RESUMEN:
El presente trabajo que tiene por objeto exclusivo el análisis de las decisiones del Tribunal Supremo para la determinación del orden jurisdiccional competente en dos materias concretas.
En primer lugar, se abordan supuestos en que los funcionarios públicos o el personal estatutario recaban la tutela judicial por lesión de sus derechos fundamentales, principalmente por motivo del acoso laboral y, explícita o implícitamente alegan el incumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales por la Administración de que dependan.
En segundo lugar, se estudia la evolución jurisprudencial relativa a la determinación del orden jurisdiccional competente para conocer de la impugnación de los procesos selectivos de las Administraciones públicas para la contratación de personal laboral, incluidos los supuestos en que se impugnan Ofertas Públicas de Empleo.
Las valoraciones que se efectúan solamente reflejan la opinión del autor al respecto
ABSTRACT:
The present work has as its sole objective the analysis of the decisions of the Supreme Court for the determination of the competent jurisdictional order in two specific matters.
The first section analyses cases in which public officials or statutory personnel claim judicial protection on the grounds of a breach of their fundamental rights, primarily on account of workplace harassment, alleging, explicitly or implicitly, non-compliance with occupational health and safety regulations by the administration to which they are assigned.
The second section studies the evolution of jurisprudence concerning the determination of the competent jurisdictional order regarding to challenges to selection procedures by Public Administrations for the recruitment of labour personnel, including cases in which Public Employment Offers are subject to judicial review.
The assessments made herein reflect only the author's opinion.
PALABRAS CLAVE: Orden jurisdiccional/ Acoso laboral/ Prevención de riesgos laborales/ Funcionarios públicos/ Personal estatutario/ Procesos selectivos/ Personal laboral/ Ofertas de Empleo Público.
KEY WORDS: Jurisdictional order/ Workplace harassment/ Occupational risk prevention/ Public officials/ Statutary personnel/ Public Administration/ Selection procedures/ Labour personnel/ Public Employment Offers.
I. EL ACOSO LABORAL A FUNIONARIOS PÚBLICOS Y AL PERSONAL ESTATUTARIO. INCIDENCIA DE LA NORMATIVA SOBRE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
1. Normativa procesal y sustantiva
La temática que a continuación se trata ha suscitado no pocas controversias entre los órganos judiciales del orden Contencioso-administrativo y de lo Social. En principio, el ámbito competencial entre uno y otro orden queda delimitado por los siguientes preceptos:
(i) el art. 2 f) L 36/2011 (EDL 2011/222121), que atribuye al orden jurisdiccional social el conocimiento de las cuestiones litigiosas que versen [s]obre tutela de los derechos de libertad sindical, huelga y demás derechos fundamentales y libertades públicas, incluida la prohibición de la discriminación y el acoso, contra el empresario o terceros vinculados a éste por cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios; sobre las reclamaciones en materia de libertad sindical y de derecho de huelga frente a actuaciones de las Administraciones públicas referidas exclusivamente al personal laboral; sobre las controversias entre dos o más sindicatos, o entre éstos y las asociaciones empresariales, siempre que el litigio verse sobre cuestiones objeto de la competencia del orden jurisdiccional social, incluida en todos los supuestos de este apartado la responsabilidad por daños; y sobre las demás actuaciones previstas en la presente Ley conforme al apartado 4 del artículo 117 de la Constitución Española en garantía de cualquier derecho”.
La norma citada asigna la competencia al orden social en supuestos de acoso laboral, al igual que en los casos en que se recabe la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas, siempre que la acción se dirija contra el empresario o terceros a él vinculados. El concepto “empresario” debe ser entendido en el sentido que utiliza el art. 2 a) L 36/2011 (EDL 2011/222121), es decir, como la parte empleadora del contrato de trabajo, mientras que la víctima del acoso debe de ser el sujeto que menciona el art. 177.1 L 37/2011 (EDL 2011/222122), que incluye dentro del procedimiento de tutela de los derechos y libertades a “[c]ualquier trabajador (…) que, invocando un derecho o interés legítimo considere lesionados los derechos de libertad sindical, huelga u otros derechos fundamentales y libertades públicas, incluida la prohibición de tratamiento discriminatorio y acoso (…).
(ii) El art. 3 c) L 36/2011 (EDL 2011/222121) dispone que no conocerán los órganos de los órganos jurisdiccionales del orden social “[d]e la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga relativa a los funcionarios públicos, personal estatutario de los servicios de salud y al personal a que se refiere la letra a) del apartado 3 del artículo 1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores”.
Este precepto no ha incluido la referencia a los restantes derechos fundamentales y libertades públicas, al igual que la prohibición de discriminación y el acoso laboral indicado en el art 2 f). No obstante, la STS (Social) 544/2018, de 17 de mayo, rec. 3598-2016, FJ 2, a la que se hará referencia con posterioridad, en su fundamento jurídico segundo deja claro que la interpretación conjunta de los arts. 2 f) y 3 c) L 36/2011 excluye del orden social la tutela de derechos fundamentales y libertades públicas de los funcionarios públicos (en adelante FFPP) y del personal estatutario (en adelante PE), incluidos los supuestos prohibición de discriminación y acoso laboral.
No es infrecuente que junto con la denuncia de acoso laboral los FFPP o PE aleguen la infracción de la normativa de prevención de riesgos laborales (en adelante NPRL), por parte de la Administración Pública de que se trate. Y ello, porque de conformidad con lo establecido en los arts. 4 y 14 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), especialmente lo previsto en el tercer párrafo del art. 14.1 LPRL, las Administraciones públicas tienen el deber de garantizar la protección del personal a su servicio frente a los riesgos laborales:
El art. 2 e) L 36/2011 (EDL 2011/222121) ha aglutinado bajo la órbita competencial del orden jurisdiccional social el conocimiento de las controversias asociadas al cumplimento de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales en términos claramente expansivos, al atribuir a dicho orden el conocimiento de las cuestiones litigiosas que se promuevan “[p]ara garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos laborales, tanto frente al empresario como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, así como para conocer de la impugnación de las actuaciones de las Administraciones públicas en dicha materia respecto de todos sus empleados, bien sean éstos funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, que podrán ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la reclamación de responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral; y siempre sin perjuicio de las competencias plenas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones”.
Como las obligaciones de las Administraciones Públicas se ha establecido en términos equivalentes a la previstas para los empresarios respecto de los trabajadores, el orden social también abarca aquellos supuestos en que un empelado público, FP o PE, atribuya a una Administración el incumplimiento de sus obligaciones en esa materia.
2. Posición jurisprudencial
2.1 Impugnación por el incumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales.
El ATS (Sala de Conflictos de Competencia) 12/2019, de 6 de mayo, rec. 22-2018, analiza un supuesto en el que la interesada, funcionaria de carrera y mutualista de MUFACE, reclamó la consideración como enfermedad profesional de la dolencia que dio lugar a su baja y ulterior licencia porque, según alegó, tuvo su origen en el acoso laboral sufrido por su director de área a quien estaba adscrita; y tras la denuncia, intervino el Grupo Técnico de Prevención de Riesgos Laborales.
