RESUMEN: Las sucesivas comunicaciones de la Comisión Europea sobre las ayudas de Estado tratan de poner de manifiesto tanto la importancia de los tribunales de justicia de los Estados en el control de las ayudas de Estado como su escasa implicación en dicho control. No obstante, la falta de un sistema procesal europeo armonizado y la ausencia de una normativa procesal especifica dificultan en muchos casos el ejercicio de ese control, comenzando por la cuestión en la que se centra este trabajo respecto del ámbito de la competencia de los tribunales y la falta de atribución de las impugnaciones sobre esta materia a un concreto órgano judicial.
ABSTRACT: The successive communications of the European Commission on State aid try to highlight both the importance of the State courts of justice in the control of State aid and their limited involvement in said control. However, the lack of a harmonized European procedural system and the absence of specific procedural regulations make the exercise of this control difficult in many cases, starting with the issue on which this work focuses regarding the scope of the jurisdiction of the courts and the lack of attribution of challenges on this matter to a specific court of justice.
PALABRAS CLAVE: Ayudas de Estado. Competencia de los tribunales de justicia de los Estados miembros. Competencia en el sistema judicial español.
KEY WORDS: State aid, Competence of the courts of justice of the Member States. Competition in the Spanish judicial system.
1. AYUDAS DE ESTADO Y ÓRGANOS JUDICIALES NACIONALES
El art.107, apado.1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -EDL 1957/52-, define las ayudas estatales como «las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
Según la Unión Europea, se entiende por ayuda estatal el apoyo que presta una autoridad pública (nacional, regional o local) a determinadas empresas o producciones por medio de recursos públicos, siendo que las empresas beneficiarias de este tipo de ayudas resultan favorecidas con respecto a sus competidores, cuestión que junto al principio de no discriminación fiscal es uno de los pilares fundamentales del mercado común y la fiscalidad europea, de ahí la constante preocupación de las autoridades comunitarias en trasladar a los órganos judiciales nacionales la importancia del control de tales ayudas.
Debe tenerse presente que, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, el sistema de control judicial en la Unión Europea no está centralizado y se fundamenta en la intervención activa de los órganos jurisdiccionales nacionales, de ahí la insistencia de la Comisión Europea a través de sus comunicaciones en intentar trasladar a dichos órganos judiciales la importancia de esta función ante lo que considera escasa actuación e implicación de los mismos respecto al control de las ayudas.[1]
Lo anterior sin duda contrasta con cierto optimismo de la doctrina sobre el papel que los jueces nacionales pueden ejercer en el control de las infracciones de las normas sobre ayudas estatales, pues como sostienen algunos autores “los jueces nacionales pueden ofrecer a las empresas remedios muy eficaces en caso de infracción de las normas sobre ayudas estatales, según se indica en el apartado 5 de la Comunicación sobre Aplicación”, asegurando que “disponen mejores medios que la Comisión para garantizar la tutela cautelar. Todo ello tiene por efecto proporcionar al justiciable mayores garantías procesales”.[2]
Sin embargo, quizás con una visión más realista, existen autores que hacen referencia a los problemas que pueden surgir en esa actuación judicial, problemas como el denominado “factor tiempo”. En muchos casos, debido a la complejidad de la materia los tribunales nacionales se verán en la necesidad de plantear una cuestión prejudicial al amparo del art.267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) -EDL 1957/52-, alargando más la duración de unos procedimientos judiciales que, en el caso de España, ya son suficientemente largos.[3]
En el caso español, está función de control ha de realizarse dentro de la realidad normativa que existe en nuestra legislación que constituye el instrumento procesal mediante el cual los jueces españoles deben proceder a ejercer el control general sobre la actuación administrativa conforme a lo dispuesto en el art.106 CE -EDL 1978/3879-.
En este punto ha de indicarse que, si bien las comunicaciones que hace la Comisión Europea no tienen carácter obligatorio, si se intenta que a través de ellas exista una cierta uniformidad en la actuación de los tribunales nacionales. Sin embargo, uno de los problemas fundamentales es la ausencia de un sistema armonizado en los sistemas judiciales de los distintos países de la Unión, por lo que resulta difícil un resultado uniforme en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas en el control de las ayudas de Estado, ya que esa idea uniforme mantenida por la Comisión se difumina en el momento en que los tribunales de los distintos estados de la Unión realizan el control de la actuación administrativa en materia de ayudas de Estado pues tal control ha de realizarse con los instrumentos procesales existentes en cada uno de los estados, siendo que los sistemas, procedimientos o competencias jurisdiccionales en cada uno de ellos son totalmente diversos.
En este sentido es de destacar que el Considerando 3 del Regto (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 julio 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -EDL 2015/158861- hace referencia a que “el artículo 107 del TFUE -EDL 1957/52- debe aplicarse eficaz y uniformemente en toda la Unión”, lo que en algunos casos ha derivado a que el legislador nacional haya realizado alguna regulación tal y como ha sucedido en España con la con la L 34/2015, de 21 septiembre -EDL 2015/155225-, de modificación parcial de la L 58/2003, de 17 diciembre, General Tributaria -EDL 2003/149899-, que, según el apartado V del Preámbulo, se ha llevado a cabo con la finalidad de “incrementar el grado de integración legal y efectividad del derecho de Unión Europea” y adaptar la Ley General Tributaria española a la normativa comunitaria en materia de ayudas de estado ilegales e incompatibles.
