1. Régimen jurídico de la suspensión automática del otorgamiento de licencias
La cuestión de la suspensión automática del otorgamiento de licencias como consecuencia de la aprobación inicial o provisional de un instrumento de ordenación urbanística vino regulándose tradicionalmente -hasta la STC 61/1997, EDJ 1997/860- en el artículo 102.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 -EDL 1992/15748- y en el artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 -EDL 1976/979-.
En un contexto puramente urbanístico, tanto el artículo 102.1 («suspensión del otorgamiento de licencias») del TRLS 1992 -EDL 1992/15748-, como el artículo 27 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana -EDL 1976/979- prevén que los órganos competentes para la aprobación inicial y provisional de los Planes Generales Municipales, Normas Subsidiarias del planeamiento municipal, Planes Parciales, Especiales o Estudios de Detalle, podrán acordar la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición para áreas o usos determinados, con el fin de estudiar su formación o reforma. Debiéndose publicar dicho acuerdo en los Boletines Oficiales de la provincia o provincias afectadas y, en su defecto, en el de la Comunidad Autónoma y en uno de los diarios de mayor difusión de cada una de ellas.
En todo caso, ambos TRLS estatales afirmaron que el acuerdo de aprobación inicial de los instrumentos de ordenación determinará, por sí sólo, la suspensión del otorgamiento de licencias en aquellas áreas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente, debiéndose señalar expresamente las áreas afectadas por la suspensión.
Algunos matices diferencian ambas normas en cuanto a la determinación del tiempo de suspensión, en principio de un año pero ampliable a otro año más (pero, en este caso, apunta el TRLS 1976 -EDL 1976/979-) respetando que «el acuerdo de ampliación del plazo se publicará en la forma prevista en el apartado anterior».
Comúnmente se regula en la legislación urbanística estatal que los efectos de esta suspensión se extinguirán con la aprobación definitiva. Que, extinguidos los efectos de la suspensión en cualquiera de los supuestos previstos, no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años, por idéntica finalidad. Y que los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizados del coste oficial de los proyectos y a la devolución, en su caso, de las tasas municipales.
Por su parte, el artículo 12 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico -EDL 1978/2744- en principio amplía la protección de los afectados permitiendo que incluso en el plazo referido de suspensión se puedan otorgar licencias «basadas en el régimen vigente, siempre que se respeten las determinaciones del nuevo planeamiento». Y en esta línea el artículo 121 exige la notificación del acuerdo a quienes tuvieran presentadas solicitudes de licencia con anterioridad a la fecha de su adopción. Por contrapartida, respecto del referido derecho a la devolución del coste del proyecto se afirma que éste no se adquiere si, habiéndose producido el trámite de propuesta de resolución de la solicitud de licencia, cuando se publique el acuerdo de suspensión, dicha propuesta calificare de manifiestamente contraria, al ordenamiento urbanístico y al planeamiento en vigor, la solicitud presentada. Añadiéndose que «el derecho a exigir la indemnización y devolución quedará en suspenso hasta que, una vez aprobado de modo definitivo el Plan, se demuestre la incompatibilidad del proyecto con sus determinaciones, salvo en el caso de que por el peticionario se retire la solicitud, supuesto en el que se devolverán las tasas satisfechas».
Como decimos, a raíz de la STC 61/1997, de 20 de marzo -EDJ 1997/860-, que, dada la competencia constitucional de las Comunidades Autónomas para legislar en materia de urbanismo, declaró la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 102 del TRLS 1992 -EDL 1992/15748- aprobado por el Estado con eficacia supletoria, la legislación urbanística de las diferentes CCAA ha venido regulando esta figura, de forma no siempre totalmente coincidente con la anterior normativa estatal, pero sin duda alguna siguiendo su modelo.
2. Posibles pautas de la jurisprudencia la suspensión del otorgamiento de licencias
Interesa profundizar en el régimen cautelar legal planteado anteriormente, sobre suspensión del otorgamiento de licencias como consecuencia del Acuerdo de aprobación inicial de un nuevo planeamiento.
Importa poner de manifiesto en primer lugar que en estos casos resulta aplicable la normativa de ordenación urbanística (el plan) que es objeto de reforma y no el planeamiento que ha sido objeto de aprobación inicial o provisional cuando aún no está aprobada definitivamente tal normativa. En definitiva, a la luz de la jurisprudencia vamos a observar cómo a la figura de la suspensión de otorgamiento de licencias que haya sido decretado por el Ayuntamiento se aplica el planeamiento vigente, de modo que no puede aplicarse aún la norma aprobada inicialmente, en tanto que no se publique la aprobación definitiva.
