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URBANISMO

Ordenación del territorio y autonomía municipal

Tribuna

Planteamiento

Está fuera de duda que las competencias en materia urbanística forman parte del núcleo de las funciones de las entidades locales. La autonomía local se asocia al ejercicio de estas competencias y es fuente de litigiosidad en aquellos casos en que los entes locales sienten que su ámbito de competencia es invadido por otras Administraciones.

Con diversas denominaciones se alude en las diferentes legislaciones autonómicas a los planes, programas, actuaciones o proyectos que determinan que sea la comunidad autónoma quien asuma la competencia para la iniciativa, tramitación y resolución de incidencia territorial en más de un municipio: áreas de interés regional, zonas de interés regional, proyectos o planes de interés regional, planes o proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal, o actuaciones territoriales estratégicas. La nota común subyacente es que su fundamento es la supramunicipalidad.

En este trabajo se va a centrar el enfoque en aquellos supuestos en que las comunidades autónomas toman el protagonismo en el proceso de desarrollo urbanístico bajo la justificación de la concurrencia de intereses supramunicipales. El enfoque de los conflictos que generan estas actuaciones puede hacerse desde la óptica constitucional o desde la del control de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Enfoque constitucional del conflicto

Leyes autonómicas de ordenación del territorio

El conflicto entre las entidades locales y las comunidades autónomas por la invasión de la autonomía local ha tenido reflejo en la jurisprudencia constitucional desde el inicio de la marcha del Tribunal Constitucional. Así en la STC 32/1981 -EDJ 1981/32- se planteó la adecuación o inadecuación a la Constitución -EDL 1978/3879- de la Ley 6/1980 de la Generalidad de Cataluña -EDL 1980/4708- sobre transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la Generalidad. En virtud de esta Ley, la Generalidad asumía la totalidad de las competencias otorgadas por el ordenamiento vigente a las Diputaciones de Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona, incluidas las competencias financieras y se habilitaba al Consejo Ejecutivo para ordenar la transferencia de los correspondientes servicios a la Administración de la Generalidad, de la que pasaban a depender orgánica y funcionalmente los funcionarios a ellos adscritos. En el FJ 4 de esta sentencia se sentaba ya el patrón de referencia para determinar la intensidad de la participación de los entes locales en la toma de decisiones en función de la relación entre intereses locales y supralocales.

En STC Pleno nº 51/2004 -EDJ 2004/23388-, el Tribunal Constitucional tuvo acceso a un conflicto de constitucionalidad entre una Ley autonómica y el principio de autonomía local. Mediante cuestión prejudicial planteada por el TSJ de Cataluña en relación con la disposición transitoria octava del Texto Refundido de la legislación vigente en Cataluña en materia de urbanismo, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990 -EDL 1990/15825- se cuestionaba la disposición transitoria octava que establecía, en su texto en castellano, que “de conformidad con la Ley 7/1987, de 4 de abril -EDL 1987/10896-, en tanto no se apruebe el Plan Territorial Parcial del ámbito de las comarcas del Barcelonès, el Baix Llobregat, el Maresme, el Vallès Occidental y el Vallès Oriental, la iniciativa de la modificación del Plan General Metropolitano y de la Revisión del Programa de actuación corresponde a la Comisión de Urbanismo de Barcelona. Si la modificación del Plan afecta a elementos con una incidencia territorial limitada a un término municipal o a una comarca, la iniciativa corresponderá a los entes locales interesados".

Sin embargo, se producía, una disparidad lingüística entre el texto redactado en castellano y el catalán. La última frase del precepto trascrito en el texto catalán de la norma establecía que “si la modificació del Pla afecta elements amb una incidència territorial limitada a un terme municipal o a una comarca, la iniciativa correspon TAMBÉ als ens locals interessats".

Existía, por tanto, una clara discrepancia entre la versión catalana y la castellana del precepto consistente en que aquélla incluía el adverbio “también” ("també") que no figuraba en ésta. La consecuencia era que la Comisión de Urbanismo de Barcelona, órgano autonómico, estaba habilitada para la iniciativa en la modificación del Plan. Como se ha dicho, el asunto llegó al Tribunal Constitucional mediante cuestión de inconstitucionalidad y, por tanto, como consecuencia de una aplicación concreta de la norma. Y es que, efectivamente, la actividad administrativa impugnada ante el TSJ fue consecuencia de la impugnación de la Resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 23 de abril de 1992, por la que se aprobó definitivamente la Modificación del Plan General Metropolitano en el Sector Quinta Elvira, Llamas y Montalfita de Badalona, y cuya iniciativa había partido de la Comisión de Urbanismo de Barcelona aprovechando la atribución que le daba la palabra “també”.

