I. Introducción
La autonomía procesal nacional es un principio del Derecho de la Unión Europea en cuya virtud si bien los Estados miembros pueden establecer sus propias normas procesales nacionales, estas normas han de respetar la efectividad y la equivalencia del Derecho de la Unión.
La autonomía procesal desaparece cuando la Unión Europea adopta actos legislativos relativos a las normas bien de procedimiento bien de proceso, ejercitándose así la competencia de la Unión en materia procesal, aunque sin una base jurídica específica.
Este principio de autonomía procesal fue declarado por primera vez por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (ahora TJUE) en su sentencia Rewe[I]. Allí el Tribunal de Justicia declaró que “En el estado actual del Derecho comunitario, este último no prohíbe que, a un justiciable que impugna, ante un órgano jurisdiccional nacional, una decisión de una autoridad nacional por incompatibilidad con el Derecho comunitario se le oponga, el transcurso de los plazos para recurrir establecidos por el Derecho nacional, con la salvedad de que las normas procesales que regulen la acción judicial no pueden ser menos favorables que las aplicables a recursos similares de carácter interno.”.
En la fundamentación jurídica de la sentencia el Tribunal claramente indicó:
“a falta de tales medidas de armonización, los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario deben ejercitarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales según las modalidades establecidas por la norma nacional”.
La autonomía normativa procesal de los Estados Miembros está supeditada al requisito de que se respeten la efectividad y la equivalencia del Derecho de la Unión. La efectividad, a fin de que la aplicación del derecho procesal nacional no haga imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos basados en el Derecho de la Unión. Y la equivalencia, a fin de que ese derecho procesal nacional no lleve a una discriminación entre las reclamaciones basadas en el derecho interno y las fundamentadas en el Derecho de la Unión.
En la sentencia Aquino[II] (pfo. 53) el TJUE dijo:
“procede recordar que se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional imposibilita o dificulta excesivamente el ejercicio de los derechos que atribuye a los particulares el ordenamiento jurídico de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, de su desarrollo y de sus peculiaridades, ante las distintas instancias nacionales. Desde esta perspectiva, procede tomar en consideración, en su caso, los principios sobre los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, tales como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento (sentencia de 21 de febrero de 2008, Tele2 Telecommunication, C-426/05, EU:C:2008:103, apartado 55).”
Las excepciones a este principio de autonomía procesal nacional son numerosas, y de enorme trascendencia en el marco de la aplicación del derecho de la Unión Europea por las jurisdicciones nacionales.
En las sentencias dictadas en distintos ámbitos de la actividad económica, el TJUE ha venido incidiendo en la normativa procesal de los Estados Miembros, sirviendo a título de ejemplo la sentencia Courage y Crehan[III] en la que el Tribunal de Justicia declaró que, dado que el art.101 TFUE, apartado 1 -EDL 1957/52-, confería a los competidores y a los particulares un derecho expreso a reclamar los daños y perjuicios derivados de la infracción de las normas sobre competencia directamente ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros, las normas nacionales que se oponen a este derecho deben ser inaplicadas por no garantizar la plena eficacia del art.101 TFUE -EDL 1957/52-, apartado 1.
Otro ejemplo lo constituye la sentencia Manfredi[IV] que en materia relativa al plazo de prescripción de las reclamaciones de daños y perjuicios por infracciones del Derecho de la competencia después de señalar que “Ante la inexistencia de una normativa comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico de cada Estado miembro determinar el plazo de prescripción de la acción de indemnización del perjuicio causado por un acuerdo o práctica prohibidos por el artículo 81 CE -EDL 1978/3879-, siempre que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad” añadió que “A este respecto, corresponde al órgano jurisdiccional nacional verificar si una norma nacional con arreglo a la cual el plazo de prescripción de la acción de indemnización del perjuicio causado por un acuerdo o práctica prohibidos por el artículo 81 CE se computa a partir del día en que comienzan el acuerdo o la práctica prohibidos hace imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio del derecho de solicitar la reparación del perjuicio sufrido, en particular cuando dicha norma nacional establece también un plazo de prescripción breve y que no puede suspenderse.”
En la sentencia Otis[V] el Tribunal reconoció la legitimación de la Comisión Europea para representar a la Unión ante un órgano jurisdiccional nacional en el marco de una acción civil de indemnización del daño irrogado a la Unión por un acuerdo o una práctica prohibidos por los art.81 CE -EDL 1978/3879- y 101 TFUE -EDL 1957/52-.