Sobre el planteamiento relativo al régimen jurídico de la suspensión del otorgamiento de licencias, la STS de 3 julio 1989 -EDJ 1989/6774- afirma «que la suspensión, lógicamente puede y debe abarcar a actividades que estén en abierta contradicción con el Plan en tramitación, evitándose con ello situaciones que, en algunas sentencias –19 de octubre de 1982 y 8 de abril de 1988– se han calificado de aberrantes, aunque referidas a licencias de edificación».
Por otro lado, siempre que la legislación urbanística no afirme expresamente lo contrario, el Acuerdo municipal que decrete la suspensión ha de precisar a qué áreas concretas del término municipal afecta la suspensión de otorgamiento de licencias (por todas, STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 10 julio de 2000 -EDJ 2000/38011- anulando el acuerdo municipal entre otros motivos por no expresar tales áreas).
El criterio en la materia de la suspensión del otorgamiento de licencias como consecuencia de la tramitación de un nuevo planeamiento es de interpretación restrictiva en todo caso, es decir, favorable a la concesión de las licencias (STS de 28 de abril de 1997 –recurso 11734/91, EDJ 1997/5215–, STSJ nº 1144 de la CV de 29 de septiembre de 2012 -EDJ 2012/333700-, STSJ nº 28 de la CV de 15 de enero de 2011 -EDJ 2011/56068-; en la doctrina E. SÁNCHEZ GOYANES, en Derecho urbanístico de la Comunidad Valenciana, Madrid, 2006, pp. 685 y ss.).
En este sentido, la jurisprudencia nos permite apreciarlo al tiempo que profundizar en la regla legal a cuyo tenor «extinguidos los efectos de la suspensión... no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años, por idéntica finalidad», porque es oportuno estar atentos frente a posibles casos en que el Ayuntamiento puede estar forzando la aplicación temporal extensiva, indebidamente, de la suspensión, suplantando el criterio del legislador, o incluso incurriendo en fraude de ley. Como ocurre en el caso planteado en la STS de 31 de enero de 2000 -EDJ 2000/969-, reaccionando el TS contra un acuerdo por el que, tras agotar el plazo de suspensión por la aprobación inicial de unas NNSS, se pretendía ampliar subrepticiamente la suspensión en el marco de ulteriores tramitaciones de un nuevo plan general añadido a tales NNSS. Esta sentencia considera que no es de recibo el argumento de la necesidad de «proteger las futuras determinaciones de un nuevo plan general» «superando indebidamente los plazos máximos de suspensión del otorgamiento de licencias», añadiendo: «la suspensión del otorgamiento de licencias determinada por la aprobación inicial del planeamiento tendrá una duración máxima de dos años, por lo que, publicado ese Acuerdo de suspensión el 15 de abril de 1987, su eficacia terminó el 15 de abril de 1989, sin que pueda concederse validez, por oponerse al precepto indicado, al posterior intento de prolongar dicho plazo en virtud del posterior acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 28 de junio de 1989»).
Para que esta medida cautelar ex lege en relación con el otorgamiento de licencias puedan entrar en funcionamiento, no basta solo con que se apruebe provisional o inicialmente el instrumento de planeamiento, sino que el mismo debe publicarse. Es decir, ha de ser publicado dicho acto si quiere causar el efecto suspensivo pretendido, aunque sólo sea por motivos de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución -EDL 1978/3879-), ya que los afectados han de conocer siempre el momento a partir del cual computa el concreto plazo suspensivo y en qué momento se levanta la suspensión referida si se superan los plazos máximos de duración establecidos en la normativa reguladora sin haberse aprobado definitivamente el planeamiento objeto de reforma (STS de 19 de octubre de 1982; STS de 1 de marzo de 1984; STS de 7 de abril de 1999 -EDJ 1999/4926-; STSJ de Canarias de 1 de julio de 2005 -EDJ 2005/147275-; STS de Cataluña de 26 de julio de 2011 -EDJ 2011/209033-, citando reiterada jurisprudencia del TS).
Dicho esto, conviene dejar claro de nuevo que el planeamiento urbanístico aplicable a la suspensión del otorgamiento de licencias cuando existe un proceso de reforma de un planeamiento urbanístico es la normativa de ordenación urbanística objeto de reforma y no el planeamiento que ha sido objeto de aprobación inicial. Así, primeramente puede citarse la STS de 21 de marzo de 2000 -EDJ 2000/10153- cuando, frente a la demanda de un tercero recurrente, se estima correcta la licencia de obras porque «en el momento de otorgamiento de la licencia todavía no había entrado en vigor –es algo que ni siquiera se discute – la revisión de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de..., ya que las mismas fueron aprobadas por la Comisión Regional de Urbanismo el 28 de julio de 1993, y publicadas en el Boletín Oficial de... el 8 de diciembre siguiente».