Aparte de plantearse interesantes cuestiones en relación con el exceso de delegación en la confección del texto refundido por el ejecutivo catalán (ultra vires) la sentencia hace importantes pronunciamientos en cuanto a la definición de los límites de la actuación del legislador en respeto de la autonomía local. En el FJ 9 parte de la cita de la STC 159/2001 (FJ 4) -EDJ 2001/12983- en la que declaró que la Comunidad Autónoma de Cataluña estaba facultada para regular de diversas maneras la actividad urbanística, y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada. En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE -EDL 1978/3879- (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE -EDL 1978/3879-) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE -EDL 1978/3879-. So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno".

El FJ 10 de la sentencia recordaba cómo la STC 159/2001 -EDJ 2001/12983- había examinado el cuestionamiento de la constitucionalidad por vulneración del principio de autonomía local, de la atribución a la Comunidad Autónoma de la competencia para la aprobación definitiva del planeamiento, llegando a la conclusión de que las atribuciones conferidas a la entidad local en las primeras fases del procedimiento de aprobación del plan eran "competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico"; y que, por tanto, el precepto cuestionado respetaba las exigencias de la garantía de la autonomía local, y considera que esa doctrina era aplicable respecto de supuesto de las modificaciones del Plan general metropolitano que afecten a intereses supralocales (primer inciso del precepto cuestionado): que la competencia de iniciativa para la modificación del Plan general metropolitano esté atribuida a la Comisión de Urbanismo de Barcelona cuando dicha modificación exceda del ámbito de los intereses cuya gestión corresponde a un municipio o a una comarca, no significa que estas entidades locales carezcan de posibilidades de participación en el procedimiento de aprobación de la modificación del planeamiento general metropolitano correspondiente.

Sin embargo, en los FJ 11 y 12 llega a la solución contraria respecto del último inciso del precepto cuestionado (el problema de la palabra “també”) cuando atribuye la competencia de iniciativa de forma concurrente al municipio y a la Comisión de Urbanismo de Barcelona en el supuesto de que "la modificación del Plan afecte a elementos con una incidencia territorial limitada a un término municipal". Para concretar la incidencia municipal o supramunicipal del plan el Tribunal Constitucional presta atención no sólo a su ámbito físico de proyección sino a los casos en que , a pesar de que la modificación del Plan se proyectara sobre un perímetro ubicado dentro de un solo término municipal, dicha modificación afectara, en sentido amplio, a elementos con una incidencia supramunicipal. En definitiva, el supuesto de hecho de la norma se refiere a las modificaciones en que estén sólo implicados intereses estrictamente locales (municipales) y ninguno supramunicipal. En estos supuestos no es posible aceptar que la competencia de iniciativa atribuida a un órgano de la Comunidad Autónoma sea compatible con la garantía constitucional de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE -EDL 1978/3879-) La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico -marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Si en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico las leyes reguladoras de la materia prevén la intervención -de alcance diverso- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puede afectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico-públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de la Administración municipal por las exigencias del principio de colaboración… Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal…Esta misma argumentación se reproduce en la STC 240/2006 -EDJ 2006/112580-.

Más recientemente se ha pronunciado el TC en relación con conflictos suscitados en aplicación del procedimiento instaurado por LO 7/1999 para la defensa de la autonomía local ante el TC. En autos 251/2009 -EDJ 2009/228825- y 9/2013 -EDJ 2013/4928-, referidos a la impugnación de artículos de la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja -EDL 2006/42514- y de la Ley de Regulación de Sector Eléctrico Canario -EDL 1998/42299- que excluían la necesidad de licencia urbanística respecto de obras declaradas de interés general de la Comunidad Autónoma de La Rioja o para obras de modernización o de establecimiento de instalaciones de generación, transporte o distribución eléctrica en Canarias. Pues bien, el último de los autos citados señala el FJ 5 que conviene precisar que, en principio, la sustitución de la preceptiva licencia municipal por la emisión de un informe sobre la conformidad o disconformidad de tales proyectos con el planeamiento territorial o urbanístico en vigor no implica necesariamente que esa sustitución sea disconforme con la doctrina constitucional. En efecto, como recuerda el ATC 251/2009, de 13 de octubre, F. 3 -EDJ 2009/228825-, el principio general del sometimiento a licencia de todas las obras que se realicen en el término municipal, incluso cuando se llevan a cabo por los órganos de otra Administración pública, admite modulaciones tal como resulta de la doctrina de las SSTC 40/1998, de 19 de febrero, F. 39 -EDJ 1998/881-; y 204/2002, de 3 de octubre, F. 13 -EDJ 2002/44859-, apreciando en consecuencia que «la posibilidad de que las competencias sectoriales de otras Administraciones públicas y, por tanto, de las Comunidades Autónomas, incidan sobre la competencia urbanística municipal determinando la exclusión de la licencia que, en otro caso, sería preceptiva, exige que se garantice algún modo de intervención del ente local, intervención que puede consistir en la emisión de un informe sobre la adecuación de las obras previstas a los planes de ordenación urbanística» (ATC 251/2009, de 13 de octubre, F. 5 -EDJ 2009/228825-).

