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SANIDAD

Análisis de las recomendaciones del Ministerio de Sanidad para solicitar el documento que permite a extranjeros sin residencia legal recibir asistencia sanitaria

Tribuna

El art. 3 ter apartado 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud, establece que “Las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, fijarán el procedimiento para la solicitud y expedición del documento certificativo que acredite a las personas extranjeras para poder recibir la prestación asistencial a la que se refiere este artículo”, artículo que se refiere a las  personas extranjeras no registradas ni autorizadas como residentes en España.

Con la finalidad de dar unas pautas comunes de actuación a todas las CCAA, el Ministerio de Sanidad ha publicado las “Recomendaciones para el procedimiento de solicitud, registro y expedición del documento certificativo que acredita a las personas extranjeras que encontrándose en España no tengan residencial legal en territorio español para recibir asistencia sanitaria”.

Conviene destacar en primer término que tal y como su propio nombre indica se trata de unas “recomendaciones”, y por tanto carentes de todo valor tanto normativo como vinculante, por lo que habrá que permanecer a la espera de conocer el futuro desarrollo reglamentario del Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud.

Veamos a continuación los aspectos más destacables del presente documento.

PRIMERO.- ALCANCE DE LAS RECOMENDACIONES.

El alcance de las referidas Recomendaciones queda circunscrito únicamente a las personas extranjeras que “no se encuentran registradas ni autorizadas como residentes en España”.

La reciente STS 364/2019, de 13 de mayo, se pronuncia sobre la solicitud de asistencia sanitaria presentada por una extranjera de nacionalidad cubana reagrupada por su hija, ciudadana española a quién se le concedió la tarjeta de residencia temporal de familiar de la Unión sin necesidad de que acreditase tener recursos económicos suficientes, ni seguro de enfermedad para cubrir los gastos del residente temporal.

La Sala estima el recurso de casación interpuesto por el INSS, que denegó la asistencia sanitaria con cargo a los fondos públicos, por entender que cuando existe un tercero obligado a cubrir la protección, o existe una norma que así lo imponga, o cuando la prestación viene siendo atendida en virtud de otros aseguramientos públicos, ya no se cumplen las exigencias para que el sistema público deba atender lo que ya está cubierto. En este caso es la hija de la solicitante la que tiene la obligación de cubrir la asistencia sanitaria de su familiar y mantenerla durante todo el tiempo en que permanezca en España.

Prosiguiendo con el análisis quedan excluidos del campo de aplicación de las Recomendaciones (epígrafe 2 in fine), quienes se encuentren en: a) “estancia” (no residencia), y b) quienes estén en situación de residencia regular según lo establecido en el art. 30 bis de la Ley 4/2000, de 11 enero.

Habría que tener en cuenta que dicha Ley no resulta de aplicación a los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, y tampoco a aquellos a quienes sea de aplicación el régimen comunitario, por lo que se debería haber efectuado en el texto del documento una precisión similar solo que respecto de los extranjeros comunitarios en territorio español no registrados como residentes.

En este sentido la necesaria aclaración vendría de la mano del párrafo segundo de la disposición adicional Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, en virtud del cual:

En ningún caso tendrán la consideración de extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España a los efectos previstos en el artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, del Espacio Económico Europeo o de Suiza que se encuentren en la situación de estancia inferior a tres meses regulada en el artículo 6 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo”.

SEGUNDO.- PRESENTACIÓN DE SOLICITUDES.

El epígrafe 3.1 del documento establece que las solicitudes deberán presentarse o bien ante las “unidades administrativas de los centros de salud” o bien ante “las que a tal efecto determine la Administración”.

A su vez dichas unidades serían distintas de las “unidades encargadas de validar la solicitud” (epígrafe 3.4).

En todo caso parece claro a la vista de la redacción del apartado y de los modelos que figuran en los anexos, que no se contempla la opción de una posible tramitación electrónica de la solicitud.

TERCERO.- DOCUMENTACIÓN COMPLEMENTARIA.