Según la STS de 21 de octubre de 1982, asumiendo los considerandos de la sentencia recurrida: «sin que de ninguna manera puedan oponerse a su concesión la mera alusión de una posible e hipotética afectación por una servidumbre emanada de un proyecto de autopista de peaje que cuando se solicitó la licencia no se encontraba aprobado, para que pudiera afectarla, porque toda posible previsión de planeamiento urbanístico de futuro no puede interrumpir la concesión de licencias de obras en aquellas zonas que pudieran ser afectadas por el mismo, pues los efectos de todo planeamiento partirán de su total aprobación y a través de los preceptos oportunos y produciendo las limitaciones correspondientes que pueden llegar en su día hasta la expropiación forzosa. CDO.: Que consiguientemente, y cumplidos cuantos requisitos se exigen para la concesión de licencias de ejecución de obras y habiéndose respetado el procedimiento oportuno que viene definido en el art. 9.1.1.º del ya referido Reglamento de Servicios -EDL 1955/46-, procede que por el Ayuntamiento se conceda la licencia de obras denegada en toda su extensión, es decir, para que se construya la serie de naves industriales anexas a la parcela de la propiedad del recurrente núm. 20 del Polígono 21 de Alcalá de Henares, en la forma prevista y proyectada por el Arquitecto don Juan Manuel del R. Z., por ajustarse a las condiciones establecidas en la Ordenanza aplicable, y no oponerse ningún motivo para ello, pues incluso la razón alegada por el Ayuntamiento demandado, no se ha probado que concurra después de los años que han transcurrido de la denegación de la licencia».
Igualmente puede citarse la STS de 10 de noviembre de 1980: «que, en cuanto al motivo de oposición consistentes en la alegación de que el proyecto cuya licencia ha sido denegada se encuentra emplazado sobre un vial, acera y zona verde previstos en un Plan Parcial, es patente que el mismo tampoco puede ser acogido, ya que tal Plan Parcial sólo ha sido aprobado inicialmente y, además, en fecha tan remota como la de 30 junio 1969 (folio 59 de los autos), sin que, no obstante el tiempo transcurrido, haya obtenido la aprobación definitiva (folio 43 de los autos), por lo que, al no concurrir el supuesto del art. 22 de la Ley del Suelo de 1956 -EDL 1956/47- ni los del mismo artículo de la Ley 19 de 1975 -EDL 1975/1118-, es totalmente improcedente la denegación de una licencia de construcción con base en las previsiones de semejante Plan Parcial, que, por ahora, a tenor del art. 44 de ambas Leyes citadas, carece de toda eficacia».
Para la STS de 10 de mayo de 1983, declarando el derecho a obtener la licencia (de obras), llega a primar la aplicación de las prácticas municipales en el otorgamiento de licencias (basándose en el principio de igualdad, y pese a lo incierto del planeamiento vigente) sobre un nuevo planeamiento general no aprobado aún: «y se otorgaron licencias de edificación considerando este sector como zona residencial; criterio mantenido por la Administración Municipal en base a una realidad fáctica que en una población carente de Plan General de Ordenación Urbana debe prevalecer sobre un futuro Plan que según la Corporación está en trámite».
Asimismo, en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 1 de octubre de 1999 no procede denegar la licencia de obras por el hecho de un posible vial futuro (igualmente, STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 10 de julio de 2000).
Del mismo modo, tampoco puede denegarse la licencia aduciendo la necesidad para ello de un Plan Parcial de desarrollo cuando el propio Plan General contenga disposiciones de las que se desprenda la procedencia de la licencia (STS de 8 de junio de 1982 -EDJ 1982/3770-: «siempre que en los Planes Generales se contengan las normas fundamentales del Planeamiento urbanístico»).
En la STSJ de Cataluña de 1 de octubre de 2001 no sirve, para denegar la licencia, oponer que es más adecuado no otorgar la licencia ya que «se está estudiando ese ámbito para su posible reforma».
Obviamente, procede la licencia si «solicitada por el recurrente licencia de obras el 12 de septiembre de 1989 es claro que su tramitación no estaba afectada en esa fecha por ningún acuerdo válido de suspensión en su otorgamiento» (STS de 31 de enero de 2000 -EDJ 2000/969-).