Mas recientemente, y ya en relación con el derecho procesal español, las tres sentencias de 17 de mayo de 2022, la primera en el asunto C-869/19, L v Unicaja Banco SA[VI],la segunda en el Asunto C-600/19, Ibercaja Banco SA[VII],y la tercera en los asuntos C-693/19 y C-831/19, SPV Project 1503 Srl y otros/YB y otros/YX y ZW[VIII], partiendo de la base de que corresponde a los Estados miembros establecer las normas procesales que deben aplicarse para garantizar la eficacia del Derecho de la Unión (principio de autonomía procesal), ponen el acento en la prevalencia del derecho de la Unión por mor del principio de efectividad, cuando exista un conflicto entre la aplicación de las normas el Derecho procesal y la aplicación del Derecho de la Unión.
Sobre la base de esta jurisprudencia, el TJUE llega a la conclusión de que “la efectividad de los artículos 6, apartado 1, y 7, apartado 1, de la Directiva 93/13 exigen que los órganos jurisdiccionales nacionales no tengan en cuenta, en favor del consumidor, cualquier principio del Derecho procesal nacional, por esencial o esencial que sea este principio podría estar en el sistema procesal particular.”
II. La legitimación en materia de ayudas de Estado
En materia de ayudas de Estado se aprecian numerosas evidencias de la influencia del derecho de la UE sobre el derecho procesal de los Estados Miembros.
En los primeros años, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se centró fundamentalmente en la definición del concepto de Ayudas de Estado. En una segunda etapa, tanto la jurisprudencia como las Comunicaciones de la Comisión Europea volvieron la mirada hacia los Jueces Nacionales.
En la Comunicación de 2009 (Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales (2009/C 85/01) expresamente dice la Comisión que “La principal finalidad de la presente Comunicación consiste por lo tanto en informar a los órganos jurisdiccionales nacionales y a terceras partes sobre los remedios disponibles en caso de infracción de las normas de ayuda estatal y en proporcionarles orientación para la aplicación práctica de estas normas. Además, la Comisión pretende desarrollar su cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales introduciendo unas herramientas más prácticas para prestar asistencia a los jueces nacionales en su actividad diaria.
Esta Comunicación contiene un apartado denominado “Normas procesales y legitimación ante los órganos jurisdiccionales nacionales” en el que se recuerda que:
“Los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a hacer cumplir la obligación de suspensión y a proteger los derechos individuales contra las ayudas estatales ilegales. En principio, se aplican a tales procedimientos las normas procesales nacionales. Sin embargo, en virtud de los principios generales del Derecho comunitario, la aplicación del Derecho nacional en estos casos está sujeta a dos condiciones esenciales:
a) las normas procesales nacionales aplicables a las demandas interpuestas en aplicación del artículo 88, apartado 3, del Tratado CE no pueden ser menos favorables que las referentes a los derechos que tienen su origen en el ordenamiento jurídico interno (principio de equivalencia; y
b) las normas procesales nacionales no pueden hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad)
Dada la supremacía del Derecho comunitario, los órganos jurisdiccionales nacionales deben abstenerse de aplicar las normas procesales nacionales si su aplicación infringe los principios mencionados en el apartado 70 “
Años más tarde, en la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales por órganos jurisdiccionales nacionales, 2021/C-305/01 se parte del hecho de que “La jurisprudencia del Tribunal General y del Tribunal de Justicia (conjuntamente, los «órganos jurisdiccionales de la Unión») ha evolucionado desde la Comunicación relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales de 2009. La presente Comunicación incorpora estos cambios y sustituye a la Comunicación relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales de 2009.”.
Nuevamente se insiste sobre la autonomía procesal en la aplicación de las normas sobre Ayudas de Estado, y en que en ningún caso la legislación nacional aplicable puede ser menos favorable “al aplicar el artículo 108, apartado 3, del TFUE -EDL 1957/52- que la correspondiente a situaciones similares de carácter interno («principio de equivalencia») y no debe estar articulada de tal manera que haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión («principio de eficacia»).”
La Comunicación dice que “explica la interacción” entre el principio de autonomía procesal, por una parte, y los principios de equivalencia y de eficacia, por otra, con respecto a varias cuestiones procesales: la legitimación procesal, la jurisdicción de los órganos jurisdiccionales nacionales y el principio de cosa juzgada.
La primera cuestión que se plantea cualquiera que se encuentre frente a una medida que considera puede ser constitutiva de una ayuda de Estado contraria al derecho de la Unión Europea es si tiene legitimación para impugnarla con ese fundamento.
La normativa de la Unión desde el Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999 -EDL 1999/65901-, por el que se establecen disposiciones de aplicación del art.93 del Tratado CE, contiene disposiciones en materia de legitimación.
a) El concepto de interesado en el procedimiento
El art.1 “Principios Generales” se recogen las definiciones, entre ellas, la definición de “parte interesada” en los siguientes términos:
“h) «parte interesada»: cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales.”