No obstante, esa aplicación eficaz y uniforme a la que hace mención el Reglamento y a la cual debe entenderse que están destinadas gran parte de las cuestiones que la Comisión Europea expone en sus comunicaciones, en muchos casos no resultan de fácil aplicación con la normativa procesal española contenida en la L 29/1998, de 13 julio -EDL 1998/44323-.
2. COMPETENCIA DE LOS ORGANOS JUDICIALES NACIONALES
Expuesto lo anterior, debe abordarse ahora el origen de la competencia de los órganos judiciales nacionales en materia de ayudas de Estado y cuál es la extensión y límites de esa competencia.
2.1.-Competencia. Efecto directo del artículo 108 TFUE
Según la Comunicación de la Comisión Europea2021/C 305/01, la competencia en esta materia que se atribuye a los órganos judiciales nacionales deriva del efecto directo del art.108 TFUE -EDL 1957/52-.
La Comunicación de la Comisión Europea entiende que ese efecto directo conlleva que la aplicación del sistema de control de las ayudas estatales “corresponde tanto a la Comisión como a los órganos jurisdiccionales nacionales, ya que sus funciones respectivas son complementarias pero distintas”. Esas competencias complementarias suponen la competencia exclusiva de la Comisión Europea para evaluar la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado interior, mientras que corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales salvaguardar los derechos de los particulares ante una posible infracción del art.108, apado.3 TFUE -EDL 1957/52-.[4]
De acuerdo con la citada Comunicación:
“Los Estados miembros están obligados, por una parte, a notificar a la Comisión toda medida destinada a conceder nuevas ayudas o a modificar ayudas existentes y, por otra, a no aplicar dicha medida hasta que la Comisión haya evaluado su compatibilidad con el mercado interior («obligación de suspensión»). La obligación de suspensión derivada del artículo 108, apartado 3, del TFUE tiene efecto directo: confiere a los particulares derechos que pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales”.
Ahora bien, lo que se deduce de lo expuesto es que esa atribución de competencia a los órganos judiciales nacionales tiene su fundamento, no solo en el citado art.108, sino también en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que se cita en la Comunicación, entre otras y por ser más reciente, STJUE de 3 marzo 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020:139, apartados 20 y ss -EDJ 2020/513093-.[5]
Debe tenerse en cuenta que el art.108 TFUE -EDL 1957/52-, en ningún momento menciona a los órganos judiciales nacionales, sino que se refiere a los Estados miembros, lo que en el caso de España parece que incluiría a los órganos jurisdiccionales en cuanto pertenecientes a uno de los poderes integrantes del Estado. Y se dice esto porque al igual que no existe en el TFUE la posibilidad de una actuación de oficio del Tribunal de Justicia sobre actuaciones de la Comisión, tampoco existe en la legislación española una posible actuación de oficio de los órganos judiciales que componen la Jurisdicción Contencioso-administrativa sobre la actuación administrativa al ser una Jurisdicción de justicia rogada y de carácter revisor.
2.2.- Criterio jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
La Comisión en sus comunicaciones ha ido sistematizando los criterios establecidos por la jurisprudencia del TJUE, tanto en relación a la determinación de la competencia de los órganos judiciales nacionales como respecto del alcance de la misma. Ejemplo de la fijación de esos criterios de delimitación es la citada STJUE de 3 marzo 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020:139, apartados 20 y ss. -EDJ 2020/513093-, cuando sostiene que “la aplicación de este sistema de control incumbe, por una parte, a la Comisión y, por otra, a los órganos jurisdiccionales nacionales, cuyas funciones respectivas son complementarias pero distintas (sentencia de 21 noviembre 2013, Deutsche Lufthansa, C284/12, EU:C:2013:755, apartado 27 -EDJ 2013/225203- y jurisprudencia citada)”.
Con base en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia puede concluirse que mientras que la apreciación de la compatibilidad de medidas de ayuda con el mercado interior será competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control de los órganos judiciales de la Unión, los órganos judiciales nacionales velan, hasta la decisión definitiva de la Comisión, por “la salvaguarda de los derechos de los justiciables frente a un posible incumplimiento, por parte de las autoridades estatales, de la prohibición establecida en el artículo 108 TFUE -EDL 1957/52-, apartado 3 (sentencia de 21 noviembre 2013, Deutsche Lufthansa, C284/12, EU:C:2013:755, apartado 28 -EDJ 2013/225203-)”.
Esta intervención de los órganos judiciales nacionales se debe, según el Tribunal de Justicia, no a una llamada expresa de la normativa europea, sino “al efecto directo reconocido a la prohibición de ejecución de los proyectos de ayuda establecida en dicha disposición. El carácter inmediatamente aplicable de esta prohibición alcanza a toda ayuda que haya sido ejecutada sin haber sido notificada (sentencias de 21 noviembre 2013, Deutsche Lufthansa, C284/12, EU:C:2013:755, apartado 29 -EDJ 2013/225203-, y de 5 marzo 2019, Eesti Pagar, C349/17, EU:C:2019:172, apartado 88 -EDJ 2019/7416-”, y por ello “Los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar a los justiciables que se extraerán todas las consecuencias de la infracción del artículo 108 TFUE -EDL 1957/52-, apartado 3, última frase, conforme a su Derecho nacional, tanto en lo que atañe a la validez de los actos de ejecución como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición o a posibles medidas provisionales (sentencias de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa, C284/12, EU:C:2013:755, apartado 30, y de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar, C349/17, EU:C:2019:172, apartado 89)”.
