Alcance del incidente de inadmisión en el procedimiento de protección de derechos fundamentales

La circunstancia de que el procedimiento previsto en los art.114 s LJCA...

La circunstancia de que el procedimiento previsto en los art.114 s LJCA -EDL 1998/44323 se conciba por el legislador como un procedimiento especial tiene, en efecto, una serie de implicaciones que se basan, en esencia, en la nota de la sumariedad -concretada en la cognición limitada y en unos plazos de tramitación más exiguos-, así como en el reconocimiento de su preferente tramitación -art.66 y 114.3 LJCA-, sin olvidar su especial relevancia que, incluso, tras la reforma de la LO 7/2015 -EDL 2015/124945-, se proyecta sobre la decisión de admisión del recurso de casación -art.88.2.i LJCA-.

Ahora bien, fuera de estas circunstancias, ninguna duda existe en cuanto a la necesidad de observar en la tramitación de este recurso, las disposiciones generales establecidos en la propia LJCA respecto de la jurisdicción y competencia del órgano judicial, de la legitimación del recurrente, de los actos o disposiciones susceptible de impugnación o, en fin, del plazo para su interposición, aspectos que, por lo demás, son susceptibles de control de oficio por parte del juez, a tenor del art.51 LJCA -EDL 1998/44323-, en el sentido de que su ausencia puede determinar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

Por tanto, no deberían suscitarse problemas para apreciar cualesquiera de estos motivos de inadmisión, tanto en el trámite del art.117 LJCA -EDL 1998/44323 como, incluso, con posterioridad, esto es, una vez que se considere «adecuada» la tramitación del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales.

Al final y al cabo, no hay que perder de vista, por obvio que pudiera parecer, que la dispensa de la tutela de los derechos fundamentales se provee también a través del procedimiento contencioso-administrativo al que se refiere el Titulo IV LJCA -recurso contencioso-administrativo ordinario-, de manera que la racionalización y la seguridad jurídica determinan la conveniencia de integrar, a través de una interpretación unitaria, el conjunto de normas que contienen los trámites y fases correspondientes del proceso.

Varias son las razones que avalan esta posición:

Primero, el propio art.114.1 LJCA -EDL 1998/44323 se encarga de desactivar equívocos al respecto enunciando que «el procedimiento de amparo judicial de las libertades y derechos, previsto en el artículo 53.2 de la Constitución -EDL 1978/3879 española, se regirá, en el orden contencioso-administrativo, por lo dispuesto en este capítulo y, en lo no previsto en él, por las normas generales de la presente Ley.»

Segundo, los motivos de inadmisión a los que se refiere el art.51 LJCA -EDL 1998/44323 se encuentran íntimamente embridados por una noción de orden público que no resulta disponible ni para las partes ni para el juez, ni siquiera en sede del procedimiento sumario que nos ocupa.

Tercero, un elemental principio de economía procesal, vendría a confirmar la posibilidad de que antes de formular la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia advirtiere de cualquiera de los motivos de inadmisión, anteriormente referidos que, por otra parte, conviene no olvidar son susceptibles también de control en el procedimiento ordinario con carácter previo a la propia formulación de la demanda.

Llegados a este punto, el mismo principio de economía procedimental aconsejaría compatibilizar el control de admisión por las causas que enuncia el art.51 LJCA -EDL 1998/44323 con el incidente del art.117 LJCA, en lugar de acudir a dos incidentes sucesivos para llegar a la misma conclusión: la inadmisión del recurso.

La propia jurisprudencia de la Sala Tercera recuerda que el procedimiento de amparo ordinario se rige igualmente por las normas generales sobre la materia recurrible y la admisibilidad -TS 17-12-07 -rec 10165/04-, EDJ 2007/251670 y que las causas generales determinantes de la inadmisibilidad de los recursos, de acuerdo con el art.51.1 LJCA -EDL 1998/44323-pueden hacerse valer a través del incidente del art.117.2 o fuera de él [TS 4-5-04 -rec 6120/99 -EDJ 2004/40520 y de 8-11-04 -rec 6121/99 -EDJ 2004/183582-].

Ahora bien, si bien el juez ha de velar para que no se produzca una utilización abusiva de este procedimiento preferente y sumario, frente al ordinario -por ejemplo, porque la cita de los derechos fundamentales eventualmente conculcados sea meramente formal, sin una conexión razonable con el acto impugnado no puede, en ningún caso, en trámite de admisión, anticipar la solución de fondo.

