I.- Urbanística
A.- Encaje del uso de campamento turístico en suelo rústico
La implantación de un campamento de turismo en suelo rústico puede encontrar encaje, desde la perspectiva urbanística, bien en el uso previsto en el artículo 35.1.d) de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia (LSG) (EDL 2016/5806) , relativo a los campamentos de turismo con las obras, servicios e instalaciones previstas en la normativa vigente en materia de turismo, así como zonas especiales de acogida para autocaravanas y caravanas en tránsito, conforme a lo establecido en dicha normativa, bien en el artículo 35.1.o) de la misma Ley, referido a las construcciones y rehabilitaciones destinadas al turismo que sean potenciadoras del medio rural donde se ubiquen.
La distinción tiene una relevante trascendencia procedimental.
En el primer supuesto, la implantación del campamento de turismo únicamente requiere la obtención de la preceptiva licencia municipal, eso sí previa obtención de las autorizaciones e informes sectoriales que resulten preceptivos en función de la categoría de suelo rústico de especial protección afectada -artículo 36.2 LSG-. Por el contrario, si el proyecto se incardina en el artículo 35.1.o) LSG, resultaría preceptiva la previa aprobación de un Plan Especial de Infraestructuras y Dotaciones (PEID) -artículo 36.4 LSG-.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con ocasión del análisis de la redacción originaria del artículo 35.1.d) LSG, se decantó por considerar que los proyectos de campamentos de turismo que incorporaban instalaciones estables, tales como cabañas o edificaciones permanentes destinadas al alojamiento o a servicios complementarios, no podían considerarse comprendidos en el artículo 35.1.d) LSG, sino que debían encajarse en el artículo 35.1.o), con la consiguiente necesidad de tramitar un PEID.
- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-administrativo, sección 2ª, nº 350/2020, de 29 de junio. ·rec. 4234/2019 (EDJ 2020/644225) , << Aplicación de la conclusión alcanzada al presente caso. En este caso el Ayuntamiento denegó la autorización del proyecto que denominó de campamento turístico en la parcela de la recurrente, en atención fundamentalmente en que se trata de una finca clasificada como rústica de protección de costas y que el Planeamiento cuenta con una reserva de espacio para este tipo de dotaciones. Pero, como adelantamos en el anterior fundamento, ajustándonos a la literalidad de la Ley y el Reglamento lo que se permiten son las actividades de campamento con dotaciones imprescindibles. Pero esto no es lo pretendido por la entidad recurrente ya que no se trata de realizar una actividad de campamento o de playa, sino establecer unas instalaciones de carácter permanente, aunque resulten fácilmente desmontables para aminorar el impacto y permitir su desmantelamiento, mediante la construcción de un edificio principal, que albergaría recepción y servicios y 7 cabañas. Por lo que hemos de concluir con el Ayuntamiento que su actuación no encaja en la letra d) del Art. 35 de la Ley sino más bien en la letra o) del mismo artículo como "construcciones destinadas al turismo potenciadoras del medio en el que se ubiquen " y que con arreglo al Art. 36.4 exigen la aprobación previa de un plan especial de infraestructuras y dotaciones. Es cierto que con arreglo al Decreto 144/2013 de 5 de septiembre, por el que se establece la regulación de los campamentos de turismo en Galicia, lo pretendido en el proyecto podría encajar en la definición contenida en el Art. 2 de estos establecimientos, al señalar: 1. Se considera campamento de turismo el establecimiento de alojamiento turístico que, ocupando un espacio de terreno debidamente delimitado y dotado de las instalaciones y servicios que se establecen en el presente decreto, este destinado a facilitar, mediante contraprestación económica, la estancia temporal en tiendas de campaña, caravanas, autocaravanas o cualquier elemento semejante fácilmente transportable, así como en otras instalaciones estables destinadas al alojamiento temporal que sean explotados por la misma persona titular del campamento. Pero sí nos adentramos en la disposición reglamentaria y atendemos a las exigencias higiénico-sanitarias y de servicios de estos establecimientos con carácter general (accesos, suministro de agua potable, electricidad, servicios, tratamiento de residuales -Arts. 11 y ss.-) y/o en función de su categoría -Arts. 44 y ss- hemos de convenir que este tipo de instalaciones se corresponden con las de la letra o) del Art. 35 que exige la aprobación de un plan de dotaciones e instalaciones. Por lo que, en definitiva, pese a que lo novedoso de las previsiones normativas y que lo pormenorizado de su detalle pudieron inducir a confusión a la entidad recurrente, resulta evidente que, por mucho que se trate de minimizar el impacto de las instalaciones en el entorno y lo atractivo del proyecto, el mismo implica un uso constructivo que exige contar con un plan especial de infraestructuras e instalaciones por lo que, en definitiva, la denegación resultó conforme a derecho y la sentencia de instancia merece ser confirmada>>
- Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia nº 390/2023 de 3 de octubre - Recurso de Apelación n.º 4100/2023-.