En consecuencia, puede concluirse que el alcance de la competencia de control de la actuación administrativa nacional en la materia de ayudas de Estado por parte de los órganos judiciales nacionales no está expresamente recogida en los tratados de la Unión sino que deriva de la interpretación sistemática que del contenido de los Tratados europeos realiza la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y principalmente de la aplicación del efecto directo del derecho de la Unión que es lo que conlleva el carácter inmediatamente aplicable del art.108, apado.3 TFUE -EDL 1957/52-, debiendo adoptar los órganos jurisdiccionales de los estados miembros todas las medidas adecuadas conforme a su derecho nacional para extraer las consecuencias de dicha disposición.
2.3.- Sistema procesal español. Competencia de los órganos judiciales españoles
En lo relativo al ámbito español, la competencia del juez nacional en la aplicación del Derecho de la Unión Europea sobre ayudas estatales se fundamenta igualmente en el efecto directo al que se refiere el citado art.108.3 y así se recoge, entre otras, en la Sentencia de 14 noviembre 2019 de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sec Quinta) del TS –rec. de casación nº 5945/2017-EDJ 2019/731693-, en la que se cita la STJUE de 11 julio 1996 (C-39/94, asunto Syndicat français de l'Express international (SFEI) y otros contra La Poste y otros -EDJ 1996/12296-, y en la que se sostenía lo siguiente:
"39 La intervención de los órganos jurisdiccionales nacionales, por su parte, se debe al efecto directo reconocido a la prohibición de ejecución de los proyectos de ayuda establecida por la última frase del apartado 3 del artículo 93. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha precisado que el carácter inmediatamente aplicable de la prohibición de ejecución prevista en este artículo alcanza a toda ayuda que haya sido ejecutada sin haber sido notificada y que, en caso de que las ayudas hayan sido notificadas, se produce durante la fase preliminar y, si la Comisión incoa el procedimiento contradictorio, hasta la decisión definitiva ( sentencias Lorenz, antes citada, apartado 8, y de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C-354/90, Rec. p. I-5505, apartado 11; en lo sucesivo, "sentencia FNCE").
40 Los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar a los justiciables que se extraerán todas las consecuencias de una infracción de la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, tanto en lo que atañe a la validez de los actos que conlleven la ejecución como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición o posibles medidas provisionales (véase la sentencia FNCE, antes citada, apartado 12)”.
Tal efecto directo conlleva el derecho de los demandantes a invocar tal artículo ante los órganos judiciales nacionales en el ámbito de un proceso judicial. Pero este efecto directo ha de conjugarse con el principio de autonomía procesal, principio que, como se indica en el apartado 2.2. de la Comunicación de la Comisión mencionada, el Tribunal de Justicia ha reconocido reiteradamente en la aplicación de las normas sobre ayudas de Estado.
Según este principio, si no existe legislación de la Unión en la materia, los Estados miembros son libres de elegir el modo en que cumplen las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados, siempre que los medios que utilicen no menoscaben el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión.
Es decir, se reconoce el principio de autonomía procesal de los Estados miembros, pero se establecen algunas limitaciones en dicha autonomía con la finalidad, según lo sostenido por la Comisión, de garantizar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión.
Partiendo de la anterior finalidad, la Comunicación de la Comisión concreta como límite al citado principio de autonomía tanto el principio de equivalencia como la eficacia, que deben tener presentes los órganos judiciales nacionales. Tales principios inciden en ciertos aspectos procesales de los procedimientos judiciales nacionales sobre ayudas de Estado, refiriéndose la Comunicación a tres aspectos concretos como son la legitimación, la jurisdicción de los órganos judiciales nacionales y el principio de cosa juzgada, aunque habrá de entenderse que se citan por ser quizá los que mayores problemas plantean, pero no por ser los únicos, pudiendo afectar a otros aspectos de la legislación procesal nacional que puedan llegar a menoscabar, aun indirectamente, tales principios de equivalencia y efectividad. En este sentido, por ejemplo, se cita el nivel de costes asociados con la ejecución privada de la ayuda Estatal ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Por tanto, dentro de ese principio de autonomía procesal, el marco procesal nacional debe respetar tales principios desde la perspectiva de conformidad con el principio de eficacia para no hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de acciones relativas a cuestiones referidas a la aplicación del art.107, apado.1, y el art.108, apado.3, del TFUE -EDL 1957/52-, o desde el principio de equivalencia, que hagan más difícil el ejercicio de esas acciones que aquellas otras en procedimientos judiciales en los que se aplican normas de Derecho nacional equivalentes.
Así lo ha mantenido la STJUE (Gran Sala) de 18 julio 2007 C-119/05, EU:C:2007:434 -EDJ 2007/79458-, que contiene la siguiente declaración:
“El Derecho comunitario se opone a la aplicación de una disposición de Derecho nacional que pretende consagrar el principio de autoridad de la cosa juzgada, como el artículo 2909 del Código Civil italiano (codice civile), cuando su aplicación constituye un obstáculo para la recuperación de una ayuda de Estado concedida contraviniendo el Derecho comunitario, y cuya incompatibilidad con el mercado común ha sido declarada por una decisión firme de la Comisión de las Comunidades Europeas”.