Ahora bien, en el fundamento jurídico 6 de ese mismo Auto se consideraba que dicha exclusión de licencia se justificaba por tratarse de obras declaradas legalmente como de interés general de la Comunidad Autónoma que tenían por objeto actuaciones definidas por relación a los instrumentos autonómicos de ordenación del territorio y caracterizadas, por tanto, por su proyección territorial en un ámbito supramunicipal y por estar dirigidas a satisfacer intereses regionales conectados específicamente con el uso de infraestructuras básicas de uso y dominio público.

Esta doctrina es reproducida en la STC 129/2013, de 4 de junio, en su FJ 8 -EDJ 2013/80913-.

De lo expuesto se desprende que, salvo que a priori se detecte que la legislación autonómica atente contra la autonomía local excluyendo la intervención relevante de los entes locales, la supramunicipalidad de la actuación justificará que las competencias locales sean desplazadas por la Comunidad Autónoma, fundamentalmente en lo que afecte a la iniciativa en materia de planeamiento y en el control a través de la licencia.

Situación extraordinaria: leyes autoaplicativas

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 166/1986 -EDJ 1986/166-, admitió la posibilidad de que, frente a las leyes generales, se promulgasen leyes singulares, entendidas como “Leyes de caso único”, definidas como aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro. La justificación de la existencia de este tipo de leyes viene dada por una triple componente.

Primero, para evitar desigualdades arbitrarias, la ley singular ha de responder a una situación excepcional igualmente singular ponderando las circunstancias del caso concreto con criterios de racionalidad y proporcionalidad.

En segundo lugar su excepcionalidad. Ya que la función legislativa tiene por objeto ordinario la producción de normas dirigidas a la ordenación justa y racional de la comunidad y la función ejecutiva el de actuar en atención a un fin concreto de interés general, de ello se desprende que el contenido material de las Leyes singulares es al menos en parte, actividad ejecutiva o de administración y, en su consecuencia, que dichas Leyes constituyen intervención del legislador en el ámbito de poder del gobernante y administrador. Y añadía que puede hablarse hoy de una cierta fungibilidad entre el contenido de las decisiones propias de cada una de dichas funciones, admitiéndose pacíficamente que su separación ya no se sustenta en la generalidad de una y singularidad de la otra y que es lícito al legislador adoptar decisiones singulares cuando así lo requieran situaciones singulares, al igual que es lícito a la Administración completar la función normativa de aquél mediante el ejercicio de su poder reglamentario.

En tercer lugar se refería a los derechos fundamentales, que no consienten, por su propia naturaleza, leyes singulares que tengan el específico objeto de condicionar o impedir su ejercicio. Dichos derechos son materia reservada a Leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares. Este acotamiento del objeto material de las Leyes singulares no impide, ciertamente, que éstas, por su cualidad de Leyes formales contra las cuales no caben acciones judiciales, incidan en la tutela judicial del derecho afectado por la Ley singular; esa incidencia plantea un problema de constitucionalidad que, a causa del carácter instrumental del derecho a la tutela jurisdiccional, se presenta estrechamente vinculado con la naturaleza del derecho sobre el que recaiga la medida legislativa singular, siendo, por tanto, el momento apropiado para su resolución aquél en que se analice el contenido de la Ley singular, pues es entonces cuando se podrá determinar cuál es el grado de incidencia que ésta ocasiona en el sistema de defensa judicial que protege al derecho objeto de la misma.

Recientemente ha dictado el Tribunal Constitucional una importante sentencia, la 129/2013, de 4 de junio de 2013 -EDJ 2013/80913-, en la que ha retomado las consideraciones expuestas en la STC 166/1986 -EDJ 1986/166-. En esta sentencia se planteó recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de las Cortes de Castilla y León 9/2002, de 10 de julio, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad -EDL 2002/27994-.

La aprobación de esta Ley tiene su propia historia. La Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio de Castilla y León regula en sus artículos 20 y siguientes -EDL 1998/46550- los Planes y Proyectos Regionales. En la regulación se concede la iniciativa para la tramitación a la Consejería competente por razón de la materia (acuerdo de iniciación, información pública, audiencia a las administraciones públicas, petición de informe a los municipios afectados, evaluación ambiental, dictamen de órgano consultivo) para, finalmente, aprobarse el Plan o Proyecto Regional mediante Decreto de la Junta de Castilla y León.

