He tenido el privilegio de ser invitado por la Editorial el Derecho a escribir un artículo en el que se reflejen aquellas cuestiones que más interés están suscitando entre los gestores de personal de las entidades locales, en relación con la imperiosa necesidad de reducir gastos y tratar de buscar el equilibrio presupuestario.
La labor no es sencilla, pues el campo a abordar es muy amplio. No obstante, voy a tratar, en el espacio de que dispongo para ello, de plasmar algunas de las cuestiones más generalizadas en la actualidad en los servicios de recursos humanos de los ayuntamientos, que tienen relación con la actual crisis económica y su incidencia en la gestión de personal.
I. En relación a la jornada de trabajo de los empleados públicos y la reciente normativa ¿qué medidas se pueden adoptar para favorecer la reducción de costes?
Tras la publicación del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público (EDL 2011/297845), concretamente en su art. 4 "Reordenación del tiempo de trabajo de los empleados públicos", se ha generado una gran controversia sobre la jornada de los empleados públicos de la administración local.
No obstante, las circulares de diversas instituciones y la mayoría de la doctrina científica consideran vigente el art. 94.1 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), que establece que la jornada de trabajo de los funcionarios de la Administración local será en cómputo anual la misma que se fije para los funcionarios de la Administración Civil del Estado y se les aplicarán las mismas normas sobre equivalencia y reducción de jornada. En términos similares se expresó la Sentencia del TSJ C. Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de noviembre de 2001 (EDJ 2001/72471).
Las sucesivas Resoluciones de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al servicio de la Administración General del Estado, vienen estableciendo una jornada de 37 horas y treinta minutos como jornada tipo y de 40 horas semanales para el personal en régimen de especial dedicación.
Por parte de las Delegaciones de Gobierno han computado en torno a las 1.642 horas y 30 minutos para una jornada de 37,5 horas y de 1.752 para la de 40 horas semanales, y ello en función de los días de cada año. Por ello, hasta la fecha, las negociaciones de Acuerdos funcionariales que, en su cómputo total, trataron de reducir dichas cifras, han sido motivo de impugnación por parte de la Abogacía del Estado ante los tribunales.
Por todo ello, y dando por sentado la vigencia del art. 94 (Véanse las sentencias nº 51/2010 del TSJ Canarias (Tenerife) de 28 de abril; EDJ 2010/274779, y la nº 423/2011 del TSJ Galicia, de 20 de abril; EDJ 2011/97622), los funcionarios pueden pactar la distribución, pero no la cuantía total en cuanto a máximos y mínimos. Al respecto, la Sentencia del TS, Sala 3ª, de 8 de marzo de 2005 (EDJ 2005/30513) estableció que "... no puede entenderse que esta jornada, la fijada por la Admón. Civil del Estado, sea un mínimo que el Ayuntamiento pueda mejorar o agravar a través de la negociación colectiva, sino una norma de obligado cumplimiento sobre una materia que no está a la libre disponibilidad de las Entidades que componen la Administración local y por tanto el establecimiento de la jornada y, en su caso, modificación, es competencia estatal, sin perjuicio que por pactos y acuerdos se pueda incidir sobre las condiciones del trabajo en este aspecto en relación a distribución de horarios, jornada continuada o partida, horas extraordinarias, trabajo en sábados, etc.".
Así pues, debemos proceder al estudio de los horarios del personal para intentar eliminar las políticas irregulares de reducción de jornadas de trabajo, lo que, aunque en un principio no parece tener repercusión económica, si se analiza mediante ejemplos se traduce en un importante ahorro. Así:
En una corporación con 50 empleados que tenga pactada una jornada semanal de 35 horas (aproximadamente 1.500 horas anuales), en comparación con la jornada de 37 horas y 30 minutos (aproximadamente 1.642 horas anuales), supondría una diferencia total de 7.100 horas, suponiendo un ahorro equivalente entre 4 y 5 empleados/contrataciones, lo que puede tener una importante repercusión dineraria en servicios como la policía, donde suele ser necesario un personal mínimo por turno.