Con posterioridad al dictado de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de junio de 2020, de cuya fundamentación jurídica se desprendía la necesidad de tramitar un PEID para implantar un campamento turístico de cabañas en suelo rústico, el legislador autonómico modificó por Ley 18/2021, de 27 de diciembre (EDL 2021/46648), de Medidas Fiscales y Administrativas (Ley 18/2021), la redacción del artículo 35.1.d) LSG con la finalidad de ampliar su ámbito de aplicación e incluir expresamente en el mismo los campamentos de turismo con las obras, servicios e instalaciones previstas en elartículo 2.2. del Decreto 159/2019, de 21 de noviembre (EDL 2019/40061) , por el que se establece la ordenación de los campamentos de turismo (DCT) << Se entiende por instalaciones estables, destinadas a alojamiento temporal, las instalaciones de elementos fijos prefabricados de madera o similares tipo cabaña, bungaló u otros elementos transportables y/o desmontables, siempre que se trate de edificaciones independientes o pareadas, de planta baja. Estas instalaciones deberán contar con la homologación correspondiente a la normativa UNE que resulte aplicable (…)>>.
La exposición de motivos de la Ley 18/2021 no deja lugar a dudas en lo referente a la intención del legislador de superar las limitaciones de la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia.“(…)
El capítulo II aborda diversas medidas en materia de medio ambiente. Por una parte, se modifica la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, con el fin de garantizar la seguridad jurídica en la aplicación de la normativa urbanística vigente. Así, para aclarar las numerosas dudas que se están formulando en la práctica en relación con la implantación en el suelo rústico de campamentos de turismo y zonas de especial acogida para caravanas y autocaravanas en tránsito, procede añadir este uso expresamente entre los admisibles en el suelo rústico, y matizar que cuando la Ley del suelo se refiere a campamentos de turismo debe entenderse con todas las instalaciones, obras y servicios que se contemplan en la normativa vigente en materia de turismo, ya que, en la práctica, está aplicándose el último inciso de la letra modificada, entendiendo los ayuntamientos que, al amparo de licencia municipal, únicamente pueden implantarse campamentos de turismo con obras imprescindibles para dicho uso. (…)”.
A raíz de esta modificación legislativa, la Comisión Permanente de la Xunta Consultiva en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Xunta de Galicia ha sostenido, en diversos dictámenes, que la implantación de campamentos de turismo en suelo rústico debe, con carácter general, incardinarse en el artículo 35.1.d) LSG, sin que resulte exigible la aprobación previa de un Plan Especial de Infraestructuras y Dotaciones (PEID).
Entre otros nos referimos:
- Dictamen de 27 de febrero de 2024 XCP- 23/077) “(…) La implantación de un campamento de turismo con las obras, servicios e instalaciones previstas en la normativa vigente en materia de turismo, se incardina en el suso previsto en el artículo 35.1.d) de la LSG y requiere la previa obtención del título habilitante municipal de naturaleza urbanística, sin que resulte exigible la aprobación de un plan especial de infraestructuras y dotaciones (…).