El Tribunal Supremo, en sentencia de 3 de diciembre de 2001 -EDJ 2001/52614-, anuló las licencias de obra y actividad de la planta de transferencia y tratamiento de subproductos industriales en el polígono industrial “Los Barrales”, en el término municipal de Santovenia de Pisuerga. Esta planta se abrió con anterioridad a la Ley 10/1998 -EDL 1998/46550- y la actividad administrativa impugnada fue municipal, por lo que no estaba comprometida la actuación autonómica, pero fue suficiente para que la actividad resultara afectada pues, en ejecución de esta sentencia, se produjo el cierre de la citada planta el 15 de mayo de 2002. El Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León reaccionó ágilmente y el 23 de mayo siguiente aprobó el proyecto de ley para la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos, acordando su remisión a las Cortes de Castilla y León. El proyecto fue tramitado por el procedimiento de lectura única. Y la ley fue aprobada el 10 de julio y publicada en el “Boletín Oficial de Castilla y León” el 12 de julio. Entró en vigor al día siguiente. Dos días después, la planta fue reabierta. Menos de dos meses desde su cierre.

Esta Ley establece una reserva formal de Ley para las plantas o centros de tratamiento, depósito, eliminación y valorización de residuos que podrán ser declarados, por ley, Proyectos Regionales cuando concurran motivos de singular interés para la Comunidad. Prevé en síntesis que:

  • La tramitación administrativa, previa a la declaración por ley de Proyecto Regional, se llevará a cabo conforme al procedimiento previsto para los Proyectos Regionales en la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León -EDL 1998/46550-.
  • Remite igualmente a la Ley 10/1998 (artículos 21 y 22) -EDL 1998/46550- en cuanto a los efectos de la declaración como Proyecto Regional.
  • Los actos de uso de suelo previstos en los Proyectos Regionales no requerirán la autorización de uso excepcional en suelo rústico establecida en la legislación urbanística
  • El control ambiental de estos proyectos en todas sus fases corresponderá en exclusiva a los órganos competentes en esta materia de la Administración de Castilla y León.
  • La declaración de las citadas plantas o centros como Proyectos Regionales implicará la aptitud para la inmediata ejecución de las actividades y de los actos de uso del suelo previstos en los mismos.

Esta Ley contiene, además, su primer acto de aplicación pues introduce una disposición adicional conforme a la que la planta de transferencia, de tratamiento físico-químico y depósito de seguridad de Santovenia de Pisuerga, se declara Proyecto Regional.

Por tanto, los obstáculos de las autorizaciones municipales desaparecen porque ya no hace falta ni licencia urbanística, ni de actividad y, además, no cabe impugnación de la declaración ante la jurisdicción contencioso-administrativa pues está hecha por Ley que no requiere de actos de aplicación, a diferencia de lo que establece el régimen general contenido en la Ley de Ordenación del Territorio que prevé la aprobación mediante Decreto.

Destaca el TC cómo se establece una reserva formal de ley de los proyectos regionales de infraestructuras de residuos que lleva consigo la sustracción a la Administración de la función de aplicación de la norma al caso concreto que, de otra manera, le correspondería. Percibe cómo, de hecho, las leyes de aprobación de los proyectos regionales de infraestructuras de residuos ejercen, por mandato del legislador autonómico, una función materialmente administrativa. Son, en definitiva, leyes autoaplicativas que no requieren de una posterior actividad administrativa de aplicación pues en sí mismas la contienen. Y esto es lo que explica que los proyectos regionales de infraestructuras de residuos queden sometidos a la legalidad ordinaria pues, por expresa disposición de la Ley impugnada, les es aplicable la Ley de Ordenación del Territorio, exigiéndose el mismo procedimiento administrativo que se sigue para la aprobación de los proyectos regionales regulados en dicha Ley hasta su aprobación por la Junta. Un procedimiento administrativo, previo al legislativo, con el que se pretende garantizar la legalidad y el acierto de la decisión, que en este caso corresponde adoptar al legislador.

En la propia Ley 9/2002 -EDL 2002/27994-, como reconoce su exposición de motivos, la disposición adicional constituye su primera aplicación en relación con la mencionada planta de Santovenia de Pisuerga. Dice el TC en la sentencia comentada que se trata de una ley autoaplicativa que sustituye, por expreso mandato del artículo único, la actividad administrativa de aplicación de la ley general. Por tanto la Ley 9/2002 -EDL 2002/27994- contiene dos tipos de leyes comprendidas dentro de un mismo acto legislativo, una general y otra singular autoaplicativa.