Cabe recordar aquí que la L 39/2015 -EDL 2015/166690- regula el concepto de interesado en el procedimiento administrativo en el artículo 4 refiriéndolo a “a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.”
A lo largo del Reglamento, sin embargo, se pone de manifiesto que el “interesado” fundamental es el Estado. Por ejemplo, en el artículo 6, que regula la apertura del procedimiento de investigación formal, se cita expresamente al “estado miembro interesado” pero se hace igualmente referencia a indeterminadas partes interesadas.
El Reglamento 2015/1589 de 13 de julio de 2015, del Consejo -EDL 2015/158861-, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del art.108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que sustituye al de 1999 de referencia, revisado por el Reglamento 734/2013 reproduce exactamente el concepto de “parte interesada” en el artículo 1 letra h) -EDL 2013/139898- del Reglamento anterior.
La sentencia Plauman & co [IX] había definido la legitimación para impugnar los actos jurídicos de la Unión ante los Tribunales comunitarios: “que quienes no sean destinatarios de una Decisión sólo pueden alegar que ésta les afecta individualmente cuando dicha Decisión les atañe debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, les individualiza de una manera análoga a la del destinatario;”.
Esta consideración del Tribunal de Luxemburgo, lejos de aclarar el tema de la legitimación, introdujo numerosas dudas, analizadas exhaustivamente por la doctrina sobre la interpretación del concepto “individualmente afectado” especialmente en los litigios relativos al régimen de Ayudas de Estado, porque la afectación individual se entendió no como “competidor” sino con unas consecuencias en su esfera jurídica de derechos especialmente necesitadas de protección.
La evolución de la jurisprudencia europea en esta materia ha girado en torno a la relación entre los beneficiarios y los Estados miembros. La fórmula Plauman se ha debatido para llegar a la conclusión de que para que un no beneficiario pueda impugnar una decisión que no le está dirigida ha de acreditar que está una situación comparable a la del beneficiario de la ayuda, y que su situación es diferente de aquella de los no beneficiarios.
En la sentencia del Tribunal de Primera Instancia Westdeutsche,[X] ya en el año 2003 dictada en un litigio en materia de ayudas de Estado el Tribunal señaló (pfos 121 y 122) que
“Según una jurisprudencia consolidada, el respeto de los derechos de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista una normativa específica. Este principio exige que, desde la fase del procedimiento administrativo, se ofrezca a la empresa interesada la posibilidad de manifestar adecuadamente su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos, imputaciones y circunstancias alegados por la Comisión (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de marzo del 2000, Kish Glass/Comisión, T-65/96, Rec. p. 11-1885, apartado 32)
Ahora bien, el procedimiento administrativo en materia de ayudas estatales se incoa únicamente contra el Estado miembro de que se trate. Las empresas beneficiarias de las ayudas y las entidades territoriales infraestatales que conceden las ayudas, como los demandantes, al igual que los competidores de los beneficiarios de las ayudas, sólo se consideran «interesados» en ese procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia Acciaierie di Bolzano/Comisión, antes citada, apartado 42).”
En esta sentencia se abordan muchas cuestiones con consecuencia directa en la valoración del concepto de interesado. Se recogen referencias a la participación de los demandantes en el procedimiento administrativo ante la Comisión (pfo 128) y a los derechos de acceso al expediente administrativo (pfo. 129).
En la sentencia Hotel Cipriani[XI] el Tribunal aclaró el test Plauman al señalar que (pfos. 55 a 57) una orden de recuperación de la ayuda basta para conceder legitimación al beneficiario.
b) La legitimación procesal
La legitimación procesal ha sido, como no podía ser de otra manera, objeto de especial atención de la Comisión Europea tanto en la Comunicación de 2009 (Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales 2009/C 85/01) como en la de 2021 (Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales 2021/C 05/01).
En la primera el apartado “2.4.2. Legitimación “ la vincula al principio de eficacia, porque “el Derecho comunitario exige que las normas nacionales que rigen la legitimación no menoscaben el derecho a una tutela judicial efectiva.” La consecuencia es que el derecho nacional no puede limitar la legitimación únicamente a los competidores del beneficiario de la ayuda, debiendo tenerse en cuenta que terceros pueden tener “un interés jurídico suficiente”, interés que queda desvinculado de la afectación por el falseamiento de la competencia como resultado de la ayuda de Estado.
Especial consideración de la Comunicación merece la “Legitimación en asuntos de fiscalidad “(2.4.3.) contemplándose la situación de las ayudas en forma de exenciones fiscales (los que no se benefician de la exención pueden impugnar sus propias liquidaciones tributarias)
La Comunicación de la Comisión Europea del año 2021 comienza recordando que “En aplicación del principio de autonomía procesal, los Estados miembros aplican sus normas nacionales sobre legitimación procesal a los litigios nacionales en materia de ayudas estatales, siempre que respeten los principios de equivalencia y eficacia.”.