A la luz de este mismo criterio o ratio jurisprudencial que venimos señalando se soluciona el caso en que el juzgador concluye, anulando la denegación de la licencia, que procede aplicar la normativa anterior temporalmente al Acuerdo municipal que causa la suspensión del otorgamiento de las licencias pero «sin que figuren en el expediente los informes relativos a la adecuación del proyecto presentado a la normativa urbanística, y el recurrente no ha acreditado a lo largo del proceso que se produzca esa conformidad». En estos supuestos se ha estimado el derecho a la retroacción de actuaciones, para examinar la adecuación del proyecto presentado a tal legislación, si no constan directamente elementos de juicio de los que se deduzca en el tribunal tal adecuación: «por todo ello procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don José H. V., anular el acto impugnado por él y, reponiendo el procedimiento al momento en que presentó su solicitud de licencia de obras, reconocer su derecho a que la misma sea tramitada y resuelta conforme a la normativa urbanística vigente en esa fecha».
Las reglas de Derecho que acaban de ser expresadas se reflejan en la STS de 30 de septiembre de 1985, cuando, aceptando los fundamentos de la sentencia recurrida, y a efectos de declarar el derecho a la licencia solicitada, afirma:
«Que la cuestión de fondo merece un pronunciamiento favorable a las pretensiones del recurrente, pues denegado el otorgamiento de la licencia por el único motivo de estar calificada la zona donde se pretende realizar la explotación, como suelo no urbanizable de especial protección, en las Normas Subsidiarias Municipales aprobadas inicialmente por el Ayuntamiento, y acreditado que en la fecha en que se denegó la solicitud aún no habían sido aprobadas definitivamente tales Normas Subsidiarias, estando clasificados los terrenos como suelo no urbanizable según el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano del Término Municipal, aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo el día 30 de Junio de 1981, como también que con la publicación del acuerdo, del día 30 de Agosto de 1982, por el que se somete a información pública las Normas Subsidiarias del Municipio de Arucas aprobadas inicialmente, no se expresaron las zonas del territorio objeto de dichas normas, afectadas por la suspensión del otorgamiento de licencias que menciona el n.º 3.º del Texto Refundido, de la Ley sobre Régimen del Suelo, aprobado por Real Decreto de 9 de Abril de 1976 -EDL 1976/979-, es claro que el motivo que sirvió de base a la decisión municipal no pudo ser tenido en cuenta, dado que la normativa vigente en aquel momento calificaba al suelo simplemente como no urbanizable, y la suspensión del otorgamiento de licencias prevista en el n.º 3 del artículo 27 de la Ley del Suelo y en el artículo 120 del Reglamento de Planeamiento -EDL 1978/2744- no pudo operar por haberse incumplido el requisito, que con el carácter de necesario señalan dichos artículos, de la indicación de las zonas afectadas por la suspensión, con la publicación del acuerdo por el que se sometieron a información pública las Normas Subsidiarias».
La STS de 17 de febrero de 1984 -EDJ 1984/1034- aplicando el RSCL de 1955 -EDL 1955/46- llega primero a la conclusión de que una licencia de obras se había otorgado por silencio positivo. Y, seguidamente, niega (como pretendía la Administración) que pueda aplicarse un Plan especial no aprobado definitivamente, ya que ha de regir la normativa urbanística vigente, si bien condiciona el éxito de las pretensiones del recurrente a que corrobore tal compatibilidad con esa normativa. Y alude a la posibilidad de que la obra construida quede en situación de fuera de ordenación, al ser válida:
«Que no se ha producido la aprobación definitiva del Plan Especial, y consecuentemente no puede en base al mismo y a su incidencia, evitar el otorgamiento de la licencia, pues su ejecutoriedad nace con dicha aprobación definitiva, según dispone el art. 56 de la nueva Ley del Suelo -EDL 1976/979-. Pues como sienta la doctrina emanada de la S. del T. S. de 11 diciembre 1978 -EDJ 1978/6709- y las que en ella se citan de 19 enero 1973 y 4 junio 1974, debiendo ajustarse la actividad autorizatoria de la Administración en la materia, al contenido de los Planes, Normas y Ordenanzas vigentes, no es posible denegar una autorización exclusivamente por discrepancia con el trazado viario de un plan que aún no se haya aprobado porque sus normas no son aplicables hasta que haya sido publicada su aprobación definitiva.
SÉPTIMO. Que cuanto antecede conduce a la estimación del recurso por haberse obtenido por los actores la licencia de construcción por silencio positivo, al ser la actividad objeto de la misma conforme a la Ley y al Plan de ordenación sin perjuicio de que llegado el momento de la aprobación definitiva del Plan Especial de Alineaciones, la construcción pueda considerarse como fuera de ordenación con los efectos del art. 60 del Texto Refundido de la Ley de 9 abril 1976 -EDL 1976/979-.