En similar sentido la STJUE (Sala Segunda) de 11 noviembre 2015 (C-505/14) -EDJ 2015/195742- que en relación a esta cuestión afirma que:
“Por otra parte, aunque el órgano jurisdiccional remitente haya considerado que las excepciones al principio de cosa juzgada previstas en el Derecho procesal civil alemán no son aplicables en el presente litigio, es preciso indicar que, en virtud del artículo 322, apartado 1, de la ZPO, una sentencia sólo adquirirá fuerza de cosa juzgada material en la medida en que se haya pronunciado sobre la pretensión formulada en la demanda o en la reconvención. Corresponde al juez remitente comprobar si dicho límite, expresamente mencionado en el artículo 322 de la ZPO, no le autoriza a interpretar esa disposición en el sentido de que cuando se alega una infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3, tercera frase, la fuerza de cosa juzgada únicamente se extiende a las pretensiones jurídicas sobre las que se haya pronunciado el tribunal y, por lo tanto, no obsta a que un juez se pronuncie, en el marco de un litigio posterior, sobre cuestiones jurídicas respecto a las que la sentencia firme no se haya pronunciado”.
No obstante, conviene reparar en que el sistema expuesto en la Comunicación de la Comisión parte de una premisa y es la de que “no existe legislación de la Unión en la materia”, lo que incide en el problema inicialmente comentado de falta de una normativa unificadora dirigida a obtener un cierto grado de uniformidad en la actuación de los órganos judiciales de los Estados miembros, uniformidad que habrá de conseguirse en un momento posterior mediante la intervención del Tribunal de Justicia y los criterios fijados en su jurisprudencia al resolver cuestiones prejudiciales planteadas por los órganos judiciales nacionales, aunque esa unificación posterior no es directa toda vez que el Tribunal de Justicia no realiza la aplicación directa del Derecho de la Unión a un proceso seguido ante el órgano jurisdiccional remitente, sino que su función es ayudar a resolverlo, resolución que le compete al órgano jurisdiccional nacional y en la que ha de tener presente el principio de cooperación leal.
Según la Sentencia de 11 septiembre 2014 del TJUE (Sala Quinta) (C-527/12) ECLI:EU:C:2014:2193, apartado 56 -EDJ 2014/144568-:
“(…/…) conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la aplicación de las normas de la Unión en materia de ayudas de Estado, el artículo 4 TUE, apartado 3, crea también para los tribunales nacionales una obligación de cooperación leal con la Comisión y los tribunales de la Unión, en cuyo contexto deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y abstenerse de las que puedan poner en peligro la consecución de los objetivos del Tratado>> .
En sentido análogo, la Sentencia de 13 febrero 2014 de la Sala Segunda del TJUE, en el asunto C-69/13 (Mediaset) -EDJ 2014/6526- sostiene que “los órganos jurisdiccionales nacionales deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y abstenerse de las que puedan poner en peligro la consecución de los objetivos del Tratado, según se desprende del artículo 4 TUE, apartado 3”.
A modo de conclusión, puede afirmarse que mantener el criterio de autonomía procesal nacional, pero exigir la inaplicación de las normas procesales nacionales para alcanzar el principio de eficacia de la normativa comunitaria, no aporta certeza ni seguridad en la aplicación de las normas procesales para los órganos judiciales nacionales.
2.4.- Jurisdicción y órganos competentes en el sistema judicial español
Si bien la idea constante en la jurisprudencia comunitaria y en la doctrina apunta a que los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar los derechos y el cumplimiento de las obligaciones a petición de los particulares y han de adoptar todas las medidas adecuadas, conforme a su derecho nacional, para extraer las consecuencias de una infracción del art.108 -sentencias del TJUE de 5 marzo 2019, Eesti Pagar, C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, apartados 88 a 89 -EDJ 2019/7416-; sentencia del TJUE de 3 marzo 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020:139, apartados 22 a 23-EDJ 2020/513093-, los sistemas procesales internos a través de los cuales han de llegar al enjuiciamiento los órganos jurisdiccionales nacionales no están diseñados, por lo menos en España, para un eficiente control de los supuestos en esta materia y quizá ahí radica parte del problema de la poca implicación de los órganos judiciales nacionales a la que la Comisión se refiere en su comunicaciones.
2.4.1.- Orden jurisdiccional competente
Partiendo del principio de autonomía procesal, es el ordenamiento jurídico nacional de cada Estado miembro el que ha de determinar los órganos jurisdiccionales competentes para el conocimiento de los procedimientos relativos a la concesión de una ayuda ilegal.
La propia Comisión señala en la referida Comunicación (2021/C 305/01) que, como consecuencia de esa falta de normas específicas en el Derecho de la Unión, “la estructura de los sistemas judiciales de los Estados miembros varía considerablemente”, lo que evidentemente tampoco ayuda en la obtención de un resultado uniforme en esa función de control.
Algunos Estados miembros si han creado tribunales especializados en materia de ayudas estatales, sin embargo, otros han atribuido la competencia exclusiva a salas de tribunales existentes o han adoptado una regulación procesal que aclara la competencia de los tribunales en los asuntos de ejecución pública y privada. En la mayoría de los Estados miembros, los órganos jurisdiccionales civiles y contencioso-administrativos son los competentes en la aplicación de las normas sobre ayudas estatales, más concretamente, como indica la Comunicación de la Comisión “en la mayoría de los Estados miembros, los tribunales administrativos son competentes cuando el demandante impugna un acto de la autoridad pública, como la orden por la que se ejecuta la recuperación o se concede la ayuda, mientras que los tribunales civiles son competentes en cuestiones relacionadas con la recuperación de ayudas estatales en el contexto de un procedimiento de insolvencia o de la concesión de una indemnización por daños y perjuicios. Véase «Final Study on the enforcement of State aid rules and decisions by national courts (COMP/2018/001)», Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2019, p. 64.”.