Se añade ahora una puntualización clave: “No obstante, al aplicar las normas nacionales sobre legitimación, los órganos jurisdiccionales nacionales deben tener en cuenta su deber de proteger los intereses de las partes que tengan un interés suficiente en ejercitar la acción («terceros»), independientemente de si se han visto directamente afectadas por el falseamiento de la competencia derivado de la ejecución ilegal de la medida de ayuda.”
Como en la Comunicación anterior, se recogen a continuación diversas puntualizaciones relativas a los litigios relacionados con las ayudas de Estado concedidas mediante incentivos fiscales.
La determinación en pro de la ampliación de la legitimación de los particulares aparece en el apartado 27:
“Por último, la obligación por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales de garantizar la tutela judicial efectiva puede superar la estricta aplicación del artículo 108, apartado 3, del TFUE -EDL 1957/52-. A la vista del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, a los particulares y organizaciones sin legitimación para solicitar la anulación de una decisión de ayuda estatal con arreglo al artículo 263 del TFUE -EDL 1957/52- se les debe dar la oportunidad de impugnar la ayuda o las medidas por las que se ejecuta la ayuda ante los órganos jurisdiccionales nacionales e instar el sometimiento de una cuestión prejudicial con arreglo al artículo 267 del TFUE -EDL 1957/52- ante el Tribunal de Justicia sobre la interpretación o la validez de la decisión de la Comisión por la que se autoriza esa ayuda (36). En esa situación, pueden ser relevantes no solo los intereses económicos sino también otros intereses de particulares u organizaciones para determinar su legitimación en un procedimiento relativo a las medidas nacionales por las que se ejecuta la ayuda, dependiendo de las medidas y los procedimientos nacionales en cuestión.”.
Se desplaza sí el centro de interés a la cuestión de la legitimación del particular ante el Juez nacional. Dadas las limitaciones impuestas por las normas de la Unión Europea y la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo en relación con el reconocimiento como interesado primero y como legitimado después en los procedimientos en materia de Ayudas de Estado, en la mayor parte de los casos en materia de ayudas de Estado al particular solo le queda abierta la vía de la jurisdicción nacional.
La sentencia de 17 de septiembre de 2015 Mory[XII] resuelve un recurso de casación contra un auto del Tribunal General de la Unión Europea mediante el cual dicho órgano jurisdiccional desestimó su recurso dirigido a obtener la anulación de la Decisión C(2012) 2401 final de la Comisión, de 4 de abril de 2012, relativa a la adquisición de los activos del grupo Sernam en el marco de su procedimiento concursal.
En el auto impugnado, el Tribunal General estimó que las recurrentes no habían acreditado su interés en ejercitar la acción contra la Decisión controvertida y que, en consecuencia, procedía declarar la inadmisibilidad del recurso únicamente sobre la base de este motivo, sin que fuera necesario examinar la excepción de inadmisibilidad invocada por la Comisión, fundada en que la Decisión controvertida no las afectaba individualmente.
En dicha sentencia del Tribunal de Justicia, se sostiene esta conclusión:
(pfo 106) “En estas circunstancias, se puede considerar que la Decisión controvertida afecta individualmente a las recurrentes, con arreglo al artículo 263 TFUE -EDL 1957/52-, párrafo cuarto, si éstas acreditan, en particular, que la concesión de las ayudas controvertidas ha afectado sustancialmente a su posición en el mercado. No obstante, el mero hecho de que se les pueda reconocer un interés, conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2 -EDL 1957/52-, no es motivo suficiente para declarar la admisibilidad del recurso.”
Y (pfo 108) “… cabe señalar que, de conformidad con la jurisprudencia recordada en los apartados 62, 97 y 98 de la presente sentencia, la alegada vulneración de los derechos procesales reconocidos a las sociedades Mory en el artículo 108 TFUE, apartado 2, su interés en ejercitar la acción y el papel activo que han desempeñado en el procedimiento por el que se adoptó la Decisión Sernam 3 y la Decisión controvertida, no permiten individualizarlas conforme al artículo 263 TFUE -EDL 1957/52-, párrafo cuarto. En lo relativo al hecho de que las recurrentes interpusieran recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales con el fin de obligar a las autoridades francesas a recuperar las ayudas en cuestión, por una parte, y de obtener la reparación del perjuicio sufrido por la concesión de éstas, por otra, tampoco es suficiente, en sí mismo, para individualizarlas con arreglo a dicha disposición, ya que cualquier persona está legitimada, en principio, para interponer tales recursos.”