OCTAVO. Que, no obstante, jugando el silencio positivo únicamente a favor de la norma, y debiendo de comprenderse en ésta no sólo a la Ley los planes de Ordenación, sino también las normas y ordenanzas de edificación conforme a lo dispuesto en el art. 5-1 del Reglamento de Disciplina Urbanística -EDL 1978/2743- la licencia obtenida por virtud del silencio positivo ha de quedar en este caso condicionada a que se justifique por los peticionarios que el Proyecto básico se adecúa también a las Ordenanzas y concretamente a las 3.2.3 y 3.4.3 de las de Edificación del Término Municipal de Zaragoza de 19 noviembre 1973 que los Servicios Técnicos municipales de Tráfico y Transportes entendieron incumplidas o no justificadas, en relación a la profundidad de los sótanos y a los accesos que han de cumplir la amplitud que señala la Ordenanza cuando la entrada se realice por edificio inmediato debiendo de llevarse a efecto por los titulares de la licencia, en su caso, la obra necesaria y justificarse ante los citados Servicios Técnicos que accesos y sótanos cumplen con las prescripciones de la Ordenanza respectiva».
La STS de Cataluña de 26 de julio de 2011, citando numerosas sentencias de apoyo, se refiere a casos en que se había solicitado la licencia con anterioridad al acuerdo de suspensión o con más de tres meses antes de silencio (positivo), con lo que la licencia estaba otorgada sin afectarle la suspensión, o casos en que se había suspendido el plazo de silencio por el acuerdo de suspensión.
En esta jurisprudencia, junto a la normativa referida, pueden estar aplicándose el artículo 9 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -EDL 1955/46-, cuando regula el procedimiento para las solicitudes de licencias si no existe otro especialmente ordenado por disposición de superior o igual jerarquía (...), estableciendo el plazo para su resolución. Y regulando las consecuencias en caso de que transcurrieran tales plazos: a) El peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podrá acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, o, en su defecto, a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia por silencio administrativo. b) Si la licencia solicitada se refiere a actividades en la vía pública o en bienes de dominio público o patrimoniales, se entenderá denegada por silencio administrativo, y c) Si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los dos apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo.
Y también los artículos 29 y ss. del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (EDL 1961/63, vigente hasta el 17 de noviembre de 2007) prevén el procedimiento al solicitar la licencia municipal, si se trata de establecer una actividad que pueda estar comprendida en este Reglamento, debiendo examinar la Alcaldía la solicitud de la licencia por razones de competencia municipal basadas en los planes de ordenación urbana y en el posible incumplimiento de ordenanzas municipales. Pasando después el asunto a la Secretaría de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos. «Transcurridos cuatro meses desde la fecha de la solicitud sin que hubiese recaído solución, ni se hubiese notificado la misma al interesado, podrá éste denunciar la mora simultáneamente ante el Ayuntamiento y la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, y transcurridos dos meses desde la denuncia, podrá considerar otorgada la licencia por silencio administrativo, salvo en aquellos casos en que la Comisión hubiere notificado su acuerdo desfavorable y se hallase éste pendiente de ejecución por parte del Ayuntamiento».
Se ha declarado aplicable a los acuerdos de suspensión del otorgamiento de licencias la técnica de la impugnación indirecta de las disposiciones generales, desde la sentencia de 7 de noviembre de 1988 -EDJ 1988/8799-, toda vez que aunque los acuerdos de suspensión del otorgamiento de licencias no pueden considerarse en rigor como disposiciones administrativas de carácter general, sí inciden mediatamente sobre las normas urbanísticas que en otro caso serían de aplicación para verificar la procedencia de las licencias de edificación solicitadas y en ese punto participan de la naturaleza reglamentaria de aquéllas, por lo que es posible su impugnación indirecta a través de los actos de aplicación. Ningún obstáculo existe a que impugnándose un acuerdo en que se deniegue la tramitación de una licencia de obras por haberse acordado aquella medida cautelar se alegue como motivo de impugnación precisamente la nulidad de esta última decisión (STS de 31 de enero de 2000 -EDJ 2000/969-, citando sentencias de 7 de noviembre de 1988 -EDJ 1988/8799-, 27 de noviembre -EDJ 1990/19343- y 13 de diciembre de 1990 -EDJ 1990/11418-.
No procede la suspensión administrativa del otorgamiento de licencias cuando se trate de la aprobación inicial del Plan Especial de regulación de servicios terciarios en la clase de hospedaje (el aprobado para la eliminación de las Viviendas de uso Turístico según la STSJ nº286/2019 de Madrid de 3 de abril de 2019 (recurso 847/2018 -EDJ 2019/572553-), debido a que se califica dicha suspensión como "indiscriminada respecto de usos del suelo y tramitación de licencias fuera de cualquier formulación de un instrumento de planeamiento o de Avance de uno de ellos".