En España, hay que advertir la inexistencia de un criterio unificador de atribución de competencia para el conocimiento de estos litigios, no ya a un determinado órgano jurisdiccional, sino ni siquiera existe una atribución de manera expresa de tal cuestión a un orden jurisdiccional.[6]
Así, el conocimiento de las cuestiones relativas a ayudas de Estados en atención al objeto de impugnación recaen en la Jurisdicción Contencioso-administrativa o Civil, en este último caso principalmente cuando se ejerzan acciones en cuestiones de defensa de la competencia como pudiera ser el ejercicio de acciones contra el beneficiario de una ayuda ilícita que se prevalga de ella en perjuicio de sus competidores, que se sustanciarán ante los juzgados de lo Mercantil o los Juzgados de Primera Instancia.[7]
El art.86 bis LO 6/1985, del Poder Judicial -EDL 1985/8754-, establece que los Juzgados de lo Mercantil (Jurisdicción Civil) “serán competentes para conocer de las acciones relativas a la aplicación de los artículos 101 y 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y de los artículos 1 y 2 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, así como de las pretensiones de resarcimiento del perjuicio ocasionado por la infracción del Derecho de la competencia”.
2.4.2.- Control por la Jurisdicción contencioso-administrativa y órgano judicial competente
En lo que se refiere al control de las ayudas de Estado en materia fiscal, en el sistema español todas las cuestiones referidas a derecho tributario están sujetas a derecho administrativo y en consecuencia la competencia administrativa para el ejercicio de las potestades tributarias está conferido a órganos de las diferentes administraciones públicas lo que conduce necesariamente conforme al art.1.1 L 29/1998 -EDL 1998/44323- a la atribución a la Jurisdicción Contencioso-administrativa del conocimiento de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas en el ámbito tributario, entre las que se encontrarían aquellas relacionadas con las ayudas de Estado.
Ahora bien, esa actuación administrativa en el sistema español no procede de órganos de una única administración, pues la Constitución reconoce competencias tanto al Estado, como a las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales, sistema general que, además, tiene a su vez alguna excepción como es el régimen fiscal en el País Vasco.
Esa distribución de la potestad tributaria origina una dispersión de la actuación administrativa en esa materia, lo que su vez, como consecuencia de la alambicada distribución de la competencia judicial en la L 29/1998, origina una dispersión de las resoluciones judiciales que podrán proceder prácticamente de todos los órganos judiciales que componen la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Así, el sistema español requiere para el acceso a la Jurisdicción Contencioso-administrativo, como regla general, que se haya agotado la vía administrativa (art.25.1 L 29/1998 -EDL 1998/44323-) y debe tenerse en cuenta que la determinación de la competencia de los distintos órganos judiciales que componen la Jurisdicción Contencioso-administrativa en España se realiza en la Ley Jurisdiccional en atención principalmente a la actuación administrativa impugnada, el órgano administrativo que ha dictado dicha actuación así como la materia e incluso a la cuantía del recurso.[8]
Como se ha expuesto tanto la Administración General del Estado, la Autonómica y la Local, pueden dictar actos administrativos que pueden tener incidencia en la materia de ayudas de Estado. Además, este sistema tiene la característica de que todos los órganos judiciales que componen la Jurisdicción Contencioso-administrativa pueden ser órganos judiciales de única instancia.
En una visión general de lo que podría ser la distribución de la competencia judicial entre los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y teniendo en cuenta el tipo de actuación administrativa, así como el órgano administrativo autor de la mies de la actuación administrativa, resultarán competentes con carácter general para la actuación que provenga de la Administración Local, bien los Juzgados de lo Contencioso-administrativo o bien las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
Si la actuación proviene de las Comunidades Autónomas, la mayoría de las impugnaciones serán conocidas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia aunque en función de la distribución de competencias y estructura organizativa de la Administración podrían ser competentes los Juzgados de lo Contencioso-administrativo al amparo del art.8.3 de la Ley -EDL 1998/44323-.
Si la actuación proviene de la Administración General del Estado la competencia podría ser principalmente de las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional o de la Sala de lo Contencioso-administrativo de los Tribunal Supremo, aunque igualmente en función de la distribución de competencias y estructura organizativa de la Administración podrían ser competentes los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
Como puede comprobarse de esta breve exposición, la disparidad es máxima, lo que sin duda no contribuye a un resultado uniforme de las cuestiones planteadas. Como ejemplo de esta disparidad puede citarse el supuesto enjuiciado por la Sentencia de 13 diciembre 2023 de la Sala Tercera (Secc Segunda) del TS –rec. de casación nº 1826/2022-EDJ 2023/780974-, interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona contra la Sentencia de 9 de diciembre de 2021 dictada en única instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 16 de Barcelona –recurso contencioso-administrativo nº 16/2021-, recurso en el que se cuestionaba la adecuación al régimen comunitario de ayudas de Estado del régimen fiscal especial previsto para las entidades sin ánimo de lucro.