Mas recientemente, en la sentencia Comisión contra Anthony Braesch y otros,[XIII] (pfos 122, 123 y 124) el Tribunal ha establecido:
“conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el mero hecho, aun suponiéndolo probado, de que Braesch y otros hubieran desempeñado un papel activo en la fase previa de examen llevada a cabo por la Comisión no bastaría para reconocerlos como individualmente afectados por la Decisión controvertida si no se demostrara que su posición en el mercado se vio sustancialmente afectada por la ayuda objeto de dicha Decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión,C-453/19 P, EU:C:2021:608, apartado 38y jurisprudencia citada).
De ello se deduce que la Decisión controvertida no afecta individualmente a Braesch y otros, en el sentido de la jurisprudencia recordada en los apartados 51 y 54 de la presente sentencia.
Habida cuenta del carácter acumulativo de los requisitos establecidos en el artículo 263 TFUE -EDL 1957/52-, párrafo cuarto, primer segmento de la frase, según los cuales una persona debe estar a la vez directa e individualmente afectada por el acto cuya anulación se solicita, el hecho de que uno de ellos no se cumpla con respecto a un recurrente tiene como consecuencia que deba considerarse inadmisible el recurso de anulación que ha presentado contra este acto (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C-583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 76, y de 4 de diciembre de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comisión, C-342/18 P, no publicada, EU:C:2019:1043, apartado 37) -EDJ 2019/741347-.”
En el derecho español, la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa establece en su artículo 19 quienes están legitimados ante este orden jurisdiccional, comenzando por las personas físicas o jurídicas que “ostenten un derecho o interés legítimo”.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo se ha caracterizado por una interpretación extensiva del concepto de interés legítimo. El Tribunal Constitucional (por todas, STC 12/2017 de 30 de Enero -EDJ 2017/12094-) ha establecido que el principio pro actione tiene especial alcance en los supuestos de acceso a la jurisdicción. Esto obliga a los órganos judiciales a aplicar las normas que regulan los requisitos y presupuestos procesales teniendo siempre presente el fin perseguido por el legislador al establecerlos, evitando cualquier exceso formalista que los convierta en obstáculos procesales impeditivos del acceso a la jurisdicción que garantiza el art.24 CE -EDL 1978/3879-, “aunque ello no implica necesariamente la selección forzosa de la solución más favorable a la admisión de la demanda de entre todas las posibles, ni puede conducir a que se prescinda de los requisitos establecidos por las leyes que ordena el proceso en garantía de los derechos de todas las partes”.
La jurisprudencia del Alto Tribunal en materia de legitimación procesal en litigios relacionados con el régimen de Ayudas de Estado se enmarca en esta tradición jurídica.
La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 9 de Diciembre de 2004, dictada en el recurso de casación núm. 7893/99 -EDJ 2004/238800-, dictada en un litigio relativo a las ayudas fiscales de las Juntas Generales de Guipuzkoa, empezaba recordando que “ la legitimación activa implica una especial relación del demandante con el objeto del proceso por la que se otorga una capacidad de reacción procesal para la defensa y efectiva reintegración o preservación de un derecho o interés legítimo que forma parte del ámbito jurídico de quien aduce su titularidad. Y, especialmente, después de la Constitución el concepto de ese interés legitimador que antes había ser directo y ahora simplemente legítimo se extiende a todos aquellos supuestos en los que el accionante puede conseguir cualquier clase de beneficio (material o jurídico) como consecuencia de una sentencia estimatoria de su pretensión.”
La Sala señalaba así a continuación que “Y, en este sentido, no puede negarse a la Federación de Empresarios de La Rioja una legitimación suficiente para el ejercicio de la acción frente a las Normas Forales de que se trata en la medida en que éstas puedan ser discriminatorias o su aplicación redundar en perjuicio de los intereses empresariales cuya defensa tiene asumida como fin específico.”.
La sentencia aborda directamente la cuestión de la legitimación y la aplicación del derecho de la Unión Europea en estos términos:
“la tesis general expuesta de la que parte la sentencia y en la que también insisten algunas de las representaciones procesales de las partes recurridas, representa una concepción del Derecho comunitario europeo que no puede ser compartida, en cuanto supone que los ciudadanos españoles no pueden alegar como fundamento de su pretensión las normas y principios del acervo europeo frente a normativas tributarias que puedan vulnerar exigencias derivadas de tal Derecho. O, dicho en otros términos, la regulación europea de las "ayudas de Estado" puede hacerse valer ante los Tribunales nacionales por cualquier ciudadano europeo, sin que resulte justificada una exclusión discriminatoria de los españoles que, según el criterio que resulta de la sentencia que se revisa, habrían de limitar la fundamentación de su pretensión a los postulados del Derecho interno.