Centrando la atención en la necesidad de que las leyes singulares observen los límites relativos a los derechos fundamentales, subraya que las leyes de aprobación de los proyectos regionales de infraestructuras de residuos deben respetar el derecho a la tutela judicial efectiva de los titulares de derechos e intereses legítimos que se ven afectados por la aprobación de un concreto proyecto de infraestructura de residuos. Y recuerda que “no cabe afirmar, en modo alguno, que la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva de los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por la aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos requiera, necesariamente, de un pronunciamiento de los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. Como señalamos en las ya citadas SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 -EDJ 1986/166-, y 48/2005, de 3 de marzo, FJ 6 -EDJ 2005/11362-, el derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses afectados puede llevarse a cabo por el Tribunal Constitucional. Pero ello exige, en primer lugar, que sus titulares puedan acceder a este Tribunal reclamando el control de constitucionalidad de la norma legal autoaplicativa y, en segundo lugar, que el control que realice el Tribunal Constitucional sea suficiente para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede otorgar, frente a un acto administrativo, la jurisdicción contencioso-administrativa (STC 48/2005, de 3 de marzo, FJ 6 -EDJ 2005/11362-), pues en modo alguna la reserva de ley puede servir como instrumento dirigido a evitar o disminuir la protección de los derechos e intereses legítimos amparados por la legalidad ordinaria”

A continuación pasa a examinar si se da la concurrencia de estos dos requisitos en los siguientes términos:

“a) Los titulares de derechos e intereses legítimos carecen de un recurso directo contra las leyes autoaplicativas, es decir, aquellas que no requieren del dictado de un acto administrativo de aplicación. A diferencia de las leyes no autoaplicativas que requieren de una posterior actividad administrativa de aplicación que permite al titular de derechos e intereses legítimos acceder a la jurisdicción contencioso administrativa en su defensa, en este tipo de leyes dichos interesados sólo pueden solicitar del Juez el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. A esta cuestión se refirió de manera puramente incidental la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 -EDJ 1986/166-, en la medida en que estaba resolviendo una cuestión de inconstitucionalidad que el Juez había decidido plantear ante el Tribunal Constitucional. Después, este Tribunal ha acuñado una doctrina de acuerdo con la cual suscitar la cuestión de inconstitucionalidad es una prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial, el cual, por el mero hecho de no plantearla y de aplicar la ley que no estima inconstitucional, no lesiona, en principio, derecho fundamental alguno; de ahí que no sea posible, mediante la alegación del art. 24 CE -EDL 1978/3879-, el control de la decisión adoptada por el Juez de no ejercer la facultad que le atribuye el art. 163 CE -EDL 1978/3879- (por todas, STC 119/1998, de 4 de junio, FJ 6 -EDJ 1998/14955-). Debemos por ello concluir que el art. 24.1 CE -EDL 1978/3879- exige que su titular pueda instar la tutela que el precepto consagra, requisito éste que no se cumple en el caso de las leyes autoaplicativas en las que el planteamiento de la cuestión es una prerrogativa exclusiva del Juez, pero no un derecho del justiciable.

b) En lo que se refiere al segundo de los requisitos, es decir, la intensidad del control que puede realizar este Tribunal sobre la Ley de aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos sin desnaturalizar los límites de su jurisdicción, no cabe sino concluir que las leyes autoaplicativas, a las que remite el apartado primero del artículo único de la Ley impugnada no satisfacen este requisito. La reserva al legislador de la aplicación de la legalidad existente al caso concreto, con exclusión de la actividad que ordinariamente realiza la Administración, impide un control de la misma intensidad que el que correspondería realizar a los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, si la actividad de ejecución se hubiera llevado a cabo por la Administración. Y es que, en modo alguno, corresponde al Tribunal Constitucional el control fáctico y de legalidad ordinaria -control de los elementos reglados de los actos de aplicación-, que, en todo caso, exige la función de aplicación de la norma al caso concreto, ello con independencia de quién la lleve a cabo.

Para que la tutela material que el Tribunal Constitucional otorgase a los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por la Ley de declaración del proyecto regional de infraestructuras de residuos fuera equiparable a la tutela que podría otorgarles la jurisdicción contencioso-administrativa, tendría este Tribunal que poder pronunciarse sobre la adecuación de las leyes de aprobación de estos proyectos al ordenamiento que les resulta de aplicación. Sin ánimo de ser exhaustivos, tendría este Tribunal que controlar, (i) que existe un interés supramunicipal más allá del que requiere la Ley de ordenación del territorio de Castilla y León para la aprobación por el Consejo de Gobierno de los proyectos regionales, concepto jurídico indeterminado cuya interpretación sólo admite una solución posible; (ii) tendría que controlar que se ha seguido el procedimiento administrativo establecido, lo que implica, además, comprobar la legalidad de los actos de trámite, incluida la evaluación ambiental correspondiente, cuyos vicios podrían incidir en el acto definitivo de aprobación; (iii) tendría que comprobar que el proyecto cumple la ordenación territorial y, en concreto, los requisitos establecidos en otros instrumentos de ordenación territorial de naturaleza reglamentaria, y (iv) tendría que controlar que el proyecto reúne las condiciones exigidas para la edificación y las medioambientales para el ejercicio de la actividad calificada que supone una infraestructura de residuos. Todos ellos aspectos de mera legalidad ordinaria que exceden manifiestamente de la función que tiene encomendada este Tribunal”