En este sentido, la SSTS 17-12-07 -rec 4721/04-, EDJ 2007/243301 -citada en la posterior STS 1-10-15, rec. 2413/14, EDJ 2015/182218 se muestra contraria a admitir la posibilidad de rechazar a limine litis y, en concreto, en el trámite del art.117.2 LJCA -EDL 1998/44323-, el procedimiento de derechos fundamentales, anticipando la solución de fondo, por muy clara y motivada que parezca la no conculcación de derechos fundamentales, pues de este modo se produciría el efecto de cosa juzgada, sin la existencia de un auténtico proceso, y posiblemente sin que las partes, ni el Juez, hayan conocido el expediente administrativo, pues aun cuando existiera la posibilidad de interponer un recurso contencioso-administrativo ordinario, no podrían reproducirse en éste aquellos fundamentos ya juzgados en cuanto a la posible vulneración de derechos fundamentales

En fin, como de forma breve pero muy ilustrativa apunta el profesor Martín Rebollo la intensidad de este control de admisibilidad en el recurso especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales podría resumirse de la siguiente manera: «admisiones si hay incidencia, estimación si hay violación» pues, una cosa es el control de los requisitos procesales a los efectos de admisión y otra muy diferente la apreciación –ya de fondo que implica la estimación o desestimación del recurso jurisdiccional.

Respecto a la primera cuestión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo...

Respecto a la primera cuestión, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha delimitado, tanto positiva como negativamente, la funcionalidad del trámite previsto en el art.117 LJCA -EDL 1998/44323-.

Positivamente y en su sentido más propio y literal, la Sala Tercera ha destacado que dicho trámite sirve para dilucidar la adecuación del procedimiento. En este sentido, la jurisprudencia ha perfilado cuáles son los requisitos que debe cumplir un recurso para que pueda enjuiciarse por los trámites del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales o, como expresa la sentencia de 13-12-16 -ECLI:ES:TS:2016:5479 -EDJ 2016/228829-, «para determinar en el inicio del proceso si el recurso interpuesto plantea la lesión de un derecho fundamental». Así, la indica sentencia señala que «tal adecuación resultará del escrito de interposición cuando el recurso se dirija contra una actuación u omisión administrativa -i a la que impute la lesión de uno o varios de los derechos susceptibles de protección por esta vía -ii identifique el derecho o derechos concernidos con cita del artículo correspondiente de la Constitución, con la expresión de su nombre o de manera que sean recognoscibles claramente -iii establezca una relación de causalidad mínimamente explicada entre la actuación u omisión y la lesión denunciada -iv y no sea manifiesta la absoluta carencia de fundamento de la impugnación. Cuando se den estos presupuestos, mantiene la jurisprudencia, se ha de considerar adecuado el procedimiento [sentencias de 16 de marzo de 2015 -recurso 57/2014 -EDJ 2015/25616-, 18 de febrero de 2015 -casación 3999/2013 -EDJ 2015/28261-, 23 de julio de 2014 -casación 3398/2013 -EDJ 2014/124116 entre otras]».

Pero, junto a la adecuación del procedimiento, dicho trámite puede utilizarse también para enjuiciar otras posibles causas de inadmisión del procedimiento. Así se ha declarado por el Tribunal Supremo, entre otras, en la sentencia de 6-6-03 -ECLI:ES:TS:2003:3907-, en la que se expresa la citada doctrina del siguiente modo:

«Los únicos razonamientos esgrimidos para apoyar la infracción del artículo 69.b -EDL 1998/44323 son que la inadmisión ha de hacerse necesariamente por sentencia -nunca por auto y que en el trámite del artículo 117 de la LJCA es viable declarar la inadecuación del procedimiento pero no otras causas de inadmisión.

Esos razonamientos no pueden compartirse. Dentro del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, la inadmisibilidad por falta de legitimación sí es posible declararla en ese trámite establecido en el artículo 117 de la LJCA -EDL 1998/44323 y también se puede hacer por medio de auto, pues así resulta de lo establecido en los artículos 114.1 y 51 del mismo texto legal.

El primero de esos preceptos señala que el procedimiento especial de que se viene hablando se regirá, en lo no previsto en el capítulo de su específica regulación, -por las normas generales de la presente ley-. Y ello conduce a la aplicación del artículo 51, que, en su apartado 1.b -EDL 1998/44323-, permite declarar la no admisión del recurso por la falta de legitimación del recurrente en el trámite subsiguiente a la recepción del expediente y, en su apartado 5, declara que la resolución que lo decida será un auto -dice literalmente: -Contra el auto que declare la inadmisión podrán interponerse los recursos previstos en esta Ley--».