- Dictamen de 2 de diciembre de 2025 (XCP-25/051) <<(…)De conformidad con lo previsto en los artículos 39.2.d) de la LSG y t 5.1 del Decreto 159/2019, de 21 de noviembre, nada obsta a que la superficie mínima de 5000 m2 esté afectada por varias categorías de suelo rústico, tanto común como de especial protección, pero en este caso el uso a implantar debe ser un uso permitido por las distintas normativas sectoriales que pudieran resultar de aplicación, e implantarse en las condiciones que en las mismas se señale, por el que no cabe computar superficies afectadas por normativa sectorial en las que el uso no resulte admisible. En definitiva y en respuesta a la segunda de las cuestiones formuladas, la implantación de un campamento de turismo en el suelo rústico será posible siempre que se trate de un uso permitido en la totalidad de la superficie que computa como superficie mínima y que se cumplan todas las condiciones exigidas por la respectiva normativa sectorial que se resulte de aplicación para el uso proyectado (…)>>
No obstante, la cuestión no puede considerarse definitivamente pacífica, pese a lo indicado en los dictámenes aludidos.
El motivo es que en fecha relativamente reciente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha dictado Sentencia nº 516/2025, de 10 de diciembre (Rec. 4162/2025 ) en la que, aun valorando la nueva redacción del artículo 35.1.d) LSG, redacción con la que el legislador perseguí abrir la puerta a la implantación de campamentos turísticos en suelo rústico únicamente con licencia municipal, la Sala se decanta por rechazar una interpretación expansiva del concepto de campamento de turismo derivada exclusivamente de la normativa sectorial turística y sostiene que el Ayuntamiento debe valorar las concretas características del proyecto, la intensidad de la transformación del suelo rústico y la concurrencia de los requisitos del artículo 39.1.d).1ª LSG. En consecuencia, la obtención de informe favorable de Turismo no determina automáticamente la procedencia de la licencia urbanística, pudiendo resultar exigible un PEID o incluso denegarse la licencia cuando, atendiendo a la entidad de las instalaciones proyectadas, el proyecto exceda del uso propio de un campamento de turismo o no se justifique adecuadamente la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico.
B.- Condiciones de los Campamentos Turísticos en Suelo Rustico
En cuanto a las condiciones que deben reunir los campamentos de turismo en suelo rústico además de las condiciones generales previstas en el artículo 39 LSG, de las que destacaremos:
- Garantizar, a costa del promotor, el acceso rodado adecuado, abastecimiento de agua, evacuación y tratamiento de aguas residuales, suministro eléctrico, gestión de residuos y, en su caso, dotación de aparcamientos suficientes, así como la adecuación de las infraestructuras existentes.
- Vincular la superficie de la parcela al uso autorizado en el Registro de la Propiedad.
- Justificar la idoneidad del emplazamiento.
Debe añadirse que deberá contarse con una superficie mínima de 5.000 m2 – artículo 5.1 DCT-.
A la vista de lo dictaminado en la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª del Tribunal Superior de Justicia de Galicia nº 516/2025, de 10 de diciembre (Rec. 4162/2025 (EDJ 2025/828895)) cobra especial importancia el justificar la idoneidad del emplazamiento.
Asimismo, las instalaciones permanentes deberán ajustarse a lo establecido en el artículo 2.2 de DCT << Se entiende por instalaciones estables, destinadas a alojamiento temporal, las instalaciones de elementos fijos prefabricados de madera o similares tipo cabaña, bungaló u otros elementos transportables y/o desmontables, siempre que se trate de edificaciones independientes o pareadas, de planta baja. Estas instalaciones deberán contar con la homologación correspondiente a la normativa UNE que resulte aplicable (…)>>.
Ello debe llevar a analizar la cuestión de la posibilidad de implantar “mobile homes” en campamentos de turismo implantados en suelo rústico.
Análisis para el que resulta capital la doctrina jurisprudencial fijada por la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en su Sentencia nº 290/2025, de 12 de marzo (Rec. 3788/2023), por la queresuelve la cuestión casacional relativa a la naturaleza de estas instalaciones desde la perspectiva urbanística.
Concluye la Sala que las denominadas “mobile homes” o casas móviles no pueden equipararse a remolques o vehículos, aun cuando conserven aptitud para ser transportadas, sino que deben asimilarse a las casas prefabricadas, por estar concebidas primordialmente para servir de alojamiento temporal o permanente.