Se hace referencia a la anterior resolución judicial como muestra de la posibilidad de que cualquier órgano de la Jurisdicción Contencioso-administrativa española enjuicie actuaciones administrativas que puedan estar referidas a ayudas de Estado y que además en casos cuya cuantía no exceda de 30.000 serán resueltas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de ámbito provincial, sentencia que si la materia se califica como tributaria y es estimatoria solo podría ser recurrida en apelación por la Administración conforme a la nueva letra e) en el art.81.2 L 29/1998 -EDL 1998/44323- introducida por el RDL 6/23, de 19 diciembre -EDL 2023/23751-. Si la sentencia fuera desestimatoria no sería susceptible de recurso alguno al margen del extraordinario de revisión.[9]
Quizás el impulso comunitario dado en otras materias como lo fue en materia de contratación pública y que conllevó la creación en España de los Tribunales administrativos de recursos contractuales, supondría una mejora del sistema del control judicial de las ayudas de Estado, que podría venir de la mano de la unificación de la competencia en un órgano judicial especializado en esta materia y de la posibilidad de impugnar directamente la actuación administrativa ante los órganos judiciales sin necesidad de agotar la vía administrativa previa, lo que redundaría en una mejor y más rápida resolución de estas impugnaciones.[10]
2.4.3.- Competencia, normativa procesal española y efecto directo del art.108 TFUE -EDL 1957/52-
Por último, quedaría referirse a la normativa procesal española y algunos problemas que se pueden plantear en el ejercicio del control de las ayudas por parte de los tribunales de justicia.
La competencia de los jueces nacionales en la resolución de las impugnaciones en esta materia con la finalidad de “proteger los derechos individuales contra la aplicación ilegal de las ayudas estatales”, se concreta en el apartado 71 de la Comunicación de la Comisión (2021/C 305/01) de la siguiente manera:
“los órganos jurisdiccionales nacionales pueden adoptar diferentes tipos de medidas correctoras dependiendo de la situación. Por ejemplo, pueden decidir suspender o poner fin a la aplicación de la medida (sección 4.2.3.1), ordenar la recuperación de los importes ya desembolsados (sección 4.2.3.2) o adoptar diferentes medidas cautelares para proteger de otro modo los intereses de las partes afectadas (sección 4.2.3.3) (99). Por último, se les puede pedir que se pronuncien sobre la indemnización por los daños y perjuicios sufridos por terceros como consecuencia de la aplicación ilegal de la ayuda estatal (sección 4.2.3.4). En cualquier caso, los órganos jurisdiccionales nacionales deben ofrecer a los particulares la certeza de que se adoptarán todas las medidas adecuadas, de conformidad con su Derecho nacional, para deducir las consecuencias de la infracción del artículo 108, apartado 3, del TFUE”.
Sin embargo, la normativa administrativa y procesal española puede complicar o impedir el cumplimiento de esa función que la Comisión considera que deben realizar los tribunales nacionales, eventual falta de cumplimiento que tendría sus consecuencias para el Estado miembro, como la propia Comunicación se encarga de señalar en los puntos 141 y 142.[11]
Sobre algunos aspectos de la normativa española que pueden incidir en la función del control podrían señalarse el carácter rogado de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que se ha mantenido reiteradamente por la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Este carácter rogado, además, se extiende a peticiones incidentales en el proceso contencioso-administrativo como pueden ser las medidas cautelares o la ejecución de las resoluciones judiciales.[12]
Igualmente la actuación administrativa para que pueda ser impugnada por los interesados ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa es necesario, salvo alguna excepción[13], que haya agotado la vía administrativa previa, lo que conlleva la necesidad de actuar primeramente contra la Administración a través de algún medio de impugnación en dicha vía administrativa, que en algunas materias, como la tributaria, es bastante alambicada, lo que además de suponer un obstáculo para acudir a la Jurisdicción conlleva un retraso temporal que se une al tiempo de resolución del recurso contencioso-administrativo y que supone la imposibilidad de obtener un pronunciamiento judicial en un tiempo razonable.[14]
En este punto resulta relevante la Sentencia de 16 noviembre 2021 de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Secc. Segunda) del TS (rec. de casación nº 2871/2020-EDJ 2021/760180-, pues habiéndose planteado como cuestión en la que se apreciaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la de “Determinar si, a la vista de la sentencia del TJUE 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C-274/2014 , ECLI: EU:C:2020:17 -EDJ 2020/500447-, resulta preciso agotar la vía económico-administrativa previa con anterioridad a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la decisión sobre el fondo del asunto, a los efectos de constatar la adecuación de una determinada actuación tributaria al Derecho de la Unión Europea, pueda depender, exclusivamente, de una concreta decisión sobre la interpretación o sobre la validez del Derecho de la Unión”, la Sentencia, tras referirse a la aplicación de los principios de principios de equivalencia y de eficacia[15], establece la siguiente doctrina:
"En los casos en los que, de conformidad con la normativa tributaria, la vía económico-administrativa resulte procedente, será necesario agotarla aun cuando la decisión sobre el fondo del asunto pueda depender, exclusivamente, de la interpretación del Derecho de la Unión Europea, al corresponder a los tribunales económico-administrativos, garantizar su correcta aplicación en los términos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia."