No obstante, existe otra línea jurisprudencial que admite la posibilidad de enjuiciar en este procedimiento especial otras causas de inadmisión distintas de la inadecuación del procedimiento si bien no en el seno del mismo trámite sino, como expresa el Auto 16-2-00 -ECLI:ES:TS:2000:11499A-, en otro distinto pero compatible: «si bien el art. 117,2 de la Ley de esta Jurisdicción -EDL 1998/44323 parece referirse en exclusiva a la procedencia de dar al recurso la tramitación prevista en el Capítulo I del Título V de aquélla, tal incidente, aunque distinto, es compatible con el previsto en el art. 51 de aquélla que exige al órgano jurisdiccional la fiscalización de determinados requisitos del proceso, ordinario o especial, en cuanto que sólo en el cauce de un procedimiento admisible y admitido son posibles pronunciamientos sobre el fondo de la cuestión planteada, sea ésta cual sea.»

Esta dualidad se recoge en la antes citada STS 13-12-16 -ECLI:ES:TS:2016:5479 -EDJ 2016/228829-, cuando afirma que «las causas generales determinantes de la inadmisibilidad de los recursos según el artículo 51.1 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323 se pueden hacer valer en el incidente del artículo 117.2 o fuera de él ya que a éste el precepto solamente lleva la cuestión de la inadecuación del procedimiento [auto de 30 de septiembre de 2005 -recurso 134/2005 -EDJ 2005/167357-, sentencias de 8 de noviembre de 2004 -casación 6121/1999 -EDJ 2004/183582-, 4 de mayo de 2004 -casación 6120/1999 -EDJ 2004/40520-, 3 de mayo de 2004 -casación 6122/1999 -EDJ 2004/40522-]».

Como decíamos, también en sentido negativo ha sido delimitada por la jurisprudencia la funcionalidad del trámite previsto en el art.117 LJCA -EDL 1998/44323-, pues lo que está completa y absolutamente vedado es que, a través del mismo, se pueda anticipar la decisión sobre el fondo de la controversia.

Resulta ilustrativa de esta posición la sentencia de 27-2-15 -ECLI:ES:TS:2015:899 -EDJ 2015/28253-, en la que se expresa:

«Esta Sala tiene afirmado que el juzgador no está habilitado para anticipar una resolución de fondo en una resolución de inadmisión [Sentencias de 17 de diciembre de 2007 -Casación 4721/2004 -EDJ 2007/243301-, de 10 de diciembre de 2009 -Casación 1175/2008 -EDJ 2009/307412-, de 19 de septiembre de 2011 -Casaciones 4917/2010 -EDJ 2011/215500 4918/2010 y 49191/2010 y sentencia de 14 de diciembre de 2011 -Casación 4911/2010 -EDJ 2011/298417-]. Todas esas resoluciones interpretan en un sentido amplio y -pro actione el artículo 117 -apartados 2 y 3 de la LRJCA -EDL 1998/44323 y descartan un especial rigor en el examen de los requisitos procesales en estos procesos especiales declaran que no pueden interpretarse los preceptos legales citados en el sentido de habilitar al Tribunal para anticipar la solución de fondo el órgano jurisdiccional se debe limitar a descartar la utilización abusiva de este procedimiento preferente y sumario, frente al ordinario, por el recurrente que acude a él sin citar la conculcación de derechos fundamentales, o citándolos en forma meramente formal, pero sin explicar la existencia de una conexión razonable entre los actos impugnados y los derechos fundamentales supuestamente vulnerados.

La primera de las sentencias citadas afirma textualmente que «si se admitiera la posibilidad de rechazar -a limine litis un procedimiento de derechos fundamentales, anticipando la solución de fondo, por muy clara que aparezca al juzgador la no conculcación de derechos fundamentales, y aun estando motivada la resolución en este extremo, se resolvería dicha cuestión, una vez que se produjera el efecto de cosa juzgada, sin la existencia de un auténtico proceso, y posiblemente sin que las partes, ni el Juez, hayan conocido el expediente administrativo, pues aun cuando existiera la posibilidad de interponer un recurso contencioso-administrativo ordinario, no podrían reproducirse en éste aquellos fundamentos ya juzgados en cuanto a la posible vulneración de derechos fundamentales» -FJ 4-» .

En cuanto a la segunda cuestión que se plantea, es evidente que la distinción entre «lo procesal» y «lo jurisdiccional» que se instauró en nuestro sistema a raíz de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial -EDL 2009/238889-, no es siempre fácil de establecer y genera zonas de fricción.