La eficacia directa y primacía del Derecho Europeo, en el ámbito del ejercicio de las competencias atribuidas a las instituciones europeas y con respeto a la identidad de los Estados integrados y a sus estructuras constitucionales básicas, ha sido proclamada reiteradamente por la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia, así como por la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Alto Tribunal y dicha eficacia del Derecho Comunitario Europeo se produce en las relaciones verticales (poderes públicos/particulares) y en las relaciones horizontales (entre particulares). Esta plenitud de eficacia de la normativa europea aparece reconocida en el artículo 250 del Tratado consolidado (anterior art. 189), de manera que resulta directamente aplicable y produce efectos inmediatos en cuanto confiere a los particulares de cualquiera de los Estados derechos e intereses que las jurisdicciones nacionales deben proteger y a éste efecto se opone la aplicación de cualquier medida legislativa incompatible con las disposiciones del Derecho europeo.
Incluso, aunque la inaplicación de la norma nacional incompatible permita la aplicación preferente de la norma comunitaria, un Estado miembro que mantenga en vigor una norma nacional contraria incumple la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del Tratado y de los actos de las Instituciones (art.10 del Tratado consolidado, antiguo art.5). O, dicho en otros términos, la primacía y el efecto directo de las disposiciones comunitarias no dispensan a los Estados miembros de la obligación de eliminar de su orden jurídico interno aquellas disposiciones que resulten incompatibles. Se trata, así, de evitar situaciones de incertidumbre en cuanto a la posibilidad de que cualquier ciudadano comunitario (sin exclusión de los propios nacionales) se acoja a la normativa europea. Y, de manera más concreta, la discriminación o la existencia de elementos de "ayuda de Estado", de existir en las Normas Forales impugnadas, alcanzaría tanto a los residentes en otros Estados miembros como a los residentes en el territorio común español.”.
Un paso más en relación con la legitimación en esta materia lo da la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2019, recurso de casación 1804/2012, igualmente dictada en un litigio relacionado con las ayudas fiscales del País Vasco.
En este litigo la Sala sentenciadora aborda muchas cuestiones relevantes en materia de Ayudas de Estado, pero en lo que a este trabajo concierne, se examina una alegación relativa a la legitimación:
“Afirma la recurrente que no estaba legitimada activamente para ejercitar directamente la acción de anulación ante los tribunales europeos o, al menos, no era manifiesto o indiscutible que ostentara legitimación conforme al art.º 230 TCE (antiguo), puesto que no podía considerarse afectado directa e individualmente por la Decisión, dado que al tiempo en el que ATUSA hubiera podido interponer el recurso de nulidad, finales de 2002, la jurisprudencia comunitaria había impuesto como regla general la denegación de la legitimación activa en los supuestos en los que las ayudas a recuperar habían sido concedidas a una pluralidad de personas, por lo que no podía considerarse “afectado individual” o, cuanto menos, no era manifiesto ni indiscutible que reuniera el requisito de afectación individual; tampoco concurría la afectación directa, pues la exigencia de que la medida comunitaria impugnada surta efectos directos en la situación jurídica del particular, sin mediar ninguna facultad de apreciación a los destinatarios de dicha medida encargados de su aplicación por tener un carácter puramente automático y derivar únicamente de la normativa comunitaria, no se cumple en este caso, más cuando se trataba de un crédito fiscal en el que era necesario aplicar la normativa foral del impuesto sobre sociedades.”