La solicitud debe ir acompañada de una serie de documentos, a saber: a) Documentación acreditativa de la identidad, b) Documentación acreditativa de la residencia efectiva en territorio español por un período previo de 3 meses, c) Acreditación de no poder exportar a España el derecho a la asistencia sanitaria desde el país de origen, y d) Acreditación no existir terceros obligados al pago.

Sin embargo no se recoge en las referidas recomendaciones lo que constituye otra documentación preceptiva para la acreditación de uno de los tres requisitos exigidos por el RD-Ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud, a saber:

No tener la obligación de acreditar la cobertura obligatoria de la prestación sanitaria por otra vía, en virtud de lo dispuesto en el derecho de la Unión Europea, los convenios bilaterales y demás normativa aplicable”.

Tan llamativa omisión parece suplirse en los modelos que se incorporan en sus anexos, en concreto en el relativo a la declaración responsable al incluir entre las distintas casillas a cumplimentar por el interesado la casilla con la siguiente redacción:

No contar con cobertura de asistencia sanitaria pública por ninguna otra vía, ni la posibilidad de exportar el derecho a la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos desde mi país de procedencia”.

Asimismo la exigencia del requisito documental previsto en el apartado b) podría resultar contrario a Derecho, por cuanto se estaría obligando a los interesados a tener que acreditar un requisito no exigido en el Real Decreto-Ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud, como es la residencia efectiva en territorio español por un período previo de 3 meses, y su acreditación a través del empadronamiento.

No obstante es cierto que el rigor de este requisito – que no se contempla en el RD-Ley- se ve considerablemente dulcificado al permitir que su acreditación- en defecto de certificado de empadronamiento- pueda efectuarse “aportando documentos oficiales de cualquier Administración del Estado, carta de viaje expedida por el consulado, inscripciones en colegios, registro de visitas a servicios sociales, etc”.

De todos los documentos que debe aportar el interesado, cobra especial relevancia la documentación acreditativa de la identidad de la persona solicitante, hasta el punto de afirmarse que “En caso de no disponer de una identificación cierta de la persona no será posible realizar su registro electrónico ni emitir un documento certificativo, sin perjuicio de que se le preste la asistencia sanitaria que proceda”. Lo que no se precisa es si en este último supuesto la asistencia sanitaria prestada se facturará o no; lo normal es que no se facture porque se supone que el interesado no podrá aportar documento identificativo alguno, pero también podría darse el caso de utilizar de forma fraudulenta esta posibilidad por quienes consideren que, de otro modo, no podrían acceder a la cobertura sanitaria pública-

CUARTO.- VALORACIÓN DE LA DOCUMENTACIÓN APORTADA E INICIO DEL PROCEDIMIENTO.

Dos son las actuaciones administrativas a realizar: a) la valoración de la solicitud y documentación complementaria, y b) la posterior validación de la solicitud.

I. Trámite de valoración.

Las Recomendaciones parecen establecer que las referidas unidades administrativas son las que, a continuación, deberán efectuar una doble valoración (apartado 3.2):

a) Valoración referida a la documentación complementaria, al señalar que “realizarán la valoración de la documentación comprobando que se han aportado todos los documentos exigidos y éstos están completa y correctamente cumplimentados”.

b) Valoración referida a la solicitud, al señalar que “Cuando la documentación aportada sea insuficiente o incorrecta, la solicitud no será valorada, solicitándose al interesado la subsanación de las deficiencias observadas…”

Convendría precisar que el inicio del procedimiento, siempre según tales Recomendaciones, únicamente tendrá lugar cuando los documentos “estén completa y correctamente cumplimentados”. Sin embargo no parece ser ésta la lógica en el procedimiento administrativo, pues la iniciación del procedimiento a instancia de persona interesada obliga a la Administración a iniciar el procedimiento administrativo en todo caso, sin perjuicio de que pueda requerirse al interesado para las subsanaciones que aprecie en su instancia.

Efectos de la valoración.

Tras la valoración de la documentación (epígrafe 3.3), y entendiendo que la misma haya resultado completa, dos son las consecuencias que parecen desprenderse de este trámite:

a) El registro del interesado en el sistema de información de la Administración.

b) La entrega de un “documento provisional acreditativo de que su solicitud ha sido aceptada a trámite”. Dicho documento permitirá el acceso a la asistencia sanitaria durante un máximo de 3 meses.