II. En nuestro Ayuntamiento tenemos un absentismo bastante elevado y no tenemos disponibilidad económica para sustituir al personal. ¿Qué medidas se pueden adoptar?
La respuesta es compleja, pues el primer paso sería estudiar las causas de ese absentismo y en qué áreas se está produciendo. Nuestra experiencia de más de veinte años en la Administración Local nos indica que, en un gran número de ocasiones, el absentismo, aunque justificado por motivos físicos, se está produciendo por causas psicológicas con empleados totalmente desmotivados o en aquellos casos en los que el clima de trabajo es muy deficiente, quizá motivado por políticas autocráticas de dirección de personas. No obstante, como hemos apuntado, es un tema que requeriría de un estudio detallado, por lo que a continuación les referimos algunas medidas de urgencia que se han adoptado en diversos ayuntamientos:
A) Cubrir las bajas con el propio personal
En servicios que ello sea posible, puede ser conveniente incentivar al personal mediante productividad o gratificaciones por servicios extraordinarios que, habitualmente, pueden salir más baratos que una sustitución.
B) Revisión de acuerdos irregulares de pago de la incapacidad transitoria al 100 %
La Disp. Final 2ª de la LRBRL establece en su apartado 1º que "los funcionarios públicos de la Administración local tendrán la misma protección social, en extensión e intensidad, que la que se dispense a los funcionarios públicos de la Administración del Estado y estará integrada en el sistema de Seguridad Social".
El art. 21 del RDL 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado -TRLSSFCE- (EDL 2000/83590), en su redacción dada por Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 -LPGE 2009- (EDL 2008/232733), fue modificado por la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 -LPGE 2010- (EDL 2009/282653) al establecer en su Disp. Adic. 6ª una extensión de lo dispuesto en el art. 21 TRLSSFCE al resto de funcionarios, señalando que "sin perjuicio de la integración en el régimen general de la Seguridad Social del régimen especial de los funcionarios de la Administración Local y de la integración en dicho régimen de los funcionarios de la Administración General del Estado y de las Administraciones Autonómicas en los casos en los que así proceda, todos los funcionarios integrados en el régimen general de la Seguridad Social, sea cual sea la administración en la que prestan sus servicios, cuando se encuentren en la situación de incapacidad temporal, durante los tres primeros meses, tendrán la misma protección en dicha situación que la prevista para los funcionarios civiles del Estado en el artículo 21.1.a) del Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado aprobado por Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio".
Por su parte, en las instrucciones cursadas a las Direcciones Provinciales por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, con motivo de la integración de los Funcionarios de la Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, establecieron, entre otras cosas y respecto a la incidencia de la integración en las licencias de enfermedad, que, en cuanto a las contingencias comunes, la incapacidad transitoria (IT) se reconoce y abona por las Corporaciones Locales que tengan a su cargo el personal activo que se integra y tanto la prestación de asistencia sanitaria como la IT se otorgarán en los mismos términos y condiciones que los previstos en el Régimen de la Seguridad Social -Disp. Trans. 5ª y art. 6, respectivamente, del Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, por el que se integra en el Régimen General de la Seguridad Social el Régimen Especial de los funcionarios de Administración Local (EDL 1993/15884)-.
Por tanto, y siguiendo la postura doctrinal integradora y mayoritaria, los funcionarios de la Administración Local percibirán durante los tres primeros meses el 100 % de las retribuciones básicas y complementarias -o sea, las retribuciones íntegras- y a partir del cuarto mes, y conforme al Régimen General de la Seguridad Social en el que están integrados, deberán cobrar el 75 % de la base reguladora.
C) Ofrecer productividad vinculada al absentismo
Algunos ayuntamientos han establecido métodos de concesión de productividad, con buenos resultados ante las bajas, implantando sistemas de puntos anuales y pactando una cantidad inicial que va reduciéndose paulatinamente con cada día de falta al trabajo por cualquier motivo, salvo las ausencias por accidente de trabajo y maternidad.