Siguiendo el esquema general de que la admisión de la demanda es una decisión procesal y su inadmisión una decisión jurisdiccional -vid. Apartado III del Preámbulo de la L 13/2009 -EDL 2009/238889--, se sustituyó en al art.117.1 LJCA -EDL 1998/44323 la admisión por auto del órgano jurisdiccional para convertirla en una exclusiva decisión del Letrado de la Administración de Justicia -dictará decreto mandando seguir las actuaciones--.

En mi opinión, la lectura del precepto legal citado debe hacerse en relación con el principio de exclusividad jurisdiccional -art. 117.3 Const -EDL 1978/3879- y el derecho a la tutela judicial efectiva -art. 24.1 Cons así como la jurisprudencia constitucional que los interpreta, singularmente, la sentencia del Tribunal Constitucional nº 58/2016, de 17 de marzo -EDJ 2016/20727-, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad del primer párrafo del art. 102 bis.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, en la redacción dada por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial.

Tratándose la inadmisión de una decisión reservada al órgano jurisdiccional, estimo que debe propiciarse la habilitación de un trámite específico para que esa función pueda operar y desarrollarse con plenitud. La supletoriedad del art.51 LJCA -EDL 1998/44323 ofrece un cauce legal para ello y en suma, como recuerda el Tribunal Constitucional, para garantizar «el lugar preeminente que ocupa el Juez o Tribunal, como titular de la potestad jurisdiccional, con respecto al que corresponde al Letrado de la Administración de Justicia, como director de la oficina judicial, que sirve de apoyo a la actividad jurisdiccional de Jueces y Tribunales -art. 435.1 LOPJ -EDL 1985/8754--».

La finalidad del procedimiento para la protección de los derechos fund...

La finalidad del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en los art.114 s LJCA -EDL 1998/44323-, es establecer un mecanismo privilegiado para la tutela y protección de estos derechos. Por esta razón, y al regular un procedimiento especial, sumario y urgente, su objeto es limitado al ámbito de la lesión de estos derechos, no pudiéndose plantear cuestiones de legalidad ordinaria.

Para evitar su utilización abusiva o fraudulenta, el Legislador prevé un trámite de admisión que, según el tenor literal el art.117 LJCA -EDL 1998/44323-, será planteado por el Secretario Judicial -actual Letrado de la Administración de Justicia al Juez o Tribunal con objeto de analizar la inadecuación del procedimiento en atención a los motivos esgrimidos por el recurrente.

Sobre este incidente, es de sobra conocida la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, siguiendo la pauta marcada por el Tribunal Constitucional, acerca de las limitadas posibilidades con que cuenta el Tribunal para, en este momento procesal, dictar una resolución de inadmisión, pues en ningún caso puede fundarse en motivos de fondo. De forma resumida podemos destacar lo siguiente:

1 No está de más recordar que los requisitos formales no son valores autónomos que tengan sustantividad propia, sino que sólo sirven en la medida en que son instrumentos para conseguir una finalidad legítima, por lo que su incumplimiento no ha de presentar siempre y en todos los supuestos el mismo valor obstativo con independencia de la trascendencia práctica del mismo o de las circunstancias concurrentes en el caso -TCo 36/1986 -EDJ 1986/36-, 118/1997 -EDJ 1997/4030 y 59/1989 -EDJ 1989/3069-, reiteradas en otras muchas posteriores y más recientes-.

Es decir, las normas procesales no constituyen un fin en sí mismas sino que son el medio para garantizar adecuadamente los derechos de las partes en el procedimiento dirigido a la estimación de las pretensiones esgrimidas, con lo que su exigencia y las consecuencias de su incumplimiento deben interpretarse con proporcionalidad. Como subraya el Tribunal Supremo -TS 24-7-14, rec 3839/13 -EDJ 2014/124131--, la propia LJCA -EDL 1998/44323 permite reponer las actuaciones al estado y momento en que se hubiese cometido la falta o defecto procesal para su subsanación.

2 Los Tribunales están obligados a interpretar las normas procesales conforme al principio pro actione, es decir, de forma razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, en un sentido amplio y no restrictivo. Por ello, se rechazan las decisiones de inadmisión que, por su rigorismo o por un formalismo excesivo impiden la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resultan desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso -por todas, TCo 118/1987, de 8 julio -EDJ 1987/118-, y 187/2009, de 7 septiembre -EDJ 2009/204697--.

3 No obstante, una decisión de inadmisión será constitucionalmente legítima cuando se apoye en la concurrencia de una causa a la que la norma legal anude tal efecto y se aprecie por el Juez en aplicación razonada de la norma, que en todo caso habrá de interpretarse en el sentido más favorable al ejercicio de la acción -TCo 216/1989, de 21 diciembre -EDJ 1989/11625--.

