DERECHO LOCAL

Sobre el carácter público de las sesiones de la Junta de Gobierno Local y la forma en la que ha de interpretarse el art. 70.1 LRBRL. Comentario a la STC 161/2013, de 26 de septiembre

Tribuna

I. Sobre los derechos a la información y participación ciudadanas en la LRBRL

La Ley de Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184) regula el derecho a la información y participación ciudadanas en el marco de las disposiciones comunes a todas las entidades locales (Título V de la LRBRL).

Se trata del capítulo IV que, con la referida denominación a modo de rúbrica, comprende desde el art. 69 al 72 LRBRL, si bien es cierto que los cuatro preceptos que componían la originaria redacción de la Ley se vieron incrementados al introducir, primero, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local -LMMGL- (EDL 2003/149847) el art. 70 bis y, posteriormente, añadirse el art. 70 ter por medio de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo (EDL 2007/28567).

El art. 70 LRBRL, que es el que aquí interesa, ha sido objeto de dos modificaciones. La primera de ellas, la realizada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre (EDL 1994/19170), cuyo único objeto era la reforma del art. 70.2 LRBRL (esa era su denominación y a ello se limitaba). En la segunda, la efectuada por la referida LMMGL, alcanzaba al art. 70.1 LRBRL y se ciñó a modificar, en el párrafo 2º, la denominación de “Comisión de Gobierno” por la de “Junta de Gobierno Local”.

Así, la vigente redacción del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL dispone que “no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno Local”, por oposición a lo señalado en el primer inciso del art. 70.1 párrafo 1º LRBRL lugar en el que se establece, como norma general, que “las sesiones del Pleno de las corporaciones locales son públicas”.

Ambas previsiones parecen claras y los términos en los que se encuentran redactadas no parecen presentar, al menos a priori, problema de interpretación alguno. Se trata de dos órganos colegiados de diversa naturaleza y, por ello, la publicidad de sus reuniones recibe un tratamiento diverso, de manera que lo que se desprende de la regulación efectuada por el art. 70 LRBRL es que las sesiones del Pleno tienen que ser (salvo casos excepcionales) públicas, mientras que las de la Junta de gobierno Local no tienen por qué serlo.

II. El recurso de inconstitucionalidad

A) El objeto de impugnación (y el momento de la misma)

Aunque el análisis, que aquí se efectúa, se centra en el estudio de la pretendida inconstitucionalidad del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL y la interpretación que, sobre ello, realiza el TC, se hace preciso tomar en consideración el contexto en el que esa impugnación se efectúa, ya que el recurso de inconstitucionalidad planteado por la Comunidad Autónoma de Aragón se extiende a diversos preceptos.

De hecho el recurso de inconstitucionalidad se formula, de manera directa, frente a la disp. final primera de la LMMGL en la medida que “declara básicos” determinados artículos de la LRBRL, ya que esa disposición final (bajo la rúbrica “habilitación competencial”) establece que “los preceptos contenidos en esta Ley, salvo la disposición adicional novena de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, constituyen legislación básica del Estado en materia de régimen local, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1. 18ª de la Constitución”. Y, al lado de esa impugnación directa, se combaten, “igualmente, y de manera subsidiaria”, los arts. 20.1 d), 70.1 párrafo 2º, 70 bis.1, 85 bis.1, 85 bis.2, 123.1 c), 131, 132 LRBRL en la redacción que han recibido de la LMMGL, si bien es cierto que los motivos que se indican para el caso del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL son específicos al alegarse que, en este caso, el recurso de inconstitucionalidad se formula “por ser contrario al principio democrático (art. 1.1 CE), la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el derecho a participar directamente en los asuntos públicos (art. 23.1 CE)”[1].

El recurso que da lugar a la STC 161/2013, de 26 de septiembre (EDJ 2013/181794), se interpone tras la modificación realizada en la LRBRL por la LMMGL y se presenta mediante escrito registrado ante el TC el 17 de marzo de 2004, lo que supone que la decisión del TC llega cuando han transcurrido casi diez años desde que el recurso de inconstitucionalidad fuera interpuesto[2].