D) Movilidad funcional
Útil figura jurídica que permite desplazar, temporalmente, a funcionarios de otras áreas con el fin de cubrir bajas.
E) Respecto al personal laboral
Recordemos que el Real Decreto-ley 3/2012, de Medidas Urgentes para la Reforma del Mercado de Trabajo (EDL 2012/6702), ha modificado el art. 52.d) del RDLeg. 1/1995, de 24 marzo por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores (EDL 1995/13475), estableciendo que, por causas objetivas, el contrato podrá extinguirse: "Por faltas de asistencia al trabajo, aún justificadas pero intermitentes, que alcancen el 20 % de las jornadas hábiles en dos meses consecutivos, o el 25 % en cuatro meses discontinuos dentro de un periodo de doce meses. No se computarán como faltas de asistencia, a los efectos del párrafo anterior, las ausencias debidas a huelga legal por el tiempo de duración de la misma, el ejercicio de actividades de representación legal de los trabajadores, accidente de trabajo, maternidad, riesgo durante el embarazo y la lactancia, enfermedades causadas por embarazo, parto o lactancia, paternidad, licencias y vacaciones, enfermedad o accidente no laboral cuando la baja haya sido acordada por los servicios sanitarios oficiales y tenga una duración de más de veinte días consecutivos, ni las motivadas por la situación física o psicológica derivada de violencia de género, acreditada por los servicios sociales de atención o servicios de Salud, según proceda".
III. Ante la imposibilidad de contratar personal laboral temporal por motivos económicos, pero seguir existiendo necesidades importantes en el servicio, ¿qué medidas se pueden adoptar?
En diversas corporaciones locales, con distinto éxito, se están implantando algunas medidas poco convencionales, algunas bastante imaginativas, como pueden ser:
A) Convenios de prácticas académicas / prácticas no laborales (becarios)
Al respecto, y como resumen jurídico de su regulación, queremos efectuar las siguientes consideraciones:
La primera regulación de las prácticas de los estudiantes universitarios se abordó en el Real Decreto 1497/1981, de 19 de junio, sobre Programas de Cooperación Educativa (EDL 1981/2726). En líneas generales, el objetivo fundamental de esta norma era conseguir una formación integral del alumno universitario a través de programas de cooperación educativa con las empresas para la formación de los alumnos de los dos últimos cursos de una Facultad, Escuela Técnica Superior o Escuela Universitaria concreta o para un grupo de estos centros con características comunes. El programa no establecía relación contractual alguna sobre el estudiante y la empresa, toda vez que, por su naturaleza, dicha relación era estrictamente académica y no laboral.
La Disp. Adic. 3ª de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social (EDL 2011/152630) estableció que "El Gobierno, en el plazo de tres meses a partir de la publicación de la presente Ley y en base a las previsiones contenidas en el art. 97.2.m) de la Ley General de la Seguridad Social y en los términos y condiciones que se determinen reglamentariamente establecerá los mecanismos de inclusión de la misma de los participantes en programas de formación financiados por organismos o entidades públicos o privados, que, vinculados a estudios universitarios o de formación profesional, conlleven contraprestación económica para los afectados, siempre que, en razón de la realización de dichos programas, y conforme a las disposiciones en vigor, no viniesen obligados a estar de alta en el respectivo Régimen de la Seguridad Social", disposición que fue desarrollada por el Real Decreto 1493/2011, de 24 de octubre, por el que regulan los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación (EDL 2011/232314).
Asimismo, el Real Decreto 1543/2011, de 31 de octubre, por el que se regulan las prácticas no laborales en empresas (EDL 2011/255654) establece en el art. 3, apartado 5, que a aquellos jóvenes participantes en las prácticas no laborales, reguladas en el mencionado Real Decreto, les serán de aplicación los mecanismos de inclusión en la Seguridad Social contemplados en el Real Decreto 1493/2011, de 24 de octubre.