3. Doctrina jurisprudencial en el contexto de las licencias de actividad
Importa acto seguido aludir a este régimen jurídico pero por alusión a licencias de actividad. Puede servir al efecto la STS de 25 de marzo de 1987 -EDJ 1987/2388-:
«En el momento de solicitarse la (segunda) autorización –la que es objeto de este pleito– el Ayuntamiento de La G. se hallaba sujeto en cuanto a su ordenación urbanística a lo dispuesto en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de la Provincia de Badajoz, por carecer de Plan de Ordenación el mencionado Ayuntamiento. Dicho instrumento urbanístico fue aportado a los autos de primera instancia en período de prueba.
TERCERO. En el momento de solicitarse la autorización de que aquí se trata –11 de octubre de 1983– se hallaba en tramitación la Delimitación del Suelo Urbano del Término Municipal de La G., cuya aprobación inicial había tenido lugar en 30 de octubre de 1982, siendo la aprobación definitiva de 24 de octubre de 1984. La Delimitación de que se trata fue también incorporada a los autos en el período de prueba mencionado en el fundamento anterior.
CUARTO. Así las cosas, parece que hay que dar la razón al apelante en cuanto alega la incorrección de la sentencia impugnada por basar su decisión en la normativa contenida en la citada Delimitación la cual se aprobó definitivamente –según queda dicho con posterioridad a la petición de licencia –.
QUINTO. Pero ocurre también que las previsiones relativas a Viales contenidas en las Normas Subsidiarias de la Provincia (norma 18, páginas 14 y 15) y las contenidas en la Delimitación de Suelo Urbano de La G. (art. 24, págs. 16 y 17), difieren sustancialmente entre sí, y como el Proyecto de Delimitación estaba ya aprobado inicialmente en el momento de formularse la petición de licencia, hay lugar a aplicar lo previsto en el artículo 120 del Reglamento de Planeamiento -EDL 1978/2744-, que desarrolla el artículo 27.3 de la Ley del Suelo -EDL 1976/979-, pues, aunque no se haga referencia expresa a la Delimitación de Suelo Urbano, la razón que determina la suspensión automática del otorgamiento de licencias es la misma en los casos que mencionan estos preceptos y en el de la Delimitación de Suelo Urbano y, desde luego, en el caso que nos ocupa hay que entenderlo así, porque el instrumento aprobado con ese nombre para el Municipio de La G. es bastante más que una mera operación de deslinde formal del suelo teniendo un auténtico contenido urbanístico. Y como las normas sobre viales afectan a todo el término municipal no es necesario que se precise la zona afectada.
SEXTO. Por tanto, al haber en tramitación una Delimitación de Suelo Urbano, y al contener nuevas determinaciones en orden a viales que difieren del régimen urbanístico vigente, estamos de lleno en el supuesto previsto en esos preceptos de la Ley del Suelo, por lo que se había producido la suspensión automática de licencias de apertura de viales y el Ayuntamiento no podía otorgarlas, pero tampoco denegarlas. Porque lo procedente era suspender el procedimiento y esperar a la aprobación definitiva de la Delimitación. Llegado este momento el procedimiento debió reanudarse y otorgar o denegar la licencia según proceda conforme a la nueva normativa urbanística. Y como quiera que no se procedió así, sino que se denegó la licencia anticipadamente deben anularse los acuerdos impugnados».
En relación con la licencia de apertura de un bar la STS de 13 de junio de 1984 confirma que este tipo de licencias se pueden denegar por «razones de urbanismo» debiéndose aplicar la norma definitivamente aprobada, si bien en el caso enjuiciado por esta sentencia procede la denegación de la licencia porque la solicitud de la licencia se presenta en el Ayuntamiento (el 17 de diciembre de 1980) en el período de un año de suspensión de las licencias (como consecuencia de la publicación de la aprobación inicial del Plan el 11 de agosto de 1980) aprobándose acto seguido (el 21 de diciembre de 1981) la nueva normativa que impedía la concesión de la licencia, por lo que la solicitud se vio afectada por la suspensión primero y por la aprobación definitiva después, lo que lleva, además, a la improcedencia de la indemnización de daños y perjuicios requerida:
«Se decidió no conceder la licencia, por lo siguiente: a), en 30 de julio de 1980 se había aprobado inicialmente el Plan Especial de Protección del Patrimonio, en 19 de septiembre de 1980 provisionalmente, y la Comisión Provincial de Urbanismo lo aprobó definitivamente en 6 de Marzo de 1981, si bien bajo condición suspensiva de la práctica de cierto trámite, de modo que la aprobación definitiva es eficaz desde el 21 de diciembre de 1981 (según se constata debidamente en autos); (...) sabido es que el artículo 178.3. de la Ley del Suelo -EDL 1976/979-, impide la adquisición por silencio de licencias en contra de las prescripciones de la misma Ley (en el caso que nos ocupa se trataría de contrariar su art. 27) y de las normas urbanísticas; E), como secuela de todo lo anterior resulta obvio que no puede prosperar la pretensión indemnizatoria deducida, dado que el Ayuntamiento obró conforme a Derecho, ni la basada en el artículo 27.4 de la Ley del Suelo, pues no se trata de petición de licencia formulada con anterioridad a la publicación de la suspensión, sino que la petición se dedujo con posterioridad, en 17 de diciembre de 1980, mientras que el acuerdo de aprobación inicial del Plan Especial, que comportaba tal suspensión, se publicó en 11 de agosto de 1980.