B) Las características específicas de la pretensión de inconstitucionalidad del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL

Al margen de tratarse de un precepto de la LRBRL que había sido objeto de modificación por la LMMGL, y del carácter subsidiario de la pretensión, la impugnación del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL presenta dos peculiaridades respecto del resto de artículos cuya constitucionalidad es combatida en el recurso formulado por la Comunidad Autónoma de Aragón.

De un lado, y como ya se ha señalado en el apartado anterior, los motivos en los que se fundamenta la impugnación son específicos y diferentes al planteado de manera general para el resto de artículos que son objeto de impugnación. En el caso del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL no se alude al principio de autonomía local consagrado en los arts. 137 y 140 CE (EDL 1978/3879), sino que se considera que su inconstitucionalidad deviene de ser contrario al principio democrático y vulnerar tanto el principio de seguridad jurídica como el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (con expresa referencia, respectivamente, a los arts. 1.1, 9.3 y 23.2 CE).

Pero junto a esa argumentación específica concurre otra circunstancia sobre la que nada se señala, como es el hecho de que la reforma efectuada por la LMMGL sobre ese art. 70.1 párrafo 2º LRBRL se limita a modificar la denominación de la, hasta entonces, “Comisión de Gobierno” que, a partir de ese momento, pasa a denominarse “Junta de Gobierno Local”. Es cierto que se producen cambios importantes, pero la esencia, como “órgano ejecutivo” se mantiene.

Lo que supone que el planteamiento efectuado por la LRBRL, en cuanto a publicidad de las sesiones del Pleno frente a la no publicidad de las celebradas por la Junta de Gobierno Local, no supone, en sí mismo y tras la reforma efectuada por la LMMGL, novedad alguna en el sistema originariamente dispuesto por la LRBRL.

III. Las previsión del art. 70.1 LRBRL

a) La no publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno Local

Los términos en los que, desde su redacción originaria, se encontraba redactado el art. 70.1 párrafo 2º LRBRL no parecían necesitar de interpretación alguna. El hecho de que la LMMGL cambiara la denominación de la Comisión de Gobierno para denominarla Junta de Gobierno Local no parecía razón suficiente para que se entendiera alterado el sistema establecido.

La redacción del precepto al establecer que “no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno Local” no parecían, en sus propios términos, ofrecer duda alguna sobre su alcance, que no era otro que el de no someter las reuniones de este órgano colegiado a que su celebración tuviera que efectuarse de forma pública. La previsión era clara, como lo eran términos en los que se había fijado la norma. Cosa distinta sería que, en su caso, lo establecido contraviniera los mandatos establecidos en la Constitución. Porque, en definitiva, una disposición puede ser confusa, sin que ese defecto cause su inconstitucionalidad, y una norma clara y diáfana puede resultar contraria a la Constitución.

En sus propios términos, y limitado al estricto ámbito de las competencias que la LRBRL atribuía a la Junta de Gobierno Local, la previsión conforme a la que las sesiones de este órgano no son públicas se presentaba como una opción legislativa razonable y conforme a los mandatos constitucionales.

Pero el análisis de esa previsión, la de que “no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno Local”, no se agota ahí, ya que los términos empleados dan lugar a realizar dos consideraciones adicionales.

La primera de ellas recae en los términos utilizados para referirse al órgano colegiado, ya que la reforma efectuada por la LMMGL no hace un uso unívoco de esta denominación, al emplear “Junta de Gobierno Local” en el marco de la regulación del Municipio y de los Municipios de Gran Población y utilizar “Junta de Gobierno” en el ámbito de las Diputaciones Provinciales, mientras que en el marco de las disposiciones comunes a las entidades locales emplea “Junta de Gobierno Local” y cuando en la Disp. Adic. Decimocuarta se refiere al régimen especial de organización de los Cabildos Insulares Canarias equipara el “Consejo del Gobierno Insular” a la “Junta de Gobierno Local”, forma de actuar que, ciertamente, puede dar lugar a equívocos.