Posteriormente se publicó el Real Decreto 1707/2011, de 18 de noviembre, por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios (EDL 2011/279379), estableciéndose en su Disp. Adic. 1ª que "Los mecanismos de inclusión en la Seguridad Social contemplados en el Real Decreto 1493/2011, de 24 de octubre... no serán de aplicación a los estudiantes universitarios que realicen prácticas académicas externas, a que se refiere este real Decreto."
La cotización de los becarios, cuando proceda conforme a la normativa anterior, será la siguiente:
(Consulte el anexo)
Fuente: Orden ESS/184/2012, de 2 de febrero (EDL 2012/4884).
B) Convenios de Colaboración Social
Las Administraciones Públicas podrán utilizar trabajadores perceptores de prestaciones por desempleo para la realización de trabajos de colaboración social. Se trata de una medida de política social de naturaleza extracontractual. Por tanto, este régimen de trabajo no implica una relación laboral entre el desempleado y la entidad en la que se prestan dichos trabajos.
Los requisitos son:
1º.- Ser el trabajador perceptor de las prestaciones o subsidio de desempleo.
2º.- La duración máxima de los trabajos ha de ser igual al tiempo que le falte al trabajador por percibir la prestación o subsidio reconocido.
3º.- No puede implicar un cambio de residencia habitual del trabajador.
4º.- El trabajo ha de ser adecuado a las aptitudes físicas y profesionales del desempleado.
5º.- Los trabajos han de ser de utilidad social y redundar en beneficio de la Comunidad. Requisitos que -como ha señalado el TS- deben entenderse concurrentes en la realización de aquellas tareas que se correspondan con las funciones de gestión de las Administraciones Públicas, dado que éstas, por definición, tienden a satisfacer necesidades públicas (STS, Sala 4ª, de 16 de mayo de 1988; EDJ 1988/4187), correspondiendo, en todo caso, a la Administración definir el interés público y la utilidad social. No se requiere que los trabajos se correspondan con una obra concreta y específica, sino que quedan justificados con la simple adscripción del trabajador a la realización de una función pública.
El procedimiento es el siguiente:
1º.- El Ayuntamiento, cuando pretenda utilizar a trabajadores desempleados para trabajos de colaboración social, deberá solicitarlo a la correspondiente oficina de empleo, con indicación de sus grupos profesionales y especialidades. A la solicitud deberá acompañar la documentación acreditativa de los siguientes extremos:
La obra, trabajo o servicio que se vaya a realizar (basta señalar la función pública a realizar) y su exacta localización. La utilidad social de la obra, trabajo o servicio a realizar. La duración prevista tanto del total de la obra, trabajo o servicio, como de la adscripción de los trabajadores a incorporar, por especialidades y categorías. El compromiso de abonar a los trabajadores la retribución que se señala a continuación.
2º.- Recibida la solicitud, la oficina de empleo procede a la selección de los trabajadores -perceptores de las prestaciones por desempleo- que mejor se adecuen a las características de los trabajos a realizar. Los trabajadores seleccionados están obligados a realizar los trabajos de colaboración social. La renuncia no motivada de los mismos determina la extinción de la prestación o subsidio por desempleo que vinieran percibiendo.
Por lo que respecta a la retribución, durante la realización de los trabajos de colaboración social, los trabajadores tienen derecho a percibir: con cargo al Servicio de Empleo, continúan percibiendo la prestación o subsidio por desempleo, por la cuantía que corresponda en cada caso; con cargo a la Administración contratante, el trabajador percibe un complemento fijado en la diferencia entre la prestación o subsidio y el importe total de la base reguladora correspondiente a la prestación contributiva que estuviere percibiendo o que hubiere agotado antes de comenzar a percibir el subsidio.
En cuanto a la cotización a la Seguridad Social, la Administración Pública vendrá obligada a formalizar la cobertura de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales por dichos trabajadores y a ingresar en la Tesorería General de la Seguridad Social las cuotas correspondientes a las citadas contingencias.