Ante el conflicto competencial suscitado, la Sala atribuyó la competencia a los órganos del orden social, al estimar de aplicación el art. 2 e) por derivar de una situación de acoso laboral asociada a eventuales incumplimientos de la NPRL. En su fundamento jurídico tercero, el auto citado trae colación el apartado de la Exposición de Motivos de la L 36/2011 que menciona al orden jurisdiccional social como en el garante del cumplimiento de la NPRL, atribución que incluye a FFPP y PE. Seguidamente, tras reproducir el contenido del art. 2 e) LRJS, concluye que del supuesto corresponde conocer al orden social:
[L]a nueva perspectiva introducida por la LRJS, que racionaliza la competencia en el ámbito de las relaciones laborales, permite afirmar que compete a la jurisdicción social cualquier impugnación frente a la actuación de las Administraciones Públicas en materia de prevención de riesgos laborales, aunque el afectado sea un funcionario público, según el art. 2. e) LRJS (…)
Esta previsión, contextualizada en la exposición de motivos de la LRJS a que se ha hecho referencia, permite entender que la competencia ha de atribuirse al orden social, por cuanto, la actora, ya en su demanda ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Donostia/San Sebastián, aducía en fundamento de su pretensión (relativa a que su incapacidad laboral transitoria derivó de una enfermedad profesional o accidente de trabajo) una situación de acoso laboral y hostigamiento que, a su entender, emergió ante posibles infracciones en materia de prevención de riesgos laborales.
Pues bien, con independencia del grado de concreción de esa argumentación, en especial, de cuales fueron dichas infracciones, lo cierto es que, a los solos efectos de determinar la competencia, dicha invocación de la normativa de prevención de riesgos laborales -reforzada por la circunstancia de que, según relata la actora, determinó una intervención del Grupo Técnico de Prevención de Riesgos Laborales en el ámbito sectorial que describe- justifica en este caso, por aplicación del art. 2. e) LRJS considerar competente al orden social, sin que a la vista de las circunstancias concurrentes, sea posible excluir su competencia con base en el art. 3.f) LRJS (…)
2.2. La tramitación por el procedimiento de tutela de derechos fundamentales. Incidencia de la alegación de incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales.
Si es un trabajador por cuenta ajena quien opta por el procedimiento regulado en el art. 177 LRJS o, en su caso, por la modalidad procesal que impone el art. 184 LRJS, no se suscita ninguna problemática atinente al orden jurisdiccional, Ahora bien, el Tribunal Supremo también ha resuelto las controversias suscitadas cuando es un FP o P vehiculiza su pretensión a través de una acción de tutela de derechos fundamentales por acoso laboral y, a su vez, aduce la infracción de la NPRL.
La STSJ Canarias (Las Palmas) de 10 de junio de 2016, rec. 350-2016, estimó el recurso de suplicación interpuesto frente al auto dictado por el juzgado de lo Social y apreció la competencia del orden social para conocer. Este último tribunal refleja los siguientes datos en el FJ 2:
-En fecha 31 de julio de 2015, la parte actora formula demanda frente al Servicio Canario de la Salud, el Hospital Universitario de Gran canaria Doctor Negrín y Don Sabino.-El actor es personal estatutario. -La acción instrumentada es por vulneración derechos fundamentales, derivada de una actuación de acoso moral padecida en su lugar de trabajo, según relata el actor y solicita la declaración de nulidad radical de la conducta de acoso , el cese de la misma y una2 indemnización paralela por los daños y perjuicios derivados de la citada situación de acoso padecida hasta el momento, que cuantifica en la cantidad de 819.780 euros , más otra cantidad de 300.000 por daño moral y una indemnización adicional de 187.515 euros.-En la fundamentación jurídica de la demanda se hace referencia, entre distintas normas y preceptos infringidos se hace expresa referencia a la Ley de prevención de Riesgos laborales 31/1995 de 8 de noviembre .
A la vista de estos hechos, el tribunal colige que:
Estamos, por tanto, ante una demanda de vulneración de derechos fundamentales que afecta a un estatutario, ello sin otras matizaciones, es competencia de la jurisdicción contenciosa, conforme a los Arts. 1 y 2 LJCA , salvo que, asociada a la anterior, se impugnen actuaciones de las Administraciones públicas en materia de prevención de riesgos laborales, incluida la responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral, en cuyo caso, la competencia, excepcionalmente, corresponde a la jurisdicción social a la que corresponde transversalmente la competencia en materia de prevención de riesgos laborales, de conformidad con la ley 36/2011 de 10 de octubre Reguladora de la Jurisdicción Social”.
La cuestión de la determinación competencial en supuestos como el presente ha generado controversia, que ha dado lugar a sentencias divergentes dictadas por diferentes TSJ. Se trata de analizar la proyección de una competencia transversal de la jurisdicción social en supuestos en los que se proyecta sobre personal, como el estatutario o funcionario, que cuya competencia corresponde a la jurisdicción Contencioso Administrativa.
No obstante, esta Sala es mayoritariamente de la opinión que en el caso que nos ocupa, la competencia corresponde a la jurisdicción social, haciendo nuestra la argumentación jurídica esgrimida en un supuesto semejante al presente por la Sala Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León de fecha 14 de mayo de 2014 (Sentencia 296/2014- Rec. Nº 238/2014 (EDJ 2014/89516) ) (…)
La decisión adoptada fue revocada por la STS (Social) 544/2018 ya citada. En síntesis, esta última sentencia razona, en su FJ 2, que en el caso analizado no se ejercita frente a la Administración una acción por incumplimiento de la NPRL, pues lo que se interesa es la tutela de derechos fundamentales con motivo del acoso. Y ello, aunque la Administración hubiera incumplido la normativa citada:
“Ahora bien, lo que aquí se dilucida no es la reclamación frente a la Administración empleadora por el incumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención, como sucedía en el supuesto de esa sentencia de esta Sala. En el presente caso el actor persigue la salvaguarda de un derecho fundamental cuyo ataque entiende producido en el marco de la relación de prestación de servicios que mantiene con la Administración demandada. No nos encontramos en marco del art. 2 e) LRJS (EDL 2011/222121) , sino en el del art. 2 f) LRJS (EDL 2011/222121) .
El procedimiento para la tutela de derechos fundamentales tiene un cauce y marco distinto y no delimitado por la legislación ordinaria. Al efecto, lo que la demanda plantea no es una cuestión delimitada a los derechos que para el demandante surgen de la LPRL, sino la lesión de un derecho fundamental que atribuye a dicha Administración en la media que el sujeto directamente causante de la misma se hallaba también bajo la esfera de su organización.
La circunstancia de que, además, pudiera haberse incurrido en incumplimientos en materia de prevención de riesgos -entre los que, no se duda, se incluyen los riesgos psicosociales-, no constituiría nunca el objeto del procedimiento de tutela, cuya cognitio se halla limitada al examen de los derechos fundamentales en juego desde la perspectiva de la norma constitucional; como expresamente establece el art. 178.1 LRJS (EDL 2011/222121). Dicha limitación implica que su objeto se ciñe exclusivamente a la tutela judicial del derecho fundamental supuestamente vulnerado en base al incumplimiento de la norma constitucional que establece tal derecho.