Teniendo en cuenta que el art. 70.1 párrafo 1º LRBRL se refiere al Pleno de las corporaciones locales (es decir, a cualquiera de ellas), ello parece ser razón suficiente que aunque el art. 70.1 párrafo 2º hace uso de los términos “Junta de Gobierno Local” la referencia ha de entenderse efectuada a cualquier tipo de corporación local, y no sólo para aquellos supuestos en los que la LRBRL hace uso de la específica expresión “Junta de Gobierno Local”.

La segunda es la forma en la que ha de entenderse el que las sesiones “no son públicas”, en el sentido de determinar si esas sesiones no tienen que ser públicas o no pueden ser públicas. Parece claro que, por contraposición al deber que, de manera general, se impone a las sesiones del Pleno de las corporaciones locales, hay que interpretar que lo que se está estableciendo es que no es necesario que las sesiones de la Junta de Gobierno sean (o tengan que ser) públicas.

B) La no necesidad de publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno Local frente al deber de publicidad de las celebradas por el Pleno

En los dos párrafos que integran el art. 70.1 LRBRL se establece el régimen de las sesiones del Pleno y la Junta de Gobierno (Local) de las Corporaciones Locales en cuanto a si, la celebración de esas sesiones, han de ser, o no, públicas.

En el inciso inicial del primer párrafo se establece que “las sesiones del pleno de las corporaciones locales son públicas”, principio general que se matiza para el caso de aquellos asuntos (debate y votación) que pudieran afectar al derecho al honor, a la intimidad personal o familiar y a la propia imagen (art. 18.1 CE) y así se acuerde por mayoría absoluta.

De los términos en los que se encuentra redactado el art. 70.1 párrafo 1º LRBRL, precepto que conserva la originaria redacción, se infiere, sin problema alguno, la norma general del carácter público de las sesiones del Pleno de las corporaciones, mandato que únicamente puede ceder en el caso de se oponga el derecho al honor e intimidad establecido en el art. 18 CE.

Incidentalmente cabe señalar que, en cambio, no resulta tan clara la forma en la que hay que actuar en este último caso. De la redacción del art. 70.1 párrafo 1º LRBRL no se desprende que, en esos casos, cuando el debate y votación de un asunto afecte a ese derecho fundamental, automáticamente la sesión del Pleno tenga que dejar de ser pública. Los términos empleados por el inciso final de ese párrafo final señalan que ello será (podrá ser así, en puridad) “cuando así se acuerde por la mayoría absoluta”. La previsión, en sus propios términos, genera la duda de si la decisión que requiere de la mayoría de miembros de la Corporación es la de entender que se trata de un asunto que, efectivamente, afecta al derecho al honor e intimidad o sí, una admitido esa circunstancia, se pueda adoptar el acuerdo de debatir y votar ese asunto sin la presencia de público.

Pudiera parecer que lo que tiene que decidirse, por mayoría absoluta, es que el asunto a tratar afecta al derecho fundamental, de manera que, en caso de que así se considere, la sesión del Pleno ya no tiene que ser pública. Esta forma de entenderlo se presenta como la interpretación más razonable y ajustada a la presencia de un derecho fundamental, y entiendo que esa era la intención perseguida por el legislador, pero los términos utilizados por la LRBRL no son lo suficientemente precisos y, por ello, la incertidumbre puede estar ahí.

En todo caso, no cabe duda de que la regla general, en cuanto al Pleno, es la de la publicidad de sus sesiones, ya que “la publicidad de las sesiones del Pleno ha de considerarse como un requisito esencial para la válida celebración del mismo”, por lo que, su incumplimiento, supone “declararse nula la correspondiente sesión del Pleno del Ayuntamiento, así como nulos y sin efecto alguno los acuerdos adoptados en ella” (STS de 21 de noviembre de 1996, EDJ 1996/9765).