C) Trabajos en beneficio de la comunidad:
La prestación de estas penas en los ayuntamientos, obviamente, nunca puede sustituir la labor de un trabajador atendiendo a que es difícil planificar determinados trabajos pues no siempre se dispone de efectivos y la duración de las prestaciones es variable. También nos podemos encontrar habitualmente con personal no cualificado, que requiere una supervisión especial y en ocasiones puede llegar a plantear problemas de comportamiento.
Por contraposición, es un servicio de costes nimios que puede destinarse a labores básicas, pero esenciales, como limpieza de solares, caminos, imbornales, mobiliario urbano, entre otros.
D) Las subvenciones autonómicas
La ventaja de las subvenciones autonómicas (en el caso de que las mismas pervivan, dada la actual crisis) radica en la posibilidad de contratar a bajo coste personal laboral, el cual puede suplir, en ocasiones, contrataciones o nombramientos que se venían haciendo a través de bolsas temporales propias en cada ayuntamiento.
Por el contrario, no hay que dejar de lado los inconvenientes que podemos encontrar:
1º.- Personal en gran parte no cualificado al que casi siempre hay que formar para un corto periodo de tiempo que no siempre es rentable.
2º.- Mayor tendencia a accidentes laborales por la escasa preparación.
3º.- Peligro de asfixia presupuestaria si la subvención no llega en las fechas previstas.
4º.- Si el personal contratado no está capacitado para "sustituir" otra contratación, aún siendo inferior el coste de su contratación estaremos perdiendo dinero.
Son muchos los expertos que advierten de que la utilización irreflexiva de subvenciones para contratación de personal conlleva, en muchas ocasiones, la asunción por parte de la entidad local de servicios que no son propios, ajenos a su competencia, pero donde actúa de empleador. Ello ha derivado en determinados casos en personal contratado durante varios años, al amparo de una subvención que se repite anualmente, como puedan ser los programas de cualificación profesional inicial o los servicios especializados de atención a la familia y a la infancia, en los que, una vez que la Corporación rescinde los contratos por no ser obligatorios y no poder seguir cofinanciándolos, se han producido consabidas reclamaciones previas de los trabajadores afectados al considerar que sus contratos han devenido en fijos por renovaciones repetidas y haber sido formulados para servicios de tracto permanente.
IV. En nuestro Ayuntamiento tenemos la necesidad de reducir el presupuesto y, en particular, el Capítulo I. ¿Qué pasos se pueden adoptar para reducir plantilla y racionalizar la misma?
Nosotros abogamos, en primer lugar, por diagnosticar dónde y cómo podemos abordar las reducciones.
Es obvio que no podemos establecer medidas si desconocemos qué está pasando, dónde estamos gastando innecesariamente, qué personal está sobrecargado o, por el contrario -y más en estos momentos de crisis económica- dónde hay servicios que dejan de ser demandados masivamente, en los cuales los puestos adscritos a los mismos podrían en un momento dado, y siempre dentro del respeto a sus características, descargar a otros que tengan excesiva carga de trabajo.
Necesariamente pues, deberemos hacer un estudio, a través de una recopilación de datos de todos los departamentos que nos permita conocer en profundidad la relación y características de todos los servicios municipales.
Para realizar nuestro estudio facilitaría mucho la labor a la persona o personas que fuera a interpretarlo, confeccionar un formulario o modelo de recogida de datos, con preguntas breves, de manera que fuera relativamente fácil recopilar la información que nos interesa (la experiencia nos demuestra que, ante encuestas al personal en las que no se dan unas directrices claras, se tiende a interpretar las cuestiones como un examen o valoración de los puestos, existiendo la tendencia a ofrecer explicaciones sobredimensionadas que podrían sintetizarse en una línea).
Por ello, sin ánimo de exhaustividad, los datos a obtener serían:
- Nombre del servicio.