5. La competencia para conocer sobre tutela de derechos fundamentales del ya mencionado art. 2 f) LRJS (EDL 2011/222121) se circunscribe a la relación laboral, sin incluir a los empleados públicos que no tengan la condición de laborales.
Precisamente, del propio art. 2 f) LRJS -que limita la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga al personal laboral de la Administración, y del art. 3 c) LRJS (EDL 2011/222121) - que excluye expresamente la de esos derechos de funcionarios públicos y personal estatutario de los servicios de salud-, refuerzan la idea de que, excluidos esos derechos fundamentales íntima e históricamente ligados al catálogo de derechos de los trabajadores con mayor motivo debe entender desvinculada de la competencia de los órganos de lo social cualquier pretensión de tutela de otros derechos fundamentales que, pese a tener ese componente tan directo, puedan verse puestos en peligro en el desarrollo de la prestación de servicios.
6. En línea con lo que ha sostenido la STS/3ª de 8 marzo 2018 (rec. 810/2015), de haberse ejercitado una acción tendente a reclamar por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, la competencia para conocer hubiera correspondido al orden social de la jurisdicción, pero «en la medida que aduce el acoso laboral continuado del que se considera víctima (...) estamos dentro del ámbito de protección definido por el artículo 53.2 de la Constitución y el artículo 114.1 de la Ley de la Jurisdicción (Contencioso Administrativa)».
Como se observa, para el órgano casacional la clave radica en el hecho de que el actor no había reclamado contra la demandada por incumplimiento de la NPRL, pese a que pudiera haber existido infracción de la citada normativa. No obstante, de la argumentación transcrita cabría deducir que la sustanciación a través del procedimiento especial de tutela determina que el objeto de la pretensión trascienda del ámbito propio del art. 2 e), con la consiguiente aplicación de los arts. 2 f) y 3 c), todos L 36/2011.
Sin embargo, no fue ese el criterio seguido por la STS (Social Pleno) 217/2021, de 17 de febrero, rec. 129-2020. La posición del Ministerio Fiscal, tanto durante la tramitación del recurso de suplicación como en sede casacional, fue la de considerar que el orden social no era competente para conocer porque “aunque se trata de una materia de prevención de riesgos laborales, al haber elegido la parte actora el proceso de tutela de derechos fundamentales, resulta de aplicación el art. 2 f) LRJS que únicamente establece la competencia del orden social respecto de la tutela de los derechos fundamentales del personal laboral al servicio de las administraciones públicas. Apoya su posición en la exégesis que realiza de los mencionados preceptos y, especialmente, en la doctrina contenida en la STS 544/2018.
En el fundamento jurídico segundo, la Sala refuta la argumentación del fiscal y descarta que el procedimiento especial elegido por el demandante excluya la competencia del orden social para conocer al amparo del art. 2 e) L 36/2011 (EDL 2011/222121), cuya aplicación considera preferente a efectos competenciales. Tras afirmar que el criterio sentado por la STS 544/2018 no es aplicable al caso, ya que en aquel supuesto no se reclamó específicamente por la infracción de la NPRL, finalmente se decanta por considerar competente para conocer al orden jurisdiccional social:
2.- Tal como hemos señalado la tesis que sostiene el Ministerio Fiscal es que, aun reconociendo que las demandas en materia de incumplimiento de normas de prevención de riesgos laborales son competencia del orden social con independencia de la relación laboral, estatutaria o funcionarial con la administración demandada, si la reclamación se canaliza a través del proceso de derechos fundamentales por entender que se ha producido un daño al derecho a la salud, a la vida o a la integridad física, la competencia sería, para el personal funcionarial o estatutario, del orden contencioso administrativo, como consecuencia del camino procesal elegido para la reparación del derecho presuntamente vulnerado. Sin embargo, no es esa la literalidad de la norma, ni, tampoco su espíritu. En efecto, el apartado e) del artículo 2 LRJS (EDL 2011/222121) que otorga competencia al orden social «para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos laborales, tanto frente al empresario como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, así como para conocer de la impugnación de las actuaciones de las Administraciones públicas en dicha materia respecto de todos sus empleados, bien sean éstos funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral», lo que, como es fácilmente deducible no excluye las reclamaciones en la materia que se canalicen por el procedimiento de tutela de derechos fundamentales. Por otra parte, el invocado apartado f) del artículo 2 LRJS no excluye del conocimiento de la tutela de los derechos fundamentales del personal estatutario o funcionarial, los derivados del incumplimiento en materia de prevención de riesgos laborales.
Desde la perspectiva de la finalidad de la ley, el propio preámbulo de la LRJS, al referirse a la materia de prevención de riesgos laborales es claro cuando señala «esta unificación permite de manera general convertir el orden social en el garante del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, aun cuando no se hayan derivado daños concretos por tales incumplimientos. De este modo no sólo se fortalecen los instrumentos judiciales para proteger a las víctimas de accidentes de trabajo, sino que además se disponen los recursos para hacer efectiva la deuda de protección del empresario y la prevención de riesgos laborales. Esta asignación de competencias se efectúa con carácter pleno, incluyendo a los funcionarios o personal estatutario, quienes deberán plantear, en su caso, sus reclamaciones ante el orden jurisdiccional social en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial o estatutaria o laboral».
Este criterio también lo asume la STS (Social) 450/2022, de 18 de mayo, rec. 624-2019. El órgano jurisdiccional de instancia tramitó un procedimiento de tutela de derechos fundamentales, con fundamento en la reclamación de una facultativa PE frente al Servicio de Salud Vasco. Esta última interesó que se declarara la vulneración de la normativa de riesgos laborales, puesto que fue objeto de discriminación y represalia por su maternidad y, a su vez, sometida a acoso laboral. El juzgado de lo Social no estimó la pretensión relativa al acoso laboral; pero sí la atinente a la vulneración del derecho fundamental a no ser discriminada por razón de ejercitar su derecho a la reducción de jornada por el cuidado de hijos y, a su vez, por incumplir sus obligaciones en materia de prevención de riegos.
En el recurso de suplicación, el Servicio de Salud Vasco alegó la incompetencia del orden social, mientras que la demandante, que también recurrió, interesó que se estimara su pretensión relativa al acoso laboral. La sentencia de la Sala que conoció de recurso confirmó el pronunciamiento relativo al incumplimiento de las obligaciones en materia de riesgos laborales, pero apreció la incompetencia del orden social para conocer de las pretensiones asociadas a la discriminación y la concurrencia de acoso laboral
El órgano casacional rechazó la aplicación al caso de la STS 544/2028 que el tribunal de suplicación invocó, porque en el supuesto allí enjuiciado no se alegó el incumplimiento de la legislación en materia de prevención de riesgos laborales. Por ello, con fundamento en la doctrina asentada por la STS 218/2021 declaró la competencia del orden social para conocer sobre el acoso laboral:
“En el presente supuesto, es claro que, al contrario de lo que sucedía en la STS 544/2018, 17 de mayo de 2018 (rcud 3598/2016) (EDJ 2018/98230) , se reclama expresamente por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, infracciones que han sido apreciadas por la sentencia recurrida.