Constatada la vulneración del art. 24.1 CE -EDL 1978/3879- declara la inconstitucionalidad de la reserva de ley formal para la aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos, entre otras disposiciones de la Ley, así como la disposición adicional que contiene la aplicación de la Ley general que se declara inconstitucional al caso concreto de la planta de Santovenia de Pisuerga.

Es de destacar la importancia de esta sentencia. No afecta a la facultad de la Comunidad Autónoma para intervenir desplazando a los entes locales cuando concurran intereses supramunicipales, pero sienta los límites de hasta dónde puede llegar su actuación, excluyendo la posibilidad que se eluda el control jurisdiccional mediante el empleo de normas con rango de Ley.

Impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa

Determinado, pues, que la concurrencia de intereses supramunicipales justifica que las leyes autonómicas desplacen la competencia municipal, en mayor o menor grado, sin lesionar la autonomía municipal, queda ahora por analizar cuáles serán las pautas de valoración cuando la impugnación se deduzca ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Dos órdenes de cuestiones deben examinarse en este punto. Unas de naturaleza procesal, que se refieren a la impugnabilidad del acuerdo autonómico por el que se declara el interés supramunicipal de la actuación proyectada y otra, de fondo, para determinar si ese desplazamiento de competencia está justificado o no.

Impugnabilidad del acuerdo por el que se declara la supramunicipalidad de la actuación

La declaración autonómica de interés regional o supramunicipal va a tener incidencia en el planeamiento del término municipal en que la actividad se va a desarrollar y, en principio, puede considerarse que, como acto de iniciación del procedimiento, se trata de un mero acto de trámite y que, como tal, no es impugnable autónomamente.

Sin embargo, la singularidad de esta declaración requiere cierta profundización en relación con su función y con su contenido.

  • Por lo que se refiere a la función de los actos de trámite, entendidos como actos de instrucción, no pueden entenderse sino en relación con la resolución que ponga fin al procedimiento. El acto de trámite sirve al acierto y oportunidad de la resolución final y, conforme a esta función, contiene elementos de juicio necesarios para la formación de la resolución final. Contemplado desde esta perspectiva, es completamente lógico que no sea impugnable autónomamente puesto que, cuando se dicta, no puede saberse si es relevante o no para la decisión de fondo, y no se sabrá hasta que ésta se dicte. Así sucede muy claramente con la aprobación inicial y provisional del planeamiento que son actos de trámite no impugnables porque son preparatorios y la voluntad administrativa no está aún expresada ni lo estará hasta que recaiga resolución de aprobación definitiva, única decisión final.

Si se observa el acuerdo de declaración de supramunicipalidad, estrictamente en cuanto a esa declaración de supramunicipalidad, realmente no contiene ningún elemento que haya de ponderarse en la resolución que apruebe los correspondientes instrumentos de planeamiento. Su única valoración se refiere a que el proyecto se considera que tiene interés supramunicipal. De hecho, tras esta declaración, los órganos de la comunidad autónoma precisamente van a poner en marcha el proceso de revisión del planeamiento municipal dictando el correspondiente acuerdo de aprobación inicial, por lo que difícilmente puede considerarse que el acuerdo de declaración de interés supramunicipal se inserta en el procedimiento aprobatorio ya que, si así fuese, el acuerdo de aprobación inicial sería innecesario. Por tanto, parece que, más bien, se trata de un acto autónomo.

  • Desde el punto de vista de su contenido, el acuerdo autonómico produce unos efectos sustanciales de gran importancia puesto que fija la competencia autonómica en la iniciativa y tramitación del planeamiento, que es el ámbito en que la entidad local naturalmente está llamada a ejercer sus competencias urbanísticas, y define, en su caso, cuál vaya a ser la intervención del Ayuntamiento en cuyo territorio se va a asentar físicamente la actuación. Por tanto, entiendo que, teniendo como tiene sustantividad propia, no hay justificación para que haya que esperar al dictado de una resolución de aprobación definitiva de planeamiento para que se pueda impugnar un acto de tanta transcendencia en cuanto a la distribución de competencias y que afecta de lleno al principio constitucional de autonomía local.

Valoraciones de fondo

La resolución de las cuestiones de fondo que se planteen ante la jurisdicción contencioso-administrativa habrán de centrarse en la determinación de si el interés supramunicipal que justifica la competencia autonómica concurre o no.