Considerandos del Tribunal Supremo: CONSIDERANDO: Que si la aprobación inicial de un Plan suspende el otorgamiento de licencias –artículo 27.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, EDL 1976/979– y no pueden concederse licencias contrarias a Plan definitivamente aprobado –artículos 57.1 y 178.2 del mismo Texto– es incuestionable que la concesión de la licencia de autos estaba incursa en suspensión cuando se solicitó, el 17 de diciembre de 1980, en virtud de la aprobación inicial del Plan Especial de Protección del Patrimonio Histórico-Artístico de San Pedro de Ribas, acordada el 30 de Julio del mismo año, y una vez aprobado definitivamente este Plan el 6 de Marzo de 1981, con ejecutividad desde el 21 de Diciembre siguiente, no existía posibilidad alguna de concederse dicha licencia, por no permitirlo el artículo 13 de las Normas del mencionado Plan, lo cual constituye razón urbanística que autoriza al Alcalde para denegar, sin más trámite, la licencia conforme a lo dispuesto en el artículo 30.1 del Reglamento de 30 de Noviembre de 1961 -EDL 1961/63-, debiendo en su consecuencia confirmarse la sentencia apelada, cuyo exhaustivo y acertado enjuiciamiento del tema litigioso debe ser aceptado por esta Sala en cuanto que frente a él no son de prevalencia las alegaciones, ya rechazadas en dicha sentencia, que se formulan en esta segunda instancia y ello por las razones siguientes: 1.ª, la aplicación del Plan citado es ineludible en virtud del sistema legal que establecen los mencionados artículos 27.3, 57.1 y 178.2, que operan al margen de toda idea de retroactividad, pues el efecto suspensivo de la aprobación inicial del Plan tiene precisamente el objeto único y exclusivo de remitir el examen de la legalidad de la licencia al momento en que se produzca su aprobación definitiva en cuyo momento se entiende extinguida la suspensión y debe procederse a contrastar la licencia con las normas y previsiones urbanísticas contenidas en el Plan ya definitivamente aprobado; 2.ª la competencia del Alcalde para denegar a limine, por motivos de planeamiento urbanístico, viene concedida en el citado artículo reglamentario con carácter previo a la tramitación del expediente; 3.ª, no se pueden adquirir por silencio administrativo licencias en contra de lo prescrito en un Plan, según dispone el artículo 178.3 del antedicho Texto Refundido y 4.ª la indemnización de daños y perjuicios por denegación de licencia es inconcebible cuando judicialmente se declara la legalidad de dicha denegación»[1].
Caso distinto es el resuelto por la STS de 3 de julio de 1989 -EDJ 1989/6774- en el que nuevamente interfieren aspectos urbanísticos en la tramitación de la licencia de actividad, si bien en el contexto del Reglamento de actividades clasificadas -EDL 1961/63-, donde regía un régimen concreto de plazos de denuncia de la mora y de resolución (lo que puede provocar matices, en torno a esta sentencia, que no concurran en relación con la legislación autonómica vigente en la actualidad, en virtud del caso concreto): en el presente caso inicialmente la solicitud de licencia se informa favorablemente por compatibilidad con la normativa urbanística (el 30 de enero de 1985), pero el 28 de febrero de 1985 se produce la aprobación inicial de la nueva normativa con suspensión de las licencias, produciéndose la aprobación definitiva el 12 de marzo de 1986 y la denegación de la licencia el 24 de abril de 1986. El debate que se plantea es el de si se puede aplicar la normativa vigente en el momento de la solicitud de la licencia y no el posterior del momento de la aprobación, lo que vence finalmente, considerando que la Administración decidió dentro de los plazos establecidos normativamente. Finalmente, no vence el argumento de que el supuesto se refiera a una legalización de una actividad preexistente. Finalmente, esta STS de 3 julio 1989 -EDJ 1989/6774- deja claro, por otra parte, que «la denegación de la licencia puede fundamentarse en razones urbanísticas que corresponde apreciar y valorar al Ayuntamiento, así como que el régimen de suspensión del otorgamiento de licencias que estamos comentando afecta también a este tipo de licencias que no son urbanísticas (en este contexto, igualmente, las sentencias de 22 de octubre de 1996 y de 6 de febrero y 20 de febrero de 1990 -EDJ 1990/1764-, citadas en la STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 10 de julio de 2000 -EDJ 2000/38011-).