También hay que mencionar la STS 903/2018, 11 de octubre de 2018 (rcud. 2605/2016) (EDJ 2018/637406) , que declaró la competencia de la jurisdicción social para conocer de una demanda por acoso y reclamación de daños de un funcionario municipal que pedía el cese del acoso, precisamente porque la demanda denunciaba la infracción de la legislación de prevención de riesgos laborales por parte de la entidad empleadora, situándose la demanda, así, en el artículo 2 e) LRJS y no en el artículo 2 f) LRJS. La STS 903/2018, 11 de octubre de 2018 recuerda, asimismo, que la STS 544/2018, 17 de mayo de 2018 (rcud 3598/2016), declaró la falta de competencia de la jurisdicción social porque en el supuesto no se reclamó por la infracción de la legislación de prevención de riesgos laborales.
Procede hacer referencia, asimismo, al auto de la Sala de Conflictos de Competencia del TS núm. 12/2019, 6 de mayo de 2019, que declara la competencia de la jurisdicción social (y no de la jurisdicción contencioso-administrativa) porque la demanda promovida por una funcionaria y mutualista de MUFACE, en la que alegaba que su incapacidad laboral transitoria procedió de una enfermedad profesional o accidente de trabajo que tuvo su origen en una situación de acoso, invocaba la infracción de la legislación de prevención de riesgos laborales, que determinó la intervención del Grupo Técnico de Prevención de Riesgos Laborales en el ámbito sectorial.
Para el auto de la Sala de Conflictos de Competencia del TS núm. 12/2019, 6 de mayo de 2019, esta invocación de la legislación de prevención de riesgos laborales, reforzada por la intervención del Grupo Técnico al que se acaba de hacer referencia y con independencia del grado de concreción de aquella invocación, conduce, a la vista de la exposición de motivos de la LRJS y, especialmente, de su artículo 2 e), a declarar la competencia de la jurisdicción social, aun cuando la afectada fuera una funcionaria.
Más en general, sobre el artículo 2 e) LRJS , se remite a las SSTS 14 de octubre de 2014 (rec. 265/2013) y 483/2019, 24 de junio de 2019 (rec. 123/218), dictada esta última por el Pleno de la Sala.
3. En todo caso, con posterioridad a la STS 218/2021, 18 de febrero de 2021 (rec. 105/2020) (EDJ 2021/505552) , y a la STS 217/2021, 17 de febrero de 2021 (rec. 129/2020) (EDJ 2021/505103) , también del Pleno y deliberada el mismo día que la primera, la jurisprudencia de esta Sala Cuarta ha declarado expresamente que la jurisdicción social es la competente para conocer de demandas de personal funcionario o estatutario en la que denuncian situaciones de acoso laboral que se relacionan con incumplimientos por parte de las entidades empleadoras de la legislación de prevención de riesgos laborales.
Se trata de las SSTS 487/2021, 5 de mayo de 2021 (rcud 1634/2019), 796/2021, 19 de julio de 2021 (rcud 2282/2020) y 1102/2021, 10 de noviembre de 2021 (rcud 2061/2019).
Como razona la STS 796/2021, 19 de julio de 2021 (rcud 2282/2020) (EDJ 2021/646167)
".. si la demanda reclama el cese de la conducta de acoso laboral que está sufriendo la demandante por incumplimiento por la empleadora de las normas en materia de prevención de riesgos laborales frente al acoso, es indudable que la materia entra dentro de las competencias que este orden social de la jurisdicción tiene atribuidas, tal y como resulta del art. 2 e) de la LRJS (EDL 2011/222121) , en tanto que se está combatiendo la falta de adopción de medidas en materia de seguridad y salud en el trabajo frente al acoso, al margen de que sea o pudiera ser un tercero del ámbito laboral el acosador ya que, lo que se está demandando son otras obligaciones, las específicas en materia de prevención de riesgos, propias y de la exclusiva responsabilidad del empleador, que es lo que enmarca la reclamación dentro de la competencia de nuestro orden jurisdiccional".
4. La aplicación de la anterior doctrina conduce derechamente a estimar el presente recurso de casación unificadora, pues la jurisdicción social es, en efecto, competente para conocer de las demandas de acoso laboral que se relacionan con el incumplimiento de la legislación de prevención de riesgos laborales por parte de la entidad empleadora”. (FJ 3)
La misma línea argumental mantiene la STS (Social) 764/2023, de 25 de octubre, rec. 1873/2020 (EDJ 2023/749606), al igual que el ATS (Sala de Conflictos de Competencia) 6/2024, de 24 de junio, rec. 8/2024 (EDJ 2024/600532).
Mención destacada merece el ATS 3/2026 (Sala de Conflictos de Competencia), de 24 de febrero, rec. 20/2025, FJ 2, por mantener un criterio aún más expansivo a favor de la jurisdicción social. Pese a reconocer que el actor no ejercitó, en puridad, una acción fundada en la infracción de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entendió no obstante que también resultó concernida esta materia porque aunque “se limita a denunciar la situación de acoso que afirma haber sufrido, a solicitar la nulidad de la actuación administrativa que deniega la apertura del protocolo de actuación contemplado ante tal situación y a solicitar el reconocimiento de dicha situación de acoso -lo que sería compatible con las alegaciones y peticiones propias de una reclamación de tutela de derechos fundamentales en el ámbito de la Administración pública-, lo cierto es que concurren circunstancias que permiten entender que también resulta afectada la materia relativa a la prevención de riesgos laborales(…)
Así pues, si bien el demandante formuló una pretensión de tutela de derechos fundamentales basada en el acoso laboral, la Sala resuelve que la solicitud de apertura del protocolo de actuación ante situaciones de acoso en el entorno laboral de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, aprobado por Resolución de 8 de mayo de 2019, incorpora una denuncia implícita de incumplimiento de la NPRL, que determina la aplicación al caso del art. 2 e) L 36/2011 (EDL 2011/222121). Y al respecto, ofrece la siguiente justificación:
“b) Pero, es más, esta sala se ha pronunciado ya en supuestos similares -AATS núm. 8/2022, de 4 de julio (cc. 4/2022) y 6/2024, de 24 de junio (cc. 8/2024)- a favor de entender competente al orden social, habida cuenta de la especial encomienda del art. 40 de la Constitución de velar por la seguridad e higiene en el trabajo y del contenido de la Resolución de 5 de mayo de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba y publica el Acuerdo de 6 de abril de 2011 de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado sobre el Protocolo de actuación frente al acoso laboral en la Administración General del Estado -que sigue los principios de necesaria actividad preventiva recogidos en el art. 15 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre (EDL 1995/16211) , de Prevención de Riesgos Laborales-.
Tales preceptos, entre otros, sirven de justificación a la aprobación de la Resolución de 8 de mayo de 2019, por la que se establece el protocolo de actuación ante situaciones de acoso en el entorno laboral de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, conforme se desprende de su preámbulo.
Al igual que en los casos que dieron lugar a tales resoluciones, en el presente, la Administración demandada tampoco desplegó la actividad preventiva a que estaba obligada, a pesar de que los hechos fueron puestos en su conocimiento.