C) La relación entre Pleno y Junta de Gobierno: la posibilidad de delegación de competencias y efecto en cuanto a la publicidad de las sesiones

Pero es al poner en relación las previsiones efectuadas en el art. 70.1 LRBRL sobre la publicidad de las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno de las Corporaciones Locales con la posibilidad de que el Pleno delegue el ejercicio de competencias en la Junta de Gobierno cuando pueden surgir, y de hecho surgen, problemas de interpretación. De hecho esta es la cuestión que, subsidiariamente, plantea en su recurso la Comunidad Autónoma de Aragón.

El problema que se plantea es que las atribuciones que corresponden al Pleno están sometidas a la publicidad (sesiones públicas), pero en el caso de ser objeto de delegación en la Junta de Gobierno su discusión y votación, en virtud de lo establecido en el art. 70.1 párrafo 2º LRBRL (no son públicas sus sesiones) permitiría eludir ese deber de publicidad. En definitiva, nos encontramos ante una tensión entre “materia” y “órgano” que exige determinar cuál de esas posibilidades ha de primar y, por lo tanto, prevalecer. En definitiva, si la razón de esa imposición de publicidad lo es por la “competencia”, por el asunto y su atribución, y sigue a esta, o si el deber de cumplir con la publicidad se refiere al “órgano” y su regulación.

IV. El análisis efectuado por el TC

A) Alegaciones

Dos son los motivos de impugnación que la Comunidad Autónoma de Aragón esgrime frente a lo establecido en el art. 70.1 párrafo 2º LRBRL. Por una parte, y como pretensión principal, en cuanto que se declara su carácter de legislación básica del Estado en materia de régimen local. De otro, y de de manera subsidiaria, por vulnerar el principio democrático (art. 1.1 CE), la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el derecho a participar directamente en los asuntos públicos (art. 23.1 CE)[3].

La argumentación es doble. Que esa materia ya ha sido asumida por la legislación aragonesa y que en ellas se mantiene la publicidad de las sesiones de la junta de gobierno local cuando afectan a asuntos delegados por el pleno, lo que supone que la previsión del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL vulnera la competencia de la Comunidad Autónoma por exceso de lo que debe considerarse legislación básica (Antecedente I.1, Alegaciones escrito de demanda).

La contestación a la demanda se limita a señalar que el reforzamiento del perfil ejecutivo de la junta de gobierno local justifica que no celebre las sesiones de forma pública, sin perjuicio de las obligaciones de publicación y notificación de los acuerdos, concepción que responde al modelo de la Carta Europea de la Autonomía local (Antecedente I.4, Alegaciones Abogado del Estado)

B) Fundamentación y fallo

La Sentencia destina el noveno de sus fundamentos a la impugnación que se realiza de la previsión efectuada en el art. 70.1 párrafo 2º LRBRL y su declaración como legislación básica del Estado en materia de régimen local.

1. Sobre la declaración del carácter básico

Esta cuestión (primera y principal para la Comunidad Autónoma demandante) es despachada de forma tan escueta como rotunda, de manera que la argumentación que al respecto se puede encontrar en la sentencia se limita a recordar que “la existencia de una normativa autonómica previa a la modificación de la legislación básica no impide al Estado modificar la regulación de los aspectos básicos del funcionamiento de la junta de gobierno siempre que no se exceda de lo que materialmente forma parte de las bases”.

Por ello, y recordando la doctrina establecida en la STC 103/2013, de 25 de abril (EDJ 2013/47386), en cuanto que “las bases así configuradas pueden alcanzar una mayor intensidad cuando afectan a las relaciones de las entidades locales con los administrados” se concluye que la declaración realizad en la Disp. Final 1ª de la LMMGL por la que se declara que el art. 70.1, párrafo 2º, LRBRL constituye legislación básica del Estado en materia de régimen local, no es contraria a la Constitución.

2. Sobre la vulneración de principios constitucionales

Mayor atención se presta al pretensión subsidiaria conforme a la que el demandante plantea la inconstitucionalidad del precepto por trasgredir el principio democrático (art. 1.1 CE), la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el derecho a la participación en los asuntos públicos (art. 23.1 CE).

