La Ley 29/98, 13 julio, de Jurisdicción Contencioso Administrativa -EDL 1998/44323-, introdujo en nuestro ordenamiento jurídico el denominado recurso indirecto de disposiciones administrativas de carácter general, mecanismo dirigido a proporcionar una mayor seguridad jurídica, por cuanto en el caso de impugnación de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho, admite la posibilidad de revisar la legalidad de dichos reglamentos -art.26,1 LJCA-, incluso, cuando hubiese transcurrido el plazo para su directa impugnación, como se deriva del aptdo. 2 de dicho precepto.
Desde luego, el objeto del recurso indirecto es siempre una disposición de carácter general, sin embargo, el cauce para su revisión por esta vía está íntimamente ligado a aquellos casos en los que se recurra directamente un acto administrativo.
La mera inaplicación de los reglamentos basados en su ilegalidad, genera efectos perniciosos tanto desde el punto de vista de la seguridad jurídica como desde la perspectiva del principio de igualdad en aplicación de la ley. Sin embargo, como regla general, debe señalarse que no resulta procedente la aplicación extensiva o analógica de las normas procesales, a riesgo de desnaturalizar el orden público inmanente a las mismas. Dicho en otras palabras, por muy positiva que resulte una determinada institución procesal, el juez no se encuentra habilitado a contemplar bajo sus auspicios situaciones que no están legalmente previstas.
El planteamiento analizado evoca determinados asuntos, específicamente, de naturaleza urbanística, en los que, con ocasión, de la impugnación, por regla general, de un instrumento urbanístico de carácter derivado -por ejemplo, un Plan especial, un Plan Parcial o un Plan Especial de Reforma Interior se constata que su posible ilegalidad deriva, a su vez, de la ilegalidad de otra disposición de carácter general de la que depende jerárquicamente -por ejemplo, un Plan de Ordenación Urbanística municipal o un Plan General de Ordenación Urbana-.
Varios pronunciamientos avalan esta posibilidad, como resulta de la lectura de las SSTS 25-9-09 -RJ 2010/920-, de 19-10-11 -RJ 2012/1290-, de 4-2-11 -RJ 2011/556-, de 10-6-13 -recurso de casación nº 995/2010 -EDJ 2013/120946-, de 4-12-14 -recurso de casación nº 3442/2012 -EDJ 2014/225389 o, más recientemente, de la Sentencia 330/2016, de 17 febrero -rec 806/15 -EDJ 2016/6043-, para la que, a sensu contrario, no cabe la impugnación indirecta de una norma de igual rango a la recurrida de forma directa, pues no puede hablarse en tal caso, ni aun en sentido amplio, de que el Plan que se revisa sea un acto de aplicación de otra norma precedente, a la que complementa o sustituye, si entre ambas no hay una relación de jerarquía -art.26 LJCA -EDL 1998/44323--.
Según esta última sentencia -EDJ 2016/6043 «-... es fundamental en el esquema impugnatorio descrito la ordenación jerárquica entre ambas normas o disposiciones -en este caso, estamos ante dos decretos autonómicos que arbitran sendas fases en la ideación y elaboración de un plan territorial-, por tres razones concurrentes: a de no ser así, quedaría desnaturalizado el espíritu del precepto, que tiene su límite estructural en la referencia a los actos de aplicación, concepto que por más amplitud que admita, no puede comprender las normas jurídicas iguales en rango y competencia b pretender lo contrario sería convertir la impugnación indirecta, de facto, sólo válida con ocasión de la impugnación de actos de aplicación, en una especie de impugnación directa que mantendría siempre abierto el plazo de recurso c finalmente, una norma reglamentaria no puede erigirse en parámetro de la juridicidad de otra norma que no sólo posee el mismo rango y competencia, sino que por esa razón desplaza, complementa o sustituye a la primera.»
Estas razones claramente expuestas por la referida sentencia justifican, precisamente, la excepción que supone un recurso indirecto contra un reglamento, al albur de la impugnación directa de otra disposición general.
Desde luego, generalizar esta posibilidad produciría el efecto contrario al pretendido, pues el marco de estabilidad que supone someter con carácter general a un plazo de impugnación de dos meses el recurso contencioso administrativo quedaría, de entrada, claramente resquebrajado.
Por otra parte, se reforzaría la competencia depuradora ex officio del juez de lo contencioso administrativo pues, no siempre resulta evidente tras una lectura pausada del recurso contencioso administrativo, que la pretensión última se fundamente en la ilegalidad de la disposición administrativa que dé cobertura al acto o, por seguir el planteamiento, al reglamento impugnado de forma directa.
Por último, si bien este escenario ha sido, por el momento, limitado estrictamente al ámbito urbanístico, su extensión a otros supuestos no resultaría del todo perfectamente definida ante el principio estructural de jerarquía que disciplina las disposiciones administrativas de carácter general.
No obstante lo expresado, quizás las ventajas superen a los inconvenientes pues, carecería de sentido que el juez pudiese cuestionar siempre una disposición legal -obviamente, a través de la cuestión de inconstitucionalidad prevista por el art.163 Const -EDL 1978/3879-, en la que, por cierto, se inspira la LJCA, según explicita su propia Exposición de Motivos -EDL 1998/44323- y, por otra parte, no existiese posibilidad alguna de anular una disposición reglamentaria que fuese contraria al ordenamiento jurídico.
Se trata, en definitiva, de proporcionar seguridad jurídica, de que el pronunciamiento que se realice sobre un determinado reglamento proyecte, en definitiva, efectos erga omnes, inexistentes, por lo demás, ante la mera inaplicación en un caso individual de los reglamentos o cualquier otra disposición contraria a la Constitución -EDL 1978/3879-, a la ley o al principio de jerarquía normativa -art.6 LOPJ -EDL 1985/8754--.
Por otra parte, la economía procesal que comporta la admisión de este específico cauce de impugnación indirecta resultaría claramente reforzada en supuestos como los descritos, sobre todo si se tiene en consideración la preferencia que el legislador otorga a la impugnación directa de las disposiciones generales -art.66 -EDL 1998/44323--.
Ahora bien, no todos los sistemas jurídicos de nuestro entorno disponen de tal mecanismo de depuración de los reglamentos. Piénsese, incluso, que, en otros países, los actos administrativos, aplicativos de una disposición administrativa de carácter general son enjuiciados, no por el orden contencioso administrativo sino por el judicial ordinario, mientras que la depuración de reglamentos corresponde exclusivamente a un sistema de control asimilable a la jurisdicción contencioso administrativa.
Específicamente, este es el caso de Bélgica, en el que, por ejemplo, la impugnación de una liquidación o sanción tributaria se sustancia ante el juez ordinario que, no obstante, puede anular dicho acto sobre la base de considerar ilegal el reglamento en el que se fundamenta pese a que su competencia no alcanza, por supuesto, a la anulación de dicha disposición general. Por contra, el control de legalidad del reglamento en cuestión corresponde al Consejo de Estado, por lo que, bien pudiera ocurrir que pese a que el juez ordinario considere ilegal el reglamento -y, en consecuencia, únicamente deje de aplicarlo con posterioridad el Consejo de Estado considere, por el contrario, que dicho reglamento era conforme al ordenamiento jurídico.
Escenarios como el descrito, desde luego, parecen desterrarse de nuestro ordenamiento jurídico en el que, el principio unidad jurisdiccional conforma un marco propiciatorio más uniforme para evitar este tipo de divergencias, se admita o no el recurso indirecto en la forma sugerida por el planteamiento analizado.