Finalmente podría hacerse referencia a otros aspectos como el plazo impugnatorio en el que debe interponerse el recurso contencioso-administrativo o la relación entre el carácter de justicia rogada y el principio de congruencia que en la Jurisdicción Contencioso-administrativa tiene su expresión en el art.33.1 L 29/1998 -EDL 1998/44323-. No obstante, los arts.33.2 y 3, 61.2 y 65.2 Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- permiten la intervención de oficio del órgano judicial al margen de la actuación de las partes, ahora bien, siempre dentro del ámbito de un recurso contencioso-administrativo ya interpuesto y teniendo en cuenta que, como se afirma en la Sentencia de 23 febrero 2023 –rec. de casación nº 6895/2021-EDJ 2023/519867-, “Se trata en principio de una potestad que el órgano judicial no está obligado a utilizar en todos los casos en los que eventualmente pudieran existir motivos de nulidad distintos a los aducidos por las partes, salvo que la necesidad de garantizar la tutela judicial efectiva así lo exija”.
3. BIBLIOGRAFIA
ARDURA PÉREZ, A.; NOGALES ROMEO, F.J.; ROMERO REY, C.: La Competencia Objetiva en a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, págs. 27 y ss.
ARDURA PÉREZ, Á. (2024) La nueva letra e) del artículo 81.2 de la Ley 29/1998. Imposibilidad sobrevenida del recurso de casación contra sentencias de los juzgados. ¿Error legislativo? Especial incidencia en materia tributaria. Revista de Contabilidad y Tributación CEF.
LINARES GIL, M. & TUIT M.: “La aplicación del derecho de ayudas por los jueces nacionales”. Las ayudas en el ámbito tributario. Experiencia española y contexto actual”. Fundación Impuestos y Competitividad. Junio 2021. pags. 441 y ss.:
PÉREZ RIVARÉS, J.A.: “La aplicación del derecho de la unión europea sobre ayudas estatales por los tribunales nacionales”. Revista de Derecho Comunitario Europeo, Año nº 16, Nº 42, 2012, págs. 477-517.
RUIZ PERIS, J.I.: “Compensación de los perjuicios causados por la infracción normativa de ayudas de Estado”. –Estudios de la red académica de defensa de la competencia, Aranzadi, Cizur Menor, 2021.
SINNEAEVE, A., “What to Expect from National Courts in the Fight against Unlawful State Aid?”, European State Aid Law Quarterly, 2005, nº 1, p. 1.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en mayo de 2024.
(Notas)
1. Así, en la introducción de la última Comunicación (2021/C 305/01), la Comisión se lamenta de que a pesar de que el número de asuntos de ayudas estatales remitidos a los órganos jurisdiccionales nacionales aumentó entre 2007 y 2017, “los órganos jurisdiccionales nacionales solo aplicaron medidas correctoras en raras ocasiones, y las demandas por daños y perjuicios representan una pequeña minoría de casos” y “los medios de cooperación entre la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales, introducidos en 2009 por la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales («Comunicación relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales de 2009») ( 5 ) y en 2015 por el Regto. (UE) 2015/1589 del Consejo -EDL 2015/158861- (el «Reglamento de procedimiento») ( 6 ) no han sido muy utilizados.”.
2. PÉREZ RIVARÉS, J.A.: “La aplicación del derecho de la unión europea sobre ayudas estatales por los tribunales nacionales”. Revista de Derecho Comunitario Europeo, Año nº 16, Nº 42, 2012, págs. 477-517.
3. SINNEAEVE, A., “What to Expect from National Courts in the Fight against Unlawful State Aid?”, European State Aid Law Quarterly, 2005, nº 1, pág. 1
4. Apartado 10 de la Comunicación (2021/C305/01).
5. STJUE de 3 marzo 2020, Vodafone Magyarország, C-75/18, ECLI:EU:C:2020 -EDJ 2020/513093-:
- “ La aplicación de este sistema de control incumbe, por una parte, a la Comisión y, por otra, a los órganos jurisdiccionales nacionales, cuyas funciones respectivas son complementarias pero distintas (sentencia de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, apartado 27 -EDJ 2013/225203- y jurisprudencia citada).
21 Mientras que la apreciación de la compatibilidad de medidas de ayuda con el mercado interior es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control de los órganos jurisdiccionales de la Unión, los órganos jurisdiccionales nacionales velan, hasta la decisión definitiva de la Comisión, por la salvaguarda de los derechos de los justiciables frente a un posible incumplimiento, por parte de las autoridades estatales, de la prohibición establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3 (sentencia de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, apartado 28 -EDJ 2013/225203-.
22 La intervención de los órganos jurisdiccionales nacionales se debe al efecto directo reconocido a la prohibición de ejecución de los proyectos de ayuda establecida en dicha disposición. El carácter inmediatamente aplicable de esta prohibición alcanza a toda ayuda que haya sido ejecutada sin haber sido notificada (sentencias de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, apartado 29 -EDJ 2013/225203-, y de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, apartado 88 -EDJ 2019/7416-.
23 Los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar a los justiciables que se extraerán todas las consecuencias de la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, conforme a su Derecho nacional, tanto en lo que atañe a la validez de los actos de ejecución como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición o a posibles medidas provisionales (sentencias de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, apartado 30 -EDJ 2013/225203-, y de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, apartado 89 -EDJ 2019/7416-”
6. LINARES GIL, M.; TUIT M.: “La aplicación del derecho de ayudas por los jueces nacionales”. Las ayudas en el ámbito tributario. Experiencia española y contexto actual”. Fundación Impuestos y Competitividad. Junio 2021, págs. 441 y ss.: “La respuesta a esta pregunta debe comenzar con la prerrogativa de que en España no existen tribunales especializados para conocer de estos asuntos. Pero esto no es óbice para que dichos asuntos cobren cada vez un mayor protagonismo en el panorama procedimental español siendo en la gran mayoría de los casos, competentes los tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.