- Área en que se presta.
- Persona de contacto.
- Teléfono/extensión.
- Correo electrónico.
- Responsable del servicio.
- Personal que lo presta (número y puesto que ocupan y coste de los mismos).
- Local y coste del mismo (especificar si es alquilado, en propiedad, se comparte con otros servicios...).
- Costes materiales (por ejemplo, en emisión de tarjetas ciudadanas imputar coste impresora especial, coste plástico tarjetas, coste tinta impresión...).
- Necesidad de apoyo de otras áreas (por ejemplo, en área de fiestas, necesidad de apoyo de la brigada de obras, policía local...).
- ¿El servicio es subvencionado? ¿Totalmente o en parte?
- ¿Se cobra por la prestación del mismo?
- ¿Es obligatorio o voluntario? (arts. 26 y 27 LRBRL).
- Número de usuarios.
Del estudio de los datos recogidos, obtendremos una información valiosísima que nos permitirá, entre otras cosas, apreciar si se está duplicando el servicio en otras áreas, si hay exceso de personal en el mismo, si los medios materiales pueden reducirse... En definitiva, si el servicio es viable o no económicamente, por no hablar de la obtención de una potente herramienta para la oficina de información del ayuntamiento que contaría con un directorio de servicios, lo que sin duda redundaría finalmente en beneficio de la ciudadanía que, no olvidamos, es nuestro principal objetivo.
Una vez contemos con una información mínima, podemos proceder a modificar la Relación de Puestos de Trabajo para buscar flexibilidad, polivalencia, puestos genéricos y requisitos normalizados. Algunas medidas que se pueden adoptar, en relación a la idiosincrasia de cada entidad local podrían ser:
a) Crear puestos en plantilla de Administración General y reducir los de Administración Especial: buscando la versatilidad y movilidad. Los puestos de Administración General son más fáciles de trasladar por motivos del servicio y de adaptar sus funciones a nuevas necesidades.
b) Crear puestos pluridisciplinares de dirección o jefatura, con mejores retribuciones complementarias que coordinen varias áreas (Urbanismo/Medio ambiente, RRHH/Agencia Desarrollo Local, Cultura/Educación, etc.).
Con esta medida, por un lado, se minimizan los puestos de jefatura creando áreas más grandes llevadas por un único técnico, al que se le retribuye mejor, por lo que, aún incrementando los emolumentos de un puesto, se ahorra un importante montante en relación a los salarios del resto de puestos que se fusionan en uno y de los costes de seguridad social.
c) Crear puestos a tiempo parcial: por parte del sector privado hay una tendencia organizativa que defiende la tesis de que existe un mayor aprovechamiento de la jornada, por ejemplo con dos puestos a tiempo parcial que con uno a jornada completa y menor incidencia en el servicio en caso de incapacidad transitoria.
Véase como ejemplo la posibilidad de nombramiento de personal funcionario interino a tiempo parcial.
d) Adscripciones temporales: o movilidad interdepartamental, sobre todo en personal administrativo (algunas normativas autonómicas, como la valenciana, la están favoreciendo: el art. 112 de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana -EDL 2010/121779- trata sobre las adscripciones temporales, de máximo dos años). Hay departamentos en los que, en momentos puntuales, suelen darse acumulaciones de trabajo para minimizarse en otros periodos (becas de educación, becas de comedor, inscripciones deportivas...). Con esta medida, administrativos y auxiliares de un área, cuando tienen menos trabajo, se mueven a departamentos sobrecargados y no es preciso reforzar con nuevos empleados.
e) Reasignación de funciones de puestos sin contenido o de baja productividad, con formación si procede de los mismos. Dotar a dichos puestos, tras el oportuno estudio, de nuevos contenidos asumiendo, por ejemplo, posibles funciones cubiertas con personal temporal o empresas.