Pese a que, como hemos dicho, la suspensión del otorgamiento de licencias no se ciñe a las licencias puramente urbanísticas, encontramos testimonios (así, la STSJ de Madrid de 7 de marzo de 2006, EDJ 2006/435988) por las que se anulan decretos municipales de suspensión afectando indebidamente a licencias de obras e instalación de bases de telefonía móvil en todo el término municipal, por el plazo de un año, a partir de la publicación del mismo en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, al objeto de establecer los criterios que permitan adoptar los parámetros fundamentales para regulación de la instalación de elementos citados. Y ello ya que “esta suspensión no se halla acorde con los artículos 117 y 118 del Reglamento de Planeamiento -EDL 1978/2744- y otros que cita la sentencia, al situarse fuera de parámetros urbanísticos”.
4. Suspensión de tramitación de planes
El tema de si la aprobación inicial de un plan general o normas subsidiarias conlleva la suspensión de planes parciales, lejos de lo que podría suponerse, no está claro. En la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 1983 -EDJ 1983/1186- se afirma textualmente por referencia al artículo 27 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 -EDL 1976/979- que este precepto «faculta al Ayuntamiento para acordar por plazo máximo de un año ampliable a otro la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación así como de demolición con arreglo al artículo 118 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 -EDL 1978/2744-, pero no alcanza en modo alguno a suspender la admisión a trámite de los planes de iniciativa particular cuya aprobación habrá de acomodarse a la normativa a la sazón vigente, sin que haya de demorarse como parece pretender la Corporación apelante hasta que tenga lugar la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Huelva con posterioridad aprobado inicialmente según consta en los autos», y que si la normativa no contiene esta regulación cautelar entonces no procede la suspensión de los planes parciales.
Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 1989 -EDJ 1989/6487-, sin salir de la reglamentación estatal urbanística tradicional, aplica la regla suspensión a un estudio de detalle.
La suspensión de un Plan parcial es improcedente, en todo caso, si se condiciona a la emisión de un informe para la modificación de un plan general que no se refiere en realidad al sector concreto relacionado con el plan parcial en cuestión (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 21 de diciembre de 2012, EDJ 2012/338820).
En la normativa se ha podido añadir a la suspensión tradicional del otorgamiento de licencias también la suspensión cautelar de la tramitación de los instrumentos de planeamiento, siguiendo unas reglas similares. Ante la cuestión o duda de si esta otra suspensión cautelar de tramitación de planes es expresión de una regla general de suspensión de licencias y planes, la línea que parece poder afirmarse desde la sentencia del Tribunal Supremo antes mencionada de 22 de febrero de 1983 -EDJ 1983/1186- es que cuando la normativa no contenga esta regulación entonces no procede la suspensión de los planes parciales. Esta misma ratio se observaría en la normativa urbanística de Castilla y León (donde en el año 2008 se lleva a cabo precisamente una reforma sobre el artículo 53 de la Ley de Urbanismo de 1999 -EDL 1999/61722- para ampliar la suspensión a los planes) y según la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de esa región (sede de Burgos) de 13 de enero de 2012 -EDJ 2012/30999- concluyendo que la suspensión solo es procedente si además en la aprobación inicial se lleva a cabo la revisión de las normas urbanísticas.
Y también es el caso de la normativa de Cataluña (por ejemplo, informa la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 26 de julio de 2011 -EDJ 2011/209033-, aplicando a los planes parciales la conocida regla de levantamiento de la suspensión cautelar una vez ha pasado el plazo legal establecido desde la aprobación inicial del Plan General: «adoptada la resolución aquí impugnada, no durante la vigencia de la medida suspensiva – que no inadmisiva, cabe reiterarlo– sino una vez vencida ésta el 5 de julio de 2006, el siguiente 23 de octubre de 2006, tal resolución no puede estimarse ajustada a derecho, por cuanto lo que procedía en esta última fecha, era acordar la tramitación del Plan Parcial promovido por la actora, no existiendo obstáculo legal para ello desde el anterior 6 de julio de 2006»).
Finalmente, en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 19 de enero de 2012 -EDJ 2012/5836- se confirma que un plan especial queda en suspenso por efecto de un Plan de Ordenación del Litoral con suspensión cautelar previa.
[1]Puede verse A. CANO MURCIA, «Las licencias de apertura en general», El Consultor de los Ayuntamientos, marzo 2017.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", en noviembre de 2020.
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