7. RUIZ PERIS, J.I.: “Compensación de los perjuicios causados por la infracción normativa de ayudas de Estado”, Estudios de la red académica de defensa de la competencia, Aranzadi, Cizur Menor, 2021.
8. ARDURA PÉREZ, A.; NOGALES ROMEO, F.J.; ROMERO REY, C.: La Competencia Objetiva en a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, págs. 27 y ss.
9. Ardura Pérez, Á. (2024) La nueva letra e) del art.81.2 L 29/1998 -EDL 1998/44323-. Imposibilidad sobrevenida del recurso de casación contra sentencias de los juzgados. ¿Error legislativo? Especial incidencia en materia tributaria. Revista de Contabilidad y Tributación CEF.
10 Conviene recordar que la creación de esos Tribunales administrativos de recursos contractuales derivó de la normativa comunitaria y dio lugar a la L 34/2010, de 5 agosto -EDL 2010/149688-, de modificación de las Leyes 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público -EDL 2007/175022-, 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales -EDL 2007/175023-, y 29/1998, de 13 julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-, para la adaptación a la normativa comunitaria de las dos primeras leyes.
Como sostenía su Preámbulo era “fundamental establecer un procedimiento de trámites ágiles en que la decisión resolutoria pueda adoptarse en el tiempo más breve posible sin dejar de atender a la garantía de los derechos de los interesados”, y a nivel judicial conllevó una unificación de la competencia judicial en esta materia que aun cuando no lo fue en su totalidad, si quedó centralizada en los órganos colegiados, bien en las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, bien en la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
11. “(141) Cuando los órganos jurisdiccionales nacionales no extraigan las consecuencias adecuadas de la infracción del artículo 108, apartado 3, del TFUE, infringirán las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados. Este puede ser el caso cuando los órganos jurisdiccionales nacionales no impidan la ejecución de una medida ilegal o no ordenen su recuperación.
“(142) Cuando los órganos jurisdiccionales nacionales no protejan los derechos individuales, infringiendo las obligaciones que les incumben en virtud del art.108, apado.3, del TFUE -EDL 1957/52-, esto también puede generar la responsabilidad del Estado miembro. El Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros son responsables de los daños resultantes de infracciones del Derecho de la Unión, incluidas las infracciones derivadas de una resolución de un órgano jurisdiccional nacional que resuelva en última instancia”.
12. En este sentido, la Sentencia de 14 noviembre 2017 de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Segunda) del TS –rec. de casación nº 3185/2016-EDJ 2017/243610-, que sostiene que los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa Tribunales de justicia “han de juzgar según lo alegado y probado por las partes, conforme al esquema de jurisdicción rogada”.
13. Como serían los supuestos de litigios entre Administraciones del art.44 L 29/1998 -EDL 1998/44323-, o cuando se solicita que el recurso contencioso-administrativo se tramite por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona conforme al art.115.1 L 29/1998 -EDL 1998/44323-.
14. Sentencia de 31 mayo 2016 de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Segunda) del TS –rec. de casación nº 1342/2015-EDJ 2016/78148-.
15. “QUINTO. - La perspectiva de los principios de equivalencia y de eficacia.
Cuando se suscite la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión -recordemos que éste es el presupuesto que subyace en esta casación- la subordinación de la admisibilidad de un recurso contencioso-administrativo al agotamiento previo de un procedimiento obligatorio, como es la vía económico-administrativa, debe enfocarse bajo el prisma de los principios de eficacia y de equivalencia, a los efectos de verificar su compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47, párrafo primero, de la Carta.
(…/…)
En este sentido, atendiendo a tales criterios, constatamos que la vía económico-administrativa, prevista por la ley, no desvirtúa el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y se adecua al principio de proporcionalidad, desde el momento que puede servir -sin costes disuasorios (artículo 234.5 LGT -EDL 2003/149899- y sentencia del Tribunal Supremo 760/2019 de 3 de junio, rca 84/2018, ECLI:ES:TS:2019:1740 -EDJ 2019/600167- y sin que la falta o retraso en la respuesta impida el acceso a la jurisdicción artículo 240 LGT -EDL 2003/149899-)- a objetivos de interés general, reconocidos por la Unión o a la necesidad de proteger derechos que la misma garantiza, como así lo expresó el Tribunal de Justicia en la citada sentencia Banco Santander, al recordar la obligación de los órganos económico-administrativos de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión e inaplicar, en su caso, las disposiciones nacionales que resulten contrarias a sus normas lo que, en definitiva comporta conferir a la Administración la oportunidad de reparar situaciones ilegales, contrarias a ese Derecho.
En definitiva, en feliz expresión de la Abogada General Kokott (conclusiones de 30 de marzo de 2017, presentadas en el analizado asunto Pu?kár, ECLI: EU:C:2017:253, punto 69) "en una Unión de Estado de Derecho el autocontrol de la Administración asociado a la vía administrativa redunda no sólo en interés del afectado, sino también en el interés público", reflexión que -estimamos- cobra pleno sentido siempre que ese autocontrol sea real y no expresión de un mero trámite formal, de lo que no parece dudar el Tribunal de Justicia en la sentencia Banco Santander al corresponsabilizar expresamente a los órganos económico-administrativos en la salvaguarda de los derechos que confiere la Unión”.
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