Es oportuno recordar en este punto a García de Enterría que, al tratar los conceptos jurídicos indeterminados, distinguía entre una zona de certeza, una zona de certeza negativa y el halo del concepto. El concepto jurídico indeterminado “interés supramunicipal” tendrá una zona de certeza en aquellas actuaciones que vayan a desarrollarse en el territorio de más de un municipio o, asentándose en uno sólo, requieran el despliegue de infraestructuras físicas en el término municipal de diferentes municipios. Así es fácil englobar en este grupo la construcción de aeropuertos, de instalaciones de generación eléctrica, o de plantas de transferencia o tratamiento de residuos u hospitales. En sentido contrario, dentro de la zona de certeza negativa los ejemplos son fáciles de imaginar en los ámbitos del planeamiento de desarrollo, gestión y disciplina urbanística.

Las dificultades se encuentran dentro del área difusa del halo del concepto. Especialmente en relación con actuaciones de planeamiento que, ordinariamente, serían iniciadas por el municipio y tendrían finalidad de creación de suelo residencial, industrial o terciario. Como ocurre en todos los supuestos en que se intenta concretar el contenido de un concepto jurídico indeterminado, será una cuestión a resolver en función de las circunstancias específicas del caso concreto.

Para facilitar el desarrollo de este punto, centraré la atención pues en esas dudosas actuaciones de creación o transformación de suelo. En primer lugar, lo que parece evidente es que, cayendo como cae la actuación dentro del ámbito natural de iniciativa del municipio, la justificación de la actuación autonómica deberá estar muy clara y su justificación deberá ofrecer pocas dudas. De hecho, las leyes autonómicas habilitantes suelen insistir en que se trata de una facultad de uso excepcional y, como excepcional que es, el nivel de exigencia respecto de su motivación y justificación deberá ser muy alto.

El punto principal a tomar en consideración será el relativo a las razones por las que se estima que la actuación tiene carácter supramunicipal. Ello obligará no sólo a decir que tiene ese carácter sino a mostrar objetivamente que su desarrollo va a tener una incidencia tangible en diferentes términos municipales. Como es lógico, dado que se prevé tal incidencia, habrá que conocer la opinión no sólo del Ayuntamiento del término municipal en que se va a desarrollar la actuación (es obvio) sino también de aquellos otros que vayan a resultar afectados, a los que se les tendrá que hacer saber por qué están concernidos y cómo va a repercutir en su término municipal dicha actuación. Lógicamente, en estas audiencias previas los municipios afectados deberán hacer ver su punto de vista.

Estas audiencias serán de gran importancia porque, a través de ellas, se podrá valorar si la actuación proyectada es necesaria o no. Primero habrá de ponderarse si en el municipio en que se radique la actuación es necesaria la creación de suelo o hay espacios disponibles. Así, habrá que justificar que no existe suelo disponible o incluso edificaciones sin ocupar. Pero esta misma valoración tendrá que hacerse en relación con los municipios que resulten afectados por la supramunicipalidad del proyecto.

La audiencia a los ayuntamientos afectados puede tener una importancia enorme de cara a la elección el emplazamiento idóneo. Indudablemente, la propia administración autonómica deberá valorar la idoneidad del emplazamiento de la actuación, pero sin duda los ayuntamientos concernidos son los que pueden suministrar información más útil. En una actuación estrictamente municipal las alternativas son limitadas. Piénsese en un municipio con orografía complicada en el que el único terreno teóricamente apto para crear nuevo suelo industrial se encuentra limítrofe a un enclave de alto valor ecológico integrado en la Red Natura 2000. Posiblemente, sin entrar en consideraciones medio-ambientales, es asumible que no haya mejor alternativa. Pero es que en el momento en que la actuación se reviste de supramunicipalidad las posibles alternativas se ensanchan exponencialmente. Los ayuntamientos a los que alcance la influencia de la actuación tendrán la posibilidad de hacer ver a la autoridad autonómica que en su término municipal existen terrenos con mejor situación para el desarrollo de la actuación proyectada pues es fácilmente concebible que en varios municipios se pueda encontrar una ubicación que no tenga que lindar con espacios de alta protección medio-ambiental. En realidad, esta circunstancia puede ser alegada por cualquiera, aunque a posteriori. Lo importante es que la Comunidad Autónoma, en ese momento inicial, está obligada a sondear esas posibles alternativas, por sí y mediante la consulta con los ayuntamientos.

En este momento, antes de adoptar ninguna decisión, habrá de reflejarse en las actuaciones preliminares qué desarrollos se estima que van a ser necesarios (vías de comunicación, medios de transporte público) y en este punto la opinión de los ayuntamientos también será importante. Si se espera que la actuación vaya a atraer un gran número de población será necesario comprobar la disponibilidad de suelo residencial en los términos municipales afectados o la previsión de creación de este tipo de suelo.

