El pasado 24 de febrero tuvo entrada en el Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley de Asistencia Jurídica Gratuita (PLAJG). Los cambios fundamentales que pretende introducir en el sistema instaurado en 1996 ya habían sido anticipados por el RDL 3/2013, de 22 de febrero, cuya razón de extraordinaria y urgente necesidad no pareció ser otra –como sugiere el CGPJ en su informe al Anteproyecto- que la de responder urgentemente a la catarata de críticas que había generado la denominada Ley de Tasas.
Es precisamente la vinculación de ambas normas –Tasas y LAJG-lo que más pesa en el diseño del nuevo sistema y en el horizonte de su aplicación. De poco han servido las advertencias del Consejo de Estado sobre la naturaleza atípica de unas denominadas "tasas" cuyo producto, contra la naturaleza jurídica propia de esa clase de tributo, no redunda directamente en beneficio del servicio público que las genera –la Administración de Justicia, cuyo ejercicio de la potestad jurisdiccional constituye el hecho imponible- sino que se reconduce a un imprecisa técnica de financiación parcial de un derecho –el de acceso a la Jurisdicción- de algunos usuarios. De modo que primero se provoca un "incremento de los costes procesales", como paladinamente reconoce la exposición de motivos del Proyecto, y acto seguido se acude a la justicia gratuita para evitar que ese incremento pueda –como patentemente está sucediendo[1]- "limitar el acceso a la tutela judicial efectiva" (sic). Cabe preguntarse si el empeño y el esfuerzo del prelegislador dirigido a abordar los problemas de la Justicia española por la vía de la disuasión económica (que no es lo mismo que la razonable aplicación de una tasa proporcionada al uso de un servicio público), no encontraría mejor causa y mejores resultados en la racionalización del propio sistema judicial-procesal. Hace unos meses se presentó, por ejemplo, un borrador de código procesal penal –luego desaparecido- que, si saliera adelante tal y como estaba diseñado, lejos de terminar con los alrededor de cinco millones de procesos inútiles y/o ficticios, muy probablemente aumentaría aún más la burocracia ya desorbitada en juzgados y fiscalías.
De hecho, que el PLAJG tenga más vocación económica que solidez aritmética, como también han señalado diversos órganos informantes[2], genera ciertas incertidumbres, particularmente por el modo en que se desarrolla uno de sus objetivos declarados fundamentales, que es el de evitar "los abusos", como veremos al tratar el tema de la insostenibilidad.
Sería imposible un recorrido detallado por la mayoría de las interrogantes que suscita el Proyecto; pero por su fondo social o jurídico cabe detenerse en dos o tres asuntos que permiten intuir la dimensión de algunas de esas incertidumbres.
El problema del ámbito subjetivo y objetivo del derecho es uno de ellos. La técnica (quizá perdonable en tiempos de crisis) de añadir por un lado a costa de recortar por otro aporta novedades que sin duda pueden valorarse como positivas, pero las contrapartidas no son irrelevantes: por ejemplo, reconocer el derecho de justicia gratuita sin necesidad de acreditar insuficiencia de recursos a las entidades que defienden intereses colectivos, con el fin, según la exposición de motivos, de ahorrar en pleitos individuales, parece una buena idea que, precisamente por serlo, hace incomprensible la exclusión de las organizaciones medioambientales, que si por algo se caracterizan es por la defensa de intereses propiamente difusos, a los que es difícil con frecuencia vincular una titularidad individual; y lo mismo ocurre con las asociaciones de consumidores que no sean supraautonómicas, cuando estas organizaciones de nivel local pueden en realidad resultar más accesibles y activas a la hora de resolver problemas concretos de los ciudadanos. Tampoco es fácil saber si cuando el art. 2.5. reconoce el derecho de justicia gratuita con independencia de sus recursos económicos a quienes acrediten determinadas secuelas de un "accidente" (término jurídicamente impreciso donde los haya), incluye o no a las víctimas de los delitos dolosos, que obviamente no son "accidentes". Sin que todo ello, no obstante, prive de valor positivo a la extensión incondicionada del derecho a las asociaciones de víctimas del terrorismo o a las que defiende los derechos de las personas con discapacidad.
Otra aportación destacable del Proyecto es la aclaración de las dudas surgidas bajo la vigencia de la ley de 1996 acerca de si el umbral de acceso al derecho ha de determinarse con arreglo a los ingresos brutos o netos. Se resuelve la cuestión dejando claro que se trata de los ingresos brutos (art. 3.1), lo que facilita la "eficiencia" –otro de los objetivos declarados de la ley- en las comprobaciones, pero puede generar obvias injusticias al desdibujar la verdadera renta disponible. Sin embargo, para las personas jurídicas la solución parece ser otra, ya que el art. 3.5 calcula el umbral en función del "resultado contable de la entidad en cómputo anual", situando además ese umbral en el quíntuplo del IPREM[3], mientras que para las personas físicas más "agraciadas" ‑los integrados en familias numerosas- el límite se establece en el triple (bruto, como se ha dicho), siendo regla general para el resto el baremo de dos o dos veces y media, según el número de miembros de la unidad familiar.
Por cierto que el empleo del IPREM (indicador público de renta de efectos múltiples, creado por RDL 3/2004)[4] como base de cálculo, sustituyendo al SMI, constituye otra fuente de incertidumbre, en la medida en que el nuevo indicador no sólo no es automáticamente actualizable (lleva años congelado y ya ha quedado por debajo del SMI), sino que además su modo de determinación es absolutamente opaco y ajeno a cualquier referente estadístico o índice objetivo[5]. Conviene señalar en justicia, no obstante, que la inseguridad que pueda derivar de este modelo –o la prestidigitación implícita en él- no es atribuible al PLAJG más que en la medida en que confirma y perpetúa la decisión adoptada por el Legislador en junio de 2004.