En consecuencia, su implantación constituye un uso urbanístico del suelo, sujeto al correspondiente control urbanístico, siendo de aplicación el artículo 11.4.c) Real Decreto Legislativo 7/2015 (EDL 2015/188203), de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS) que exige título habilitante para la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya tengan carácter provisional o permanente.
Pese a lo anterior, de lo señalado en la Sentencia del Tribunal Supremo tampoco se llega a inferir que las “mobile homes” resulten incompatibles con los campamentos de turismo.
Y no se infiere tal incompatibilidad en la medida que la propia sentencia afirma expresamente que serán las normas urbanísticas aplicables en cada caso las que legitimen su instalación, sin que dicha implantación pueda entenderse amparada exclusivamente por la licencia o autorización turística del campamento.
En otras palabras, la licencia que autorice la implantación del campamento de turismo deberá contemplar expresamente la existencia de las “mobiles homes” como parte integrante del proyecto autorizado. No resulta suficiente la mera existencia de una licencia de actividad o autorización turística del camping para introducir posteriormente este tipo de instalaciones al margen del proyecto urbanísticamente autorizado.Si trasladamos la anterior doctrina a Galicia es preciso ponerla relación con la modificación introducida por la Ley 18/2021 en la redacción del artículo 35.1.d) LSG analizada con anterioridad.
Así, mientras la nueva redacción del artículo 35.1.d) LSG incorporó expresamente los campamentos de turismo "con las obras, servicios e instalaciones previstas en la normativa vigente en materia de turismo", el artículo 2.2 del DCT, incluye entre las instalaciones estables destinadas al alojamiento temporal, a las que se remite el artículo 35.1.d) LSG, los elementos fijos prefabricados tipo cabaña, bungaló u otros elementos transportables y/o desmontables homologados conforme a la normativa UNE aplicable.
De esta forma, la doctrina fijada por el Tribunal Supremo no entra en contradicción con la modificación introducida por la Ley 18/2021. Más bien al contrario, ambas resultan plenamente compatibles: mientras el Tribunal Supremo sostienen que las “mobile homes” deben recibir la cobertura de un título habilitante por constituir un uso del suelo, el legislador gallego ha previsto expresamente que dichas instalaciones puedan integrar los campamentos de turismo autorizables al amparo del artículo 35.1.d) LSG.
En consecuencia, cuando las “mobile homes· formen parte del proyecto de implantación de un campamento de turismo autorizado al amparo del artículo 35.1.d) LSG y cumplan las exigencias previstas en el DCT, su instalación deberá valorarse juntamente con el resto del establecimiento, sin que sea jurídicamente correcto considerar que constituyen meros vehículos exentos de control urbanístico.
Lo anterior no excluye que, de acuerdo con la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia nº 516/2025, de 10 de diciembre (Rec. 4162/2025 (EDJ 2025/828895) ), el Ayuntamiento deba examinar, caso por caso, si la entidad de las instalaciones proyectadas y la intensidad de la transformación del suelo permiten su encaje en el artículo 35.1.d) LSG o, por el contrario, determinan la necesidad de acudir al régimen previsto en el artículo 35.1.o) LSG, con las repercusiones procedimentales antes indicadas.
C.- Principales limitaciones derivadas de la legislación sectorial
En lo referente a las principales limitaciones derivadas de la legislación sectorial, las cuales deberán ser debidamente valoradas por el órgano competente con ocasión de la emisión del informe exigido en el artículo 36.2 LSG, así como el emitido de conformidad con la correspondiente la legislación sectorial – artículo 51.2 RLSG-, nos limitaremos a destacar sin ánimo de exhaustividad, pues ello exigiría conocer la concreta ubicación de la parcela, las siguientes limitaciones:
- Nos encontramos ante un uso no susceptible de implantación en la zona de flujo preferente prevista en la normativa de aguas - artículo 9 bis del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (RDPH).
- Con carácter general, la implantación de nuevos campamentos de turismo resulta incompatible con los objetivos de conservación de los espacios integrados en la Red Natura 2000, salvo que la normativa específica del espacio protegido admita expresamente dicho uso y quede acreditada la ausencia de afecciones apreciables a los valores objeto de protección.