El corolario de estas infracciones se concreta en un supuesto de violación muy preciso al señalarse que “si todas las sesiones de la junta de gobierno local son secretas, incluso las que resuelven competencias delegadas del pleno, se crea un mecanismo para alterar la obligación del carácter público de las sesiones del pleno de las corporaciones locales”.

El planteamiento parte de la confrontación entre la publicidad que se exige para las sesiones del Pleno y la no exigencia de esta condición para las de la Junta de Gobierno y enlaza las exigencias que, ambos órganos se realizan, con los supuestos en los que se produzca una delegación de competencias. Eso sí, en ambos casos, publicidad de las sesiones del pleno y no publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno, se opta por una interpretación absoluta que es la que lleva a interpretar que la previsión contenida en el art. 70.1 párrafo 2º LRBRL establece que las sesiones de de la Junta de Gobierno son, y lo son en todo caso, secretas, interpretación que tampoco se desprende de los términos del precepto que, recordemos, se limita a señalar que “no son públicas”, sin que en ella se disponga de manera expresa que “no pueden serlo”.

La posibilidad de que el Pleno de la Corporación Local delegue el ejercicio de sus atribuciones se encuentra prevista para los Ayuntamiento en el art. 22.4 LRBRL y para las Diputaciones Provinciales 33.4 LRBRL. Ni está previsto para los Municipios de Gran Población puesto que el art. 123.3 dispone que únicamente pueden delegarse determinadas a favor de las Comisiones del Pleno, ni es posible (algo que resulta obvio) en aquello Municipios en los que no exista Junta de Gobierno Local.

La línea argumental que sigue la fundamentación de la sentencia se apoya, esencialmente, en la diversa condición del Pleno y de la Junta de Gobierno como órganos colegiados de las corporaciones locales a los que corresponden distintas funciones por su diversa naturaleza, lo que es causa de una diferente exigencia en cuanto a la publicidad de sus sesiones. El Pleno es un “órgano de representación política”, mientras que la Junta de Gobierno “está configurado legalmente como un órgano municipal ejecutivo tanto por su conformación orgánica como por la naturaleza de sus competencias”.

Sobre esa base y el marcado carácter ejecutivo de la Junta de Gobierno (art. 23 LRBRL y art. 3.2 Carta Europea de Autonomía Local) la sentencia toma en consideración el argumento planteado por la Comunidad Autónoma recurrente sobre la posibilidad de que el Pleno delegue en la Junta de Gobierno el ejercicio de competencias de las que le atribuye la LRBRL y cuyo desplazamiento está previsto por la propia Ley (arts. 22.4 y 33.4 LRBRL).

El art. 22.4 LRBRL permite que el Pleno del Ayuntamiento delegue en la Junta de Gobierno Local (o en el Alcalde) las siguientes atribuciones[4]:

- El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en materias de competencia plenaria (art. 22.4 j) LRBRL).

- La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento (art. 22.4 k) LRBRL).

- La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de cada ejercicio económico, exceda del 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (art. 22.4 m) LRBRL).

- La aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación o concesión, y cuando aún no estén previstos en los presupuestos (art. 22.4 ñ) LRBRL).

- Las demás que expresamente le confieran las leyes (art. 22.4 q) LRBRL).

El art. 33.4 LRBRL permite que el Pleno de la Diputación Provincial delegue en la Junta de Gobierno (o en el Presidente) las siguientes atribuciones[5]:

- El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de competencia plenaria (art. 33.4 i) LRBRL).

- La declaración de lesividad de los actos de la Diputación (art. 33.4 j) LRBRL).

- La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada en el ejercicio económico exceda del 10 por 100 de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (art. 33.4 k) LRBRL).

- La aprobación de los proyectos de obra y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y cuando aún no estén previstos en los Presupuestos (art. 33.4 m) LRBRL).