Como señalan los citados autos de esta sala: «Tales consideraciones conducen a situarnos en el marco examinado en STS IV 218/2021, 18 de febrero de 2021 (rec. 105/2020), y STS 217/2021, 17 de febrero de 2021 (rec. 129/2020) (EDJ 2021/505103) , también del Pleno. En dichos pronunciamientos se declaraba que la jurisdicción social es la competente para conocer de demandas de personal funcionario o estatutario en la que denuncian situaciones de acoso laboral que se relacionan con incumplimientos por parte de las entidades empleadoras de la legislación de prevención de riesgos laborales. La STS 796/2021, 19 de julio de 2021 (rcud 2282/2020) (EDJ 2021/646167) razonaba igualmente que "... si la demanda reclama el cese de la conducta de acoso laboral que está sufriendo la demandante por incumplimiento por la empleadora de las normas en materia de prevención de riesgos laborales frente al acoso, es indudable que la materia entra dentro de las competencias que este orden social de la jurisdicción tiene atribuidas, tal y como resulta del art. 2 e) de la LRJS, en tanto que se está combatiendo la falta de adopción de medidas en materia de seguridad y salud en el trabajo frente al acoso, al margen de que sea o pudiera ser un tercero del ámbito laboral el acosador ya que, lo que se está demandando son otras obligaciones, las específicas en materia de prevención de riesgos, propias y de la exclusiva responsabilidad del empleador, que es lo que enmarca la reclamación dentro de la competencia de nuestro orden jurisdiccional"».
3. Recapitulación
De las resoluciones objeto de análisis se constata que, con independencia de la vía procedimental seguida y de la efectiva alegación de la vulneración de derechos fundamentales asociados al acoso laboral, desde la perspectiva competencial lo relevante es que la pretensión se funde en la infracción de la normativa de prevención de riesgos laborales, que incluye la falta de activación de los protocolos establecidos para prevenir o neutralizar las situaciones de acoso.
En otras palabras, cuando la queja vinculada al acoso laboral se formula por FP o PE la vis expansiva que la jurisprudencia confiere al art. 2 e) prevalece sobre el circunscrito ámbito de aplicación que establece el art. 2 f), ambos L 36/2011 (EDL 2011/222121) que no atribuye al orden jurisdiccional social el conocimiento de las pretensiones de tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas, incluida la prohibición de discriminación y el acoso.
Aunque en el supuesto enjuiciado por la STS 544/2018 no se alegó expresamente incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales como fundamento principal de la pretensión, sin embargo, con carácter general esta resolución descartó que, en el marco del procedimiento especial de tutela el orden jurisdiccional social resultara competente ex artículo 2 e).
No obstante, la STS 217/2021 dejó claro que el hecho de sustanciar la pretensión por el procedimiento especial de tutela de derechos fundamentales no excluye la aplicación del art. 2 e) L 36/2011 (EDL 2011/222121) que, en resumidas cuentas, se considera de aplicación siempre y cuando el FP o el PE alegue la infracción de la NPRL.
De conformidad con el criterio asentado, la pretensión tuitiva ejercitada por los FFPP o PE frente a la Administración de que dependan se canalizaría a través del procedimiento de tutela regulado en los arts. 177 y siguientes de la L 36/2011 (EDL 2011/222121) que, al igual que el procedimiento especial regulado en los arts. 114 de la L 29/1998 (EDL 1998/44323), su tramitación tiene un carácter preferente y su ámbito de cognición es limitado. Además, al resultar aplicable el marco procesal indicado, el afectado también podrá dirigirse contra cualquier otro sujeto que considere responsable, entre ellos el causante directo de la lesión, en los términos previstos en el art. 177.4 de la L 36/2011.
Ciertamente, el criterio jurisprudencial consolidado no supone una merma de las garantías procesales ni de la tutela sustantiva de los derechos fundamentales cuya vulneración se vincula en el acoso laboral. Ahora bien, lo anteriormente dicho no obsta que se pueda considerar discutible el carácter prevalente que para la determinación del orden jurisdiccional se confiere al incumplimiento de la NPRL. Es verdad que la Exposición de Motivos de la L 36/2011 (EDL 2011/222121) proclama que al orden social se le atribuye la condición de garante de su cumplimiento con carácter pleno, de suerte que quedan incluidos los “funcionarios públicos o personal estatutario, quienes deberán plantear, en su caso, sus reclamaciones ante el orden jurisdiccional social en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena (…)
Sin embargo, como la petición tuitiva asociada al acoso laboral constituye el objeto principal de la modalidad procesal de tutela, previsiblemente la reclamación por incumplimiento de la NPRL tendrá un carácter instrumental y complementario de aquella. Por ello, desde la perspectiva competencial no resultaría extravagante conferir mayor peso específico al pedimento principal, sobre todo si se tiene en cuenta la entidad inherente a los derechos fundamentales afectados por la situación de acoso.
II. LOS PROCESOS SELECTIVOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS PARA EL PERSONAL LABORAL. LAS OFERTAS DE EMPLEO PÚBLICO
1. La impugnación de los procesos selectivos para la contratación del personal laboral
La TCo 145/2022, de 15 de noviembre, declaró la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2022, por su contradicción con el art. 134.2 CE. Tal declaración afectó al art. 3 f) L 36/2011, precepto que atribuía al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento de las impugnaciones de “[l]os actos administrativos dictados en las fases preparatorias previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre (..)”.
A raíz de esa declaración se produjo la reviviscencia de la anterior doctrina jurisdiccional reflejada en la STS (Social Pleno) 438/2019, de 11 de junio, rec. 132/2018, que modificó el criterio tradicionalmente seguido durante la vigencia de la anterior Ley de Procedimiento Laboral y asentó una novedosa doctrina respecto de la impugnación de los procesos selectivos convocados por la Administración empleadora para el personal laboral; concretamente, la asignación de la competencia para conocer a los órganos del orden jurisdiccional social.
Entre otras, el ATS (Sala de conflictos de competencia) 17/2025, de 26 de noviembre; rec. 7-2025 (EDJ 2025/775090) en los apartados 4, 6, 7 y 8 del FJ 3 sistematiza la doctrina a que se ha hecho referencia:
“4. No obstante, la Sala asumió el importante cambio de criterio llevado a efecto en la materia por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, en su sentencia de Pleno núm. 438/2019, de 11 de junio (rec. 132/18). Esta sentencia, tras analizar la posición mantenida por la Sala durante la vigencia de la anterior Ley de Procedimiento Laboral (en adelante LPL) y la evolución seguida por la misma después de la entrada en vigor de la LRJS tras la que ya había dictado algunas resoluciones que apuntaban a la solución entonces adoptada, acordó rectificar su tradicional doctrina, elaborada esencialmente a partir de las disposiciones de la LPL. En síntesis, el cambio de criterio se basó en las siguientes consideraciones:
a) La voluntad del legislador de 2011 de atraer al orden social, por su mayor especialidad, el conocimiento de todas aquellas materias que, de forma directa o por esencial conexión, puedan calificarse como sociales, incluso cuando esté implicada la Administración pública, cristaliza en el art. 1 de la LRJS y, especialmente, en lo que aquí atañe, en el art. 2.n) de la LRJS, que atribuye al orden social de la jurisdicción el conocimiento de las «demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetas al derecho administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional», con modificación de los arts. 1 a 3 de la LPL, en los que se había sustentado la doctrina tradicional de atribuir el conocimiento de estas controversias al orden contencioso-administrativo.