- Nos encontramos ante un uso incompatible en determinadas áreas contempladas en el Decreto 20/2011, de 10 de febrero, por el que se aprueba definitivamente el Plan de Ordenación del Litoral de Galicia (POL), concretamente en el Área de Protección Costera, Espacios de Interés Paisajístico y Corredores Ecológicos.
- Las limitaciones derivadas del POL continúan siendo de aplicación mientras no se proceda a su revisión de conformidad con la Disposición Transitoria Primera Ley 4/2023, de 6 de julio (EDL 2023/14093) , de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia (Ley de Gestión).
- En caso de encontrarnos ante terrenos forestales que hayan sufrido un incendio forestal en los últimos años resultaría cuestionable proceder al cambio de uso, por vedarlo el artículo 59.2 de la Ley 7 2012, de 28 de junio, de montes de Galicia.
II.- Perspectiva ambiental
Desde una perspectiva ambiental hay que destacar que la implantación de un campamento de turismo se somete a evaluación ambiental simplificada de conformidad con el procedimiento regulado en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre (EDL 2013/233747) , de evaluación ambiental (LEA), al incluirse los campamentos de turismo en el Anexo II LEA <<(…)Grupo 9. Otros proyectos. (…) h) Campamentos permanentes para tiendas de campaña o caravanas>>.
Conclusión:
- La implantación de un campamento de turismo en suelo rústico constituye, en abstracto, un uso urbanísticamente admisible conforme a la actual redacción delartículo 35.1.d) de la Ley 2/2016, de 10 de febrero (EDL 2016/5806) , del Suelo de Galicia (LSG), sin que resulte, con carácter general, exigible la tramitación de un Plan Especial de Infraestructuras y Dotaciones (PEID).
- No obstante, dicha aseveración no puede dejar de matizarse a la vista de la recienteSentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia nº 516/2025, de 10 de diciembre (Rec. 4162/2025 (EDJ 2025/828895) ), pues esta introduce una interpretación más restrictiva del precepto, al exigir un análisis caso por caso de la entidad real del proyecto y de su incidencia sobre el suelo rústico. En este sentido, la obtención de informe favorable del órgano competente en materia de turismo no determina automáticamente la procedencia de la licencia urbanística, al corresponder al Ayuntamiento la valoración urbanística integral del proyecto.
- En este contexto, la implantación de “mobile homes” debe entenderse sujeta a control urbanístico, de conformidad con la doctrina fijada por la Sentencia del Tribunal Supremo nº 290/2025, de 12 de marzo (Rec. 3788/2023), que las considera casas prefabricadas constitutivas de un uso del suelo y, por tanto, sometidas a título habilitante urbanístico.
- En la medida en que la normativa gallega, tras la reforma operada por la Ley 18/2021, permite integrar instalaciones estables de alojamiento temporal (incluidos elementos prefabricados transportables o desmontables previstos en el artículo 2.2 del DCT) dentro del proyecto autorizado del campamento de turismo no se observa impedimento a su implantación en suelo rústico.
- No pudiéndose excluir de forma automática la necesidad de un PEID en todos los supuestos por lo indicado en laSentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia nº 516/2025, de 10 de diciembre (Rec. 4162/2025 (EDJ 2025/828895) ), la eventual exigencia de este instrumento dependerá de que el proyecto, por su entidad o características, no pueda subsumirse en el uso del artículo 35.1.d) LSG y deba reconducirse al artículo 35.1.o) LSG.
- En todo caso, a la vista de la fundamentación jurídica de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia nº 516/2025, de 10 de diciembre (Rec. 4162/2025 (EDJ 2025/828895) ) será necesario justificar de forma específica la idoneidad del emplazamiento conforme al artículo 39.1.d) 1ª LSG, acreditando objetivamente la imposibilidad o inconveniencia de su localización en suelo urbano, urbanizable o de núcleo rural.
- La viabilidad definitiva de la actuación quedará condicionada al cumplimiento de la normativa sectorial aplicable (aguas, litoral, patrimonio natural, montes, entre otras), así como a la obtención de la correspondiente evaluación o informe ambiental y de los informes sectoriales preceptivos.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", en julio de 2027.
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