II, Trámite de validación.

El siguiente trámite administrativo es el que resulta determinante: la validación de la solicitud. Se trata de un trámite que, a diferencia del anterior, correspondería realizar a las “unidades de gestión del aseguramiento” o bien “otras que determinen las CCAA”. Se trata de un trámite decisivo, pues si como resultado del mismo se determinase que el interesado no reúne los requisitos, se tendrá que dictar resolución desestimatoria.

QUINTO.- EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución expresa sería de 3 meses, y el sentido del silencio positivo. De la lectura conjunta de los epígrafes 3.4 y 3.5 podemos distinguir entre:

1) Consecuencias que se derivan de la resolución desestimatoria.

a) Si durante el período comprendido desde el inicio del procedimiento y hasta que se notifica la resolución, se hubiese recibido asistencia sanitaria, deja abierta la posibilidad a que se pueda facturar la asistencia prestada.

b) Se deberá informar a la persona de la posibilidad de suscripción del convenio especial para la prestación de asistencia sanitaria.

2) Consecuencias que se deriva de la resolución estimatoria.

a) “La inclusión de la persona tanto en la base de datos de población protegida o del INGESA como en la del SNS…” (párrafo primero del epígrafe 3.5)

En realidad, y siguiendo siempre las recomendaciones del Ministerio, la inclusión del solicitante en la base de datos de población protegida de la Comunidad Autónoma ya se habría producido, en concreto una vez que se hubiese valorado la documentación (véase epígrafe 3.3 de las recomendaciones).

A su vez, de la lectura del epígrafe 3.5, se infiere que la Comunidad Autónoma, más que incluir a la persona en la base de datos de población protegida del SNS, lo que hace es comunicar al Ministerio la propuesta de alta en dicha base de datos, momento en el que se le asignará el CIP-SNS.

b) Expedición del documento certificativo.

Se trataría de un documento distinto de la tarjeta sanitaria, con una vigencia de dos años. Su expedición sin embargo no sería automática, como así sugiere la lectura del epígrafe 3.6 cuando prevé que:

A tal fin, la persona solicitante deberá presentar la documentación acreditativa de la identidad de la persona y residencia de ésta en territorio español sin necesidad de aportar el resto de la documentación presentada en la solicitud inicial”.

Resulta muy llamativo que la Administración que ha instruido el expediente y dictado la resolución estimatoria de la solicitud, obligue nuevamente al interesado a accionar frente a la misma para poder obtener el documento certificativo y, además, a presentar los documentos identificativos que se supone ya obrarían en su poder como consecuencia de la tramitación del anterior procedimiento administrativo.

Cuestión distinta sería analizar si las distintas normativas autonómicas aprobadas para dar cobertura sanitaria a estos colectivos- como pudiera ser el caso de la Orden de 09/02/2016, de la Consejería de Sanidad, de acceso universal a la atención sanitaria en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, por la que se crea la tarjeta para la Atención Sanitaria en el Sescam.- podrían suplantar al mencionado documento certificativo.

SEXTO.- DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE SERVICIOS DE SALUD Y CONSEJERÍAS DE SANIDAD.

Según el documento elaborado por el Ministerio de Sanidad, las CCAA deberían asumir las siguientes obligaciones:

  1. Facilitar información a la ciudadanía para solicitar la acreditación de acreditación de asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos a través de sus páginas webs institucionales
  2. Regular el procedimiento administrativo para la aplicación de las recomendaciones del Ministerio.
  3. Identificar las unidades administrativas de tramitación de las solicitudes
  4. Identificar las unidades administrativas responsables de la validación de la solicitud.
  5. Identificar las unidades administrativas responsables de la expedición del documento acreditativo.

En cambio, correspondería a las Consejerías de Sanidad:

  1. Establecer un grupo de seguimiento (epígrafe 7)
  2. Desarrollar acciones informativas y formativas (epígrafe 8)
  3. Velar porque se realicen campañas de información y difusión.