- Las demás que expresamente le atribuyan las leyes (art. 33.4 o) LRBRL).

Del examen de estas atribuciones del Pleno de la Corporación Local cuya delegación autoriza la LRBRL se aprecia (sin necesidad de realizar un gran esfuerzo) que hay supuestos que exceden de manera palpable y notoria ese carácter de órgano ejecutivo que se le quiere atribuir a la Junta de Gobierno. Situación que no escapa a la argumentación de la sentencia en la que se señala que “algunas de las atribuciones que el pleno puede delegar en la junta de gobierno local no son meras decisiones administrativas de carácter estrictamente reglado en que esté ausente la necesidad de valorar y ponderar criterios discrecionales” y que “hay atribuciones que afectan a las más importantes decisiones sobre operaciones crediticias, contrataciones y concesiones de toda clase, aprobaciones de proyectos de obras y servicios y adquisiciones de bienes y derechos y su enajenación[6].

En este punto la sentencia recoge el planteamiento efectuado en la demanda y advierte del problema que en la práctica puede suponer que cuestiones que la LRBRL ha residenciado en el Pleno quedando, por tanto, sometidas al deber de publicidad, puedan eludir esa garantía mediante su delegación en la Junta de Gobierno que no se encuentra sometida a ese requisito de transparencia “aprovechando el carácter preceptivo de la no publicidad de las sesiones de la junta de gobierno local y mediante la mera delegación de atribución del pleno en la junta”, algo que supondría la vulneración de los principios y derechos constitucionales invocados (principio democrático y participación del ciudadano en los asuntos públicos).

Pero de ello no se deriva la inconstitucionalidad del precepto, puesto que, sin explicación adicional ni puente argumental alguno, el fundamento de derecho noveno de la sentencia pasa a la conclusión final de que “en consecuencia, el art. 70.1, párrafo 2º, LRBRL, en tanto establece que las sesiones de las juntas de Gobierno local no son públicas, es conforme con el principio democrático (art. 1.1 CE) y el derecho a la participación en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), siempre que se interprete en el sentido de que no incluye las decisiones relativas a las atribuciones delegadas por el pleno”.

Esta forma de dar por resuelta la cuestión planteada en cuanto a la conformidad con la Constitución de lo establecido en el art. 70.1 párrafo 2º LRBRL, y que coincide con lo que se dispone en el apartado primero del fallo de la sentencia, siendo diáfana, que lo es, puesto que determina la forma en la que hay que entender e interpretar el precepto para que no sea inconstitucional, genera dudas, algunas de las cuales no podemos ni despreciar ni ignorar, sobre la corrección de esta interpretación que, en todo caso, es la que se impone y a la que hay que atenerse tal y como establece el art. 164 CE y en el art. 38 LOTC (EDL 1979/3888). De ahí que sea preciso detenerse en el análisis del voto particular que discrepa de lo establecido en la fundación y en el fallo de la Sentencia.

C) El voto particular discrepante

La Resolución del TC cuenta con un voto particular[7] en el que, precisamente, se viene a mostrar las diferencias de opinión con lo que se ha señalado en el fundamento de derecho Noveno y, en consecuencia, en el Fallo de la Sentencia.

Tres son las cuestiones que en él se plantean y de las que conviene, aunque sea de forma sumaria, dejar reflejo.

En la primera se recuerda la función del TC, como legislador negativo. No se trata de crear derecho “positivo”, ni de mejorar el puesto por quien corresponde, sino limitarse modestamente a la función “negativa” de extraer del ordenamiento jurídico las normas o actos que no satisfacen las mínimas exigencias ya aludidas. Esto explica el juego del principio de conservación de la norma, que lleva a evitar en lo posible una declaración de inconstitucionalidad.