b) Este cambio normativo exigía transferir al orden social el conocimiento del objeto del proceso concretamente examinado en dicha sentencia -en el que se impugnaban las bases de la convocatoria de un proceso selectivo llevado a cabo por la Administración empleadora para personal laboral.
c) La actuación de la Administración pública como futuro empleador de personal laboral ha de ajustarse a los criterios contemplados en el Estatuto Básico del Empleado Público para el acceso al empleo público -con sometimiento, así, a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, puesto que se está ante la actuación de una Administración pública en el ejercicio de sus potestades y funciones administrativas.
d) Pero si dicha actividad administrativa versa sobre materia laboral como consecuencia de la vertiente empleadora en la que, a través de sus actos, se muestra la Administración, el conocimiento de todas las fases de la contratación del personal laboral ha de bascular en favor del orden social, comprendiendo también la fase preparatoria, que viene a conformar y condicionar el propio vínculo de trabajo entre las partes, y que ha de estar sujeta a la especial tutela que el legislador encomienda sobre la relación de trabajo a la jurisdicción social(…).
6. No obstante, la resolución de la controversia planteada no puede pasar por alto la modificación legal producida a través de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022, que entró en vigor el 1 de enero de 2022, y que introdujo una nueva letra f) al art. 3 de la LRJS? denominando con nuevas letras los siguientes apartados del precepto?, conforme a la cual, quedan excluidos del conocimiento de los órganos del orden social «los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo».
7. Sin embargo, esta modificación legal fue declarada inconstitucional y nula por la STC núm. 145/2022, de 15 de noviembre, recaída en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2568/2022 (BOE núm. 308, de 24 de diciembre de 2022). En consecuencia, la situación de la que ha de partir la Sala para la resolución del conflicto es la misma que la previa a la publicación de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, por lo que, por los razonamientos anteriormente indicados, debe atribuirse la competencia al orden social (…)
(…) En consecuencia, erradicado dicho precepto del cuerpo procesal laboral, habremos de retornar a la situación precedente acuñada por la Sala, y que determinaba, por los razonamientos anteriormente indicados a los que nos remitimos, residenciar la competencia en el orden social de la jurisdicción».
Ahora bien, la consolidación del criterio reflejado no obsta aplicación de la tradicional posición jurisprudencial que excluye del orden jurisdiccional social la impugnación de procesos selectivos que afectan tanto al personal laboral como al personal funcionario o estatutario. Entre otras resoluciones, así lo expresa el ATS (Sala de conflictos de competencia) 6/2025, de 6 de mayo, rec. 16/2024 (EDJ 2025/588402), FJ 2:
“De las anteriores consideraciones se desprende que tanto las resoluciones impugnadas como la pretensión ejercitada por la actora afectan tanto a personal funcionario como a personal laboral. En tales casos, la Sala Cuarta del Tribunal Supremo viene manteniendo desde antiguo pacíficamente que la competencia corresponde a los órganos del orden contencioso-administrativo. Basta citar al respecto, por todas, la STS núm. 908/2017, de 21 de noviembre (rcud. 2267/2015), en cuyo FJ 2.º se recuerda y confirma dicha doctrina con cita de sentencias anteriores, en los siguientes términos:
«Como recordábamos en la STS/4.ª de 14 octubre de 2014 (rec. 265/2013) (EDJ 2014/197604) -reiterada en la STS/4.ª de 9 marzo 2015, rec. 119/2014 (EDJ 2015/69703) -, a tenor de lo dispuesto en los arts. 1 y 2 a), b) y e) a i) LRJS, los órganos judiciales de lo Social son competentes para conocer de la impugnación de las decisiones de la Administración pública empleadora respecto de los trabajadores a su servicio. La excepción a esta regla general se produce cuando tales decisiones afecten conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario, en cuyo caso la LRJS ha optado por atribuir el conocimiento de la impugnación de tales actos en materia laboral o sindical (materia de derechos de libertad sindical y huelga, pactos o acuerdos ex EBEP o laudos arbitrales sustitutivos) al orden contencioso-administrativo ( art. 2 f) y h) y art. 3 c), d) y e) LRJS ) -con la salvedad, a su vez, de la materia relativa a la prevención de riesgos laborales de competencia plena del orden social ( arts. 2 e) y 3 b) LRJS )-. Por ello, cuando en un supuesto de alcance colectivo, como es el presente, exista esa afectación conjunta, habrá de afirmarse que la impugnación de la decisión, acuerdo o práctica de la Administración empleadora está atribuida al orden jurisdiccional contencioso-administrativo [...]. 4. En nuestra STS/4.ª de 11 mayo 2010 (rcud. 3262/2009), sosteníamos la necesidad de reconocer la competencia del orden contencioso administrativo cuando el conflicto tiene afectación mixta, afirmando esa naturaleza "Incluso cuando [...] se trate de acuerdos prácticamente simultáneos en el tiempo y coincidentes en sus contenidos" [...].».
2. Las Ofertas de Empleo Público
2.1 Naturaleza jurídica.
Por otro lado, el art. 3 a) L 36/2011 (EDL 2011/222121) excluye del conocimiento de los órganos jurisdiccionales del orden social “[l]a impugnación directa de las disposiciones generales de rango inferior a la ley y decretos legislativos cuando exceden de los límites de la delegación, aun en las materias laborales, sindicales o de seguridad social, enumeradas en el artículo anterior”.
La dicción del precepto da pie a la temática que será tratada a continuación, que concretamente versa sobre la competencia de los órganos del orden social para conocer de la impugnación de la denominada “Oferta de Empleo Público” (en adelante OEP). Esta figura objeto de regulación por el art. 70 RD-Leg. 5/2015, de 30 octubre de 2015 (EDL 2015/187164), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en los siguientes términos:
1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.
2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.
3. La Oferta de empleo público o instrumento similar podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humano”.
La naturaleza jurídica de la OEP ha sido una cuestión controvertida, respecto de la que la Sala Tercera del Tribunal Supremo no se había pronunciado con rotundidad. Sin embargo, a raíz de la STS 357/2019 (Contencioso), de 18 de marzo, rec. 2528-2016 su consideración como disposición de carácter general gozó de mayor predicamento. Esta resolución rechazó la causa de inadmisibilidad del recurso de casación opuesta por la comunidad autónoma recurrente que, al amparo de lo dispuesto en el art. 86.1 a) L 29/1988, alegó que la OEP impugnada era un “acto de destinatario plural”. En su FJ 5, la Sala se decanta por la admisibilidad del recurso:
“4º Este criterio se confirma con la sentencia 543/2018, de esta Sala y Sección, del pasado 3 de abril, dictada en el recurso contencioso-administrativo 4555/2016, en la que se enjuició el Real Decreto 105/2016, de 18 de marzo, por el que se aprobaba la oferta de empleo público para el año 2016. Pues bien, lo que en el ámbito de la Administración General del Estado es ese Real Decreto lo son en el ámbito autonómico los Decretos impugnados en la instancia y en esa sentencia esta Sala entendió que se trataba de una disposición general.