A esta alegación da respuesta el Alto Tribunal en los siguientes términos:
“Sin embargo dicho parecer no se sostiene jurídicamente. El art.1.h) del Reglamento del Consejo 659/1999 -EDL 1999/65901- define a parte interesada como “cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de las misma, las empresas competidoras y las asociaciones socio profesionales”. No existe la más leve duda de que la sociedad recurrente no fuera beneficiario efectivo de los beneficios fiscales que nos ocupa, al punto que no es objeto de discusión por su parte al tiempo de recibir las liquidaciones con el importe a devolver por haber gozado del referido beneficio. Como beneficiario, pues, arts 20 en relación con el artº 6 del Reglamento, era parte interesada en el procedimiento y como tal estaba legitimado para impugnar la decisión ante el TPI mediante el pertinente recurso de anulación. Como bien pone de manifiesto la parte recurrida en la Sentencia del TPI de 9 de septiembre de 2009, el Tribunal sale al paso de la alegada falta de legitimación de Confebask opuesta por la Comisión y por la Comunidad Autónoma de La Rioja, la respuesta es categórica, una asociación encargada de defender los intereses de las empresas vascas sólo posee legitimación si alguna de las que representa están individualmente legitimadas para recurrir o si puede invocar un interés propio; y analizando si los miembros de Confesbask o los miembros de sus miembros se hallan individualmente legitimados para recurrir contra las decisiones impugnadas, en atención a si dichas decisiones les afectan directa e individualmente como exige el artículo 230.4 CE,”
Y concluye, “Sin embargo, la situación es diferente cuando se trata de una empresa a quien la decisión en cuestión afecta no sólo en cuanto beneficiaria potencial del régimen de ayudas controvertido, sino también en su condición de beneficiaria efectiva de una ayuda individual concedida en virtud de ese régimen y cuya recuperación ha ordenado la Comisión (…) las diferentes Decisiones impugnadas conciernen a determinadas empresas miembros de Confebaks (…) en cuanto beneficiarias efectivas de una ayuda individual concedida en virtud de los regímenes fiscales controvertidos y cuya recuperación ha ordenado la Comisión (…) Por lo tanto, procede considerar que las Decisiones impugnadas (LCEur 2002,2800), LCEur 2003, 110) y LCEur 2002, 2970), afectan individualmente a dichas empresas (…) En lo que respecta al requisito de la afectación directa, las Decisiones impugnadas (LCEur 2002,2800), LCEur 2003, 110) y LCEur 2002, 2970) obligan al Reino de España a adoptar las medidas necesarias para recuperar de sus beneficiarios las ayudas controvertidas. Por tanto, las empresas que se beneficiarion de dichas ayudas deben considerarse directamente afectadas por estas decisiones (…) De ello se deduce que se habría estimado que tales empresas, miembros de Confebask, estaban personalmente legitimadas para recurrir. Como Confebask representa a empresas de las cuales al menos algunas están individualmente legitimadas para recurrir, dicha asociación se encuentra legitimada para recurrir contra las Decisiones impugnadas”. Como se observa se reconoce la legitimación de la asociación de empresas vascas de forma indirecta, por representar a beneficiarias efectivas, se desconoce si la parte recurrente estaba asociada a Confebask, aunque la parte recurrida así lo afirma, pero de lo que no existe duda alguna es de que la recurrente era beneficiaria efectiva de una ayuda individual concedida en virtud del régimen fiscal que nos ocupa y cuya recuperación ha sido ordenada por la Comisión y, por ello, cumple también el requisito de afectación directa. Baste poner de manifiesto que conociendo la parte recurrente la expresada doctrina de los tribunales europeos el planteamiento que realiza para negar su legitimación resulta contrario a las más elementales exigencias de buena fe procesal.”.
La Comisión Europea está alentando la llamada “aplicación privada del régimen de Ayudas de Estado”: la acción de indemnización por daños y perjuicios que un tercero puede ejercitar para reclamar los causados por una ayuda ilegal.
El éxito de la aplicación privada del derecho de la competencia de la Unión Europea a raíz de la aprobación de la llamada Directiva de daños, Directiva 2014/104/EU ha ayudado a dirigir la atención de las autoridades europeas hacia la aplicación privada del art.108 apartado 3 del Tratado.
Se abren diversas vías de reclamación para el particular, tanto la de la responsabilidad patrimonial de la Administración autora del acto administrativo constitutivo de la ayuda, como directamente la reclamación de daños y perjuicios directamente ante la jurisdicción ordinaria.
La Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha dictado en el pasado algunas sentencias siendo especialmente significativa la de 21 de mayo de 2002, recurso contencioso-administrativo 174/1998 en la cual se impugnaba una resolución de convocatoria de contratación de Servicios de líneas de interés público de pasajeros y vehículos en régimen de equipaje de la Península con Baleares, Península con Canarias y Península con Melilla.
La Sala comenzaba señalando que “Los motivos impugnatorios, se dirigen por tanto contra la convocatoria del contrato y el Pliego de Condiciones, de los cuales el anuncio no es más que un resumen. Esto comporta, de una parte, que la conducta seguida por los demandantes en el proceso licitatorio, posterior al anuncio, y, particularmente, su no participación en el concurso no puede servir de fundamento para desestimar su pretensión, pues su conducta es congruente con la oposición al pliego y la convocatoria. Y mucho menos, puede servir para rechazar la legitimación para acudir a la vía jurisdiccional pues del resultado de su impugnación depende que los Servicios de comunicaciones por vía marítima, entre los territorios indicados, se presten o no en régimen de autorización y no de contrato concesional, como resulta del contenido del pliego de condiciones, tal como se razonará posteriormente.
No cabe desconocer, por tanto un legítimo interés, en este caso, de carácter indirecto en impugnar la convocatoria y los pliegos de condiciones del contrato, dado que la empresa recurrente explota líneas regulares de cabotaje entre la Península e Islas, Ceuta y Melilla, siendo un operador económico competidor directo de la empresa XX en determinadas líneas.”.