En la segunda se cuestiona que la por la Sentencia se considere contrario al principio democrático que las sesiones de la Junta de Gobierno Local de un municipio de régimen común no sean públicas, cuando se aborde en ellas algún asunto que haya sido objeto de delegación por parte del Pleno. Y para ello se contrapone este supuestos a los casos en los que las atribuciones del Pleno se delegan en el Alcalde, se compara con los supuestos en los que en las Cortes Generales, se desarrollen en similares condiciones debates en Comisión con competencia legislativa plena y se coteja con lo dispuesto por la propia LRBRL para el caso de los Municipios de Gran Población.

Y en la tercera se concluye que la sentencia es incoherente puesto que “los razonamientos de la Sentencia habrían de llevar coherentemente a la declaración de inconstitucionalidad del art. 70.1, párrafo 2º de la ley recurrida” y que “el presunto carácter interpretativo que pretende atribuirse al fallo no es tal” ya que “hacer decir a una ley precisamente lo contrario de lo que dice no guarda relación con actividad interpretativa alguna” imponiendo una interpretación que conduce a la inaplicabilidad de la norma.

Se trata de una discrepancia de esencia, de una crítica en extremo severa que, sin hacer uso expreso del término, tacha a la sentencia de adolecer del vicio de incongruencia.

V. A modo de conclusión

A) Una reflexión sobre la argumentación y el fallo

Es opinable. En términos jurídicos la solución que debiera darse a la cuestión planteada por la Comunidad Autónoma de Aragón sobre la publicidad de las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno de las Corporaciones Locales y su interacción con las normas que permite la delegación de atribuciones puede dar lugar a diversas soluciones de técnica legislativa. El art. 70.1 LRBRL recoge una opción y, de entre las dos opciones posibles en cuanto a su conformidad o no con los principios y derechos constitucionales, el Tribunal opta por una tercera. Entre declarar la constitucionalidad o establecer su inconstitucionalidad, escoge un camino intermedio complicado. Elije una solución híbrida con cuerpo de inconstitucionalidad y cabeza de la constitucionalidad.

La solución, clara en cuanto al resultado, es voluntarista en su montaje, poco realista en la práctica y crea un monstruo (uno más) en el imaginario jurídico porque, en términos de debate constitucional, de la argumentación efectuada ni puede derivarse ni se deriva la conclusión a la que se llega. Pero a ella se llega y esa es la conclusión final. A partir de ahora habrá que añadir, al “no son públicas las sesiones de la junta de Gobierno Local” de ese párrafo 2º del art. 70.1 LRBRL que “salvo que se trate de decisiones relativas a las atribuciones delegadas por el pleno”.

Y nada se dice, de forma expresa, sobre las Diputaciones Provinciales. Vamos a entender que estamos hablando de lo mismos y que la Junta de Gobierno Local de los Municipios (los que cuentan con ella y siempre que no se trate de Municipios de Gran población) se corresponde con las Junta de Gobierno de las Diputaciones Provinciales. Aunque, quien sabe, tal vez eso también sea mucho suponer.

B) Una propuesta de mejora técnica (o dos) si es que es preciso

Hay un resultado adicional de la Sentencia del TC. El intérprete supremo de la Constitución ha delimitado el camino del legislador y con su fallo ha prelegislado. Ya no se trata, tan solo, de cómo ha de entenderse la vigente redacción del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL puesto que el TC ha predeterminado lo que sería inconstitucional.

Si mañana el legislador optara por establecer que “no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno Local «en ningún caso»” o que no lo son incluso para tratar cuestiones que, atribuidas al Pleno, han sido objeto de delegación, habría que entender que se trataría de mandatos no conformes con la Constitución.

Tal vez sea el momento de hacer una mejora técnica y establecer, conforme al criterio establecido por el TC que “no tienen que ser públicas las sesiones de la Junta de Gobierno Local y que lo serán siempre que en ella se traten asuntos que le haya delegado el Pleno de la corporación local”.

En definitiva, una nueva muestra de que el delicado equilibrio de la redacción originaria de la LRBRL fue roto por la LMMGL. Lo que al momento de la promulgación de la LRBRL no planteó problema alguno se convirtió en un desajuste con la recomposición efectuada por la LMMGL.