5º En fin, es determinante de la admisibilidad de esta casación que así lo haya acordado la Sección Primera de esta Sala en el auto de 22 de febrero de 2017 (recurso de casación 2529/2016). Tal auto se ha dictado a propósito de otra sentencia de la misma Sala de instancia estimatoria de la demanda contra los Decretos ahora atacados, se razona cómo esta Sala no ha tenido siempre un criterio estable sobre la naturaleza del instrumento por el que se aprueba una oferta pública de empleo concluyendo que se trata de una disposición general.
No obstante, la STS 1332/2023 (Contencioso), de 26 de octubre, rec. 6831/2021, FJ 4, admitió que la caracterización de la OEP como disposición de carácter general “dista de ser un criterio jurisprudencial inequívocamente establecido (…)”.
Finalmente, fue la STS 1276/2025 (Contencioso), de 14 de octubre, rec. 2757/2024 resuelve la controversia al afirmar, en su FJ 8, lo siguiente respecto de las OEP dictadas para la estabilización del empleo temporal al amparo del art. 70.1 TREBEP:
“1.- Así, la OEP impugnada (el Decreto autonómico que la aprueba) no puede ser considerada como una disposición general pues no reúne los tres requisitos que han de concurrir en una disposición reglamentaria: permanencia, alcance general y abstracto, y carácter normativo o de innovación del ordenamiento jurídico. Realmente sólo llegaría a cumplir el requisito de alcance general, en cuanto que no se dirige a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho que contempla.
a) No cumple el requisito de permanencia. Se trata de un instrumento de vigencia definida que no tiene ni puede tener vocación de permanencia porque los procesos selectivos excepcionales deben convocarse y resolverse antes de fecha concreta y determinada, fijadas ya por la Ley 20/2021. Carece, por tanto, de la condición de estabilidad porque no está destinada a regular de modo permanente determinadas situaciones o el efecto de ciertos actos, obedeciendo al principio de "no consunción", sino que la OEP se agota en virtud de su aplicación (STS 24 de febrero de 1999, en recurso 3640/1993). Como todo acto administrativo general, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refiere a un caso concreto y agota su eficacia una vez aplicado al mismo.
b) Tampoco cumple la finalidad de innovar el ordenamiento jurídico en tanto se limita a aplicar y desarrollar las previsiones contenidas en el artículo 2 y las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021. En todo caso, el escrito de interposición únicamente atribuye a la OEP ese contenido innovador por las previsiones que incorpora en desarrollo de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia --como ocurre con la posible restructuración de plazas prevista en la DA 3ª o la funcionarización de determinadas plazas laborales, conforme a la DA 1ª--, y nunca por el desarrollo de la Ley 2021. Pero, también en este punto, debe decirse lo mismo: que la OEP es una simple ejecución de lo ordenado por la Ley previa y que no se cuestiona su contenido por ser contrario a la ley gallega que desarrolla”.
c) Por tanto, puede decirse que el Decreto impugnado no persigue una ordenación o regulación abstracta destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad indeterminada de casos concretos, sino que se trata de un acto administrativo general (acto plúrimo) que contiene una decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios delimitados total o potencialmente y con unos efectos claramente determinados”.
La anterior doctrina jurisprudencial se reitera en las SSTS (Contencioso) 1617/2025 de 10 de diciembre, rec. 123/2025; y 222/2026, de 25 de febrero, rec. 7514/2024 (EDJ 2026/51935).
2.2. Determinación del orden jurisdiccional competente.
Las consecuencias de la decisión traída a colación no son irrelevantes desde la perspectiva competencial que es objeto de estudio. Descartada la naturaleza de disposición de carácter general ya no cabe residenciar, dentro del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la impugnación de una OEP que solamente afecte al personal laboral. Y ello, puesto que ya no resulta de aplicación el mandato estatuido en el art. 3 a) L 36/2011 (EDL 2011/222121), que excluye del conocimiento de los órganos del orden jurisdiccional social “la impugnación directa de las disposiciones generales de rango inferior a leyes y los decretos legislativos cuando excedan de la delegación, aun en las materias laborales sindicales o de Seguridad Social (enumeradas en el artículo anterior (…)”.
Sin embargo, la competencia del orden social para conocer de la impugnación de la OEP que afecten solo al personal laboral no se reconoce a raíz de la STS 1276/2025. Con anterioridad, la Sala de Conflictos de Competencia ya se había pronunciado sobre esta cuestión.
El ATS 12/2024 de 18 de noviembre, rec. 12/2024 (EDJ 2024/856674) dirimió sobre el orden competente para conocer del recurso frente a la desestimación por silencio del recurso de alzada, que fue interpuesto contra OEP para la estabilización de empleo temporal del ayuntamiento de Mieres y del organismo autónomo de Servicios Sociales. El auto atribuye la competencia para resolver al orden contencioso-administrativo, por resultar afectado por la OEP, en ese caso, el personal laboral y los funcionarios.
Al analizar la naturaleza jurídica de la OEP, en el FJ 4 concluye que se trata de un acto administrativo y no una disposición de carácter general:
“(…) De ello se desprende que la naturaleza jurídica de la oferta de empleo público impugnada, aunque formalmente haya emanado del Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma y afecte a una pluralidad indeterminada de personas, materialmente no forma parte del ordenamiento jurídico desde un punto de vista normativo, ya que se agota por medio de su ejecución, por lo que se entiende que debe ser considerada como un acto administrativo a cuya impugnación, en consecuencia, no resulta aplicable el art. 3.a) de la LRJS”. Ergo, si la OEP solo hubiera concernido al personal laboral la consecuencia habría sido la contraria y los órganos del orden social habrían resultado ser competentes.
Precisamente, el ATS 15/2024, de 20 de noviembre, rec. 13/2024, aborda la controversia surgida entre la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ Canarias (Sede de Santa Cruz de Tenerife) y la Sala de lo Social del TSJ de Canarias (sede de Santa Cruz de Tenerife), con ocasión del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto 217-2022, de Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, por el que se aprobaba la OEP adicional de la administración General de la Comunidad Autónoma de Canarias para el año 2022, como presupuesto necesario para la convocatoria pública de los procesos selectivos para la provisión por personal laboral fijo de los puestos de trabajo de carácter estructural ocupados por personal temporal.
Tras reiterar el criterio seguido por el ATS 12/2024 acerca de la naturaleza de acto administrativo general que es propia de la OEP, termina por considerar competente al orden jurisdiccional social y, concretamente, a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Esta decisión se adopta teniendo en cuenta la actual doctrina de la Sala Especial sobre el conocimiento de las impugnaciones de los procesos selectivos destinados exclusivamente al personal laboral de nuevo ingreso en las Administraciones Públicas, tras ser declarado inconstitucional el pretérito art. 3 f) L 36/2011 (EDL 2011/222121) por la STC 146/2022, de 15 de noviembre:
“Despejada tal incógnita, esto es, si se descarta la consideración como disposición general de la oferta de empleo público impugnada, entonces procede atribuir la competencia para el conocimiento del asunto a los órganos del orden social, por las razones que exponemos en los apartados siguientes, reiteración de las ya declarados por esta Sala especial en diversas resoluciones anteriores.