4 El Juez o Tribunal no está habilitado para anticipar una resolución de fondo en una resolución de inadmisión -TS 17-12-07, rec casación 4721/14 y de 14-12-11, rec 4911/10 -EDJ 2011/298417-, entre otras muchas-.

5 El incidente de inadmisión que regula el art.117 -EDL 1998/44323-, configurado, en palabras del Tribunal Constitucional, como «una suerte de -antesala-, tamiz previo, o -antejuicio sobre la inadmisión de tal clase de procedimiento» -STC 143/2003, de 13 de julio -EDJ 2003/50536--, está previsto para descartar la utilización abusiva de este procedimiento preferente y sumario frente al ordinario. Por ello, el auto que indebidamente inadmite el recurso anticipando una resolución sobre el fondo supone una vulneración de las garantías del proceso.

6 Para declarar la inadecuación del procedimiento, ha de resultar palmario y a primera vista que los artículos de la Constitución invocados no resultan concernidos o que prima facie puede afirmarse, sin duda alguna, que el acto impugnado no ha repercutido en el ámbito de los derechos fundamentales meramente alegados.

7 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo -entre otras, SSTS 15-2-10, rec 1608/07 -EDJ 2010/14330-, 20-12-11, rec 4911/10 -EDJ 2011/298417-, 6-6-14, rec 159/13 -EDJ 2014/85860-, 23-7-14, rec casación 3398/13 -EDJ 2014/124116-, 18-2-15, rec casación 3999/13 -EDJ 2015/28261-, 16-3-15, rec 57/14 -EDJ 2015/25616-, 13-12-16, rec 2941/15 -EDJ 2016/228829- los requisitos que debe reunir el escrito de interposición del recurso para franquear el acceso a esta vía especial de protección judicial de los derechos fundamentales son los siguientes: i que se dirija contra un acto al que se impute la lesión de uno o varios de los derechos susceptibles de protección por esta vía ii identifique el derecho o derechos concernidos con cita del artículo correspondiente de la Constitución, con la expresión de su nombre o de manera que sean recognoscibles claramente iii establezca una relación de causalidad mínimamente explicada entre la actuación u omisión y la lesión denunciada iv y no sea manifiesta la absoluta carencia de fundamento de la impugnación.

El examen que a estos efectos ha de realizar el tribunal habrá de limitarse a constatar si la fundamentación de la pretensión incluye esos elementos que antes han sido apuntados, pero no deberá prejuzgar su corrección jurídica, ni su certeza -TS 23-7-14, rec 3398/13 -EDJ 2014/124116--.

Es decir, la regla general es la admisión, la excepción la inadmisión ad limine.

¿Cuál es la finalidad de este incidente? Se nos plantea en este foro si únicamente es posible examinar la adecuación del procedimiento especial, conforme a los requisitos antes expuestos, o pueden analizarse otras cuestiones, así como quién debe proceder a su planteamiento.

El art.117 -EDL 1998/44323 habla literalmente de «inadmisión por inadecuación del procedimiento». Nada se dice expresamente sobre las causas generales de inadmisión previstas en el art.51 LJCA, que son las siguientes:

«a La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.

b La falta de legitimación del recurrente.

c Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.

d Haber caducado el plazo de interposición del recurso».

En este precepto se enumeran aquellos óbices procesales cuya concurrencia impide la continuación del procedimiento por ser presupuestos mismos del ejercicio de la acción -jurisdicción, competencia, actividad recurrible-, cuestiones de orden público apreciables de oficio por el Tribunal. Estos presupuestos lo son también del procedimiento especial regulado en los art.114 s -EDL 1998/44323-, por lo que será, no sólo posible, sino obligado, su examen previo antes de entrar a analizar el fondo del asunto. Como afirma el Tribunal Supremo -TS 17-12-07, rec 10165/04 -EDJ 2007/251670-, las normas generales del procedimiento ordinario sobre la materia recurrible y sobre admisibilidad son aplicables a este procedimiento especial.

También ha dicho en la STS 13-12-16, rec 2941/15 -EDJ 2016/228829-, con cita de otras, que las causas generales determinantes de la inadmisibilidad de los recursos de este art.51.1 -EDL 1998/44323 se pueden hacer valer tanto en el propio incidente del art.117.2 como fuera de él.

Por último, tratándose de cuestiones de orden público, que afectan de forma directa al derecho a la tutela judicial efectiva, e interpretando de forma conjunta el art.117.2 -EDL 1998/44323 junto con los art.5 y 51 LJCA, puede concluirse que el planteamiento de las causas de inadmisión puede hacerse por el propio Juez o Tribunal.