 


[1] De hecho en el Antecedente I.1 de la propia STC 161/2013, de 26 de septiembre (EDJ 2013/181794), se señala que “Mediante escrito registrado en este Tribunal el 17 de marzo de 2004, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final primera de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que declara básicos los artículos citados en el encabezamiento. Igualmente, de manera subsidiaria, impugna los arts. 20.1 d); art. 70 bis.1; art. 85 bis.1, desde «con las siguientes especialidades» hasta el final; art. 85 bis.2; art. 123.1 c); art. 131 y art. 132 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LRBRL), en la redacción dada por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, por infringir el principio de autonomía local (arts. 137 y 140 CE); y el art. 70.1, párrafo segundo, LRBRL, en la redacción dada por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, por ser contrario al principio democrático (art. 1.1 CE), la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el derecho a participar directamente en los asuntos públicos (art. 23.1 CE).”

[2] Plazo de tiempo que, aunque puede extrañar, ya no sorprende, dado que varias de las impugnaciones realizadas ante el TC con motivo de la reforma efectuada en la LRBRL (EDL 1985/8184) por la LMMGL (EDL 2003/149847) se han ido resolviendo a lo largo del año 2013. Es el caso de las SSTC 103/2013, de 25 de abril (EDJ 2013/47386), que declara la inconstitucionalidad del nombramiento como miembros de la Junta de Gobierno Local en los Municipios de Gran Población de personas en las que no concurra la condición de concejal (art. 126.2 LRBRL) y 143/2013, de 11 de julio (EDJ 2013/157788).

[3] Algo que no deja de sorprender a quien suscribe este comentario, el hecho de que la vulneración de principios constitucionales sea la pretensión subsidiaria, siendo la principal la de la intromisión competencial. Lo cual no quiere decir que, ubicar las alegaciones sobre infracción del reparto de competencias, no sea una práctica común en los recursos de inconstitucionalidad.

[4] Téngase en cuenta que, al momento de la interposición del recurso en este art. 22.4 LRBRL se incluían dos apartados, letras n) y o) que, posteriormente, fueron derogados por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del sector Público (EDL 2007/175022). En ellos se establecían, como competencias del Pleno:

  • Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto y , en cualquier caso, los seis millones de euros, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro años y los plurianuales de menor duración cuando el importe acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio y, en todo caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra (art. 22.4 n) LRBRL).
  • Las enajenaciones patrimoniales cuando su valor supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto y, en todo caso, las permutas de bienes inmuebles (art. 22.4 o) LRBRL).

[5] Téngase en cuenta que, al momento de la interposición del recurso en este art. 22.4 LRBRL se incluían dos apartados, letras l) y n) que, posteriormente, fueron derogados por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del sector Público. En ellos se establecían, como competencias del Pleno:

  • Las contrataciones y concesiones de todo tipo, cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, los 1.000.000.000 de pesetas, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro años en todo caso, y los plurianuales de duración inferior cuando su importe acumulado supere el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios de Presupuesto del primer ejercicio, y en todo caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra (art. 33.4 l) LRBRL).
  • La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, cuando sea superior a 500.000.000 de pesetas, así como las enajenaciones patrimoniales en los siguientes supuestos:
  • Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles, que estén declarados de valor histórico o artístico y no estén previstas en el Presupuesto.
  • Cuando estando previstas en el Presupuesto, superen el porcentaje y la cuantía que se indican para las adquisiciones de bienes (art. 33.4 n) LRBRL).

[6] Sin que en la sentencia se encuentre referencia alguna a que en esos casi diez años transcurridos desde que el recurso fue formulado se han producido modificaciones en los artículos en los que se establece la posibilidad de delegación de competencias del Pleno en la Junta de Gobierno.

[7] Voto particular que formula el Magistrado don Andrés Ollero Tassara y al que se adhieren los Magistrados don Santiago Martínez – Vares García, don Pedro José González – Trevijano Sánchez y don Enrique López y López.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de enero de 2014.