Para comprender mejor como se planteaba este litigio y en consecuencia la apreciación por la Sala sentenciadora de la legitimación de la empresa recurrente, es conveniente reproducir igualmente la pretensión de la parte actora:
“De una parte solicita que se anule el acto administrativo impugnado; y además solicita que se adopten las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la situación jurídica (sic), que a juicio de la actora consisten: a) en el reembolso de la ayuda de Estado concedida a XX mas el interés correspondiente. b) que se declare responsable a la Administración Pública demandada por su funcionamiento anormal al incurrir en una violación del Derecho Comunitario y se condene a la misma a resarcir la lesión producida a YY por los daños causados y los perjuicios irrogados.”
El futuro mostrará si prospera la aplicación privada del régimen de ayudas de Estado, y los problemas procesales que puedan surgir ante los Jueces y Tribunales españoles.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en noviembre de 2024.
Puedes ver el artículo relacionado: "Ayudas de Estado: La competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales".
BIBLIOGRAFIA
Arroyo Jiménez, Luis y Pérez Fernández, Patricia “Private enforcement of State Aid law : Spain”
Universidad de Castilla-La Mancha. Files.
Halberstam, Daniel “Understanding National Remedies and the Principle of National Procedural Autonomy: A Constitutional Approach”
Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 23 (2021), pp. 128–158
Pedraz Calvo, Mercedes “Cuestiones procedimentales / procesales en litigios sobre ayudas de Estado” En “Nuevos horizontes del derecho a la competencia” coordinado por Carlos Gomez Asensio, Carmen Rodilla Martí, Juan Ignacio Ruiz Peris y Jaume Martí Miravalls.
Atelier libros S.A.
Piernas Lopez Juan Jorge, Hanscher Leigh, Rubini Luca "The future of State Aid Law”
EU Live Press
Piernas López Juan Jorge “The concept of State aid under EU Law”
Oxford University Press.
Vallines, Enrique “Demolishing procedural autonomy in the name of effectiveness: Unicaja, Ibercaja and SPV Project”
Yearbook on Procedural Law of the Court of Justice of the European Union (Fifth Edition - 2023) (MPILux Research Paper Series)
NOTAS
1. Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 1976. Rewe-Zentralfinanz eG y Rewe-Zentral AG contra Landwirtschaftskammer für das Saarland. Asunto 33-76.
2. Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2017. Lucio Cesare Aquino y Belgische Staat , Asunto C-3/16 -EDJ 2017/14259-
3. Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001. Courage Ltd contra Bernard Crehan y Bernard Crehan contra Courage Ltd y otros. Asunto C-453/99 -EDJ 2001/43647-.
4. Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 13 de julio de 2006. Vincenzo Manfredi contra Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA (C-295/04), Antonio Cannito contra Fondiaria Sai SpA (C-296/04) y Nicolò Tricarico (C-297/04) y Pasqualina Murgolo (C-298/04) contra Assitalia SpA. Asuntos acumulados C-295/04 a C-298/04 -EDJ 2006/98373-.
5. Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 6 de noviembre de 2012. Europese Gemeenschap contra Otis NV y otros. Asunto C‑199/11 -EDJ 2012/228391-.
6. Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 17 de mayo de 2022. L contra Unicaja Banco SA. Asunto C-869/19 -EDJ 2022/565740-.
7. Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 17 de mayo de 2022, MA contra Ibercaja Banco, SA, Asunto C-600/19 -EDJ 2022/559935-
8. Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 17 de mayo de 2022, SPV Project 1503 , Asunto C-693/19 -EDJ 2022/559934-
9. Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963.
Plaumann & Co. contra Comisión de la Comunidad Económica Europea. Asunto 25-62.
10. Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) de 6 de marzo de 2003. Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen contra Comisión de las Comunidades Europeas. Asuntos acumulados T-228/99 y T-233/99 -EDJ 2003/241974-.
11. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea de 9 de junio de 2011, Comitato Venezia vuole Vivere, Hotel Cipriani SRl Società Italiana per il gas SpA (Italgas) v European Commission, Asuntos C-71/09 P, C-73/09 P y C-76/09 -EDJ 2011/95404-
12. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de septiembre de 2015, Mory SA, Mory Team, Superga Invest, v Comisión Europea, Asunto C-33/14 P -EDJ 2015/155134-
13. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Union Europea de 31 de enero de 2023, Comisión Europea v. Anthony Braesch, Trinity Investments DAC , Bybrook Capital Master Fund LP, y otros. Asunto C-284/21 P -EDJ 2023/508566-
ElDerecho.com no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación