales de ella dependientes, así como las de los consorcios adscritos y de las fundaciones (cuando la aportación fundacional inicial de la Entidad Local matriz fue mayoritaria, directa o indirecta, y el patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos también por la entidad local).

3º. Y la Disp. Adicional 12ª, que se dedica a las retribuciones en los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público local cuya limitación también se realizará anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y la determinación del número máximo de miembros del consejo de administración y órganos superiores de gobierno o administración de los entes, consorcios, sociedades, organismos y fundaciones que conforman el sector público local. Como medida de transparencia, se exige la difusión a través de su página web de la composición de sus órganos de administración, gestión, dirección y control, incluyendo los datos y experiencia profesional de sus miembros, así como de las retribuciones en la memoria de actividades de la entidad.

IV. Medidas relativas al redimensionamiento del sector público local

La práctica institucional de todas las Administraciones Públicas en las últimas décadas, también en el sector local, ha determinado la creación y participación de la Administración tanto en Entidades participadas por otras Administraciones públicas e incluso por el sector privado, como la creación de entidades descentralizadas dependientes de la propia entidad local.

Esta proliferación ha determinado un complejo institucional cuya ordenación el Legislador acomete desde la fundamentación del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Paso a desarrollar el conjunto de preceptos que ordenan esta modificación normativa, diferenciando la participación en entidades dependientes y las no dependientes en función de que se integren como administración institucional o no.

A) Participación en entidades de carácter asociativo: las mancomunidades y áreas metropolitanas o consorcios

Respecto de las Mancomunidades de municipios, la Disp. Transitoria 11ª se limita a indicar que dichas entidades, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley, deberán de adaptar sus estatutos a lo previsto en el art. 44 LRBRL, para no incurrir en causa de disolución, lo que ha de entenderse que se refiere al ejercicio de las competencias o prestación de los servicios enumerados en la nueva redacción de los arts. 25 y 26 LRBRL. La cuestión está en que, salvo la eliminación expresa de los servicios de defensa de consumidores y usuarios y mercados, en los casos de prestación de servicios de asistencias de carácter social, significativamente, deberá estarse al régimen de continuación en la prestación del servicio. Respecto a los servicios previstos en el art. 27 y, desde luego, los no relacionados en los citados preceptos como competencias o servicios municipales, ha de concluirse que no podrán ser objeto de gestión mancomunada.

En relación a los Consorcios, ha de señalarse que por la limitación de este trabajo, sólo cabe relacionar, dada la dispersión normativa que contiene la norma, la nueva regulación que se contiene en los siguientes preceptos:

- El artículo 57 LRBRL, como disposición de carácter general, en relación con la nueva redacción de la Disposición Adicional Novena de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, respecto a la aplicación de Redimensionamiento del sector público local que analizaremos con detalle en el apartado siguiente.

- El apartado 2º del art. 26 LRBRL, respecto a la propuesta de constitución que corresponde a la Diputación como forma de gestión integrada de servicios obligatorios.

- El apartado 2º del art. 103 bis LRBRL y la nueva redacción de la Disp. Adicional 12ª LRBRL, respecto a la limitación de las retribuciones y, singularmente, las correspondientes a los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público local y número máximo de miembros de los órganos de gobierno.

- La Disp. Adicional 13ª LRSAL, denominada Consorcios constituidos para la prestación de servicios mínimos.

- La Disp. Adicional 14ª LRSAL, denominada Régimen jurídico especial de determinados consorcios.

- La Disp. Transitoria 6ª de LRSAL, denominada Régimen transitorio para los consorcios.

- Finalmente, la Disp. Final 2ª LRSAL que modifica la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271), para incluir una nueva Disp. Adicional 20ª –denominada “Régimen jurídico de los consorcios”- que regula tanto el régimen de adscripción a efectos de la aplicación del régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración pública a la que estén adscritos, como que el personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes, y su régimen jurídico será el de la Administración pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla.

B) Nuevo marco normativo del régimen de las entidades dependientes

Como he indicado más arriba, la nueva redacción de la Disp. Adicional 9ª LRBRL -denominada “Redimensionamiento del sector público local”- afecta tanto a la participación respecto a los entes dependientes exclusivamente de la entidad local (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles o fundaciones) como a la participación compartida con otras entidades públicas o incluso privadas (Mancomunidades, Consorcios, Fundaciones o Asociaciones); no obstante, por su especial significación respecto a las primeras, opto por tratarlas en este apartado, con la advertencia que las medidas también son aplicables a la participación en entidades con participación compartida.

Las medidas que la Disp. Adicional 9ª LRBRL contiene se pueden agrupar en tres apartados:

1º. La limitación a la potestad de autoorganización respecto a la participación institucional y financiera respecto a las Entidades locales con un plan económico-financiero o de su plan de ajuste en vigor.

2º. Limitación temporal a la corrección del desequilibrio financiero de las entidades que desarrollen actividades económicas.

3º. Prohibición de nuevas participaciones de segundo nivel -modelo holding- y adscripción directa al Ente matriz en los supuestos de que concurra situación de equilibrio o resultados positivos de explotación en las entidades participadas.

Paso a desarrollar los aspectos mas destacados de cada una de ellas:

1º. Se prohíbe que Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares puedan adquirir, constituir o participar en la constitución, directa o indirectamente, de nuevos organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste; pero además, tampoco podrán realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación. No obstante, podrán realizar este aportaciones si en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, hubieren cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad.

2º. Las entidades dependientes en situación de desequilibrio deberán aprobar un plan de reequilibrio en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la Ley que requerirá la evacuación del previo informe del órgano interventor de la Entidad Local. Si esta corrección no se cumpliera a 31 diciembre de 2014, la Entidad Local en el plazo máximo de los seis meses siguientes a contar desde la aprobación de las cuentas anuales o de la liquidación del presupuesto del ejercicio 2014 de la entidad, disolverá cada una de las entidades que continúe en situación de desequilibrio. De no hacerlo, dichas entidades quedarán automáticamente disueltas el 1 de diciembre de 2015. Dichos plazos se amplían 1 año más respecto a las entidades prestadoras de los siguientes servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas, recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros.

3º. Los organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes que estén adscritos, vinculados o sean dependientes, a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, a cualquier Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares o de sus organismos autónomos, no podrán constituir, participar en la constitución ni adquirir nuevos entes de cualquier tipología. Asimismo, para el caso de entidades participadas de segundo nivel en situación de superávit, equilibrio o resultados positivos de explotación, se determina que en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la Ley, los entes matrices deberán acordar que queden adscritos, vinculados o dependientes directamente a las si mismo o su disolución. En el caso de que aquel control no se ejerza con carácter exclusivo deberá procederse a la transmisión de su participación en el mismo plazo. Igualmente, dichos plazos se amplían 1 año más respecto a las entidades prestadoras de los siguientes servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas, recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros.

V. Medidas de refuerzo del control financiero y presupuestario

En este apartado fundamentalmente cabe mencionar -además de alguna de las medidas ya citadas respecto a la publicidad de determinados acuerdos y la fijación expresa de limitaciones en el ámbito organizativo e institucional- tanto las que afectan al restablecimiento de las competencias estatales en el ámbito de los funcionarios pertenecientes a la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional -derogando incluso la denominación de funcionarios con habilitación de carácter estatal-, como la modificación de las implementadas respecto a la función interventora.

Por lo que se refiere a las garantías de eficacia del control interno, utilizando la terminología del Preámbulo de la propia Ley, hemos de referirnos tanto a la nueva redacción de los arts. 213 y 218 TRLRHL, como a la Disp. Adicional 7ª LRSAL. Dicha regulación supone las siguientes novedades.

1ª. Se habilita al Gobierno para establecer las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control indicadas en el apartado anterior.

2ª. Se establece la obligación de los órganos interventores de las Entidades Locales de remitir anualmente a la Intervención General de la Administración del Estado un informe resumen de los resultados de los citados controles.

3ª. Respecto a los informes de reparo, se prevé que el Presidente de la Entidad Local podrá elevar su resolución al órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera, y se regula el régimen de dación de cuentas por el órgano interventor de las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados, ante el Pleno en el primero de los casos, y en ambos casos, al Tribunal de Cuentas.

4ª. Se prevé la asunción por la Intervención General de la Administración del Estado -a través de su estructura de Intervenciones Delegadas, Regionales o Territoriales- de la realización de actuaciones de apoyo técnico encaminadas a reforzar la autonomía y eficacia de los órganos responsables del control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera, contable y presupuestaria en el ámbito de las Entidades Locales, condicionado, no obstante a la previa la formalización del oportuno convenio con la Entidad Local interesada

Finalmente, en este apartado se pueden encuadrar otras dos medidas que no se refieren a los medios personales, sino que son: la regulación -por primera vez con carácter normativo- de los límites mínimos del cálculo de los derechos de difícil e imposible recaudación que realiza el nuevo art. 193 bis TRLRHL, y la obligación del cálculo del coste efectivo de los servicios previsto en el nuevo art. 116 ter LRBRL.

Dicho precepto determina que todas las Entidades Locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, que se comunicarán al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación. Dichos datos se calcularán partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior, precisando que dicho cálculo será objeto de desarrollo reglamentario por parte del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la correspondiente Orden Ministerial.

VI. Medidas para favorecer la iniciativa económica privada

Finalmente, dentro de los contenidos que se enumeran en el Preámbulo de la norma, debemos hacer referencia a la limitación del uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica a los casos en los que su necesidad y proporcionalidad queden claramente justificadas, y que regula la nueva redacción del art. 84 LRBRL; así como la supresión de los monopolios municipales sobre determinados sectores económicos que se deriva de la modificación del art. 86.2 LRBRL, singularmente respecto a mataderos, mercados o lonjas.

VII. Otras medidas

Sin ánimo de agotar la cita detallada de todas las innovaciones que supone la LRSAL, considero obligado destacar al menos algunas por su relevancia destacada, y que se han introducido como resultado de enmiendas en su tramitación parlamentaria.

Desde el punto de vista orgánico, la nueva Disp. Adicional 16ª LRBRL regula el desplazamiento competencial del Pleno de la Entidad local en favor de la Junta de Gobierno Local, para los supuestos en que no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción prevista en esta Ley. Dichos supuestos son los siguientes:

1º. El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado.

2º. Los planes económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se refiere la LOEPYSF.

3º. Los planes de saneamiento de la Corporación Local o los planes de reducción de deudas.

4º. La entrada de la Corporación Local en los mecanismos extraordinarios de financiación vigentes a los que se refiere la LOEPYSF, y, en particular, el acceso a las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez previstas en el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a Entidades Locales con problemas financieros (EDL 2013/109856).

Asimismo, desde el punto de vista financiero cabe citar tanto la Disp. Final 3ª que modifica el apartado 1º del art. 36 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible -LES- (EDL 2011/8038) para incluir el incumplimiento de la obligación de remisión de información al Tribunal de Cuentas como infracción a sancionar con retención del importe de las transferencias de la participación en los tributos del Estado que corresponda a la Entidad incumplidora; como la Disp. Final 4ª por la que se modifica el art. 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo -TRLS- (EDL 2008/89754), para incorporar una nuevo apartado 5º.

Dicho apartado permite a los municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan todos los requisitos siguientes:

1º. Haber aprobado el presupuesto de la Entidad Local del año en curso y liquidado los de los ejercicios anteriores.

2º. Tener el Registro del patrimonio municipal del suelo correctamente actualizado.

3º. Que el presupuesto municipal tenga correctamente contabilizadas las partidas del patrimonio municipal del suelo.

4º. Que exista un Acuerdo del Pleno de la Corporación Local en el que:

a) Se justifique que no es necesario dedicar esas cantidades a los fines propios del patrimonio público del suelo.

b) Se determine el modo en que se procederá a su devolución que en todo caso, deberá ser en un plazo máximo de diez años, mediante la dotación en los presupuestos de los ejercicios siguientes, con cargo a los ingresos corrientes.

5º. Que se haya obtenido la autorización previa del órgano que ejerza la tutela financiera.

Por último, desde el punto de vista tributario, también destaca la Disp. Adicional 8ª LRSAL _que ya se incluía en el Proyecto de Ley- que, sin precisar expresamente que corresponde a la Comunidades Autónomas el pago del impuesto sobre los bienes inmuebles de la Seguridad Social transferidos a las mismas, ante las confusas resoluciones judiciales en la materia, zanja la problemática de forma operativa, permitiendo a la Tesorería General de la Seguridad Social solicitar la retención de transferencias al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

VIII. Conclusión

La LRSAL no ha podido llegar a ser la medida directa de  reordenación competencial que en su fases iniciales de elaboración del proyecto pretendía; si bien, supone un instrumento que reúne el mérito de manifestar su modelo competencial entre el resto de los niveles de gobierno.

El reforzamiento del protagonismo de las Diputaciones tampoco cuenta con las medidas coercitivas con las que Ejecutivo de partida proponía, pero sí apuntan a niveles de coordinación normativos.

En otro orden de materias, el rigor de medidas de limitación de cargos y retribuciones se ha moderado en favor de una implementación pacífica.

Frente a estas debilidades, cabe destacar la eficacia directa de la reglas en materia de reordenación del sector público local, la recuperación de competencias por el Estado en el ámbito de los Funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional y el avance en las medidas de reforzamiento de la función interventora y la transparencia de la gestión a través de los costes efectivos de los servicios que, sin ser suficiente, han de destacarse.

Hace apenas unos días que ha entrado en vigor la norma, pero sus aciertos y desaciertos están condicionadas por la necesidad de la aprobación de diversos instrumentos normativos y operativos por diversos agentes. Virtuoso sería que el patrocinador de la obra, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, no incumpliera sus obligaciones de desarrollo reglamentario, en materias como el procedimiento de retención de transferencias a las comunidades autónomas en los casos de incumplimiento de compromisos financieros vinculados a la ejecución de competencias de dichas administraciones por delegación o cooperación, la determinación del cálculo de costes y el desarrollo de la función interventora, por citar los más relevantes.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de enero de 2014.

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