Por último, y como medida finalista, habría que barajar la posibilidad de amortizar puestos vacantes en servicios no esenciales. Posibles medidas tendentes a que las plazas queden vacantes serían, entre otras, la cesación progresiva de actividades (disp. Adic. 5ª del RD 365/1995, de 10 de marzo, que aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de Funcionarios Civiles de Administración General del Estado; EDL 1995/13302), medidas de incentivación de la jubilación anticipada, posible incluso entre el personal funcionario (Véase la STS, Sala 3ª, de 28 de julio de 2006; EDJ 2006/261541), medidas de incentivación de la excedencia voluntaria, medidas de jubilación parcial para personal laboral (contrato de relevo) o suspensión de prolongaciones en el servicio activo del funcionariado hasta los 70 años (art. 67 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP-; EDL 2007/17612) y jubilación forzosa del personal laboral a los 65 años (Disp. Adic. 10ª ET).
También, respecto al personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público y la posibilidad de amortizar puestos de trabajo, es necesario reseñar las novedades introducidas por el Real Decreto-ley 3/2012, de Medidas Urgentes para la Reforma del Mercado Laboral. Recordemos que, con anterioridad a esta normativa, en materia de despido colectivo y de extinción por causas objetivas las normas legales (arts. 51 y 52 ET) no introducían ninguna exclusión en relación con las Administraciones Públicas, estableciendo dicho articulado conceptos difícilmente aplicables al empleo público, en especial al establecer las causas del despido colectivo (art. 51 ET): pérdidas, posición competitiva en el mercado, etc.
En ese sentido, el citado RD-ley añade una Disp. Adic. 20ª al Texto Refundido del ET, estableciendo que: "El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) del Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas.
A efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se entenderá que concurren causas económicas cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes. En todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos. Se entenderá que concurren causas técnicas, cuando se produzcan cambios, entre otros en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público".
V. ¿Puede denegarse la prolongación en el servicio activo a los funcionarios hasta los 70 años, por motivos organizativos?
Así parece desprenderse de alguna sentencia reciente y, sobre todo, de las últimas leyes de función pública autonómicas.
Al respecto, recordemos que el art. 67 EBEP establece que "la jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años de edad. No obstante, en los términos de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, se podrá solicitar la permanencia en el servicio activo como máximo hasta que se cumpla setenta años de edad. La Administración Publica competente deberá resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación".
Por ello, habría que estudiar las Leyes de Función Pública posteriores a la publicación del EBEP que se han promulgado.
A modo de ejemplo, en el que se recogen los motivos, incluso la forma, en los que puede basarse la denegación, puede destacarse el art. 63 de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana (EDL 2010/121779): "La administración deberá resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación. A tal efecto, la resolución deberá basarse, entre otros, en aspectos relacionados con la valoración de las condiciones psicofísicas de la persona solicitante, así como las aptitudes personales para desempeñar las funciones y tareas que le sean propias"; y el art. 60.4 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha (EDL 2011/12678): "...Las Administraciones públicas de Castilla-La Mancha pueden denegar la prolongación del servicio activo de acuerdo con los siguientes criterios:
a. Las razones organizativas derivadas de la planificación del empleo público.
b. Los resultados de la evaluación del desempeño.
c. La capacidad psicofísica, que será acreditada mediante informes médicos."
VI. La policía local es uno de los colectivos que genera un mayor coste relativo al capítulo I. ¿Qué medidas de reducción podemos implantar?
Reiteramos que la puesta en marcha de cualquier novedad, pasa por un estudio previo de datos. No obstante, algunas medidas que se están adoptando tendentes a la minimización de costes son:
1º.- Estudiar la normativa y recomendaciones sobre policía local y comprobar si la plantilla está sobredimensionada.
2º.- Pedir un estudio de los servicios realizados en los últimos ejercicios y comprobar si se están invadiendo competencias de otras fuerzas y cuerpos de seguridad del estado. Objetivo: que la policía local se ciña, salvo razones de urgencia, a sus cometidos propios.