En cualquier caso, cuando el proyecto tenga repercusiones físicas en el territorio de distintos municipios será fácil valorar esa supramunicipalidad. Sin embargo, cuando no se dé ese reflejo tangible y las fundamentaciones se muevan en un plano etéreo, como el de la incidencia económica, las dificultades serán grandes. Creo que es necesaria una concreción constatable de las repercusiones, beneficios y servicios que la actuación vaya a provocar, sin que valgan fórmulas genéricas y estereotipadas. Sin embargo, lo cierto es que en la práctica se huye de tal detalle y se suele acudir a fórmulas del tipo: “su objetivo general es la promoción de un desarrollo equilibrado y sostenible, aumentando la cohesión económica y social del área, mejorando la calidad de vida de sus habitantes, fomentado la creación de empleo, así como la gestión responsable de los recursos naturales, protección del medio ambiente y del patrimonio cultural”

La mera incidencia económica o en la creación de empleo podrá justificar un interés social pero, por sí, no es determinante del interés supramunicipal. Con el argumento de la repercusión económica, cualquier proyecto o plan puede ser reclamado para sí por la Comunidad Autónoma. Es más, puede incluso ser reclamada la competencia por el Estado ya que, de manera genérica e inespecífica, puede argumentarse muy fácilmente que los efectos se van a reflejar fuera de la Comunidad Autónoma. Evidentemente, éste no es un criterio muy sólido.

Por otro lado, la justificación de la intervención autonómica se tendrá que poner necesariamente en relación con la capacidad del Ayuntamiento en que se proyecta la actuación. No será lo mismo que se trate de un pequeño municipio de 500 habitantes que una ciudad de 100.000 en la que posiblemente se hayan desarrollado actuaciones de semejante o incluso mayor envergadura mediante modificaciones o revisiones del PGOU, sin necesidad de acudir a instrumentos de ordenación territorial.

Por último, volviendo a la cuestión relativa al emplazamiento, deberá constatarse que se cumple con los nuevos principios de un urbanismo sostenible como el que se pretende por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo -EDL 2007/28567- y el R.D. Leg. 2/2008, por el que se aprueba el TR de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-. Uno de los principales objetivos perseguidos tanto por la Ley 8/2007 de Suelo -EDL 2007/28567- como por el RD. Leg. 2/2008 -EDL 2008/89754- se contiene en la Exposición de Motivos de ambas leyes:

"En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente. Y el suelo urbano -la ciudad ya hecha-tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso".

Por tanto, un elemento importante a tomar en consideración hará referencia al cumplimiento de ese patrón legal de referencia y si la actuación proyectada se acomoda al estándar de desarrollo sostenible y modelo de ciudad compacta o, por el contrario, se dirige hacia una urbanización dispersada en detrimento del valor ambiental del suelo rústico.

A modo de conclusión me gustaría dejar reseñado que no se trata de poner en cuestión la competencia autonómica para actuar en casos de concurrencia de intereses supramunicipales. Es más, se trata de una exigencia de sentido común. No hay más que comprobar el caos creado en el ámbito de las telecomunicaciones por los Ayuntamientos a base de aprobar ordenanzas de telefonía móvil que claramente, a mi juicio, invadían competencias de otras administraciones públicas, en este caso el Estado. Lo importante es que, efectivamente, concurran tales intereses supramunicipales, y que esa concurrencia se justifique de manera completa e indubitada. Actualmente, en el contexto de crisis económica que se vive, puede ser frecuente que se esgriman títulos como el desarrollo económico o la creación de empleo para tratar de sustraer competencias que, de manera habitual y natural son ejercitadas por los Ayuntamientos. En realidad es incluso un poco demagógico ya que se abusa de la sensibilidad de la población que no va a entender cómo el Ayuntamiento se opone a una iniciativa de la Comunidad Autónoma que puede crear empleo.

En fin, al nivel del control, no puedo decir más que la STC142/2013 -EDJ 2013/157791- antes comentada me parece un motivo de alivio en cuanto aborta cualquier tentación autonómica de acometer por Ley lo que es una simple actuación administrativa y ubica el enjuiciamiento en su ámbito natural que es el de la jurisdicción contencioso-administrativa que tendrá en estos casos un papel importante que jugar, no sólo a la hora de dictar sentencia sino también al decidir cautelarmente. Y este trámite cautelar creo que será especialmente importante pues las leyes autonómicas tienden a que estos procedimientos de aprobación de actuaciones de interés supramunicipal se desarrollen de manera acelerada, y ya sabemos lo que pasa cuando las cosas están hechas y hay que volver atrás.

Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Urbanismo", el 1 de enero de 2014.