6. El objeto de los procedimientos promovidos ante uno y otro orden jurisdiccional versa sobre la impugnación de una oferta de empleo público que constituye presupuesto necesario para convocar los subsiguientes procesos selectivos destinados a personal laboral de nuevo ingreso.
Aunque no específicamente respecto de impugnaciones de ofertas de empleo público, sino de convocatorias de procesos selectivos, la doctrina mantenida tradicionalmente por esta Sala Especial había consistido en atribuir el conocimiento de las pretensiones en las que se impugnaba una contratación externa o de nuevo ingreso al orden contencioso-administrativo, por las siguientes razones (…)”
(…) Sin embargo, si dicha actividad administrativa versa sobre materia laboral -como consecuencia de la vertiente empleadora en la que, a través de sus actos, se muestra la Administración-, el conocimiento de todas las fases de la contratación del personal laboral, incluidos los actos llamados separables, ha de bascular en favor del orden social, comprendiendo también la fase preparatoria, que viene a conformar y condicionar el propio vínculo de trabajo entre las partes, y que ha de estar sujeta a la especial tutela que el legislador encomienda sobre la relación de trabajo a la jurisdicción social.
f) Siguiendo este cambio de criterio emprendido por la Sala Cuarta, esta Sala Especial ya se ha pronunciado a favor del conocimiento de los órganos del orden social (…).
(…) En consecuencia, erradicado dicho precepto del cuerpo procesal laboral, habremos de retornar a la situación precedente acuñada por la Sala, y que determinaba, por los razonamientos anteriormente indicados a los que nos remitimos, residenciar la competencia en el orden social de la jurisdicción».
El ATS (Sala de Conflictos de Competencia) 1/2025, de 27 de enero, rec. 17/2024 sigue el criterio sentado por el ATS 12/2024 ya citado. Y de conformidad con la doctrina transcrita, la sentencia STribunal de Instancia Social Salamanca núm. 2, 32/2026, de 17 febrero de 2026, rec. 680-2025), concluyó que corresponde al orden social conocer de la petición de nulidad de la OEP de un ayuntamiento, que incluía una plaza de operario del régimen laboral fijo.
3. Recapitulación
Una vez descartado que la OEP tenga naturaleza de disposición de carácter general, el factor determinante para atribuir la competencia al orden social o contencioso-administrativo coincide con el que se ha establecido respecto de los procesos selectivos para el nuevo ingreso.
Hasta el momento las resoluciones de la Sala de Conflictos de Competencias que se han pronunciado sobre esta temática siguen el mismo criterio que el establecido respecto de la impugnación de las convocatorias de los procesos selectivos para el personal de nuevo ingreso en las Administraciones públicas. Y de conformidad con la posición seguida, entre otras resoluciones, por el ATS 3/2020, de 12 de febrero, rec.13/2019, FJ 5, el precepto que sustenta el conocimiento del orden social, respecto de los litigios referidos a convocatorias para la provisión de plazas laborales en órganos administrativos, entidades y empresas públicas es el art. 2.a) de la L 36/2011 (EDL 2011/222121).
“Al amparo de la normativa anterior a la LRJS podía pensarse en cierta discordancia doctrinal entre la Sala Cuarta del Tribunal Supremo (aceptando la competencia del orden social para las discusiones sobre procedimientos de selección de personal en empresas del sector público) y esta Sala o la Tercera (considerando que todo debate sobre acceso al empleo laboral en el sector público corresponde a lo contencioso). Sin embargo, tras la entrada en vigor de la LRJS debiera desaparecer cualquier discordancia porque sus claros mandatos, en concordancia con los de la LRJCA, abocan a que los litigios como el presente deban ventilarse ante los Juzgados y Tribunales del Orden Social.
“Aquí no se exige responsabilidad de la Administración en los términos del artículo 2.ñ) LRJS; ni siquiera está impugnándose un acto de la Administración sujeto a Derecho Administrativo en materia de Seguridad Social encuadrable en el artículo 2.s) LRJS; ni siquiera el acto cuestionado es uno dictado por la Administración en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral que pueda subsumirse en el artículo 2.n LRJS. Aunque cualquiera de esos títulos es hábil para atribuir el conocimiento del asunto al Juzgado de lo Social de Móstoles, como vamos a acordar, la materia sobre la que se debate es la referida a actos preparatorios o proceso selectivo de personal y encuentra acomodo natural entre loa litigios que discurren entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo art. 2.a LRJS. Dados los términos en que está formulada la LRJS es del todo indiferente que la naturaleza del empresario sea la de una Administración (supuesto de la STS-SOC 438/2019) o la de una entidad del sector público”.
En consecuencia, procede atribuir la competencia para conocer de esta controversia a los tribunales del orden social”.
Ahora bien, dado el alcance y contenido que el art. 70 TREBEP confiere a la OEP, resulta discutible que la competencia del orden social se funde en el art. 2 a) L 36/2011 (EDL 2011/222121), esto es como una controversia surgida en la fase previa a la contratación “entre empresario y trabajadores”, aunque solamente afecte al personal laboral. En palabras de la STS 357/2019 ya citada, la función de la OEP “se ciñe a la planificación de los recursos humanos, con asignación presupuestaria que deban proveerse mediante la incorporación de nuevo ingreso” (FJ 7); y como recuerda la STS 1276/2025 anteriormente mencionada:
“Según el artículo 72 del TREBEP las Administraciones estructurarán su organización y sus recursos humanos a través de relaciones de puestos de trabajo (RPT) u otros instrumentos organizativos similares. Estos instrumentos de ordenación, como dispone su artículo 69, son los que van a delimitar todo el desarrollo organizativo de la Administración correspondiente, vinculando toda su actuación planificadora para la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad. Pues bien, esos instrumentos de planificación afectan, entre otras cuestiones, a la previsión de la incorporación de recursos humanos, lo que se llevará a cabo a través de la OEP a tenor del artículo 69.e). Así, y partiendo de lo que dispone el ya citado artículo 70 del TREBEP, es indudable que las OEP quedan vinculadas por las previsiones de las RPT, de manera que las primeras solo podrán ofertar para nuevo ingreso plazas que estén incluidas en las segundas, con el añadido de que deben ser plazas vacantes y dotadas presupuestariamente. Este es el sentido y alcance propios de la ya citada STS de 18 de marzo de 2019 (recurso de casación 2528/2016)
Por ello, la inclusión de las impugnaciones de la OEP dentro del ámbito del art. 2 a) L 36/2011 (EDL 2011/222121), cuando las plazas contemplades sean de naturaleza laboral supone conferir a dicho precepto un contenido sumamente extenso, al anticipar la fase preparatoria de la ulterior contratación a un estadio tan alejado de ese momento.
Por otro lado, también es cuestionable que la OEP se equipare a un acto de la Administración dictado en calidad de futura empleadora, habida cuenta de su condición de instrumento de planificación de los recursos humanos.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia" en junio de 2026.
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