3º.- No establecer pactos de mínimos en los servicios (que no sea necesario la presencia de "x" policías por turno): en algunas instituciones está demostrado que, a la larga, puede generase una importante carga en refuerzos y servicios extraordinarios e incluso situaciones no transparentes de incapacidad transitoria.
4º.- Estudio a fondo de cuadrantes, como el extendidísimo "7 x 7", del que determinados analistas dudan de su conveniencia en algunos ayuntamientos.
5º.- Eliminación de servicios extraordinarios no esenciales como puede ser la disminución de la policía local en actos protocolarios o festivos no peligrosos.
6º.- Fomentar que los agentes en segunda actividad hagan funciones operativas y dentro de la policía, en servicios que puedan ayudar a la disminución de los servicios extraordinarios para lo cual sería muy recomendable la impartición de formación con carácter previo al pase de segunda actividad, para planificar la misma.
VII. Un gasto importante en el capítulo I en nuestro Ayuntamiento se destina al pago de horas extras y gratificaciones por servicios extraordinarios, el cual queremos reducir. ¿Qué medidas de carácter inmediato podemos abordar?
Antes de nada, procede realizar un estudio de los horarios laborales de cada colectivo con el objeto de alcanzar una mayor eficacia. Algunas posibilidades son:
1º.- Establecimiento y negociación de calendarios por colectivos (Policía, brigada de servicios, atención al público en instalaciones deportivas,...).
2º.- Revisión de políticas irregulares de reducción de jornada anual del personal funcionario (dar cumplimiento a la normativa).
3º.- Compensación de trabajos extraordinarios u horas extras con descansos, evitando la retribución. Ello será posible en función de que no lo impida el acuerdo y/o convenio de cada ayuntamiento e incluso de determinada normativa autonómica.
4º.- Creación de bolsas de horas en colectivos con importante realización de servicios extraordinarios, como habitualmente suelen ser las brigadas o la policía local. Estos sistemas están fundamentados en hacer efectivas cantidades fijas mensuales por determinadas horas, a un precio más reducido que si fueran extras. La entidad, en concreto, tiene una reducción de costes y un mayor control sobre el personal dispuesto a realizar servicios extraordinarios y, por otra parte, es un beneficio para el empleado al saber que tiene unos ingresos periódicos garantizados.
5º.- Como ya hemos comentado, reducción o eliminación de empleados públicos en actos no necesarios como procesiones, determinados eventos deportivos, fiestas populares y búsqueda de alternativas como la planificación la potenciación del voluntariado, etc.
VIII. Queremos rescindir parte de los contratos temporales por obra o servicio, dado que obedecen a servicios no obligatorios. ¿Es posible?
Para ello hay que estudiar cada expediente centrándonos en el objeto del contrato. La problemática radica en que, a menudo, nos encontramos en muchos entes locales con bastantes irregularidades en contratos mal formulados y/o con años de duración.
En ese sentido, y para estar preparado ante las consecuencias de su rescisión, si pensábamos alegar que la obra ha finalizado dado que el objeto del contrato obedecía a un servicio no esencial, comentar que no deben confundirse los servicios no esenciales con los permanentes, diferenciación ya efectuada por el TS en diversas sentencias (STS de 22 de marzo de 2004; EDJ 2004/31851) en las que el Alto Tribunal considera que un servicio puede ser no esencial (en función de lo establecido en el art. 26.1 LRBRL) y, sin embargo, ser permanente, lo que dará lugar a la improcedencia del cese.
Por ello, en estos casos lo esencial no es si el servicio objeto del contrato es o no obligatorio, sino que lo importante es poder constatar que ha finalizado; todo ello sin perjuicio de acudir a la nueva vía abierta por la nueva Disp. Adic. 20ª ET incorporada por el RD-ley 3/2012, estableciendo la posibilidad para la Administración Pública de acudir al despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral; precepto que, salvo mejor criterio en contra fundamentado en derecho, parece no excluir de su ámbito al personal temporal.
Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de marzo de 2012.
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