En fin, como ya se ha sugerido el trasfondo más visible del proyecto tiene que ver con la finalidad de hacer economías evitando abusos y estableciendo criterios más rígidos de control. La idea de acudir al régimen de la Ley General de Subvenciones (art. 40.2 PLAJG) es agradecible porque facilita un mecanismo de control estándar ya rodado en otros ámbitos.
El CGPJ mostraba en su informe ciertas reticencias al abundante traslado de competencias y funciones a los Colegios profesionales (en particular para la obtención y el manejo de datos económicos y fiscales de los ciudadanos). Sin pretender deslizar con esto una acusación de corporativismo judicial, puede que en una democracia avanzada debamos ir acostumbrándonos a que las instituciones insertas en lo que llamamos sociedad civil asuman papeles –y por tanto competencias- progresivamente relevantes en la gestión de lo público. Lo verdaderamente preocupante es que ese traslado de responsabilidades se haga sin el debido soporte material, abocando a esas instituciones a morir de éxito. El Proyecto impone a los Colegios obligaciones de información, elaboración de estadísticas y memorias, obtención y gestión de datos, tramitación de expedientes, control y denuncia del abuso de derecho y, además les hace asumir transitoria o definitivamente el coste de las disfunciones (v.gr., art. 16.4). En un contexto de indefinición –o directamente de morosidad- financiera como el que abogados y procuradores han venido denunciando durante años, ahora coronado por el impacto de la Ley de Tasas, hay razones sobradas para la inquietud, por más que se pretenda reducir el gasto con medidas de dudoso alcance como la de establecer un contenido del derecho a la carta (art. 6.3; el usuario elige las prestaciones que quiere disfrutar) cuando las dificultades para modificar después ese contenido (art. 8.1) probablemente llevarán a la mayor parte de los solicitantes a optar a limine por el paquete completo.
En el fondo, la cuestión es que lo cuantitativo parece primar sobre lo cualitativo. Hay decisiones positivas, como la de modificar la Ley de Extranjería (DF 5) para exigir la ratificación personal y la constancia expresa de la voluntad de recurrir las resoluciones en materia de denegación de entrada, devolución o expulsión, con lo que se trata de seguir corrigiendo un disparate que había llevado a provocar inútilmente, con dinero público, el colapso de la Jurisdicción contencioso-administrativa. En cambio, no parece tan acertado presumir –aunque sea iuris tantum, no faltaría más- que más de tres solicitudes de justicia gratuita en un año, salvo en el ámbito penal, constituyen un abuso de derecho (art. 33.3): el prelegislador parece precaverse frente al "querulante profesional", pero cabe preguntarse qué pensará el ciudadano acribillado por demandas infundadas cuando, a partir de la tercera que reciba, se vea encima obligado a demostrar que no está intentando saquear las arcas públicas.
En lugar –o además- de poner o presumir trabas a las solicitudes, se podría optar por asegurar el rigor en las concesiones y denegaciones. En este punto resulta palmariamente contradictorio con el espíritu ahorrador de la norma un régimen de insostenibilidad de la pretensión que desarbola –sin explicar por qué- los razonables controles establecidos en el sistema anterior. Los dictámenes en su caso vinculantes del Colegio de Abogados y el Fiscal desaparecen, de modo que cuando el abogado de oficio considera insostenible la pretensión en contra del criterio de la Comisión, será el segundo abogado que se nombre quien por sí y ante sí decida si el ciudadano tiene o no defensa posible (art. 35). Al menos el Consejo Fiscal criticó esto, aunque fuera después de propugnar que los fiscales se batan en retirada de las Comisiones conforme a una peculiar teoría (¿en auge?) que conduce a entender que la defensa de los derechos de los ciudadanos que la Constitución encarga al Ministerio Público solo debe ejercerse donde ya hay un juez garantizando esos mismos derechos.
En ese contexto de claroscuros, la racionalización del sistema de asistencia jurídica gratuita en el plano jurídico exigirá de la responsabilidad de todos. Por mucho que el CGPJ ponga reparos a la equiparación entre pretensión "insostenible" e "injustificada" (art. 34), no vendría mal un esfuerzo suplementario, en especial de abogados (y sus Colegios), jueces y fiscales, para ajustar cualitativamente esos filtros a una visión cabal y verdaderamente proporcionada del derecho a la tutela judicial efectiva. Y esto es una cuestión de Derecho, no sólo de economía.
Notas
[1] Vid. "Datos de Justicia", Boletín de Información estadística del CGPJ nº 34, junio de 2013; y asmisimo el Informe 4/2003 de la Comisión Jurídica del Consejo General de la Abogacía española sobre la Memoria Impacto Ley de Tasas;
[2] Tanto el informe del CGPJ al Anteproyecto como el del Consejo de Estado reprocharon al Anteproyecto, y en particular a la Memoria económica, la indeterminación en el sistema de financiación, es decir, la falta de concreción a la hora de asegurar las posibilidades de vinculación real entre los ingresos obtenidos por las tasas y el coste de la AJG.
[3] En el Anteproyecto era el triple.
[4] RDL 3/2004, de 25 de junio, para la racionalización de la regulación del salario mínimo interprofesional y para el incremento de su cuantía
[5] El art. 2.2. del RDL3/2004 dice que se fijará anualmente en la Ley de Presupuestos Generales, sin más pauta que la consistente en que "el Gobierno consultará a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas" sobre su cuantía.
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